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AVANCE

2.- AVANCE METODOLÓGICO. DIAGNÓSTICO YOBJETIVOS

DE ORDENACIÓN

2.1.- AVANCE METODOLÓGICO

Según el artículo 12 de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco el Plan Territorial Parcial deberá contener las siguientes determinaciones :

a) Definición de los objetivos de la ordenación a partir del análisis del estado actual del territorio, de la situación socioeconómica y sus posibilidades de evolución.

b) Señalamiento de los espacios aptos para servir de soporte a las grandes infraestructuras,

según sus características.

c) Definición de la ubicación de los equipamientos de interés común para el área o zona objeto del Plan.

d) Criterios, principios y normas generales a los que habrá de atenerse la ordenación

urbanística.

e) Definición de los espacios que hayan de ser objeto de remodelación, regeneración o rehabilitación con el fin de evitar su degradación o de conseguir su recuperación para usos, total o parcialmente, distintos, así como de los programas a desarrollar a estos efectos y de las medidas de apoyo encaminadas a incentivar su realización.

f) Cuantificación de las superficies de suelo que hayan de reservarse en todo caso con

destino a alguna de las siguientes finalidades :

S Construcción de viviendas de protección oficial, tanto de promoción pública como privada, o cualesquiera otras que en el futuro pudieran ser limitadas en su precio final mediante regulación específica.

S Promoción pública de suelo industrial al objeto de posibilitar la formación de polígonos urbanizados.

g) Criterios, normas y principios necesarios para el desarrollo de las determinaciones

contenidas en las Directrices.

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AVANCE

Los presupuestos metodológicos básicos a partir de los cuales se propone que el PTP de

Donostialdea-Bajo Bidasoa fundamente el enunciado de los contenidos expresados en el art. 12 de las DOT son los siguientes :

• El PTP establecerá un Modelo de Ordenación Territorial como base argumental para la sistematización y justificación del conjunto de sus contenidos.

• El PTP podrá sugerir alternativas de ordenación no necesariamente coincidentes con las

planificaciones sectoriales y a los planes generales municipales vigentes o en curso de gestación.

• El PTP proyectará sus propuestas para un horizonte temporal que supere las

solicitaciones coyunturales derivadas de las políticas de intervención urbanística e infraestructural a corto plazo. Se establece un horizonte de 16 años. 2002 a 2018.

• El PTP instrumentará, a través de la difusión pública de su Avance, el cauce para el

contraste entre los planteamientos derivados de la lógica de la ordenación territorial general y las diferentes solicitaciones territoriales de carácter específico.

• Las grandes infraestructuras en proyecto (2º cinturón viario, nueva red ferroviaria,

futura configuración del puerto) constituyen factores determinantes y decisivos en el devenir de la ordenación del territorio y deben considerarse, por tanto, como variables de estudio preferencial en el marco del PTP.

Desde una perspectiva más concreta, se plantea como cuestión metodológica importante

en la elaboración del PTP la consideración de una escala intermedia de subdivisión espacial que, superando las barreras tradicionales de la delimitación de los términos municipales, se adopte a la configuración geográfica del territorio y refleje las recientes tendencias de gestión mancomunada de los servicios y de promoción comarcal de nuevas iniciativas de desarrollo económico.

Esta subdivisión no se configura exclusivamente como un instrumento de carácter operativo, sino que responde a la confluencia de una serie de factores geográficos, políticos y socio-económicos que permiten diferenciar dentro del marco general del Área Funcional una serie de ámbitos o comarcas dotadas de identidad local y especificidad propia, tanto desde la óptica de la caracterización de su territorio físico como desde la evaluación de su problemática socioeconómica.

Se establece en el PTP la siguiente subdivisión en “ámbitos territoriales” o “cuencas de población y empleo” :

S Bajo Bidasoa : Corresponde a las cuencas territoriales del Bidasoa y Jaizubia. Comprende los municipios de Hondarribia e Irún, que junto con el municipio de Hendaya ya participan en un proceso de progresiva gestión supramunicipal del territorio.

S Oarsoaldea : Corresponde a la cuenca territorial de la Bahía de Pasajes. Comprende los

municipios de Lezo, Oiartzun, Renteria y Pasaia y los distritos de Alza y Bidebieta de Donostia-San Sebastián.

S Centro de Donostialdea : Corresponde al Centro de Donostia-San Sebastián y su ámbito

inmediato de influencia. Comprende con el término municipal de Donostia-San Sebastián, excepto los distritos de Alza, Bidebieta y Zubieta, y coincide sensiblemente con el territorio situado al Norte del futuro trazado del 21 Cinturón.

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AVANCE

Corredor del Urumea : Corresponde sensiblemente al ámbito esS pacial de la cuenca media del Urumea, comprendiendo los términos municipales de Astigarraga, Hernani y Urnieta.

Bajo Ori

S a : Corresponde sensiblemente al ámbito espacial de la cuenca del Bajo Oria inscrita dentro del A.F. de Donostialdea-Bajo Bidasoa, comprendiendo los términos municipales de Usurbil y Lasarte-Oria, el distrito de Zubieta de Donostia-San Sebastián y el municipio de Andoain que se configura como una rótula de encuentro con la zona Norte de Tolosaldea en la que desempeña funciones de subcabecera comarcal.

a nueva desagregación geográfica del Área Funcional obedece a una i Est ncipiente organización comarcal, actualmente en fase formación, fundamentada en factores como: – El sustrato territorial como soporte coherente para una nueva organización funcional

que posibilite la progresiva superación administrativa de las delimitaciones municipales.

La escala com – arcal como el marco adecuado para la intervención operativa sobre el

problema de la creciente movilidad urbana.

Los ámbitos supramunicipales como la esc – ala de intervención adecuada para las mancomunidades de servicios y las agencias de desarrollo económico.

ÁREA FUNCIONAL DE DONOSTIALDEA-BAJO

BIDASOA INDICADORES POR SUBÁREAS

BLACIÓN Nº EMPLEOSU

71.700 0,83

OARSOALDEA 95.000 0,82

CENTRO DE DONOSTIALDE 155.300 1,07

URUMEA 27.600 1,04

BAJO ORIA 36.400 0,87

POHabitantes

/POB. OC P.

BAJO BIDASOA

A

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AVANCE

2.2.- LA ORDENACIÓN TERRITORIAL. EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO

Como resultado de la evaluación global de los diferentes aspectos temáticos considerados en el proceso de análisis de la información relativa a la ordenación territorial del área funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa se extraen una serie de conclusiones básicas.

Estas valoraciones sintéticas deben contemplarse desde diferentes ángulos de análisis en correspondencia a los diversos niveles de relación que se establecen entre el territorio y las distintas solicitaciones sociales que sobre él se proyectan :

• El territorio como configurador básico del desarrollo y como soporte de los valores y recursos del medio natural.

• El área funcional como lugar estratégico por su condición de corredor de paso de la red

europea de transporte y comunicaciones.

• El área funcional como referente urbano y cultural y social por su triple condición de capital administrativa de Gipuzkoa, núcleo constituyente del sistema de ciudades de la CAPV y parte esencial en el europroyecto de la conurbación transfronteriza Bayona-San Sebastián.

• El área funcional como ámbito de residencia y trabajo de una población de 386.000

habitantes.

Repasemos a continuación la síntesis diagnóstica sobre la ordenación territorial del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa desde cada una de estas perspectivas de análisis.

Desde la óptica de la consideración del territorio como configurador básico del desarrollo y como soporte de los valores y recursos del medio natural se puede extraer la siguiente evaluación general :

• Las excepcionales condiciones geográficas que presenta el Área Funcional de

Donostialdea-Bajo Bidasoa ofrecen unos valores y recursos naturales a salvaguardar y potenciar como activos territoriales de máximo interés.

• La accidentada topografía del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa mediatiza

de forma decisiva la configuración de su ordenación territorial. La escasez de terrenos adecuados para la ocupación urbanística condiciona sustancialmente la toma de decisiones relativas al desarrollo urbanístico e infraestructural y encarece extraordinariamente el precio del suelo.

• El actual modelo de concentración del desarrollo urbanístico e infraestructural a lo

largo de los valles y sus corredores transversales se considera como sustancialmente adecuado, ya que posibilita la optimización del aprovechamiento racional de los recursos espaciales disponibles. Naturalmente, todo ello condicionado a que se controle la excesiva densificación y se preserve el correcto dimensionamiento del sistema hidrográfico.

Desde la óptica de consideración del área funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa como

lugar estratégico por su condición de corredor de paso de la red europea de transporte y comunicaciones se derivan las siguientes conclusiones :

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• La red básica de transporte y comunicaciones de Donostialdea-Bajo Bidasoa cumple

una doble función : absorbe los tráficos exteriores de travesía y, a la vez, resuelve los tráficos de agitación interna. Esta superposición de tráficos se produce tanto en la red general de carreteras como en la red ferroviaria y genera en ambos casos una serie de interferencias recíprocas que impiden su optimización como soporte de una demanda funcional determinada. Aspectos contradictorios, tales como la política de peajes, la regulación de tráficos, la cadencia de enlaces o estaciones, la adopción de medidas de corrección de impactos, el aumento de la seguridad, etc.., resultarán difícilmente resolubles mientras coexistan solicitaciones heterogéneas y antagónicas sobre los mismos soportes circulatorios.

• La consolidación de las travesías de la red general de comunicaciones por el interior de

las áreas urbanas no resulta funcionalmente operativa y, a la larga, tampoco resulta rentable. Configura importantes barreras urbanas, genera fuertes impactos ambientales y, sobre todo, bloquea la reconversión funcional de las infraestructuras como canales de accesibilidad interna. Además, las necesidades de adaptación de las infraestructuras de travesía a las demandas de aumento de capacidad y de mejora de su funcionalidad resultan social, técnica y económicamente más asumibles con la progresiva apertura de nuevas variantes exteriores y con la diversificación de la red, que con la estrategia del sobredimensionamiento sistemático de la red preexistente.

• El Modelo Funcional para la futura organización de la red general de carreteras

derivado de la planificación actual responde a ópticas de corto y medio plazo y adolece de planeamientos de planificación territorial global a largo plazo.

• El sector del transporte por carretera constituye una actividad económica muy

significativa en el Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa. Sin embargo, la posición de ventaja relativa que le confiere a la comarca su posición estratégica puede quedar contrarrestada si no se resuelve la disponibilidad de espacio que demanda el desarrollo de la actividad.

Desde el punto de vista de la consideración del Área Funcional de Donostialdea-Bajo

Bidasoa como conurbación urbana aglutinada al centro de servicios terciarios de Donostia-San Sebastián se extraen las siguientes conclusiones :

• La oferta terciaria y dotacional que proyecta Donostia-San Sebastián hacia el exterior no reside únicamente en el centro de la ciudad sino que se distribuye y articula sobre el conjunto de su entorno comarcal de forma diversificada.

• Además de las funciones terciarias propias de la centralidad urbana de Donostia-San

Sebastián como capital de Gipuzkoa y como parte sustancial del sistema de ciudades de la CAPV, el Área Funcional presenta un fuerte potencial de proyección como futuro escenario para la acogida y desarrollo de actividades terciarias ligadas al proyecto de eurociudad transfronteriza Bayona-San Sebastián.

• Como activos terciarios configuradores de la futura oferta global del Área Funcional no

deben dejar de contemplarse las potencialidades específicas que cada comarca puede proyectar de forma diversificada y complementaria a la amplia gama de equipamiento terciario de Donostia-San Sebastián.

Finalmente, se plantean una serie de conclusiones sobre la consideración del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa como el ámbito de residencia y trabajo de sus 386.000 habitantes. Desde esta perspectiva se extrae el siguiente diagnóstico básico:

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• El modelo actual de ocupación espacial en Donostialdea-Bajo Bidasoa, caracterizado por la concentración urbana en los fondos de los valles y en los corredores transversales, resulta adecuado, ya que ofrece buenas condiciones de habitabilidad a la población, permite la optimización de los escasos recursos espaciales disponibles y resulta compatible con la preservación de las condiciones naturales y paisajísticos del entorno.

• La densidad media de las áreas urbanas residenciales de Donostialdea-Bajo Bidasoa,

que asciende a 65/70 vivienda/Ha, puede considerarse como muy aceptable en consonancia con las características topográficas del territorio.

• El modelo actual de distribución de los asentamientos urbanos en Donostialdea-Bajo

Bidasoa, caracterizado por el reparto equilibrado de la población sobre el conjunto del territorio, resulta, así mismo, idóneo, ya que potencia la conservación de las particularidades y principales señas de identidad urbana de cada uno de sus núcleos de población. El reparto descentralizado de las áreas más habitadas de población confiere equilibrio y diversidad al conjunto de la conurbación y resuelve con naturalidad la imbricación entre la trama urbana y medio rural circundante.

• La estructura polinucleada de Donostialdea-Bajo Bidasoa constituye, así mismo, un

activo de su organización urbana. La existencia de una serie de centro urbanos con identidad propia enriquece sensiblemente la funcionalidad del sistema urbanístico residencial, facilita la localización diversificada de las áreas productivas y ofrece el acercamiento directo e inmediato de la población a los servicios de equipamiento dotacional básico.

• La distribución relativa de la población y el empleo en las diferentes comarcas del Área

Funcional se encuentra sensiblemente equilibrada, no superando en ningún caso del 18% el desequilibrio existente dentro de una comarca entre su población empleada y el número de puestos de trabajo.

Resulta algo más desequilibrado el perfil reparto dentro de cada comarca entre los empleos secundarios y terciarios. Con respecto a la media del Área Funcional el Centro de Donostialdea concentra el empleo terciario, y el Bajo Bidasoa se encuentra equilibrado y las comarcas de Oarsoaldea, Urumea y Bajo Oria presentan un déficit relativo de sector terciario.

Este equilibrio entre empleo y población constituye un objetivo deseable ya que contribuye a minorar sensiblemente el volumen global de los desplazamientos diarios entre trabajo y residencia.

• Demanda el Área Funcional la configuración de un sistema integrado de transporte

público que racionalice el funcionamiento coordinado de los diferentes operadores y minimice la utilización de vehículos privados.

• Por último, se plantea una reflexión general sobre la caracterización de las inercias del

crecimiento urbanístico en el Área Funcional. Actualmente, y como resultado de una gestión urbanística global configurada mediante el sumatorio de las estrategias urbanísticas particulares de cada uno de los Ayuntamientos, los crecimientos urbanísticos, y sobre todo los residenciales, vienen reproduciendo, salvo excepciones, los pesos demográficos relativos a cada término municipal. Se da la circunstancia, por tanto, de que en la actualidad el Área Funcional no crece en función de la capacidad de acogida de las diversas partes de su del territorio, sino proporcionalmente al tamaño demográfico de cada uno de sus municipios.

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2.3.- CRITERIOS Y OBJETIVOS DE ORDENACIÓN

Se exponen a continuación los criterios y objetivos de ordenación general que constituyen la base argumental con la que se fundamenta la idoneidad de las diferentes propuestas planteadas en el PTP.

Surgen del contraste de las principales conclusiones extraídas en el proceso de evaluación y diagnóstico sobre la problemática del Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa desde la óptica de su ordenación territorial. Son los siguientes :

• Preservación y potenciación de los recursos naturales y los valores paisajísticos del

territorio como bien de uso y de disfrute ambiental de la población y como factor añadido de potenciación y proyección exterior de los activos terciarios del Área Funcional.

• Aceptación y consolidación del modelo de ordenación territorial actual como la base

de partida idónea para ordenación espacial de las nuevas infraestructuras y la acogida de los futuros crecimientos urbanísticos, por tratarse de un modelo caracterizado por la adaptación de los corredores del desarrollo urbano a la configuración general de la estructura del territorio.

Adopción, por tanto, de un esquema básico de adaptación a la configuración del medio físico como el medio apropiado para delimitar referencialmente el futuro alcance espacial de los nuevos desarrollos urbanísticos.

• Red de Carreteras. Progresiva separación de los tránsitos de paso de los tráficos de

agitación interna, priorizando la diversificación de la red con nuevos itinerarios al recurso del hiperdimensionamiento de la red existente. Estrategia de creación de variantes exteriores para la futura canalización periférica de los tráficos de travesía. Reutilización de la red básica actual como canales de distribución urbana primaria. Aplicación de peajes exclusivamente a los tráficos exteriores de travesía. o Adopción de un modelo funcional de horizonte temporal a largo plazo para la

futura configuración de la red general de transporte y comunicaciones en el Área Funcional de Donostialdea-Bajo Bidasoa. Acomodación de los programas de intervención infraestructural a corto y medio plazo a las estrategias de funcionalidad y escala territorial derivadas de dicho modelo.

• Red Ferroviaria. Trazado exterior de la futura red ferroviaria en ancho U.I.C.

Progresiva transferencia del tránsito de mercancías a la red exterior U.I.C. Reconversión de la red actual de Renfe en red metropolitana de cercanías y potenciación, así mismo, de la red de Euskotren como red metropolitana de cercanías.

• La hipotética construcción del Puerto Exterior constituye un factor de una

trascendencia económica que rebasa el marco propositivo del PTP. Su desarrollo supondría indudablemente un vuelco en la valoración de las potencialidades de dinamización urbanística del ámbito de la Bahía de Pasaia y del conjunto de Oarsoaldea en el contexto general del Área Funcional. No obstante, como criterio de ordenación también se contemplan estrategias de planificación más modestas, compatibles con dicho escenario futurible, pero no supeditadas a la confirmación de su viabilidad. Concretamente, se propone la consolidación de la actual actividad portuaria, mediante su especialización y mejora con el apoyo territorial del corredor de Gaintxurizketa, y, complementariamente, la reconversión terciaria del Muelle de Herrera, la regeneración urbanística del ensanche de Pasai Antxo y la recualificación paisajística y ambiental de todo el perímetro urbano del recinto portuario.

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• Dotación de recursos espaciales dentro del Área Funcional de Donostialdea para el sector del transporte por carretera.

• Constitución de un sistema de transporte público unificado para la totalidad del Área

Funcional. Integración en una red común del conjunto de los actuales operadores, mediante la creación de un Consorcio de Transporte. Configuración de una serie de intercambiadores, estaciones intermodales y dotaciones de aparcamiento disuasorio en puntos estratégicos de la red.

• Estrategia de potenciación y valoración de la diversidad de alternativas que ofrece el

Área Funcional en su proyección externa como “Comarca de Servicios”. Se propone la desconcentración de los equipamientos terciarios y dotacionales de escala general sobre el conjunto de Donostialdea-Bajo Bidasoa, mediante su distribución en red sobre la totalidad del territorio.

• Estrategia de integración de las nuevas de actividades económicas y terciarias del A.F.

de Donostialdea-Bajo Bidasoa en el marco del Proyecto de Eurociudad Bayona-San Sebastián, ámbito de ordenación territorial de escala superior que ofrece claras oportunidades de complementariedad espacial, infraestructural y dotacional.

• Consolidación del modelo actual de ocupación espacial de Donostialdea-Bajo Bidasoa,

modelo caracterizado por la concentración urbana densa sobre los valles y sus corredores transversales y la preservación del territorio intersticial situado a cotas altimétricas más elevadas. Esta disposición espacial permite aprovechar los terrenos más apropiados para el desarrollo urbanístico intensivo sin incidir en áreas de topografía más accidentada.

Este criterio general debe compatibilizarse con la obligación de evitar la disposición de áreas con excesiva densificación edificatoria y con la necesidad de garantizar la suficiente disponibilidad de espacio para la correcta preservación de los cauces fluviales.

• Consolidación y potenciación del modelo urbanístico actual basado en la coexistencia

dentro del Área Funcional de diferentes núcleos de población con identidad urbana propia. Conservación de la estructura polinuclear actual como la base sobre la que apoyar la futura organización del conjunto de la conurbación, resolviendo el crecimiento global del Área Funcional mediante la expansión proporcionada de cada comarca a partir de la estructura urbanística de sus núcleos urbanos preexistentes. Introducción de correcciones territoriales a la inercia actual de crecimiento derivada de la gestión urbanística municipalista. Para ello, se plantea un criterio de ponderación al alza dentro del conjunto de la conurbación de los índices de expansión urbana de los núcleos periféricos menos desarrollados y con mayor capacidad de acogida, desincentivando, en paralelo, las inercias de crecimiento de las áreas urbanas centrales más pobladas y densificadas.

La incentivación de las previsiones de crecimiento sobre las áreas externas con mayor capacidad de acogida enfatiza el criterio de favorecer la distribución poblacional sobre el conjunto del territorio, evitando la excesiva concentración sobre las áreas centrales del Área Funcional que ya presentan los mayores niveles de densificación espacial.

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• Conservación y optimización de la situación de equilibrio existente en la actualidad

entre la población y el empleo dentro de cada comarca del Área Funcional. Introducción de medidas de potenciación del sector terciario en las comarcas de Oarsoaldea, Urumea y Bajo Oria para reducir el déficit relativo existente con respecto a la media del Área Funcional. La diversificación de usos y la autosuficiencia de actividades dentro de cada subárea constituye el primer paso para el tratamiento de la movilidad, minorando la necesidad creciente de desplazamientos motorizados diarios que provoca la concentración de usos en comarcas especializadas en una actividad urbana determinada.

• Se plantea, en síntesis, para el Área Funcional un modelo urbano de “descentralización

concentrada” o “ciudad polinucleada en red”, como opción alternativa a la deriva inercial hacia un modelo de “centralización globalizada” como resultado de la excesiva concentración de los crecimientos en torno a los focos de mayor centralidad comarcal.

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