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Tribunal Aduanero NacionalExpediente Nº 2010-107
Sentencia 2010-198Voto 2010-214
Sentencia número 198-2010. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las quince horas treinta y cinco minutos del veintiocho de octubre del año dos mil diez.
Conoce este Tribunal del recurso de apelación presentado por el señor Xxx en
representación de la empresa mexicana Xxx, contra la resolución de la Dirección
General de Aduanas número RES-DF-DVO-XXX-2XXX del XX de XXX del 2009.
RESULTANDO:
I. Que mediante oficio número DF-DGA-764-2008 de fecha 12 de diciembre del
2008, la Dirección General de Aduanas (en adelante DGA) con fundamento en el
artículo 6-07 del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de
Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Ley número 7474 del
19 de diciembre de 1994, publicada en el Alcance número 39 de La Gaceta
número 244 del 23 de diciembre de 1994 (en adelante TLC); la Sección VI de la
Decisión número 21 del 27 de mayo del 2008: Reglamentaciones Uniformes del
Tratado de Libre Comercio entre Los Estados Unidos Mexicanos y la República
de Costa Rica, Decreto Ejecutivo número 34592-COMEX del 10 de junio del 2008,
publicado en La Gaceta número 129 del 04 de julio del 2008, y el Capítulo VI del
Reglamento de Verificación de Origen del Tratado de Libre Comercio con México,
Decreto Ejecutivo número 23931-H del 23 de diciembre de 1994, publicado en el
Alcance número 01 de La Gaceta número 05 del 06 de enero de 1995 (en
adelante Reglamento), el artículo 24 inciso g de la Ley General de Aduanas (en
adelante LGA) y los artículos 30 ter y 30 quater, literal a) del Reglamento a la Ley
General de Aduanas, comunicó a la empresa mexicana Xxx el inicio de un
“Procedimiento de Verificación de Origen” para las mercancías consistentes
en 22 modelos de “aparatos receptores de televisión en colores”, clasificados
en la subpartida arancelaria 8528.12, aplicando el método del cuestionario
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dispuesto por el numeral 21 del Reglamento, específicamente el “Cuestionario de
Verificación de Origen número DVO-MEX-02-2008”, para verificar el origen de las
mercancías exportadas por la empresa mexicana Xxx e importadas en la
República de Costa Rica por las empresas y mediante las declaraciones
aduaneras de importación definitivas del período 2006, que de seguido se indican:
Declaraciones Aduaneras de Importación
Además, se solicitó a la empresa Xxx certificar que la firma de los señores xxx, Contador Público xxx y xxx, que constan en el campo 10 de los Certificados de
Origen adjuntos a las importaciones indicadas, corresponde efectivamente a la
firma emitida por quienes se indica suscriben dichos documentos. A su vez, se le
requirió indicar el nombre y demás calidades de las personas autorizadas para
firmar los Certificados de Origen emitidos por dicha empresa durante el año 2006.
El oficio indicado fue notificado a la empresa Xxx por medio de correo electrónico
el día 17 de diciembre del 2008. (ver folios 08 a 44 del Tomo I)
II. Mediante los siguientes oficios, todos de fecha 18 de diciembre del 2008, se
procedió a comunicar por parte de la DGA a las empresas importadoras y a los
agentes aduaneros que tramitaron los despachos de las mercancías, que se
había iniciado un procedimiento de Verificación de Origen para las mercancías
consistentes en aparatos receptores de televisión en colores, exportadas por la
empresa Xxx, según el siguiente detalle: a las empresas: xxx mediante oficio DF-
DVO-233-2008, xxx mediante oficio número DF-DVO-234-2008, xxx mediante
oficio número DF-DVO-235-2008, xxx mediante oficio número DF-DVO-236-2008,
xxx mediante oficio número DF-DVO-237-2008. También dicha comunicación se
realizó a la Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales Internacionales del
Ministerio de Comercio Exterior de la República de Costa Rica, mediante oficio
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número DF-DVO-238-2008 del 18 de diciembre del 2008. (ver folios 49 a 68 del
Tomo I)
III. Con resolución número RES-DF-DVO-01-2009 del 21 de enero del 2009, la
DGA finaliza el “Procedimiento de Verificación de Origen” iniciado a las
mercancías “aparatos receptores de televisión en colores”, y resuelve que
dichas mercancías no califican como originarias de México y en consecuencia se
deniega el trato arancelario preferencial otorgado al amparo del Tratado de Libre
Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los
Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con el artículo 6-07 apartado 4 del
TLC, como consecuencia de que la empresa exportadora Xxx, no envió la
información solicitada dentro del plazo otorgado al efecto. Dicha resolución fue
notificada a la citada empresa mediante fax, el día 29 de enero del 2009 y
mediante correo certificado el día 06 de febrero del 2009. (ver folios 104 a 132 del
Tomo I)
IV. Con los oficios números DF-DVO-35-2009, DF-DVO-36-2009, DF-DVO-37-2009,
DF-DVO-38-2009, DF-DVO-39-2009 y DF-DVO-40-2009, todos de fecha 13 de
febrero del 2009, la Dirección de Fiscalización de la DGA procede a comunicarles
a los Importadores y Agencias de Aduanas citadas y a la Dirección de Aplicación
de Acuerdos Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior, que
mediante resolución número RES-DF-DVO-001-2009 del 21 de enero del 2009
finalizó el procedimiento de Verificación de Origen para las mercancías
importadas consistentes en “aparatos receptores de televisión, en colores”,
exportadas por la empresa mexicana xxx e importadas por las citadas empresas
en Costa Rica durante el año 2006, al amparo del TLC entre el Gobierno de los
Estados Unidos Mexicanos y el de Costa Rica, declarando dichas mercancías
como no originarias de los Estados Unidos Mexicanos. (ver folios 133 a 186 del
Tomo I)
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V. Mediante escrito con fecha de recibido 17 de febrero del 2009, el señor Xxx en
su condición de representante legal de la empresa Xxx, presentó los recursos de
reconsideración y de apelación en contra de la resolución número RES-DF-DVO-
01-2009 del 21 de enero del 2009, que niega el trato arancelario preferencial a las
mercancías citadas, con base en las siguientes consideraciones: (ver folios 01 a
445 del Tomo II y Tomos III a V)
Que Xxx nunca tuvo la intención de incumplir con lo solicitado por el Gobierno de Costa Rica ni actuar en rebeldía, toda vez que es una empresa del grupo xxx, que exporta sus productos a diversos destinos haciendo uso de los Tratados de Libre Comercio celebrados entre el Gobierno de México y otros países, como el celebrado con la República de Costa Rica, cumpliendo cabalmente con las reglas de origen y calificando como originarios sus productos, tal y como lo establece el capítulo V del Tratado citado.
Para probar su argumento y demostrar que su intención no es afectar a las empresas que importan a la República de Costa Rica bajo trato arancelario preferencial, anexan el Cuestionario de Verificación de Origen solicitado, en el que manifiestan se podrá constatar que los productos descritos como “aparatos receptores de televisión, en colores” cumplen con las reglas de origen establecidas en el Capítulo V del TLC, así como de las modificaciones del Anexo al artículo 5-03 derivadas de la versión 2002 del Sistema Armonizado, por lo que no existe irregularidad alguna para no considerarlos como productos originarios.
Los productos que fabrican, se agrupan como televisores convencionales de proyección y de plasma, clasificándose en las fracciones arancelarios vigentes en el año 2006: 8528.12.01 para televisores convencionales de 14 pulgadas, 8528.12.02 para televisores convenciones mayores de 14 pulgadas, 8528.12.03 para televisores de proyección y 8528.12.06 para televisores de plasma, siendo que todos estos televisores han sido fabricados dentro de las instalaciones de Xxx, la cual cuenta con la tecnología e infraestructura para la fabricación de estos productos, cumpliendo con el artículo 5-03 inciso d) relativo a los bienes originarios, al alcanzar los materiales no originarios un cambio de clasificación arancelaria previsto en las Reglas Específicas de Origen del TLC aplicables a las fracciones arancelarias 8528.12.cc, 8528.dd y 8528.12, por lo que en todos los casos se cumple a cabalidad con los cambios de clasificación arancelaria previstos dentro de las 3 distintas reglas que les son aplicables a los 4 tipos de televisores exportados a Costa Rica.
Respecto a la solicitud de certificación de la firma de los personeros que suscribieron los certificados de origen durante el año 2006, indican que los señores xxx y xxx en su carácter de apoderados legales de la empresa, tienen la calidad necesaria para firmar los certificados de origen, para lo cual anexa el poder otorgado. Respecto al Contador
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Público xxx, indica que labora para la empresa xxx, por lo que los certificados firmados por el mismo no son responsabilidad de Xxx
Solicita estudiar y valorar el contenido del cuestionario de verificación de origen y los demás documentos que anexan, entre ellos el detalle del proceso productivo de los televisores fabricados y además se apruebe y conceda el trato preferencial de las mercancías objeto del procedimiento y en caso de obtener una resolución desfavorable se envíe el expediente al Tribunal Aduanero Nacional para que resuelva en apelación.
Sus pretensiones son: tener por presentado en forma el recurso de reconsideración, valorar cada una de las pruebas aportadas lo mismo que los argumentos presentados, con especial énfasis en el Cuestionario de Verificación de Origen, además de que se considere que xxx tiene sus oficinas fuera de la República de Costa Rica, para efectos de notificaciones.
VI. Con resolución número RES-DN-297-2009 del 02 de marzo del 2009, la DGA
anula de oficio todo lo actuado en el expediente a partir de la resolución RES-DF-
DVO-01-2009 del 21 de enero del 2009 inclusive, mediante la cual había
finalizado el procedimiento de Verificación de Origen, con base en que “…se
determina que la misma carece de la motivación requerida por el artículo 6-07, párrafo 11 del
Tratado, y por los artículos 133 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, al no
indicar las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de dicha determinación y limitándose
únicamente a indicar en los resultados y considerandos la tramitología que se siguió al presente
asunto. …”. Dicho acto se notificó a la entidad Xxx mediante fax el día 24 de marzo
del 2009. (ver folios 5 a 10 del Tomo VI)
VII. Mediante los oficios números DF-DVO-57-2009, DF-DVO-59-2009, DF-DVO-60-
2009, DF-DVO-61-2009, DF-DVO-62-2009, DF-DVO-64-2009, DF-DVO-65-2009,
DF-DVO-66-2009, DF-DVO-67-2009, DF-DVO-68-2009 y DF-DVO-63-2009, todos
de fecha 27 de marzo del 2009, la Dirección de Fiscalización de la DGA procede a
comunicarles a los Importadores y Agencias de Aduanas y a la Dirección de
Aplicación de Acuerdos Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio
Exterior, que mediante resolución número RES-DN-297-2009 del 02 de marzo del
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2009 anuló lo actuado en el expediente a partir de la resolución RES-DF-DVO-01-
2009 del 21 de enero del 2009 inclusive. (ver folios 11 a 40 del Tomo VI)
VIII. Con oficio de referencia DGA-293-2009 del 04 de mayo del 2009, la DGA le
comunica a la empresa Xxx, que revisada la documentación remitida, se
determinó que la misma es insuficiente o bien que no fue rendida bajo las
condiciones requeridas originalmente, por lo que con el propósito de continuar con
el procedimiento de verificación de origen, se le solicita aportar elementos
probatorios adicionales, los que deben presentarse en idioma español o con su
respectiva traducción, ordenados cronológicamente, por tipo de modelo de
televisor y debidamente autenticados por contador público autorizado, solicita
además un poder especial del señor Xxx más reciente, que acredite la condición
en la que actúa dicho representante ante la DGA, para remitir lo solicitado le
otorga un plazo de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la
notificación del referido oficio. (ver folios 41 a 67 del Tomo VI)
IX. Por medio de escrito de fecha 22 de junio del 2009, el señor Xxx en su
condición de representante legal de la empresa Xxx, con fundamento en el
artículo 198 de la LGA, solicita prórroga por 30 días naturales, del plazo otorgado
mediante el oficio indicado en el apartado anterior, para presentar parte de los
documentos que se requieren. Prórroga que es acogida por la DGA mediante
oficio de referencia DGA-433-2009 del 26 de junio del 2009. (ver folios 68 a 70 del
Tomo VI)
X. La empresa recurrente mediante oficio recibido en la DGA el 10 de agosto del
2009, da respuesta a lo solicitado en oficios DGA-293-2009 y DGA-433-2009,
siendo que finalmente mediante Acta número DF-DVO-04-2009 del 10 de agosto
del 2009, la Dirección de Fiscalización de la DGA recibió los documentos
presentados por la recurrente, haciendo las salvedades de que parte de la
información financiera aportada carecía de autenticación por parte de Contador
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Público, así como que las facturas de compra de los materiales originarios, fueron
presentadas en idioma inglés, sin la respectiva traducción al español. Asimismo,
se indica expresamente que la información suministrada queda sujeta a posterior
revisión y confrontación contra lo solicitado en oficio número DGA-293-2009. (ver
folios 71 a 616 del Tomo VI y Tomos VII al 158 del LI)
XI. Que mediante oficio número DGA-779-2009 del 19 de noviembre del 2009, la
DGA solicita información adicional a la empresa Xxx, referente a la relación
comercial existente entre las empresas Xxx con xxx y xxx, así como una fotocopia
ordenada y legible del Dictamen Fiscal del año 2006 elaborado por el despacho
KPMG, otorgándole para la presentación un plazo de 10 días hábiles contados a
partir del día siguiente a la respectiva notificación; siendo que mediante escrito de
fecha 25 de noviembre del 2009, recibido por la DGA el 01 de diciembre del
mismo año, la empresa recurrente responde al oficio señalado, realizando las
siguientes aseveraciones: “xxx y xxx, son accionistas de Xxx tal como confirma el acta
constitutiva adjunta. xxx es cliente de Xxx y a su vez es parte relacionada de las antes
mencionadas. Xxx maquila televisores para xxx y xxx, de los cuales ciertos modelos son vendidos
en ciertas ocasiones a xxx. y Xxx realiza la entrega de estos productos.” Asimismo, anexa
copia del Dictamen Fiscal del año 2006 elaborado por el despacho KPMG,
aportando de todo ello respaldo probatorio. (ver folios 159 A a 231 del Tomo LI)
XII. Con resolución número RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009, la
DGA dicta de nuevo el acto de finalización del procedimiento de verificación de
origen, resolviendo que los modelos de aparatos receptores de televisión en
colores, de referencias 21FJ4RB, 21FX4R, 21FX5RF, RP-29FD60, 29FS4RK,
29FX4BL, 29FX4R, 29FX5BK, 29FX5RF, 42PX4RVH-MC, CP-14J52A,
RP20CB20A, RP-20CB25A, RP-20CB60, RP-44NA40PA y RP-54NA40PA,
exportados por la empresa mexicana Xxx e importadas durante el año 2006 por
las empresas costarricenses xxx, por medio de las declaraciones aduaneras
detalladas en el anexo I cuadros números 1 y 2, no califican como originarios de
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los Estados Unidos Mexicanos, por lo que en consecuencia se deniega el trato
arancelario preferencial otorgado al momento de la importación de las
mercancías, generándose un perjuicio fiscal que asciende al monto de
¢591.580.763,77. Se notifica esta resolución a la empresa Xxx mediante correo
electrónico en fecha 18 de diciembre del 2009. (ver folios 232 a 423 del Tomo LI)
XIII. Mediante los oficios números DF-DVO-346-2009, DF-DVO-347-2009, DF-DVO-
348-2009, DF-DVO-349-2009, DF-DVO-350-2009, DF-DVO-351-2009, DF-DVO-
352-2009 y DF-DVO-353-2009, todos de fecha 18 de diciembre del 2009, la
Dirección de Fiscalización de la DGA procede a comunicarles a los Importadores
y Agencias de Aduanas y a la Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales
Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior, que mediante resolución
número RES-DF-DVO-06-2009 del 18 de diciembre del 2009, se finalizó el
procedimiento de verificación de origen, calificando las mercancías objeto del
mismo como no originarias de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que en
consecuencia se les deniega el trato arancelario preferencial otorgado al
momento de su importación. (ver folios 424 a 439 del Tomo LI)
XIV. Mediante escrito de fecha 22 de diciembre del 2009, enviado por correo
electrónico en la misma fecha y presentado físicamente ante la DGA en fecha 04
de enero de 2010, el señor Xxx en su condición de representante legal de la
empresa Xxx, recurre la resolución RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre
de 2009, manifestando a los efectos lo siguiente: (ver folios 452 a 606 del Tomo
LI)
Respecto a la conclusión de la DGA de que su representada no demostró haber utilizado materiales originarios de los Estados Unidos Mexicanos en la fabricación de los “aparatos receptores de televisión, en colores”, asevera que es errónea, toda vez que para los modelos objeto de la verificación de origen, se incluyen materiales de origen mexicano, los cuales forman parte de los documentos entregados en fecha 10 de agosto de 2009. Asimismo por cada uno de los materiales fabricados en México, se presenta la respectiva Declaración de Origen.
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Sobre la importación de cinescopios, ensamble de pantalla, selector de canales, circuitos y módulos para televisión, exceptuados, según la resolución impugnada, de la regla de origen, considera que la Autoridad Aduanera no valora las pruebas que obran en el expediente, ya que su representada exporta dos familias de aparatos receptores de televisión en colores: a) los de plasma, modelo 42PX4RVH-MC, que no utiliza tubo de rayos catódicos y a los que le es aplicable la regla de origen de la 8528.12 y en cuyo caso todos los materiales utilizados en su fabricación cumplen con dicha regla y b) los demás modelos de aparatos receptores de televisión en colores, los cuales no son sujeto de la aplicación de la regla de origen 8528.12.dd y de las fracciones relacionadas a la Tarifa del Impuesto General de Importación para los Estados Unidos Mexicanos.
En relación a la afirmación de que “LG importa otros materiales esenciales originarios de países no parte…”, refiere que las mercancías para las cuales se importaron dichas materias primas no se encuentran como mercancías prohibidas dentro de la regla de origen aplicable a la fracción arancelaria 8528.12.dd, por lo que considera que no debe ser un elemento importante para la conclusión que se toma en su perjuicio. Agrega que los documentos probatorios fueron aportados en fecha 10 de agosto del 2009.
En cuanto a la aseveración de que “No demostró que los aparatos receptores de televisión, en colores cumplieran con la regla específica de origen”, solicita a la Autoridad Aduanera que efectúe una valoración de las pruebas aportadas en fecha 10 de agosto del 2009, ya que considera que dichas pruebas documentales soportan el origen de los productos como mexicanos. En este punto, indica que Xxx solo recibe bajo el esquema de consignación las materias primas.
Relativo a los procesos de producción de las mercancías objeto de la verificación de origen y la afirmación de que sus pasos constituyen un simple montaje o ensamblaje de materiales, manifiesta que se aportaron pruebas en las cuales se demuestra lo contrario, ya que su empresa cuenta con un total de 9 líneas de producción.
Referente a la conclusión de que la información y documentación presentada por Xxx no constituyen elementos probatorios suficientes que permitan determinar el origen de la mercancía, al aportar documentos no relacionados directamente con el caso en estudio; considera, primeramente que de la prueba aportada, tales como las facturas de compra de materia prima importada, pedimentos de importación de materias primas, y el Estado de Resultados, todos presentados en fecha 10 de agosto del 2009, se desprende que no ha adquirido los insumos para la fabricación de televisores, toda vez que trabaja bajo el esquema de consignación (presta servicios de maquila), por lo que no se encuentra obligada a registrar las materias primas en sus estados de resultados, de conformidad con la legislación mexicana, y que con base en las facturas de compra de materia prima originaria y las declaraciones de origen, documentos también presentados en la fecha indicada, se demuestra el origen de los insumos utilizados para la fabricación de los televisores a color exportados a Costa Rica, como mexicanos.
Concerniente a la afirmación sobre que “xxx importó temporalmente… materiales exceptuados por la regla de origen adquiridos de empresas estadounidenses que no son parte del TLC”, aclara: a) que no adquiere ningún tipo de materia prima, sino que recibe
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el material propiedad de empresas ubicadas en los Estados Unidos: xxx, b) que respecto a esta última empresa, se recibe materia prima que es enviada desde la fábrica ubicada dentro de la República Mexicana, siendo que estos materiales son de origen mexicano, tal y como se prueba con la declaración de origen firmada por dicha empresa.
Asegura que todas las materias primas utilizadas para la fabricación de las mercancías sujetas a la presente verificación de origen, han cumplido con el cambio de clasificación arancelaria previsto por las dos reglas de origen que le son aplicables conforme al TLC.
Sobre la revisión de los estados financieros, reitera que su principal actividad es la prestación de servicios de ensamblaje de televisores, pero ello no equivale a que su actividad sea la de un simple ensamblaje, en razón de la cantidad de sus líneas de producción. Sobre los bienes y materiales de fabricación propia, estos no son reflejados en los estados financieros, cuentas de inventario o subcuentas de productos terminados para los años 2005 y 2006, ya que su empresa no adquiere la propiedad de las materias primas, no afectando sus registros contables, siendo que el control de las mismas se realiza mediante las cuentas de orden, presentadas como prueba en fecha 10 de agosto de 2009, fecha en la cual también se presentaron las pruebas que demuestran que cuenta con materiales producidos por su representada y que son utilizados en la producción de los televisores a color. En cuanto a la afirmación de que no reporta ventas al extranjero y por consiguiente no realizó exportaciones a Costa Rica, solicita se valoren los pedimentos de exportación presentados también como documentos probatorios.
Sobre el producto denominado “20” color picture tubes” del proveedor xxx, indica que esta mercancía es fabricada en territorio mexicano por la empresa xxx, que cuenta con una planta de fabricación ubicada en Baja California, mercancía de la cual constan en autos declaraciones de origen válidas.
Manifiesta que al haber aportado las declaraciones de origen conforme al TLC, a pesar de que su empresa no es la propietaria de las materias primas y por ende no presentar las facturas de compra requeridas por esa Autoridad Aduanera, no puede ser motivo suficiente para afirmar que el origen de todo el material declarado como mexicano sea de “origen desconocido”.
Solicita se admita en tiempo y en forma el recurso presentado, que sean valoradas todas y cada una de las alegaciones vertidas a fin de ser tomadas en cuenta a efectos de modificar la resolución que le perjudica, lo mismo que a las partes importadoras. Requiere para efectos de notificaciones se considere que su empresa tiene sus oficinas fuera de la República de Costa Rica.
XV. Mediante resolución número RES-DF-DVO-001-2010 del 07 de enero del 2010, la
DGA resuelve declarar sin lugar el recurso de reconsideración, confirmando la
resolución recurrida en todos sus extremos; notificando de la misma a la empresa
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recurrente mediante correo electrónico y correo certificado, ambos el día 18 de
enero de 2010. (ver folios 607 a 649 del Tomo LI)
XVI. Mediante los oficios números DF-DVO-023-2010, DF-DVO-024-2010, DF-DVO-
025-2010, DF-DVO-026-2010, DF-DVO-027-2010, DF-DVO-028-2010, DF-DVO-
029-2010 y DF-DVO-030-2010, todos de fecha 11 de enero del 2010, la Dirección
de Fiscalización de la DGA procede a comunicarles a los Importadores y
Agencias de Aduanas y a la Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales
Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior, que mediante resolución
número RES-DF-DVO-001-2010 del 07 de enero del 2010, se conoció y declaró
sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y se confirmó la resolución
recurrida en todos sus extremos. (ver folios 656 a 668 del Tomo LI)
XVII. A través de escrito con fecha de presentación 06 de enero del 2010, la Agencia
Aduanal xxx manifiesta que en razón de no haber sido parte en el proceso de
investigación de origen de las mercancías, cuya conclusión le fue comunicada
mediante el oficio número DF-DVO-350-2009, solicita se le indiquen los efectos
de la denegatoria del origen de las mercancías, tanto para el importador como
para su representada y además se le informe si los efectos del estudio alcanzan
los nuevos modelos producidos por la empresa Xxx. (ver folio 6 del Tomo LII)
XVIII. Mediante escrito recibido en la DGA en fecha 21 de enero del 2010 y titulado
“Adición y aclaración e incidente de nulidad. Recursos de reconsideración y
apelación e incidente de nulidad absoluta contra la resolución RES-DF-DVO-006-
2009 de las 8 horas del 18 de diciembre de 2009”, los señores xxx y xxx, en su
condición de apoderados especiales de Xxx, presentan solicitud de adición y
aclaración e incidente de nulidad en contra de la resolución número RES-DF-
DVO-001-2010 del 07 de enero del 2010, lo mismo que ratifican y amplían el
escrito de impugnación de fecha 22 de diciembre del 2009 e interponen incidente
de nulidad absoluta contra la resolución número RES-DF-DVO-006-2009 del 18
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de diciembre del 2009 y contra la notificación de dicha resolución; todo ello con
base en los siguientes argumentos: (ver folios 31 a 75 del Tomo LII)
Incidente de nulidad de la notificación de la resolución final y adición y aclaración de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración.
La resolución final es confusa y contraria a Derecho al notificar los recursos administrativos disponibles para la recurrente. Se dispone que contra la resolución proceden los recursos de reconsideración y el de apelación, que deben interponerse ante “esta Dirección”, pero no se señala dirección física de donde debe presentarse la impugnación, tampoco se indica el término inicial del plazo de los 3 días hábiles que se menciona y además es omisa y eso le causa indefensión, ya que parece ser que la Administración está entendiendo que únicamente se interpuso el recurso de reconsideración y no el de apelación, lo que ocasiona que una incorrecta aplicación del derecho por parte de la DGA deniegue la posibilidad de que la impugnación sea conocida por el Tribunal Aduanero Nacional. Lo anterior contraviene el TLC en su artículo 6-08 y el artículo 204 de la LGA, causando indefensión, ya que es claro que la impugnación presentada expresamente se fundamentó en el artículo 204 citado, siendo que su pretensión nunca fue que dicha impugnación fuera únicamente conocida por el mismo órgano que dictó el acto, sino por una instancia administrativa independiente de la DGA.
A su vez, la resolución final es omisa en cuanto a quién debe notificarse, resultando necesario de conformidad con el artículo 30 del Reglamento, determinar si en el procedimiento de verificación era deber de la Administración notificar únicamente al exportador o si tiene el deber de notificar a otras partes interesadas. Este punto, según su dicho, es importante primeramente, para determinar el cómputo de plazos, ya que los mismos empezaran a correr, según el artículo 145 del Código Procesal Civil, a partir del día inmediato siguiente a aquel en que se notifique la resolución a todas las partes, y segundo, la notificación de la resolución final del procedimiento de verificación no puede ser sustituida por otra comunicación, por lo que la resolución íntegra es la que debe notificarse al importador y a las otras partes interesadas; en caso de no haberse notificado a esas partes, a la recurrente no le corre el plazo a efectos de interponer los recursos procedentes en contra de la resolución denegatoria.
Excepción de litis consorcio pasivo necesaria y alegato de nulidad absoluta.
El procedimiento de verificación de origen se ha llevado a cabo en contra de la jurisprudencia constitucional y administrativa, lo mismo que de las normas que regulan los procesos en sede administrativa, dado que la denegatoria retroactiva de la aplicación del trato arancelario preferencial pretendida por la DGA genera efectos perjudiciales para actores que no han sido llamados al proceso administrativo, empresas importadoras y agencias de aduanas, las cuales debieron ser tenidas como partes interesadas con todos sus efectos jurídicos, según el artículo 30 del Reglamento, lo mismo que los artículos 66, 71 y 92 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el artículo 106 del Código Procesal Civil y el artículo 196 de la LGA. Lo anterior, dado que todas las partes que puedan verse afectadas por una resolución dictada dentro de un procedimiento, deben ser previamente notificadas como requisito sine qua non para la existencia del debido proceso. A los efectos se señala la Sentencia 07392-99 de la Sala Constitucional.
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Incompetencia del Departamento de Verificación de la DGA.
Las disposiciones del Reglamento a la LGA que establecen la competencia del Departamento de Verificación de Origen (artículos 30 ter y 30 quáter), son generales y no mencionan los procedimientos de verificación de origen, que tienen su regulación en un reglamento específico que implementa una norma jerárquica superior, incluso a la ley formal como el TLC, tal y como lo es el Reglamento, que expresamente dispone en su artículo 3 que la competencia en este tipo de procedimientos es de la DGA y no de dicho Departamento. Razón por la cual se alega la nulidad absoluta de todo el procedimiento de verificación de origen y de los actos en que intervinieron los funcionarios del Departamento de Verificación de Origen de la Dirección de Fiscalización.
Incidente de nulidad por violación al procedimiento de verificación y a la Ley General de la Administración Pública.
La resolución final violenta el procedimiento de verificación de origen regulado por el TLC, el Reglamento, la LGA y el ordenamiento jurídico nacional. La misma evidencia una fuerte tendencia a exponer aspectos relativos a la recurrente y a sus empresas asociadas en negocios, que no tienen relevancia a efectos de comprobar y determinar el cumplimiento de las reglas de origen de las mercancías importadas en Costa Rica en el año 2006, demostrándose un sesgo en la interpretación de las reglas de origen y la presunción de argumentos, olvidando realizar un análisis pormenorizado y lógico sustentado en una adecuada ilación de argumentos, respaldados en las pruebas que obran en el expediente.
Así, considera que la Administración solicita información que luego interpreta incorrectamente y además se niega a realizar una visita de verificación a territorio mexicano tal y como fue solicitado, lo cual nuevamente es requerido a fin de que se observe el proceso de manufactura y se revisen los registros correspondientes, complementándose la investigación, según lo regula el TLC en su artículo 6-07. Al respecto interpreta que la Administración le brinda poco interés a la información presentada, sin realizar un análisis de los productos y de las reglas de origen a la luz de la misma, sin referirse a los productos por sus modelos o declaraciones aduaneras, ni a los defectos que le permiten llegar a su conclusión.
El razonamiento de la Administración se centra en un argumento falaz y contrario al TLC y sus normas de interpretación, según el cual la forma en que se encuentran asociadas en negocios las empresas del grupo xxx, tanto en México como en Estados Unidos, incide en el cumplimiento de las reglas de origen en cuanto al ensamble de los productos, cuando técnicamente no tiene que ver una cosa con la otra: la regla de origen es la negociada en el TLC, si el exportador es una empresa ensambladora que brinda esos servicios a su casa matriz y otra empresa asociada, tal hecho no puede ser tomado en cuenta como indicio para denegar origen, ya que no existe norma alguna en el TLC o de la normativa nacional que lo permita, o que impida organizarse administrativa o contablemente según el derecho aplicable en su jurisdicción. En este sentido, apunta que no se hicieron preguntas por parte de la Administración ni se solicitó información o aclaraciones de ningún tipo, que hubieran servido para el análisis respectivo. Las alusiones a la información financiera (páginas 32 y 33 de la
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resolución final) para fundamentar la denegatoria del tratamiento arancelario preferencial, no tienen asidero legal, violentándose de esta forma el Principio de Legalidad.
Nulidad de la resolución por incorrecta interpretación y aplicación de la regla de origen específica aplicable a los productos.
Para determinar cuál regla específica debe ser aplicada, debe tenerse en cuenta la Sección A, incluida en el TLC, Anexo al artículo 5-03, que se incluye en la Decisión número 18 de la Comisión Administradora del TLC (Modificaciones al anexo del artículo 5-03 y su apéndice y al anexo 1 del artículo 5-15). Así, con base en dicha normativa, considera que el error de la Administración estribó en aplicar únicamente la nota número 2 (la regla aplicable a una fracción arancelaria tendrá prioridad sobre la regla aplicable a la partida o subpartida que comprende la fracción arancelaria) obviando la nota 6 (cuando una regla específica se defina a un nivel de ocho dígitos, se estará a lo dispuesto en el apéndice a este anexo); siendo que esta última nota es la aplicable al caso concreto, porque las reglas de origen de las fracciones 8528.12.cc y 8528.12.dd han sido definidas a nivel de ocho dígitos, debiendo sujetarse la Administración a lo dispuesto en el Apéndice al Anexo del artículo 5-03.
Analizando las reglas de origen vigentes para la subpartida 8528.12, se observa:
En la partida 8528.12 clasifican todo tipo de televisores sin que sea relevante el tipo de tecnología (convencional, pantalla plana, plasma, alta definición, LCD, etc), siendo que para el caso de México están disponibles tres posibles reglas de origen a utilizar para los televisores fabricados en ese país: 8528.12, 8528.12.cc y 8528.12.dd, mientras que las reglas de origen 8528.12.aa y 8528.12.bb se aplican solamente a Costa Rica. En el caso de los televisores de tipo proyección de la correspondiente fracción mexicana, los de pantalla plana, los de pantalla plasma (fracción mexicana 8528.12.06) de pantalla superior a 14, exportados por su representada, se descarta la aplicación de la regla de origen correspondiente a la fracción 8528.12.dd ya que esta es aplicable únicamente según el Apéndice indicado, a los televisores clasificados en la fracción mexicana 8528.12.02, cuyo epígrafe indica que en la misma clasifican en México solamente los televisores en colores “con pantalla superior a 35.56 cm (14 pulgadas) excepto los de alta definición, los tipo proyección y los comprendidos en la fracción 8528.12.06”. En consecuencia, la regla de origen aplicable a los televisores del tipo proyección, pantalla plana incluyendo plasma, es la de la subpartida 8528.12, de conformidad con lo indicado en la nota de interpretación 2 del anexo al artículo 5.3, ya que para dichos televisores no existe una regla aplicable a una fracción arancelaria, por tanto corresponde aplicar la regla de origen de la subpartida 8528.12. Por el contrario, la incorrecta interpretación de la Administración, implica que a todos los televisores en colores con pantalla superior a 14” deba aplicárseles la regla de origen correspondiente a la fracción 8528.12.dd, y que la regla de origen de la fracción 8528.12.cc sería aplicable a todos los televisores con pantalla inferior a 14”, lo cual es ilógico, ya que no hubiese sido necesario que se incluyera en el TLC una regla de origen para la subpartida 8528.12, ya que todos los televisores estarían cubiertos por las reglas del 8528.12.cc y 8528.12.dd.
Concluye que la regla de origen aplicable a la subpartida 8528.12 es aplicable a todos aquellos televisores importados desde México que no estén contemplados en las fracciones
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mexicanas 8528.12.01 y 8528.12.02, ya que a los televisores clasificados bajo estas fracciones, se les aplican las reglas correspondientes a las fracciones 8528.12.cc y 8528.12.dd.
La afirmación generalizada de la Administración de que “…para que los televisores con pantalla superior a 35.56 cm (14 pulg) se consideren originarios de los Estados Unidos Mexicanos en el marco del TLC, deben cumplir las siguientes restricciones…” es totalmente falsa, ya que la regla de origen específica correspondiente a los televisores en colores únicamente es aplicable a los televisores clasificados en la fracción arancelaria 8528.12.dd, la cual, según el Apéndice indicado, resulta aplicable a los televisores clasificados en la fracción arancelaria mexicana 8528.12.02. La lectura correcta de la regla de origen específica (Epígrafe de la fracción arancelaria 8528.12.02 según la Tarifa (Arancel) de los Estados Unidos Mexicanos), debe señalar que “para que los televisores en colores, con pantalla superior a 35.56 cm (14”), excepto los de alta definición, los tipo proyección y los comprendidos en la fracción 8528.12.06 se consideren originarios de los Estados Unidos Mexicanos en el marco del TLC, deben cumplir determinadas restricciones.”
Un ejemplo de la errada utilización de la regla de origen por parte de la Administración, es la denegación de origen a determinados modelos de televisores de pantalla plana y plasma aduciendo que los tubos de pantalla (cinescopios) utilizados en su producción no son originarios, cuando los modelos de televisores de pantalla plana, plasma y los televisores de proyección de dichos modelos no están sujetos a la restricción de la regla de origen específica que obliga al uso de tubos de pantalla originarios. Así, los televisores en colores de alta definición tipo proyección por tubo de rayos catódicos clasifican en la fracción mexicana 8528.12.05 y los televisores en colores con pantalla plana en la fracción mexicana 8528.12.06, siendo que ambos casos no se encuentran sujetos a las restricciones de la regla de origen aplicable a la fracción 8528.12.cc, debiendo aplicarse la regla específica de la subpartida 8528.12, que constituye una regla de simple transformación, que incluso permite que el mero ensamblaje confiera origen a los televisores.
Se comete otro error al mencionar que “los tubos catódicos para aparatos receptores de televisión en colores, reconocibles como concebidos exclusivamente para pantalla superior a 35.56 cm (14 pulg) excepto los de alta definición y los de proyección (subpartida 8540.11) no podrán ser incorporados en la producción de los televisores cuando estos no sean originarios.” Se está interpretando incorrectamente que los tubos catódicos bajo las condiciones indicadas, deben ser originarios, cuando lo que realmente establece la regla de origen específica aplicable a la fracción arancelaria 8528.12.dd es que los tubos catódicos que deben ser originarios son únicamente aquellos que se encuentren clasificados en la fracción arancelaria 8540.11.aa, la cual en Costa Rica se trata de la fracción 8540.11.00A y en México 8540.11.03. Así, de acuerdo a los productos que clasifican en la Tarifa (Arancel) de los Estados Unidos Mexicanos bajo la fracción 8540.11.03 no incluyen a los “tubos de rayos catódicos para televisores en colores reconocibles como concebidos exclusivamente para alta definición con pantalla superior a 35.56 cm (14 pulgadas) que clasifican en la fracción 8540.11.01, tampoco los rayos catódicos para televisores en colores pantalla plana superior o igual a 50.8 cm (20 pulgadas) pero inferior o igual a 68.6 cm (27 pulgadas) y los de tipo proyección, ambos clasificados en la fracción 8540.11.05.”
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De esta forma, la mayoría de los modelos de televisores en color exportados por Xxx durante el año 2006, corresponden a aparatos de televisión que llevan incorporados tubos catódicos que no clasifican en la fracción 8540.11.03. La Administración fundamenta la actuación de declarar como no originarios los modelos de televisores de pantalla plana, plasma y televisores de proyección, en que los tubos catódicos (cinescopios) utilizados no son originarios de México, cuando los televisores a cuyos modelos se les deniega el origen, son de pantalla plana, pantalla plasma y pantalla de tipo proyección y la regla de origen específica para este tipo de televisores no exige que los tubos catódicos sean originarios de los países parte.
De esta forma, se afirma que los televisores de pantalla plana (8528.12.06), los de plasma (8528.12) y los televisores del tipo proyección (8528.12.04) están sujetos a la regla de origen específica de la subpartida 8528.12: “Un cambio a la subpartida 8528.12 de cualquier otra partida”, lo cual permite el ensamblaje total de los televisores en color, por lo que los televisores producidos por la recurrente, según su dicho, cumplen a cabalidad la regla de cambio de clasificación arancelaria a nivel de la partida indicada, y en consecuencia clasifican como originarios en el marco del TLC.
Nulidad por incorrecta y contradictoria fundamentación y por falta de motivación: caso del televisor con pantalla inferior o igual a 35.56 cm (14”) en colores, modelo CP-14J52A.
No obstante existir grandes diferencias entre los requisitos y las restricciones contenidas en las reglas de origen específicas aplicables a los televisores en colores clasificados en la fracción 8528.12.cc (televisores con pantalla inferior o igual a 35.56 cm/14”) en comparación con los televisores en colores clasificados en la fracción 8528.12.dd (televisores con pantalla superior a 35.56 cm/14”), como por ejemplo, para los televisores de la fracción 8528.12.cc no se exige que los tubos de rayos catódicos sean originarios; la Administración concluye que todos los modelos de televisores no son originarios, utilizando como argumento central que los tubos catódicos no son originarios de los Estados Unidos Mexicanos. De esta forma, al haber incorporado todos los requisitos y las restricciones aplicables solamente a algunos televisores y aplicarlas a todos los modelos de televisores sin realizar distinciones o analizar si se trataba de televisores que si bien incorporaban tal materia prima pero no estaban restringidos por la regla de origen, como el caso de los televisores en color pantalla plana, pantalla plasma y de tipo proyección, o si se trataba de televisores con pantalla inferior o igual a 14”, como el modelo CP-14J52A, ocasiona en su criterio, que la Autoridad Aduanera realice conclusiones de forma ligera, con fundamento en argumentos falaces y alejados de la verdad real, provocando que la motivación del acto carezca de validez al no existir un nexo entre cada modelo de televisor, su regla de origen aplicable y los motivos por los cuales se estima que no hay cumplimiento de la misma.
Sobre el argumento de la Administración de no realización de exportaciones.
Respecto a la afirmación de que la empresa Xxx no lleva a cabo exportaciones a Costa Rica en razón de los métodos de facturación y compra de materiales entre empresas relacionadas, manifiesta que es uno de los argumentos falaces por parte de la Administración, cuando tal exportación se logra comprobar por medio de los certificados de origen y los documentos de
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transporte que amparan tales importaciones en Costa Rica, así como de la realidad jurídica del propio procedimiento administrativo abierto por la DGA. Una exportación definitiva es la salida del territorio aduanero, de mercancías nacionales o nacionalizadas para su uso y consumo definitivo en el exterior, siendo que tal concepto no se encuentra sujeto a una determinada forma de facturar los productos u otro requisito o condición jurídica; concluyéndose que la afirmación indicada violenta la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) y el Principio de Legalidad Administrativa, por carecer de todo fundamento, viciando la resolución final por falta de motivo y fundamentación.
Nulidad por falta de valoración de la prueba, rechazo ilegal y falta de motivación
Manifiesta la recurrente, que en la resolución final se dejó de apreciar la prueba presentada por su empresa y que consta en el expediente administrativo, como es el caso de algunas facturas presentadas por Xxx como reflejo de sus compras y en las cuales consta el nombre de un comprador persona jurídica diferente, las cuales no fueron consideradas como pruebas documentales válidas, por corresponder a empresas estadounidenses, aseverándose que se presentaron documentos probatorios no relacionados con el objeto de estudio, no siendo los mismos de recibo para determinar el origen de la mercancía. Lo mismo sucede en relación a los documentos de los materiales de fabricación, respecto de los cuales se determinó que los mismos no constituyen elementos probatorios fehacientes; por tales razones la recurrente alega una falta de motivación y fundamentación por descuido en el análisis de la información aportada.
Se señala a modo de ejemplo, el hecho de que se mencionaran importaciones de una empresa denominada xxx, que no guarda relación con la recurrente o sus operaciones, además señala que el análisis de la Administración no discrimina cuando hace alusiones a la empresa “xxx” o la “empresa mexicana xx”, catalogándose tal situación como de franco descuido ya que existen en México múltiples sociedades de xxx. En el mismo sentido, se hace ver que en la resolución de cita se indica incorrectamente que xxxs son proveedores de Xxx y que Corea del Norte también es proveedor, todo lo cual es falaz.
Al respecto, se considera que la Administración debió apreciar la prueba documental presentada y valorar la misma de conformidad con las reglas de la sana crítica. En relación a este punto, se recuerda que insistentemente se le ha hecho ver a la DGA la forma de producción y comercialización de los productos, sin embargo, en las resoluciones administrativas se ha omitido las explicaciones brindadas o se extraen de ellas conjeturas erróneas, por ejemplo el hecho de que por ser las empresas que aparecen en las facturas de compra de materiales, estadounidenses (xxx y xxx) y al ser las mismas propietarias de los materiales que la recurrente utiliza en la manufactura de los televisores, que también son propiedad de dichas compañías, los productos que estas empresas venden son también originarios de dicho país. En este tipo de situaciones, indica que la Administración debe comprender que el comercio internacional es dinámico y que las compañías realizan negocios de acuerdo a sus necesidades, no siendo posible que en razón de un procedimiento como el que nos ocupa, se obligue a presentar facturas que no existen (facturas por compra de materiales a nombre de la recurrente), siendo que las facturas aportadas son los únicos documentos que respaldan la compra de materiales y en consecuencia sí guardan relación con el objeto de estudio, por lo que la consideración como prueba no válida es motivo de indefensión.
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Incidente de nulidad absoluta por imprecisión e incorrecta motivación y fundamentación que violenta el derecho de defensa.
Se afirma que la resolución final es imprecisa y carece de una exposición de argumentos y hechos que permitan ejercer adecuadamente una defensa, lo cual se evidencia ante la ausencia de una correlación de aseveraciones, respecto de las declaraciones aduaneras y los productos que tales documentos amparan respecto de la importación definitiva a Costa Rica. Señala asimismo que no existe tampoco reciprocidad entre las afirmaciones dadas y los productos específicos para resolver que los mismos no cumplían con las reglas de origen, contradiciendo de esta forma principios generales del Derecho Público. Argumenta que por ejemplo, sin fundamento alguno la Administración deduce de forma imprecisa que la recurrente importó materiales exceptuados de la regla específica de origen (importaciones no originarias de Brasil, China, Corea del Sur, Estados Unidos de Norteamérica, Suiza), ello conforme a los pedimentos de importación analizados, siendo que tales materiales se reportaron como importaciones porque así lo pidió la Administración cuando se solicitó que se enviarán las importaciones de todos los materiales, indicando la recurrente que en ningún momento afirmó que utilizara esos materiales en la fabricación de los productos exportados a Costa Rica. De modo que, en su criterio, el argumento de la Administración, es simplemente que se importaron materiales no originarios exceptuados de la regla respectiva y de allí concluye que estos fueron utilizados para fabricar los productos exportados. Al respecto alega la recurrente que se le solicitó presentara información sobre todas las importaciones de materiales a México, y no únicamente la de los materiales utilizados para fabricar los productos exportados a Costa Rica.
Incidente de nulidad por vicio en el motivo y falta y/o contradictoria motivación y fundamentación.
Alega que la argumentación en que se fundamenta la DGA no solo es escasa, sino que es contradictoria e insuficiente, violentando las disposiciones del artículo 136 de la LGAP, provocando un vicio que obliga a la declaratoria de nulidad absoluta. Aún y cuando el procedimiento de verificación de origen se encuentra sustentado en el TLC y en la normativa de implementación, el mismo debe desarrollarse con apego al Ordenamiento Jurídico Nacional de Costa Rica, debiendo aplicarse a tales efectos la doctrina y jurisprudencia constitucional sobre el debido proceso, para lo cual señala un extracto de la resolución de este Tribunal, número 012-2009 del 05 de febrero de 2009. Asimismo, argumenta que el TLC recoge la obligada motivación de los actos que emita la Autoridad Aduanera denegando el tratamiento arancelario preferencial, específicamente en su artículo 6.07, párrafo 11, al respecto acota que la resolución final contiene un apartado dedicado a “conclusiones de hecho” pero no así uno dedicado a “fundamento jurídico de la determinación”, como lo requiere el tratado, aún así se afirma que el apartado de conclusiones de hecho carece de sustento fáctico y jurídico, siendo conclusiones contradictorias e insustanciales que demuestran la falta y contradictoria motivación de la resolución.
Finalmente, con fundamento en el principio de verdad real, ofrece como prueba para mejor proveer o resolver, lo siguiente:
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Documental, consistente en Poder Administrativo, el expediente levantado al efecto, dictamen emitido por el señor xxx, copia de consulta efectuada a la Secretaria de Economía, Dirección General de Política Comercial de México y de la respectiva respuesta cuando la reciban.
Solicita una visita de verificación en México. Prueba pericial-testimonial y que se llame como testigo al (los) funcionario (os) que
tramitaron el expediente administrativo de Verificación de Origen.
Requiere la empresa recurrente que se confiera audiencia para la evacuación de la prueba ofrecida y para desarrollar las conclusiones finales, una vez evacuada la misma, lo anterior con el fin de ejercer a plenitud el derecho de defensa.
Solicita de previo y especial pronunciamiento y para los efectos del artículo 30 del Reglamento, se le comunique en qué fechas fueron notificadas las empresas importadoras de las mercancías objeto de verificación y sus respectivas agencias de aduanas, éstas últimas como partes interesadas en razón de su responsabilidad solidaria.
Indica además como petitoria:
Se admitan los incidentes de nulidad absoluta planteados, se anule o revoque la resolución número RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009, emitiéndose una resolución que determine que las mercancías objeto de la presente verificación cumplen con la regla de origen específica del TLC.
En subsidio requiere se aclare y adicione la resolución que resuelve el recurso de reconsideración y se admita el recurso de apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional, enviándose el expediente para conocimiento de este Órgano.
También subsidiariamente solicita se anule o revoque la resolución RES-DF-DVO-006-2006 indicada y se lleve a cabo la visita de verificación en las instalaciones de su representada en México, de conformidad con el artículo 6-07 del TLC.
Para no causar indefensión, solicita corregir la resolución final para que se establezca expresamente en su “por tanto” que contra dicha resolución caben “el recurso de reconsideración y el de apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional; ambos recursos serán potestativos y deberán interponerse dentro del plazo de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución administrativa”, y se tenga por interpuesto el recurso de apelación para ante este Tribunal o bien se deniegue expresamente dicho recurso de apelación.
XIX. A su vez, también en fecha 21 de enero del 2010, Xxx presenta ante el Tribunal
Aduanero Nacional, recurso de Apelación por Inadmisión y alega que mediante
escrito de fecha 22 de diciembre del 2009 se interpusieron los recursos que
permite el TLC, incluyendo el de apelación, ya que la impugnación presentada
claramente se fundamentó en el artículo 204 de la LGA, no obstante lo anterior la
DGA mediante resolución número RES-DF-DVO-001-2010 del 07 de enero del
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2010, de la cual adjunta copia literal y exacta, tácitamente declara inadmisible
dicho recurso, por lo que solicita se revoque la resolución indicada, para que se
proceda de conformidad con el artículo 204 bis de la LGA, remitiendo el
expediente administrativo completo a este Órgano y emplazando a su
representada. (ver folios 01 a 234 del Tomo LIII)
XX. Mediante dos escritos presentados en fecha 26 de enero del 2010, los señores
representantes de la empresa xxx, xxx y xxx, le comunican a la DGA la respuesta
recibida por la Subsecretaría de Comercio Exterior de la Dirección General de
Política Comercial de la Secretaría de Economía del Gobierno Mexicano, escrito
de referencia DGPC.91.513.2010 del 21 de enero del 2010, del cual presentan
copia simple y solicitan se les otorgue un plazo adicional con el fin de tramitar su
consularización ante las autoridades correspondientes. Aseguran que en dicho
documento se confirma que la interpretación de la regla de origen aplicable a los
productos importados, corresponde a la que ha sostenido su representada en el
presente procedimiento de verificación de origen, asimismo hacen ver que se ha
venido ofreciendo una visita a las instalaciones en México, para que se observe el
proceso de fabricación de los televisores y se analicen los registros que respaldan
las operaciones. Finalmente solicitan requerir criterio formal del Ministerio de
Comercio Exterior por ser el órgano competente para la interpretación del TLC.
(ver folios 80 a 93 del Tomo LII)
XXI. En fecha 25 de marzo del 2010, la empresa Xxx presenta ante este Tribunal
escrito con las siguientes alegaciones: (ver folios 263 a 286 del Tomo LIII)
La DGA ha aplicado incorrectamente la regla de origen y ha denegado prueba ilegítimamente.
Lo anterior haciendo referencia a la respuesta de la Subsecretaría de Comercio Exterior de la Dirección General de Política Comercial de la Secretaría de Economía del Gobierno Mexicano, oficio número DGPC.91.513.2010, presentado en autos el 26 de enero de 2010, en donde se avala la interpretación sostenida por la recurrente respecto a la regla de origen aplicable, poniendo en evidencia según su dicho, el error de la Administración
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Aduanera al intentar aplicar la regla de origen de la fracción 8528.12.dd cuando la que debe aplicarse de conformidad con el TLC es la de la subpartida 8528.12. Asimismo asegura que dicho documento confirma que no es obligatorio en el marco del TLC, que una empresa productora sea la propietaria de los materiales empleados en la producción de la mercancía, siendo ilegal que las pruebas presentadas en este sentido se consideraran como no válidas.
Derecho a impugnar ante el Tribunal Aduanero Nacional.
Reitera los argumentos en cuanto a la supresión de su derecho de que la resolución final dictada por la DGA sea revisada por este Tribunal, primeramente en cuanto a que dicho acto se encuentra redactado en forma confusa y contraria a Derecho en cuanto al apartado de los recursos procedentes. Al respecto se señala una incorrecta aplicación de la normativa nacional y internacional, ya que como se ha aclarado y ratificado con anterioridad, se interpusieron los recursos que permite el TLC, siendo que dicho cuerpo normativo declara el derecho de que la resolución de la DGA sea revisada por el Tribunal Aduanero Nacional, como instancia de revisión administrativa independiente de la DGA. Así, en ningún momento se pretendió que la impugnación a la resolución que denegó el origen, fuera conocida únicamente por el mismo Órgano que dictó el acto. Indica que este derecho de impugnación ante este Tribunal, es parte a su vez de los compromisos de la Organización Mundial del Comercio, para lo cual aseveran que el presente procedimiento es un verdadero procedimiento de carácter internacional; concluyendo que al respecto existe en autos una falta de transparencia e incorrecta interpretación, integración y aplicación de la normativa referente al debido proceso.
El Tribunal Aduanero Nacional no puede pasar por alto que el procedimiento de verificación de origen es nulo por diversas violaciones al debido proceso.
Alega la nulidad del presente procedimiento de verificación de origen por diversas violaciones al debido proceso, las cuales considera deben ser tomadas en cuenta por este Órgano de alzada, indicando que el error de la Administración puede provenir de una incorrecta integración entre el Derecho Nacional y el Derecho Internacional, siendo que la vía jurídica para realizar la verificación del cumplimiento de las reglas de origen negociadas en el TLC conlleva la aplicación simultánea de dicho Tratado y de la legislación nacional. A los efectos la recurrente analiza la Sentencia número 307-2006 de este Tribunal en relación a la aplicación del Debido Proceso a la luz de los procedimientos de verificación de origen, concluyendo que al caso concreto le son aplicables los razonamientos esgrimidos en dicha sentencia sobre la indefensión causada al importador y a las agencias aduaneras, llevando a cabo una investigación a sus espaldas, aún y cuando son a quienes se les concedió el tratamiento arancelario preferencial y quienes tendrán que defenderse en su momento contra las pretensiones de la Administración Aduanera; todo lo cual, en su criterio, aunado a las nulidades que han causado indefensión a la empresa exportadora, obligan a enderezar la situación y otorgar el ejercicio pleno del derecho de defensa a todos los sujetos involucrados.
Considera que al ser el presente procedimiento absolutamente nulo, al mismo le es aplicable lo señalado por el artículo 175 de la LGAP, por lo que aún si el Tribunal
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Aduanero Nacional resolviere declarar sin lugar el recurso de apelación por inadmisión ya interpuesto, considera que posee el derecho de interponer el recurso de apelación con fundamento en el citado artículo, razón por la cual solicita de forma subsidiaria a la apelación por inadmisión interpuesta, que se dé trámite al escrito que en el acto presentan como “recurso de apelación e incidente de nulidad absoluta”.
Petitoria: Reitera la solicitud para que se declare procedente el recurso de apelación y en subsidio interpone recurso de apelación e incidente de nulidad contra todo lo actuado por la DGA, incluyendo el acto de notificación del procedimiento de origen con fundamento en el artículo 175 de la LGAP.
XXII. Mediante Sentencia número 048-2010 del 25 de marzo del 2010, este Tribunal
declara procedente la Apelación por Inadmisión presentada por la recurrente,
ordenando a la DGA remitir el recurso de apelación previo emplazamiento de Ley.
(ver folios 262, 287 a 299 del Tomo LIII)
XXIII. Mediante resolución número RES-DF-DVO-008-2010 del 04 de mayo del 2010, la
DGA emplaza a la recurrente para ante este Tribunal, al haberse declarado
procedente la apelación por inadmisión indicada supra. Dicha resolución fue
notificada a xxx por medio de fax, en fecha 06 de mayo del 2010 y en el lugar
señalado el día 07 del mismo mes y año. (ver folios 304 a 312 del Tomo LIII)
XXIV. Mediante los oficios números DF-DVO-225-2010, DF-DVO-226-2010, DF-DVO-
227-2010, DF-DVO-228-2010, DF-DVO-229-2010, DF-DVO-230-2010, DF-DVO-
231-2010 y DF-DVO-232-2010, todos de fecha 27 de mayo del 2010, la Dirección
de Fiscalización de la DGA procede a comunicarles a los Importadores y
Agencias de Aduanas y a la Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales
Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior, que mediante resolución
número RES-DF-DVO-008-2010 del 04 de mayo del 2010, en acatamiento a lo
ordenado por el Tribunal Aduanero Nacional, se procedió a emplazar a las partes
ante este Órgano. (ver folios 313 a 328 del Tomo LIII)
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XXV. En fecha 20 de mayo del 2010, se recibe en este Tribunal escrito de
apersonamiento presentado por la empresa Xxx, mediante el cual reitera y amplía
los argumentos del recurso de apelación e incidentes de nulidad contra la
resolución número RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009,
interpone incidente de nulidad contra la resolución RES-DF-DVO-001-2010 del 07
de enero del 2010 y excepción de litis consorcio pasiva necesaria y además
solicita a este Tribunal se ordene prueba para mejor proveer, propone prueba y
requiere se le confiera plazo para su presentación. En su argumentación amplía
en lo siguiente: (ver folios de Tomos LIV a XCIX)
Que a la fecha no se ha dado contestación por parte de la DGA, al escrito presentado en fecha 21 de enero del 2010 titulado “Adición y aclaración e incidente de nulidad. Recursos de reconsideración y apelación e incidente de nulidad absoluta contra la resolución RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre de 2009”; de la misma forma, no se ha dado respuesta al escrito presentado en fecha 26 de enero del 2010. Tales omisiones generan nulidad absoluta por violación al debido proceso, derecho de defensa y garantías constitucionales.
Que este Tribunal en Sentencia 048-2010 del 25 de marzo del 2010, indica en la parte dispositiva, que la DGA deberá previo emplazamiento, limitarse a remitir ante esta sede el recurso de apelación para que el Colegiado realice oportunamente el estudio de admisibilidad, siendo que a la recurrente le preocupa este último punto, ya que considera que la fase de estudio de admisibilidad del recurso de apelación ya fue concluida y técnicamente precluida, dado que el Tribunal ya revisó si el recurso había sido bien interpuesto por la forma (legitimación, naturaleza de la resolución para determinar que es recurrible mediante apelación y que se interpusiera en tiempo) y accedió a revisarlo por el fondo. Por lo tanto el asunto se encuentra a la fecha en la fase de emplazamiento y superada la misma deberá continuarse con la del estudio del fondo de la apelación, entendiéndose por parte de la recurrente, que este Órgano tiene claro que no es posible reabrir una fase de “estudio de admisibilidad”.
Respecto a la visita solicitada a las instalaciones de la empresa exportadora, se razona que para el caso concreto la misma posee particular importancia, al tenerse dudas sobre la información y documentación presentada, así a su criterio, la visita será opcional cuando las pruebas aportadas por el productor o exportador no generen dudas sobre el origen; y siendo la visita o inspección ocular o pericial un medio de prueba, el no realizarla en este caso demuestra falta de interés de la Administración en la búsqueda de la verdad real. En este mismo sentido, se aduce que no se ha dado contestación a la audiencia y comparecencia solicitada, ni al llamado de los funcionarios para declarar como testigos (solicitadas con base artículos 301 y 317 de la LGAP y 83 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en adelante CPCA), todo ello aún y cuando el ordenamiento prevé que con los recursos administrativos se establezcan las pruebas correspondientes, según los artículos 198, 201 y 204 de la LGA y 344 de la LGAP y
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máxime que en el procedimiento de verificación de origen no existe una etapa propiamente probatoria al no existir un traslado de cargos, a los efectos se señala la Sentencia 04121 de la Sala Constitucional. Afirma la recurrente que la Administración ignora que con base en el derecho interno costarricense, debe ordenar y practicar todas las diligencias de pruebas necesarias para determinar la verdad real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición de parte, de conformidad con el artículo 297 de la LGAP, razón por la cual debió de apreciar la prueba presentada.
Reitera la existencia de una litis consorcio pasiva necesaria, alegando que el no haber llamado al procedimiento a las empresas importadoras que solicitaron el trato arancelario preferencial, no siendo su representada quien solicitó el mismo, ocasiona nulidad del procedimiento. De tenerse duda al respecto, reitera el artículo 30 del Reglamento, determinando que tanto el importador como la agencia aduanal son partes interesadas, ya que son quienes van a sufrir los efectos de la denegatoria del origen preferencial, debiendo pagar los tributos aduaneros por la importación realizada y sin poder trasladarlos al consumidor final. Al respecto se aclara que la notificación que se debe hacer a las mismas, debe serlo de la resolución en toda su extensión y no un extracto de las resoluciones, tal y como ha sido la práctica de la DGA. Se fundamenta tal posición además en los artículos 66, 71 y 92 del CPCA y 196 de la LGA, lo mismo que en la Sentencia 7392-99 de la Sala Constitucional. Nuevamente se trae a colación la Sentencia 307-2006 del Tribunal Aduanero Nacional del 07 de noviembre del 2006, aseverando que los vicios procesales determinados en esa oportunidad, son aplicables al caso concreto, lo mismo que se dieron acciones de la Administración que indujeron a error a la empresa radicada en México.
Alega que la DGA razona la denegatoria del origen y del trato arancelario preferencial, sin fundamento legal ni expresión de motivación suficiente o válida, violentando el principio de legalidad administrativa contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y de la LGAP. Asimismo invoca una transgresión al sistema de la sana crítica, como regla del correcto entendimiento humano y como ejemplo de ello se señala que el acto final concluye que “…de los documentos presentados se desprende: …” procediendo a transcribir extractos de los documentos presentados, recalcando el hecho de que existe un número significativo de transacciones entre empresas que pertenecen al mismo grupo, opinando sobre los estados financieros, las operaciones de maquila y la cuenta de inventarios, pero no valora la repercusión de dichas manifestaciones en el origen de los productos exportados a Costa Rica, considerando que tales son opiniones personales sin ilación alguna y sobre todo sin relevancia respecto al cumplimiento de las reglas de origen.
Sobre la aplicación de la regla de origen especifica insiste en que comete la Administración un grave error al aplicar únicamente la nota número 2, obviando lo dispuesto en la nota 6 y agrega que en la segunda ocasión, la DGA erróneamente interpreta que los tubos catódicos para los televisores en colores, reconocibles como concebidos exclusivamente para pantalla superior a 35.56 cm, excepto los de alta definición y los de proyección clasificados en 8540.11 deben ser originarios, cuando lo que establece la regla de origen específica es que los que deben ser originarios son únicamente los que se encuentren clasificados en la fracción arancelaria 8540.11.aa.
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Con base en el oficio emitido por el Director de Política Comercial de la Subsecretaría de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de México presentado en autos del 26 de enero del 2010, se amplían los argumentos esgrimidos con anterioridad sobre el hecho de que no es obligatorio que una empresa productora sea la propietaria de los materiales empleados en la fabricación de la mercancía, siendo que la Administración considera parte de las pruebas aportadas como no válidas aduciendo que Xxx no ha probado ser la propietaria de los materiales o que ciertas facturas no se encuentran a su nombre. Se concluye que las afirmaciones de la Administración en este sentido, revelan una confusión del origen de un producto con su facturación, siendo que esta no condiciona el origen de aquel, son dos cosas distintas, por lo que a su criterio tal infortunada afirmación y razonamiento es la base de la denegatoria del origen.
De conformidad con el principio de verdad real, los artículos 201 y 204 de la LGA, 297 y 298 de la LGAP, adjunta documentación adicional para que se admita como prueba para mejor proveer, y deja a su vez como prueba propuesta la inspección ocular y pericial (visita a México) por parte de los funcionarios de la DGA o por parte de este Tribunal y prueba testimonial. Solicita además se confiera audiencia para evacuar la prueba propuesta y se conceda un plazo adicional de 15 días para presentar pruebas adicionales e incluso, que se conceda la prórroga para su presentación, que prevé el artículo 201 de la LGA.
Como petitoria indica:
1. Se admita la impugnación presentada y se anulen o revoquen las resoluciones administrativas emitidas por la DGA números: RES-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009 y RES-DF-DVO-01-2010 del 07 de enero del 2010, emitiendo una resolución que determine que las mercancías objeto de la presente verificación de origen cumplen con la regla de origen del TLC.
2. Subsidiariamente que se admita la impugnación presentada y se anule todo lo actuado en el expediente administrativo.
3. Por último, que se admita la impugnación presentada y se anule o revoque la resolución administrativa emitida por la DGA número RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009 y se ordene que se lleve a cabo la visita de verificación en las instalaciones de su representada en México, de conformidad con el artículo 6-07 del TLC y se proceda a notificar el inicio de la verificación a las empresas importadoras de los productos en Costa Rica y sus agencias de aduanas, teniéndolas como partes en este procedimiento.
XXVI. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones de
ley.
Redacta la Licenciada Villalobos Orozco
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CONSIDERANDO:
I. Objeto del Procedimiento. La presente litis trata de un procedimiento de
verificación de origen, iniciado por la Dirección General de Aduanas para
investigar y verificar el origen de las mercancías consistentes en 22 modelos de
“aparatos receptores de televisión en colores”, clasificados en la subpartida
arancelaria 8528.12, producidos y exportados por la empresa mexicana Xxx, e
importadas en la República de Costa Rica por las empresas xxx, aplicando el
método del cuestionario dispuesto por el numeral 21 del Reglamento, para
verificar el origen de las mercancías amparadas a las declaraciones aduaneras de
importación definitivas del período 2006, detalladas en el resultando primero de la
presente resolución; procedimiento que concluyó con la denegatoria del trato
arancelario preferencial al momento de la importación de los modelos de aparatos
receptores de televisión en colores, referencias 21FJ4RB, 21FX4R, 21FX5RF, RP-
29FD60, 29FS4RK, 29FX4BL, 29FX4R, 29FX5BK, 29FX5RF, 42PX4RVH-MC,
CP-14J52A, RP20CB20A, RP-20CB25A, RP-20CB60, RP-44NA40PA y RP-
54NA40PA, al determinarse que no califican como originarios de los Estados
Unidos Mexicanos.
II. Admisibilidad del recurso. Que de previo a cualquier otra consideración, se
avoca este Órgano al estudio de admisibilidad del presente recurso de apelación
conforme con lo dispuesto por el artículo 204 de la LGA, es decir, a determinar si
en la especie se cumple con los presupuestos procesales, que son requisitos
necesarios para que pueda constituirse un procedimiento válido. En tal sentido
dispone el citado artículo que contra la resolución dictada por la DGA, cabe
recurso de apelación ante este Tribunal, el cual debe interponerse dentro de los
tres días siguientes a la notificación. Así, se tiene que en este caso la resolución
número RES-DVO-006-2009 del 18 de diciembre del 2009 recurrida, fue notificada
a la empresa recurrente el día 18 de diciembre del 2009 por medio de correo
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electrónico, según consta a folio 422 del Tomo LI y el escrito mediante el cual este
Tribunal interpreta que se interpuso el recurso de apelación fue presentado el día
22 de diciembre del 2009, dentro del plazo de ley, ver folios 452 del Tomo LI. Lo
anterior en aplicación del principio de informalismo recogido en el numeral 224 de
la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) que a letra
señala: “Las normas de este libro deben interpretarse en forma favorable a la admisión y
decisión final de las peticiones de los administrados, pero el informalismo no podrá servir
para subsanar nulidades que son absolutas”, en relación con el artículo 348 de la
misma Ley que dispone: “Los recursos no requieren una redacción ni una pretensión
especiales y bastará para su correcta formulación que de su texto se infiera claramente la
petición de revisión”, ya que por ser ambos principios de observancia obligatoria
para toda la Administración Pública, ha sido jurisprudencia de este Tribunal1, que
cuando en un escrito de impugnación de un ajuste o de un acto dictado por la
Administración, el recurrente además de la redacción de las pretensiones, indique
como fundamento lo dispuesto en el artículo 198 o en el 204 de la LGA, se debe
de interpretar en forma amplia, dado que en dichos artículos se establece tanto el
recurso de reconsideración como el de apelación. En razón de ello se ha
interpretado que tiene también por interpuesta la apelación y en ese sentido poder
entrar por la vía de alzada a conocer del asunto, situación que es precisamente la
que acontece en el caso en estudio, en donde a folio 453 del Tomo LI se observa
el escrito sin número denominado recurso de reconsideración, el cual se
encuentra claramente fundamentado en el artículo 204 de la LGA, por lo que es
consideración de este Colegiado que en la especie se presentaron en tiempo y
forma tanto el recurso de reconsideración como el de apelación, y en
consecuencia debe entrarse a conocer por parte del Colegiado el presente asunto.
Sin perjuicio de lo señalado, debe agregarse también que en este caso se
presenta la particularidad de que la recurrente presenta en fecha 21 de enero del
1 Ver entre otras las Sentencias números 146-2006 y 131, 134, 160 y 169-2009.
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2010 escrito que denomina “Adición y aclaración e incidente de nulidad. Recursos de
reconsideración y apelación e incidente de nulidad absoluta contra la resolución RES-DF-
DVO-006-2009 de las 8 horas del 18 de diciembre de 2009”2, resolución mediante la
cual se dictó el acto final del Procedimiento de Verificación de Origen, por lo que
de igual forma este Colegiado, en virtud del vicio de nulidad absoluta detectado y
en aplicación de lo dispuesto en el artículo 175 de la misma LGAP, está también
facultado para entrar a conocer el recurso de apelación interpuesto, ya que
además se cumple con el plazo de un año que indica dicho numeral, cuando
textualmente señala: “El administrado podrá impugnar el acto absolutamente nulo, en
la vía administrativa o la judicial, en el plazo de un año contado a partir del día siguiente
a su comunicación. Tratándose de actos de efectos continuados, el plazo se computará a
partir del cese de sus efectos. (Así reformado por el artículo 200, inciso 7) de la Ley Nº
8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso Administrativo).”. Siendo en
consecuencia que no existe objeción alguna para que este Tribunal conozca el
presente caso.
En cuanto a la capacidad procesal del recurrente, consta en autos que el recurso
fue presentado por el señor Xxx en su condición de representante legal especial
de la sociedad Xxx, cuya acreditación aparece a folios 09 al 13 del expediente
Tomo II y del 100 al 105 del Tomo VI, cumpliéndose en la especie con el
presupuesto procesal de legitimación, por lo que siendo entonces que en la
especie, se cumplieron con los requisitos de procedibilidad, debe ser admitido el
recurso de apelación.
III.Sobre las nulidades en el presente caso.
Como órgano contralor de la legalidad de los actos emitidos por el Servicio
Nacional de Aduanas, en este caso concreto del procedimiento y actos emitidos
por la DGA, este Tribunal debe pronunciarse sobre las nulidades que se 2 Que es visible a folio 31 del Tomo LII.
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evidencien sean éstas invocadas por la empresa recurrente o bien que de manera
oficiosa advierta el Tribunal, siendo su análisis un asunto de previo y especial
pronunciamiento. De tal suerte que por imperativo legal la existencia de una
nulidad en el acto que se impugne debe ser declarada, sea por solicitud de parte o
de oficio, puesto que la Administración tiene el deber de actuar en apego irrestricto
al principio de legalidad que informan sus actos de manera tal que, todo
pronunciamiento sobre la existencia o no de una nulidad del acto prevalece sobre
cualquier otra consideración pretendida por la parte.
Lo anterior procede por tratarse este Órgano Colegiado de un contralor de
legalidad el cual, en virtud de la competencia que le otorga el artículo 205 de la
LGA y el artículo 1813 de la LGAP, como Jerarca Impropio, debe velar por las
actuaciones de la Administración cuando estas generen una violación al debido
proceso.
Y ello debe ser así, en aras de garantizar la transparencia de las actuaciones y la
garantía del debido proceso material ya que, no puede este Tribunal como jerarca
impropio y contralor de legalidad, negar la posibilidad a las partes de tener una
defensa efectiva por un lado y una actuación administrativa apegada al principio
de legalidad por otro. Lo anterior, ligada a la función encomendada a los
Tribunales Administrativos que se fundamenta en la independencia e imparcialidad
de sus decisiones al no existir una relación de jerarquía que permita, en palabras
de la Sala “el ejercicio de una competencia exclusiva de revisión” de manera que,
la intervención del Tribunal en sus actuaciones busca garantizar esa imparcialidad
e independencia, bajo la garantía de que existe una competencia técnica
especializada. Por tal razón, debe garantizar el pleno ejercicio de todos los
3 LGAP “Artículo 181.- El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo , y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso. (El resaltado no es del texto)
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instrumentos legales y procesales posibles que permitan la mayor transparencia y
participación de las partes intervinientes en el proceso, fundamentando sus
actuaciones en los principios y fines de equidad y justicia.
De hecho la misma Sala Constitucional reconoce la imparcialidad, independencia
y objetividad de este tipo de Tribunales Administrativos, cuando en el voto 6866-
2005, señaló:
“Frente a la jerarquía propia se encuentra el denominado control no jerárquico o la
jerarquía impropia, así denominada, puesto que, en los supuestos en que cabe quien
conoce y resuelve en grado no es el superior jerárquico sino la instancia que indique
expresamente la ley, se trata de una jerarquía legal y no natural. Ese contralor no
jerárquico puede ser un órgano administrativo que, generalmente, en nuestro
ordenamiento jurídico administrativo, asume la forma de desconcentrado en grado máximo
-jerarquía impropia monofásica-, garantizándose de esa forma independencia e
imparcialidad al distorsionarse -o prácticamente desaparecer-la relación jerárquica y el
ejercicio de una competencia exclusiva de revisión (v. gr. el Tribunal Fiscal
Administrativo respecto de las resoluciones de la Administración Tributaria, artículos 156,
157, 158 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; el Tribunal Aduanero
Nacional con relación a las resoluciones tomadas por el Servicio Nacional de Aduanas -
DGA , las aduanas, sus dependencias y demás órganos aduaneros-, artículo 205 de la
Ley General de Aduanas;…”
“Estima este Tribunal Constitucional que si se trata de que las resoluciones
administrativas sean conocidas y resueltas en alzada por órganos que utilicen criterios
técnico-jurídicos y con suficiente imparcialidad, independencia y objetividad, la forma de
lograr ese objetivo es a través de la creación, constitución y funcionamiento, por parte
del Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, de tribunales administrativos colegiados
insertos en la organización administrativa, empleando la técnica de la desconcentración
máxima –campo en el que se cuenta con una vasta experiencia nacional- la que, al
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suponer una dilución de la relación de jerarquía en el ejercicio de la competencia técnica
y especializada asignada, evita que el criterio político incida sobre lo que eventualmente
se resuelva, lográndose, así, resoluciones más coherentes y razonablemente acertadas
desde un punto de vista técnico-jurídico, una mayor celeridad procedimental, economía
de costos y tiempo para los administrados y la propia administración y, desde luego, una
mayor grado de seguridad, certeza jurídica, satisfacción, bienestar, armonía y estabilidad
sociales. Bajo esta inteligencia, es responsabilidad del Poder Ejecutivo y de la Asamblea
Legislativa crear a la mayor brevedad posible el o los tribunales administrativos, con la
forma de órganos desconcentrados, para que conozcan y resuelvan como contralores no
jerárquicos las apelaciones administrativas que procedan según el ordenamiento jurídico
contra lo que resuelva la administración activa…” (el resaltado no es del original)
Refiriéndonos en concreto al tema de las nulidades debe iniciar el análisis
indicándose que comparte este Tribunal la nulidad expresamente alegada por la
empresa recurrente en su escrito denominado “Adición y aclaración e incidente de
nulidad. Recursos de reconsideración y apelación e incidente de nulidad absoluta
contra la resolución RES-DF-DVO-006-2009 de las 8 horas del 18 de diciembre de
2009”, argumento reiterado y ampliado en escrito presentado ante este Tribunal el
25 de marzo del 2010 y también en el apersonamiento ante este Sede, recibido en
fecha 20 de mayo del 2010, en los cuales invoca la obligada conformación de una
litis consorcio pasiva necesaria en las presentes diligencias, al indicar
esencialmente que: El procedimiento de verificación de origen se ha llevado a cabo en
contra de la jurisprudencia constitucional y administrativa, lo mismo que de las normas
que regulan los procesos en sede administrativa, dado que la denegatoria retroactiva de la
aplicación del trato arancelario preferencial pretendida por la DGA genera efectos
perjudiciales para actores que no han sido llamados al proceso administrativo, empresas
importadoras y agencias de aduanas, las cuales debieron ser tenidas como partes
interesadas con todos sus efectos jurídicos, según el artículo 30 del Reglamento, lo mismo
que los artículos 66, 71 y 92 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el artículo
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106 del Código Procesal Civil y el artículo 196 de la LGA. Lo anterior, dado que todas las
partes que puedan verse afectadas por una resolución dictada dentro de un procedimiento,
deben ser previamente notificadas como requisito sine qua non para la existencia del
debido proceso. A los efectos se señala la Sentencia 07392-99 de la Sala Constitucional.
En efecto, sobre este tema ya este Tribunal se ha referido ampliamente en
tratándose de procedimientos de verificación de origen de mercancías4, a la
obligación legal que corresponde a la Administración Activa, en este caso concreto
a la DGA como autoridad competente, de llamar e integrar la litis en calidad de
partes desde el punto de vista procesal, además del exportador, tanto al
importador de las mercancías como al agente aduanero respectivo, haciendo una
relación entre declaraciones aduaneras, importadores y agentes que intervinieron
en el despacho de las mercancías. Lo anterior en aplicación del debido proceso
constitucional y legal por ser sujetos legitimados dentro del procedimiento, por
ostentar un derecho subjetivo.
Ha sostenido el Tribunal5, que cuando se analiza en su conjunto el procedimiento
de verificación de origen y la intervención o participación de los diferentes sujetos
que podrían eventualmente resultar directamente impactados con la determinación
del origen de las mercancías que se realiza en aquél procedimiento, debe
necesariamente reparar este Tribunal, en el vicio procedimental que se ha venido
cometiendo por parte de la DGA, en tanto se omite llamar a todas las partes
afectadas en el proceso y, de esta manera, se les niega una debida intervención
en el mismo. Es decir, no se integran de manera acertada los sujetos que
corresponden a la litis, por lo que se ha considerado procedente declarar la
nulidad de todo lo actuado en el procedimiento de verificación de origen, como
estima también el Colegiado corresponde hacerlo en el presente caso.
4 Ver en este sentido las sentencias 190-2009 y 194, 195 y 197-2010.5 Ibid
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En aquella oportunidad este órgano de alzada, en aras de exponer en forma
amplia y detallada, cuál es la posición jurídica del Colegiado y el soporte o pilares
esenciales que la fundamentan, analizó en la sentencia 190-2009, una serie de
temas conexos y relacionados con el procedimiento de verificación de origen que
en ese momento se conocía, y que lo era al amparo del Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, Resolución Nº 156-2006
(COMIECO-EX), Decreto Ejecutivo No. 33263-COMEX, publicado en la República
de Costa Rica en La Gaceta Nº 159 del 18 de agosto de 2006, de tal forma que se
sentaron las bases de la posición sólida y reiterada de este Tribunal, que también
se adopta en la sentencia 194-2010, enfatizando que tanto el Tratado General de
Integración Económica Centroamericana y los demás Acuerdos Comerciales
suscritos por el país, como lo es también el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, que ahora nos ocupa, tienen una finalidad específica, cual es regular
y facilitar el intercambio comercial de mercancías entre los contratantes y, en
virtud de ello se encarga de normar todos aquellos aspectos que de una u otra
manera guardan una estrecha relación con el tema, por la importancia de las
relaciones comerciales. Pero que siempre debe tenerse claro, como punto de
partida y premisa básica fundamental de nuestro Estado Social de Derecho que el
ordenamiento jurídico, es uno solo y está constituido en primer término por nuestra
Constitución Política, como norma de jerarquía máxima o suprema a la cual se
debe supeditar el resto del ordenamiento jurídico6, así como también está
integrado por normas internacionales y nacionales, normas todas que deben
interpretarse de manera integral.
6 Como indica el jurista Antillón Montealegre “La jerarquía de las fuentes significa que las normas y principios que aparecen como superiores en un ordenamiento dado, son inmunes frente a las inferiores cuyo contenido se les oponga; y viceversa, las normas y principios inferiores, aunque su promulgación sea posterior, son ineficaces frente a las superiores que se les opongan…”?
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Resaltando precisamente esta supremacía y valor normativo de la Constitución
Política, sus principios dentro de las cuales se ubican los principios del debido
proceso y sus garantías constitucionales esenciales, el Dr. Jinesta Lobo en su
artículo “Relaciones jurisdicción y justicia constitucional”, señala que:
“El derecho de la Constitución, conformado por las normas, principios, valores
constitucionales y la jurisprudencia de la Sala Constitucional vincula a todos los poderes
públicos y a los ciudadanos. La Constitución es una norma jurídica, fuente de Derecho
en sentido propio, y que, por ende, integra e informa todo el ordenamiento jurídico
(artículos 6, párrafo 1º, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y 1º del
Código Civil).
En esa inteligencia, el Derecho de la Constitución forma parte del bloque de legalidad que
le corresponde interpretar y aplicar al Juez ordinario al ejercer su función jurisdiccional
(artículo154 de la Constitución Política).
Precisamente, en ese sentido, la Sala Constitucional en los Votos Nº 3035-96 de las 10:51
hrs, 3036-96 de las 10:44 y 3038-96 de las 11 hrs, todos del 21 de junio, puntualizan
(considerandos III, IV, y II, respectivamente) que el Derecho de la Constitución es “ (…)
un elemento de legalidad y de más alto rango por cierto (…)”.
El valor normativo directo e inmediato de la Constitución se encuentra expresamente
consagrado en los artículos 11, 18, 154 y 197 del texto constitucional. El numeral 11
preceptúa que todos los funcionarios públicos “(…) Deben prestar juramento de observar
y cumplir esta Constitución y las leyes (…)”, este debe concordarse con el 194. El ordinal
18, al establecer los deberes constitucionales de los costarricenses, indica con mediana
claridad que “(…) deben observar la Constitución y las leyes (…)”. En lo atinente al
Poder Judicial, el artículo154 estatuye que “(…) sólo está sometido a la Constitución y a
la ley (…)”. Por último, el artículo197 dispuso mantener vigente el ordenamiento jurídico
existente a partir de la entrada en vigencia de la Constitución -8 de noviembre de 1949-
“(…) mientras no sea modificado o derogado por los órganos competentes del Poder
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Público, o no quede derogado expresa o implícitamente por la presente Constitución.”7
(el resaltado es nuestro)
Dentro de esta misma línea, y como parte esencial de la tesis sostenida por el
Tribunal en relación con la participación de los sujetos en los procedimientos de
verificación de origen, la sentencia 190-2009 que venimos comentando, se refiere
de manera amplia a la garantía constitucional del debido proceso, como principio
clave de nuestro ordenamiento constitucional, tratando con ello de enfatizarle a la
Administración Aduanera, que en todo procedimiento administrativo, aún cuando
se encuentre regulado en normativa especial, nacional o internacional, el respeto y
oportunidad del ejercicio pleno de tal derecho, deberá siempre respetarse a
cualquier justiciable que se vea afectado por la decisión administrativa que se
emita con ocasión del mismo, de tal suerte que no es óbice ni excusa para no
otorgar la oportunidad procesal de ejercitar la defensa, la naturaleza especial de la
materia de que se trate, puesto que tal principio tiene raigambre constitucional, y
no puede ser desconocido ni desmejorado por normas de menor jerarquía.
En línea con ello, baste con recordar el concepto del debido proceso constitucional
que en palabras del Magistrado Piza Escalante “envuelve comprensivamente el
desarrollo progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de
carácter procesal o instrumental, como conjuntos de garantías de los derechos de
goce -cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser
humano-, es decir, de los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia.”8
A través de las reglas del debido proceso, el individuo exige la aplicación
adecuada de los principios e instrumentos procesales fundamentales derivados de
los derechos constitucionales inherentes a él mismo. Es mediante este principio
que el ordenamiento toma vida y se transforma en la realidad jurídica necesaria 7 Jinesta Lobo, Ernesto “Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano”, Montevideo, Fundación Konrad Adenaver, 13 er año. Tomo. 1 2007, Relaciones jurisdicción y justicia constitucional, páginas 2 y 3. 8 Ver Voto Nº1739-92 de las 11:45 horas del 01-07-92 de la Sala Constitucional.
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para la garantía que cada uno de los individuos espera del Estado de derecho. Es
una sinergia entre la exigencia de un derecho individual y la aplicación procesal
del mismo en donde el juzgador, al no cumplir con dichos presupuestos
fundamentales, sacrifica la justicia y violenta el sistema de garantías
constitucionales desarrolladas por nuestro Tribunal Constitucional en los artículos
39 y 41 de la Carta Magna.
En ese sentido, tenemos que todo procedimiento administrativo, está orientado a
preparar o hacer posible la realización del acto administrativo final con la debida
participación de todos aquellos que pueden verse afectados en el mismo y,
eventualmente, si así lo decide el administrado, a impugnarlo o atacarlo por
razones de legalidad, oportunidad o conveniencia y los procedimientos de
verificación de origen que desarrollan los Tratados Comerciales que suscribe
nuestro país, no están exentos de ese análisis y aplicación, como se analizará
más adelante.
Existe entonces, una obligación expresada en la norma administrativa que obliga
a la administración en general a manifestarse a través de los procedimientos para
con ello garantizar la validez de sus actuaciones y que el sujeto o los sujetos
sobre los cuales se realiza el procedimiento tenga las garantías procesales
necesarias para una efectiva defensa, incluyendo los procedimientos de
verificación de origen.
Por otra parte, el cumplimiento del procedimiento administrativo y sus
formalidades se manifiesta a través del principio constitucional del debido proceso
cuyo contenido básico ha sido señalado por nuestra Sala Constitucional de la
siguiente forma:
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“ ...Este tribunal tiene por probado que al accionante se le ha violado el derecho de
defensa garantizado en el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el
principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o
como suele llamársele en doctrina, Principio de Bilaterilaridad de la Audiencia”, del
“Debido proceso legal” o Principio de Contradicción, y que para una mayor comprensión
se ha sintetizado así: a- notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento. b-
derecho de ser oído, y oportunidad al interesado para presentar los argumentos y producir
las pruebas que entienda pertinentes. c- oportunidad para el administrado de preparar su
alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y antecedentes
administrativos vinculados con la cuestión de que se trate. ch- derecho del administrado de
hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas. d-
notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos que en
ella se funde y el derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta
los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 Ibidem, no solo rige
para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento
administrativo llevado a cabo por la Administración Pública; ...” (Voto 15-90 de las
16:45 horas del 05-01-90)9 (El resaltado no es del texto)
En consecuencia, tenemos que el actuar de la Administración Aduanera conforme
al bloque de constitucionalidad, debe ajustarse a las siguientes garantías formales
señaladas por la Sala Constitucional, en el Voto número 2387-91 de las 14:30
horas del 13 de noviembre de 1991, que se resumen en:
Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento.
Oportunidad para el administrado de preparar su alegación que incluye el acceso al expediente.
9 La citada resolución ha sido complementada por la misma Sala a través de varias sentencias, entre ellas cabe destacar el Voto #1739-92 de las 11:45 horas del 01-07-92 en el que se analizan los principales aspectos a través de los cuales se manifiesta el principio del debido proceso, refiriéndose a sus contenidos y alcances.
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Derecho a ser oído - (derecho de audiencia-derecho de defensa. Principio de inocencia) ofrecer prueba. (Derecho al procedimiento).
Derecho de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas.
Notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos que en ella se funda.
Derecho del interesado a recurrir (principio de la doble instancia).
Derecho general a la legalidad.
Además de lo anteriormente señalado, debe tenerse presente que el “ordenamiento
administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para
garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y
los otros derechos fundamentales del individuo” (artículo 8 LGAP, partiendo de que la
“norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e
intereses del particular” y “ Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras
normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.”
(artículo 10 de la LGAP)
En ese mismo sentido la doctrina del artículo 214 de la LGAP, también es de
observancia, pues su postulado consiste en la obligación que tiene la
administración en todo procedimiento administrativo de asegurar “el mejor
cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos
subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento
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jurídico”. Siendo su objetivo principal y más importante la “verificación de la
verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.”
Por otra parte, no solo las disposiciones constitucionales y administrativas, buscan
velar por los derechos de los administrados, la normativa aduanera también es
garante de esos derechos, siendo que en el artículo 196 de la LGA y los artículos
525 a 532 del Reglamento a la LGA, se consagran esos mismos principios, al
señalar dicha norma sobre el procedimiento ordinario básicamente que “Para
emitir cualquier acto que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos”, se le debe
notificar a todas las partes afectadas, otorgándole un plazo de quince días para la
presentación de pruebas y alegatos, se deberá dar una audiencia si el interesado
así lo solicita, debiendo la administración resolver dentro de un plazo de diez días
y notificar el texto íntegro del acto.
Pero lo más relevante de la citada norma es que presupone la debida notificación
a los afectados para que se apersonen al procedimiento a hacer valer sus
derechos, si dicho procedimiento afecta sus derechos subjetivos o intereses
legítimos.
Es así que, de todo lo antes expuesto, debe tomarse nota, de que el ordenamiento
administrativo presupone una serie de fines específicos que debe perseguir la
administración, entre los cuales está la integración del ordenamiento jurídico, la
necesidad de buscar la verdad real de los hechos, con el debido respeto a quienes
pueden verse afectados en un determinado procedimiento, por tal razón se hace
necesario, aunque en forma breve referirnos a la necesaria participación de los
sujetos que deben ser llamados a un procedimiento de verificación de origen en
cumplimiento del debido proceso, tal y como lo hemos venido explicando, en virtud
de la eventual afectación de sus derechos.
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Partiendo de las premisas expuestas, y ampliamente desarrolladas en la sentencia
190-2009 de reiterada cita, fue que el Tribunal analizando en aquella oportunidad
el procedimiento de verificación de origen contenido en el Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, llegó a la conclusión de que
si bien el procedimiento de verificación de origen no es un procedimiento
determinativo de la obligación tributaria aduanera, ni del cobro que deba
eventualmente realizarse, así como tampoco se refiere a los sujetos
eventualmente responsables por el adeudo generado, puesto que no se está ante
un procedimiento cuyo objeto sea establecer una eventual responsabilidad
patrimonial, sin embargo, el procedimiento de verificación de origen sí es de naturaleza determinativa del origen de las mercancías y la resolución que lo
concluye, es un acto administrativo determinativo exclusivamente del origen de las
mercancías objeto de la investigación, y que deniega cuando corresponda, el trato
arancelario preferencial otorgado al momento de la importación, siendo que dicha
resolución, salvo en fase recursiva por el órgano competente, no puede ser
modificada por la Administración Activa en otro procedimiento de diversa
naturaleza. En razón de ello concluyó el Tribunal, luego de analizar la figura de la
legitimación, que el importador y el agente aduanero ostentan un derecho
subjetivo y que deben ser partes del procedimiento de verificación de origen en los
términos del artículo 275 de la LGAP, en la medida en que la determinación del
origen y la eventual denegatoria del trato arancelario preferencial, les afecta e
impacta de manera directa, existiendo en consecuencia una litis consorcio pasivo
necesaria.
Aquella conclusión es absolutamente válida y aplicable en el presente caso, a
pesar de que la normativa que ahora aplicamos es la contenida en el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento, puesto que en
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ambos instrumentos internacionales, si bien es cierto, contemplan tanto al
exportador/productor como al importador de las mercancías dentro de sus
regulaciones, asignándoseles derechos y obligaciones, lo cierto es que en ninguno
de los dos casos (ni el caso de Centroamérica ni con México), se reguló de
manera clara y diáfana la participación del importador10 y mucho menos la
intervención del agente aduanero, dentro de las regulaciones del procedimiento de
verificación de origen, como sujetos a los cuales debía notificársele la apertura del
respectivo procedimiento, sino que ambos cuerpos normativos se limitan a
contemplar de manera expresa la figura del exportador, y a regular el
procedimiento en función de la intervención de este último, no obstante en ninguno
de los casos, podría tampoco sostenerse que esté, tácita o expresamente excluida
la participación del importador y del agente aduanero, puesto que se extrae del
espíritu y finalidad misma de cada instrumento internacional, debidamente
interpretado y aplicado conforme con los principios constitucionales del debido
proceso o de bilateralidad de la audiencia, toda vez que como ha sostenido el
Tribunal, son sujetos que ostentan un derecho subjetivo que puede verse afectado
con las resultas del respectivo procedimiento.
De ahí que en ambos casos, siguiendo una interpretación armónica y coherente, la
solución es la misma, toda vez que el deber de integrar al importador y al agente
aduanero al procedimiento de verificación de origen es más un imperativo
derivado del debido proceso constitucional.
A mayor precisión de seguido procede el análisis de la normativa específica del
Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento, que hace
que el Tribunal mantenga la misma posición y llegue a la misma conclusión
sostenida en la sentencia 190-2009 y reiterada en la sentencia 194-2010, al no 10 No obstante lo indicado tímidamente en el artículo 21 y 30 del Reglamento a los que nos referiremos posteriormente.
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existir elementos de juicio esenciales que sean determinantes y que legalmente
impliquen tener que adoptar decisiones diferentes respecto de procedimientos de
origen iniciados al amparo del Reglamento Centroamericano sobre Origen de las
Mercancías y procedimientos de verificación de origen regulados por el Tratado de
Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de
los Estados Unidos Mexicanos y su respectivo Reglamento. Analicemos:
Regulaciones sobre el Origen de las Mercancías al amparo del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento: Sujetos
Para el presente caso, que refiere concretamente al tema del origen de las
mercancías, nos interesa únicamente referirnos a los sujetos que intervienen tanto
en la exportación como en la importación, pero directamente con la participación y
responsabilidad respecto al origen de las mercancías, según el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento, que como hemos señalado
es el texto normativo aplicable en la especie.
Cuando hablamos del intercambio de mercancías a nivel internacional, en los
términos previstos en los Tratados y Acuerdos del Libre Comercio, debemos tener
presente, que por un lado nos encontramos frente a exportaciones realizadas
desde uno de los Estados Parte (en este caso de los Estados Unidos Mexicanos)
que son importadas en otro de los países negociadores y que se constituye en el
Estado o Parte que se importa la mercancía, sujeta a preferencias arancelarias en
los términos negociados. De tal suerte, que nos encontramos ante dos regímenes
aduaneros: exportación e importación.
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De lo antes expuesto se sigue que en el tema del origen de las mercancías
debemos distinguir los distintos sujetos regulados en los Tratados Comerciales,
vinculados, ya sea con la exportación o con la importación de las mercancías.
Así, cuando se habla de la exportación la normativa tiene claramente definidos al
productor y al exportador, quienes pueden ser uno o dos sujetos distintos, según
sea el caso. Y tratándose de la importación tenemos sólo al importador 11 en la
relación comercial. Ambos tienen deberes y obligaciones claramente definidas en
la normativa transcrita.
En el presente caso tenemos que el Reglamento en su artículo 2 define lo que
entiende por país exportador, país importador y productor:
“Artículo 2. Definiciones. Para los efectos de este Reglamento, se entenderá por:
…
País exportador: el país desde cuyo territorio se exporta una mercancía
País importador: el país a cuyo territorio se importa una mercancía.
…
Productor: una persona que cultiva, extrae, cosecha, pesca, caza, manufactura, procesa o ensambla una mercancía.
…”
De las propias definiciones se extrae con claridad meridiana que en el proceso de
producción de una mercancía en un país parte y que posteriormente se exporta a
otro país también parte, dentro del contexto de un TLC, participan tres sujetos que
tienen un papel preponderante en las relaciones comerciales. A la hora de realizar
una verificación del origen de la mercancía importada, no se puede dejar de lado
11 Lo anterior a pesar de que conforme con nuestra legislación interna el agente aduanero tiene un rol relevante, porque se le dio la condición de auxiliar de la función pública y de coodeudor solidario ante el Fisco.
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la figura del importador, pretendiendo que no forma parte de la relación jurídica
comercial que nace precisamente de la aplicación de las reglas del Tratado y que
debe preservar la protección a dicha relación comercial, sea productor/exportador-
importador, por lo que no se puede omitir el llamar a todas las partes interesadas,
a la hora de discutir el tema del origen de la mercancía.
Si revisamos la participación de estos sujetos en la emisión del Certificado y
Declaración de Origen, tenemos en el artículo 6:02, numerales del 1 al 4 del TLC
lo siguiente:
“Artículo 6-02: Declaración y certificación de origen.
1.- El certificado de origen a que se refiere el anexo a este artículo, servirá para certificar que un bien que se exporte de territorio de una Parte a territorio de la otra Parte, califica como originario. Este certificado podrá ser modificado por acuerdo entre las Partes.
2.- Cada Parte establecerá que sus exportadores llenen y firmen un certificado de origen respecto de la exportación de un bien para el cual un importador pueda solicitar trato arancelario preferencial.
3.- Cada Parte establecerá que:
a) cuando un exportador no sea el productor del bien, llene y firme el certificado de origen con fundamento en la declaración de origen a que se refiere el anexo a este artículo; y
b) la declaración de origen que ampara al bien objeto de la exportación sea llenada y firmada por el productor del bien y proporcionada voluntariamente al exportador.
4.- Cada Parte dispondrá que el certificado de origen llenado y firmado por el exportador ampare:
a) una sola importación de uno o más bienes; o
b) varias importaciones de bienes idénticos a realizarse en un plazo establecido por el exportador en el certificado de origen que no excederá el plazo establecido en el párrafo 5. (el resaltado es nuestro)
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Por su parte en el Capítulo II, artículo 5º del Reglamento, se establece lo
siguiente:
“Certificación y declaración de origen.
Artículo 5º.- Emisión del Certificado. El certificado de origen es llenado y firmado por el
exportador de las mercancías. Si el exportador no es el productor de las mercancías,
podrá llenar y firmar el certificado de origen con fundamento en la declaración de origen
de esas mercancías, firmada y llenada por el productor. La declaración será
proporcionada voluntariamente al exportador…” (El resaltado no es del texto)
La normativa citada claramente establece quien emite el certificado de origen o la
declaración de origen de una determinada mercancía, en el país exportador para
referenciar que esa mercancía es originaria y que el importador pueda solicitar la
aplicación del trato arancelario preferencial.
Es decir, dentro del marco de la exportación, un productor o exportador de un país
parte que desee vender sus productos al amparo del Tratado aplicando las
preferencias arancelarias, debe emitir la Declaración de Origen o el Certificado de
Origen según corresponda, con las excepciones establecidas en el artículo 8º de
ese mismo Reglamento.
Por su parte en los artículos 6.03 y 6:06 literal c) del TLC y del 10 al 13 y en el 19
del Reglamento, se señalan además las obligaciones de todo importador que
solicite la aplicación del trato arancelario preferencial, indicando respectivamente
lo siguiente:
“Artículo 6-03: Obligaciones respecto a las importaciones.
1.- Cada Parte requerirá al importador que solicite trato arancelario preferencial para un
bien importado a su territorio proveniente de territorio de la otra Parte, que:
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a) declare por escrito, en el documento de importación con base en un certificado de
origen válido, que el bien califica como originario;
b) tenga el certificado de origen en su poder al momento de hacer esa declaración;
c) proporcione copia del certificado de origen cuando lo solicite su autoridad competente;
y
d) presente una declaración corregida y pague los aranceles correspondientes, cuando el
importador tenga motivos para creer que el certificado de origen en que se sustenta su
declaración de importación contiene información incorrecta. Si presenta la declaración
mencionada en forma espontánea conforme a la legislación de cada Parte, no será
sancionado.
2.- Cada Parte dispondrá que cuando el importador no cumpla con cualquiera de los
requisitos establecidos en el párrafo 1, se negará trato arancelario preferencial al bien
importado de territorio de la otra Parte para el cual se hubiere solicitado la preferencia.
3.- Cada Parte dispondrá que, cuando no se hubiere solicitado trato arancelario
preferencial para un bien importado a su territorio que hubiere calificado como originario,
el importador del bien pueda solicitar la devolución de los aranceles pagados en exceso,
de conformidad con la legislación de cada Parte, por no haberse otorgado trato
arancelario preferencial al bien, siempre que la solicitud vaya acompañada de:
a) una declaración por escrito, manifestando que el bien calificaba como originario al
momento de la importación;
b) tenga el certificado de origen en su poder que ampare los bienes importados y lo
proporcione a la autoridad competente cuando ésta lo requiera;
c) cualquier otra documentación relacionada con la importación de los bienes según lo
requiera la autoridad competente.”
“Artículo 6-06: Registros contables.
Cada parte dispondrá que:
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…
c) un importador que solicite trato arancelario preferencial para un bien que se importe a
su territorio proveniente de territorio de la otra Parte, conserve durante un mínimo de
cinco años contados a partir de la fecha de la importación, el certificado de origen y toda
la demás documentación relativa a la importación requerida por la Parte importadora.”
“Artículo 10.- Declaración del importador. Con salvedad de lo establecido en el artículo
8, en aquellas operaciones de importación de mercancías a las cuales les sea aplicable el
trato arancelario preferencial establecido en el Tratado, deberá indicarse en la
declaración de importación que las mercancías califican como originaria utilizando el
código 04 en la casilla correspondiente ("Convenio").
El importador deberá tener el original del certificado de origen al momento de presentar
a la Aduana respectiva la declaración de importación y, además, deberá adjuntar a esa
declaración una copia del certificado de origen que ampara las mercancías.
Cuando un certificado de origen ampare varias importaciones de mercancías idénticas,
deberá indicarse en las declaraciones de importación posteriores a la primera en que se
utilizó el certificado, el número de esa primera declaración. Este número se anotará en la
casilla correspondiente a "Documentos Presentados”.
Artículo 11.- Presentación de la copia del certificado mediante dispositivos magnéticos o
electrónicos. La copia del certificado de origen que deberá adjuntarse a la declaración de
importación para los efectos del artículo anterior podrá aportarse en medios magnéticos o
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transmitirse electrónicamente, siempre y cuando se realice en los formatos y medios
autorizados por la Dirección General.
Artículo 12.- Corrección de la declaración de importación. El importador que tuviere
motivos para creer que el certificado de origen en que se sustenta su declaración de
importación contiene información incorrecta, deberá presentar una declaración corregida
y adjuntar el documento probatorio del pago de los tributos correspondientes.
Para los efectos de la aplicación del literal d), párrafo 1 del artículo 6-03 del tratado, se
considera que una declaración corregida ha sido presentada en forma espontánea si se ha
realizado antes de que se hubiere efectuado un acto administrativo tendiente a efectuar la
comprobación documental de lo declarado o el reconocimiento físico de las mercancías.
Artículo 13.- Solicitud de devolución de aranceles. De conformidad con lo establecido en
el párrafo 3 del artículo 6-03 del Tratado, el importador que hubiere importado
mercancías originarias respecto a las cuales no hubiere solicitado la aplicación del trato
arancelario preferencial, podrá solicitar a la Dirección General la devolución de los
aranceles pagados en exceso.
La devolución de aranceles se tramitará de conformidad con lo que establece el artículo
180 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (Ley 3421 del 6 de octubre de 1964).
En el caso de que procediere la devolución de tributos internos, la solicitud se tramitará de
acuerdo con el artículo 43 de la Ley Nº 4755 del 3 de mayo de 1971 (Código de Normas y
Procedimientos Tributarios).
A la solicitud deberá adjuntarse los siguientes documentos:
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a) declaración jurada del importador manifestando que las mercancías calificaban como
originarias al momento de la importación;
b) el certificado de origen de las mercancías;
c) copia certificada de la declaración de importación o el número de referencia de la
misma, si hubieren sido presentada mediante dispositivo magnético o transmitida
electrónicamente; y,
d) copia de la factura comercial”.
…
Artículo 19.- Documentos que debe conservar el importador. El importador que hubiere
gozado de trato arancelario deberá conservar durante un mínimo de cinco años contados
a partir de la fecha de la importación, el original del certificado de origen, copia de la
declaración de importación o el archivo correspondiente si hubiere sido transmitida
electrónicamente y copia de la factura presentada para amparar la importación. (El
resaltado no es del texto)
De igual manera los artículos 6:04 del TLC y 15 del citado Reglamento indican las
obligaciones de los exportadores y en lo relativo al tema de la verificación de
origen, tanto en el Capítulo VI del TLC como VI de su Reglamento nos indica el
procedimiento para la verificación del origen, mismo que será abordado con
posterioridad, indicando por ahora que de las regulaciones establecidas, resulta
evidente la prevalencia que se le dio al exportador respecto a la investigación de
origen, tal y como se desprende de las regulaciones de los artículos 21 al 24 del
Reglamento.
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De la lectura del texto de los artículos mencionados claramente se aprecia que, el
procedimiento de verificación está dirigido al exportador y/o productor del bien,
pues definitivamente, son los sujetos que pueden demostrar que el bien es
producido en ese país, comprobando por los distintos métodos previstos que la
mercancía es originaria y en caso de no poder demostrarlo denegándoles el
mismo.
En ese sentido, no cabe duda que el Tratado tiene que solicitar a la hora de un
procedimiento de verificación de origen, la obligada participación del productor y/o
exportador, ya que son los que pueden conocer el proceso de producción del bien
importado y como se indicó también del importador, por tratarse de un afectado
directo de la relación comercial entre ese productor y/o exportador, en relación con
el bien al que se le está investigando el origen como lo veremos adelante.
Ello es así, que a manera de referencia, aunque no sea de aplicación para este
caso, debemos señalar que la nueva tendencia en materia de negociación de
Tratados Comerciales, encontramos el que se incluya la figura del importador como parte del procedimiento de verificación de origen. El mejor ejemplo en
nuestro país es el recientemente aprobado Tratado de Libre Comercio República
Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos12, conocido como CAFTA-DR, que en
el capítulo IV relativo a las Reglas de Origen y Procedimientos Aduaneros, artículo
4:20 considera expresamente como parte del procedimiento de verificación de
origen al importador junto con el productor y/o exportador.
Tengamos presente siempre, que el comercio internacional se basa en un
intercambio de bienes y servicios entre personas de diferentes naciones y que,
además, implica aprovechar las ventajas comparativas y/o la especialización de
producción de ciertos bienes en el mercado mundial. Por lo que se encuentran
dos fuentes formales muy importantes en el derecho del Comercio Internacional:
12 Ley de 8622 de 21 de diciembre de 2007
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los ordenamientos jurídicos emanados de la legislación mercantil interna de cada
país, y los ordenamientos jurídicos emanados de los convenios, pactos o
Tratados, resoluciones o declaraciones internacionales.
Además, como fuentes formales de ese derecho también pueden citarse, las
resoluciones dictadas por los organismos de tipo judicial o cuasi judicial, ya
internos o ya de carácter internacional, ante los cuales se ventilan controversias
mercantiles, resoluciones que vienen a enriquecer de manera muy importante el
contenido jurídico de los mandamientos de conducta, ya como normas de
observancia obligatoria o como importantes precedentes.13 De allí que, el
contenido de los Tratados y Acuerdos Comerciales está íntimamente relacionado
con las práctica comerciales de los países, así como sus necesidades, por tal
razón el no permitir que un importador pueda participar en un procedimiento de
verificación de origen, genera una incertidumbre y atenta contra los propios
principios del comercio internacional, toda vez que se presume que ese importador
de buena fe, compra una mercancía partiendo de que es originaria del país
exportador y de darse un proceso de verificación de ese origen, no tiene otra
oportunidad procesal para participar en el mismo.
Por tal razón es preciso, no solo observar los lineamientos de los Tratados como
normas jurídicas internacionales sino además, observar los ordenamientos
internos de cada Parte para armonizar aquellos aspectos que por la naturaleza del
Tratado no pueden formar parte de él, pero sin embargo deben ser complementos
del mismo.
Como se aprecia de la normativa citada, el importador aplicando el Tratado
Comercial declara las mercancías para su importación con un certificado de origen
válido, cumpliendo con las regulaciones del propio Tratado y sobre el cual se le
13 Mabarak Doricela, “Fuentes Jurídicas del Comercio Internacional”, Centro De Investigación Jurídica, publicación en internet, sitio: http://www.offixfiscal.com.mx/comext/0010.htm,
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confiere un trato arancelario preferencial, partiendo del principio de buena fe en el
entendido de que la mercancía se encuentra debidamente certificada por el sujeto
competente de que es originaria del país exportador, basando su negociación
comercial en ese presupuesto. Y los procedimientos de verificación de origen
previstos por el Reglamento regulan la participación esencial de quienes tienen la
posibilidad de demostrar el origen de esas mercancías, no de quienes se van a ver
afectados por las consecuencias de esa denegatoria, lo cual como se señaló,
tiende modernamente a ser modificado y a tener expresamente en dichos
procedimientos al importador como partícipe del procedimiento respectivo.
De todo lo anterior podemos concluir que, los Tratados en general regulan
aspectos muy puntuales del comercio entre naciones, dejando todo aquello
complementario y que no se le oponga a cada ordenamiento interno de las Partes.
Dentro de esta línea y en aras de una aplicación integral del ordenamiento jurídico,
que incluye la normativa nacional como la internacional, debemos reiterar lo dicho
respecto a las garantías del derecho constitucional que según nuestro régimen de
un Estado Social de Derecho, tiene los diversos sujetos que puedan
eventualmente verse afectados en su esfera patrimonial o extra patrimonial, por
los actos emitidos por las autoridades administrativas, como lo es el acto final que
se emite, con ocasión de un procedimiento de verificación de origen, como el que
ocupa al Tribunal en esta oportunidad, toda vez que ese conjunto de derechos y
garantías, no necesariamente forman parte del texto de las normas
internacionales, porque como hemos venido señalando, la finalidad de tales
cuerpos normativos es otra, debiendo en consecuencia adentrarnos en nuestra
normativa nacional a fin de complementar el cuadro jurídico que debe
considerarse para la solución de la presente litis.
o Procedimiento de Verificación de origen:
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Expuesto hasta este momento el marco jurídico general, nacional e internacional
así como los principios y valores constitucionales que deben considerarse para la
resolución del asunto que ahora nos ocupa, corresponde ahora referirnos ya en
particular a las regulaciones propias del procedimiento de origen y con base en el
cual la DGA realizó el procedimiento que hoy revisa el Tribunal, para tener claro
cuáles son sus aspectos o trámites esenciales, pero sobre todo para determinar
cuál es su finalidad y esencialmente su naturaleza jurídica.
Dentro de esta línea debe iniciarse el análisis, indicando que es el mismo
Procedimiento Verificación del Origen de las mercancías que están siendo
investigadas del Tratado de Libre Comercio Costa Rica – México (TLC), el que de
manera clara y expresa resuelve el tema de la naturaleza jurídica de dicho
procedimiento, al establecer de manera diáfana que este procedimiento se realiza
para determinar si un bien califica o no como originario, como se desprende del
artículo 6-07 del Tratado, concretamente del numeral 11 y Capítulo VI de su
Reglamento, esencialmente del artículo 30 del mismo. Es decir, la naturaleza del procedimiento de verificación de origen es eminentemente determinativa.
Desde el punto de vista de los procedimientos aduaneros, la verificación significa
la comprobación e investigación de la información declarada respecto de las
mercancías que son sometidas a despacho aduanero14. En este caso en
particular, corresponde a la investigación y comprobación del origen declarado,
respecto de las mercancías nacionalizadas al amparo de las declaraciones
aduaneras citadas en el resultando I de la presente sentencia, de tal suerte que
una vez concluido el respectivo procedimiento de verificación de origen, con la
emisión del acto final, se tiene por determinado o establecido de manera definitiva
el origen de las mercancías por parte de la DGA15, siendo que para efecto de la 14 Conforme con el artículo 51 del CAUCA, “El despacho aduanero de las mercancías es el conjunto de actos necesarios para someterlas a un régimen aduanero, que concluye con el levante de las mismas.”
15Lo anterior evidentemente sin perjuicio de lo que eventualmente pueda decidir de este Tribunal, conociendo del asunto por la vía del recurso de apelación no jerárquico.
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Administración activa, que en este caso incluye a la DGA y las diversas Aduanas
del país, así como para el exportador, productor de las mercancías y para el
importador y el agente aduanero encargado de su nacionalización, el origen de las
mercancías, como uno de los elementos esenciales de la obligación tributaria
aduanera, estaría ya determinado, sin que esta decisión puede modificarse por la
vía del procedimiento ordinario establecido por el artículo196 de la LGA.
Revisemos ahora las normas del Procedimiento de Verificación de Origen del TLC
Costa Rica-México y su Reglamento de las cuales se desprende tal conclusión:
“Artículo 6-07: Procedimientos para verificar el origen.
1.- La Parte importadora podrá solicitar a la Parte exportadora información respecto al origen de un bien por medio de la autoridad competente.
2.- Para determinar si un bien que se importe a su territorio proveniente de territorio de la otra Parte califica como originario, cada Parte podrá, por conducto de su autoridad competente, verificar el origen del bien mediante:…
11.- Dentro de los 120 días siguientes a la conclusión de la verificación, la autoridad competente proporcionará una resolución escrita al exportador o al productor cuyo bien o bienes hayan sido objeto de la verificación en la que determine si el bien califica o no como originario, la cual incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación…” (el resaltado es nuestro)
Igualmente el Reglamento para la aplicación de los Procedimientos de Verificación
del Origen del Tratado de Libre Comercio Costa Rica-México, al referirse al
procedimiento que se debe realizar para verificar el origen, delimita tanto el ámbito
de aplicación como el direccionamiento del procedimiento investigativo, los sujetos
intervinientes y el fallo a emitir sustentado en una resolución final, tal y como de
seguido refieren los artículos 1, 20, 21 y 30:
“Artículo 1º.- Ámbito de aplicación. Los procedimientos para la certificación, declaración y verificación del origen de las mercancías que gocen del trato arancelario preferencial de conformidad con el Tratado de Libre Comercio Costa
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Rica - México, en adelante el Tratado, se regirán por las disposiciones que establece la Sección A del Capítulo VI del Tratado de este Reglamento.
Artículo 20.- Procedimiento. La Dirección General podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen en la internación de mercancías declaradas como originarias, de conformidad con lo que establecen los artículos 6-07 y siguientes y concordantes del Tratado, lo establecido en el presente Reglamento y demás normativa aplicable.
Artículo 21.- Solicitud de información. La Dirección General podrá solicitar información a la autoridad competente del país exportador y a los exportadores o productores de la mercancía objeto de investigación. Para esos efectos, podrá enviar cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o productores solicitando declaraciones, informes, u otros documentos y medios necesarios para determinar el origen de la mercancía, sin perjuicio de realizar visitas de verificación de conformidad con el párrafo segundo del artículo 6-07 del Tratado.
También podrá la Dirección General solicitar información a los importadores de la mercancía. (el resaltado es nuestro)
Artículo 30.- Resolución final del procedimiento de verificación. La Dirección General, mediante resolución escrita, determinará si las mercancías objeto de verificación califican o no como originarias, incluyendo las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de esa determinación.
Esta resolución deberá emitirse en el plazo de 120 días contado a partir de la conclusión de la verificación y la notificará al exportador o productor cuyas mercancías hayan sido objeto de verificación, al importador y las otras partes interesadas.” (el resaltado es nuestro)
Como puede apreciarse de las regulaciones trascritas, el procedimiento de
verificación de origen concluye con una resolución o acto final que determina el
origen de las mercancías, es decir, que indica si la mercancía se considera o no
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originaria del país exportador y en consecuencia si está sujeta al libre comercio, o
si por el contrario, no le corresponde la aplicación de las preferencias arancelarias
negociadas, en cuyo caso, su importación estará sujeta al pago de los derechos
arancelarios respectivos.
No obstante, debe tenerse absolutamente claro lo manifestado hasta aquí: en el procedimiento de verificación de origen según la normativa que lo rige, se determina única y exclusivamente “el origen de las mercancías”, y se deniega en su caso, el trato arancelario preferencial otorgado, a las mercancías investigadas, es un procedimiento que ahí concluye16. Sin
embargo, en este procedimiento no se establece ni se realiza una nueva
determinación de la obligación tributaria aduanera, ni se indica el monto o el
“cuantum” al que asciende la nueva deuda tributaria generada con la denegatoria
de la preferencia arancelaria, y mucho menos, se refiere la resolución que
determina el origen, al cobro que deba eventualmente realizarse ni tampoco a
quiénes son los sujetos responsables por el adeudo surgido. Es decir, no es parte
del objeto del procedimiento de verificación de origen la nueva determinación de la
obligación tributaria aduanera contenida en las declaraciones objeto de la
investigación, sino que lo que hace es determinar únicamente el origen de tales mercancías amparadas a dichas declaraciones, sin que podamos sostener que el objeto del procedimiento sea establecer una eventual responsabilidad patrimonial.
De otra parte, debe agregarse desde este momento, sin menoscabo del ulterior
desarrollo, que por tratarse dicho procedimiento de verificación de origen de un
“procedimiento administrativo”, sin perjuicio de las regulaciones especiales
procedimentales establecidas por el TLC y su Reglamento, las que sin lugar a
dudas deben ser acatadas sin reserva, dado el nivel jerárquico de las fuentes del
16 Obviamente sin perjuicio de la fase recursiva
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derecho17, tema al que se hizo referencia con anterioridad, lo cierto es que en lo no
previsto en tales disposiciones, debe complementarse e integrarse con la
aplicación de nuestro derecho interno, en razón de lo cual resultan aplicables
todos los valores y principios constitucionales supra expuestos, así como los
principios que informan nuestra Ley General de la Administración Pública.
De lo anterior se sigue, que como en todo procedimiento administrativo que se
realice, se debe garantizar la participación de todas aquellas personas, físicas o
jurídicas que puedan ver afectada su esfera jurídica con lo resuelto en dicho
procedimiento, según los términos del artículo 275 de la LGAP, que dispone:
“Artículo 275.-
Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración, todo el que tenga interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado, lesionado o satisfecho de manera total o parcial por el acto final. El interés de la parte deberá ser legítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra naturaleza. “
(Así reformado por el artículo 200, inciso 9) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo.).(el resaltado es nuestro)
Bajo esta inteligencia y de lo expuesto hasta aquí, tendríamos entonces desde
este momento que dejar por sentado o concluir, de una aplicación armónica de
nuestro ordenamiento jurídico, que en el procedimiento de verificación de origen,
dado que en él se determina de manera definitiva el origen de las mercancías
objeto del procedimiento, además de la Administración Aduanera competente,
deberán ser partes, todas aquellas que tengan un “…interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado, lesionado o satisfecho de manera total o parcial por el acto final”, es decir, aquellas personas físicas o jurídicas,
17 Ver artículo 6 de la LGAP y artículo 4 de la LGA, que les otorga un rango jerárquico, superior a nuestras leyes ordinarias.
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que puedan eventualmente ser afectadas con la determinación del origen que
resulte de tales diligencias, tema que desarrollaremos con posterioridad.
En este caso, según se indica en el respectivo acto que inicia el procedimiento,
oficio número DF-DGA-764-2008 de fecha 12 de diciembre del 2008 supra
citado, la DGA inició de oficio el presente procedimiento, en virtud de la duda
sobre el origen de las mercancías nacionalizadas al amparo de las declaraciones
que se enlistan en el resultando I de la presente sentencia.
En cuanto al detalle del procedimiento de verificación de origen, lo primero que
debe indicarse, es que conforme con las disposiciones del Reglamento para la
aplicación del Procedimiento de Verificación del Origen del TLC Costa Rica-
México, es la DGA y ningún otro órgano o dependencia del Servicio Nacional de
Aduanas, la autoridad competente para la aplicación del citado Reglamento,
siendo en consecuencia la única autoridad que podrá iniciar y llevar a cabo el
procedimiento de verificación de origen, según el artículo 3° de la normativa de
comentario, bajo pena de nulidad. Así las cosas, debe desde ya afirmarse que la determinación del origen a las mercancías procedentes de los Estados Unidos Mexicanos, compete en forma privativa y con exclusividad a la DGA, sin que ningún otro órgano de la Administración Pública, ni siquiera las Aduanas
del país, puedan válidamente discutir o investigar sobre el origen de las mismas, al
amparo de las normas de referencia.
De igual forma es el artículo 6-07 de los Procedimientos Aduaneros del TLC, el
que de manera amplia establece las formalidades del mismo, y que por la
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trascendencia de sus disposiciones, procedemos a trascribir, no obstante su
amplitud:
“Artículo 6-07: Procedimientos para verificar el origen.
1.- La Parte importadora podrá solicitar a la Parte exportadora información respecto al origen de un bien por medio de la autoridad competente.
2.- Para determinar si un bien que se importe a su territorio proveniente de territorio de la otra Parte califica como originario, cada Parte podrá, por conducto de su autoridad competente, verificar el origen del bien mediante:
a) cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o a productores en territorio de la otra Parte; o
b) visitas de verificación a un exportador o a un productor en territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros y documentos a que se refiere el artículo 6-06 que acrediten el cumplimiento de las reglas de origen e inspeccionar las instalaciones que se utilicen en la producción del bien y en su caso las que se utilicen en la producción de un material.
3.- El exportador o productor que reciba un cuestionario conforme al literal a) del párrafo 2, responderá y devolverá el cuestionario en un plazo no mayor de 30 días contados a partir de la fecha en que el mismo sea recibido. Durante ese plazo el exportador o productor podrá solicitar por escrito a la Parte importadora una prórroga, la cual en su caso no será mayor de 30 días.
4.- En caso de que el exportador o productor no devuelva el cuestionario en el plazo correspondiente, la Parte importadora podrá negar trato arancelario preferencial previa resolución en los términos del párrafo 11.
5.- La Parte importadora que efectúe una verificación mediante un cuestionario, dispondrá de un plazo de 45 días a partir de que reciba la respuesta al cuestionario para enviar la notificación a que se refiere el párrafo 6, si lo considera conveniente.
6.- Antes de efectuar una visita de verificación de conformidad con lo establecido en el literal b) del párrafo 2, la Parte importadora estará obligada, por conducto de su autoridad competente, a notificar por escrito su intención de efectuar la visita por lo menos con 30 días de anticipación. La notificación se enviará al exportador o al productor que vaya a ser visitado, a la autoridad competente de la Parte en cuyo territorio se llevará a cabo la visita y, si lo solicita esta última, a
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la Embajada de esta Parte en territorio de la Parte importadora. La autoridad competente de la Parte importadora obtendrá el consentimiento por escrito del exportador o del productor a quien pretende visitar.
7.- La notificación a que se refiere el párrafo 6 contendrá:
a) la identificación de la autoridad competente que hace la notificación;
b) el nombre del exportador o del productor que pretende visitar;
c) la fecha y lugar de la visita de verificación propuesta;
d) el objeto y alcance de la visita de verificación propuesta, haciendo mención específica del bien o bienes objeto de verificación a que se refieren el o los certificados de origen;
e) los nombres, datos personales y cargos de los funcionarios que efectuarán la visita de verificación; y
f) el fundamento legal de la visita de verificación.
8.- Cualquier modificación a la información a que se refiere el literal e) del párrafo 7, será notificada por escrito al exportador o productor y a la autoridad competente de la Parte exportadora antes de la visita de verificación. Cualquier modificación de la información a que se refieren los literales a), b), c), d) y f) del párrafo 7, será notificada en los términos del párrafo 6.
9.- Si en los 30 días posteriores a que se reciba la notificación de la visita de verificación propuesta conforme al párrafo 6, el exportador o el productor no otorga su consentimiento por escrito para la realización de la misma, la Parte importadora podrá negar trato arancelario preferencial al bien o bienes que habrían sido el objeto de la visita de verificación.
10.- Cada Parte permitirá al exportador o al productor, cuyo bien o bienes sean objeto de una visita de verificación, designar dos testigos que estén presentes durante la visita, siempre que los testigos intervengan únicamente con esa calidad. De no haber designación de testigos por el exportador o el productor, esa omisión no tendrá por consecuencia la posposición de la visita.
11.- Dentro de los 120 días siguientes a la conclusión de la verificación, la autoridad competente proporcionará una resolución escrita al exportador o al productor cuyo bien o bienes hayan sido objeto de la verificación en la que
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determine si el bien califica o no como originario, la cual incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación.
12.- Cuando la verificación que lleve a cabo una Parte establezca que el exportador o el productor ha certificado o declarado más de una vez de manera falsa o infundada que un bien califica como originario, la Parte importadora podrá suspender el trato arancelario preferencial a los bienes idénticos que esa persona (sic) exporte o produzca, hasta que la misma pruebe que cumple con lo establecido en el capítulo V (Reglas de origen).
13.- Cada Parte dispondrá que, cuando la misma determine que cierto bien importado a su territorio no califica como originario de acuerdo con la clasificación arancelaria o con el valor aplicado por esa Parte a uno o más materiales utilizados en la producción del bien, y ello difiera de la clasificación arancelaria o del valor aplicados a los materiales por la Parte de cuyo territorio se ha exportado el bien, la resolución de esa Parte no surtirá efectos hasta que la notifique por escrito tanto al importador del bien como a la persona que haya llenado y firmado el certificado de origen que lo ampara.
14.- La Parte no aplicará la resolución dictada conforme al párrafo 13 a una importación efectuada antes de la fecha en que la resolución surta efectos, siempre que la autoridad competente de la Parte de cuyo territorio se ha exportado el bien haya expedido una resolución o un criterio anticipado sobre la clasificación arancelaria o el valor de los materiales, en el cual una persona pueda apoyarse conforme a sus leyes y reglamentaciones.
15.- Cuando una Parte niegue trato arancelario preferencial a un bien conforme a una resolución dictada de acuerdo con el párrafo 13, esa Parte pospondrá la fecha de entrada en vigor de la negativa por un plazo que no exceda 90 días, siempre que el importador del bien o el exportador o productor que haya llenado y firmado el certificado o declaración de origen que lo ampara acredite haberse apoyado de buena fe, en perjuicio propio, en la clasificación arancelaria o el valor aplicados a los materiales por la autoridad aduanera de la Parte de cuyo territorio se exportó el bien.
16.- Cada Parte mantendrá la confidencialidad de la información recabada en el proceso de verificación de origen de conformidad con lo establecido en su legislación.” (La negrita no corresponde al documento original)
Complementa el Procedimiento de Verificación del Origen del TLC, lo dispuesto en
el Capítulo VI del Reglamento costarricense al citado Procedimiento, al señalar:
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“Artículo 20.- Procedimiento. La Dirección General podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen en la internación de mercancías declaradas como originarias, de conformidad con lo que establecen los artículos 6-07 y siguientes y concordantes del Tratado, lo establecido en el presente Reglamento y demás normativa aplicable.
Artículo 21.- Solicitud de información. La Dirección General podrá solicitar información a la autoridad competente del país exportador y a los exportadores o productores de la mercancía objeto de investigación. Para esos efectos, podrá enviar cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o productores solicitando declaraciones, informes, u otros documentos y medios necesarios para determinar el origen de la mercancía, sin perjuicio de realizar visitas de verificación de conformidad con el párrafo segundo del artículo 6-07 del Tratado.
También podrá la Dirección General solicitar información a los importadores de la mercancía.
Artículo 22.- Requisitos del oficio de remisión del cuestionario. El cuestionario dirigido al exportador o productor deberá ir acompañado de un oficio que indique la siguiente información:
a) identificación de la autoridad que solicita la información
b) indicación de que se trata de un procedimiento de verificación de origen
c) descripción de las mercancías sujetas al procedimiento de verificación
d) plazo de respuesta
e) dirección de la oficina a la cual deberá dirigirse la respuesta
f) fundamento legal
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Artículo 23.- Plazo de respuesta. El exportador o productor responderá y devolverá el cuestionario con toda la información requerida en un plazo no mayor de treinta días contando a partir de la fecha de recepción del oficio de remisión.
Artículo 24.- Solicitud de prórroga. Durante el plazo del artículo anterior, el exportador o productor podrá solicitar por escrito a la Dirección General, una prórroga. Esta prórroga no podrá ser mayor de treinta días.
Artículo 25.- Solicitud de una visita de verificación. La Dirección General contará con un plazo de cuarenta y cinco días contando a partir de que reciba la respuesta del exportador o productor al cuestionario de verificación, para enviar la notificación por escrito de su intención de efectuar una visita de verificación si lo considera conveniente.
Artículo 26.- Notificación de la intención de efectuar una visita de verificación. La Dirección General deberá notificar por escrito su intención de efectuar una visita de verificación por lo menos con treinta días de anticipación. Esta notificación se enviará al exportador o productor que vaya a ser visitado, a la autoridad competente del país exportador y, en caso de que ésta lo solicite expresamente, a la Embajada de los Estados Unidos Mexicanos en Costa Rica.
Artículo 27.- Requisitos de la notificación de la visita de verificación. La notificación de la visita de verificación deberá contener los siguientes requisitos:
a) identificación de la autoridad que hace la notificación;
b) el nombre del exportador o productor que pretende visitar;
c) la fecha y lugar de la visita de verificación propuesta;
d) el objeto y alcance de la visita haciendo mención específica de las mercancías objeto de verificación a que se refiere el o los certificados de origen;
e) los nombres, datos personales y cargos de los funcionarios que efectuarán la visita de verificación; y
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f) el fundamento legal de la visita de verificación.
Artículo 28.- Modificación de la información consignada en la notificación. Cualquier modificación de la información a que se refiere el literal e) del artículo anterior, deberá ser notificada por escrito al exportador o productor y a la autoridad competente del país exportador antes de la visita de verificación. Cualquier modificación de la información que se refieren los literales a), b), c), d) y f) del artículo anterior, deberá ser notificada con treinta días de anticipación a la fecha en que se efectuará la visita.
Artículo 29.- Designación de testigos. El exportador o productor que sea objeto de una visita de verificación podrá designar dos testigos para que estén presentes durante la visita, siempre que los testigos intervengan únicamente en esa calidad. La omisión del exportador o productor de designar testigos no tendrá por consecuencia la posposición de la visita.
Artículo 30.- Resolución final del procedimiento de verificación. La Dirección General, mediante resolución escrita, determinará si las mercancías objeto de verificación califican o no como originarias, incluyendo las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de esa determinación. Esta resolución deberá emitirse en el plazo de 120 días contado a partir de la conclusión de la verificación y la notificará al exportador o productor cuyas mercancías hayan sido objeto de verificación, al importador y las otras partes interesadas.
Artículo 31.- Denegación del trato arancelario preferencial. La Dirección General ordenará que se deniegue trato arancelario preferencial en la importación de una mercancía, cuando:
a) el exportador o productor no responda y devuelva el cuestionario en los términos solicitados dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha de recepción de conformidad con el párrafo tercero del artículo 6-07 del Tratado.
Sin perjuicio de la prórroga que establece el mismo párrafo, cuya solicitud deberá constar por escrito ante la Dirección General de previo al vencimiento de ese plazo.
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b) el exportador o productor no otorga su consentimiento por escrito para la realización de una visita de verificación dentro del plazo de treinta días contados a partir de la notificación, de previo al vencimiento de ese plazo.
c) el exportador, el productor o, en su caso, el importador de la mercancía no conserven los documentos a que se refieren los artículos 17, 18 y 19 anteriores y artículo 6-06 del Tratado, o nieguen el acceso a esos documentos a los funcionarios aduaneros competentes expresamente autorizados para tal efecto por el Director General de Aduanas.
d) de conformidad con lo establecido en el párrafo 12 del artículo 6-06 del Tratado, se establezca que el exportador o el productor ha certificado o declarado más de una vez de manera falsa o infundada que una mercancía califica como originaria, hasta que el interesado pruebe que esa mercancía cumple con las reglas de origen del Capítulo V del Tratado.” (el resaltado es nuestro)
Resulta a todas luces evidente del procedimiento de cita, que además de la
Autoridad competente de la parte exportadora18 y las Autoridades competentes de
la parte importadora, el otro sujeto cuya participación se prevé en forma expresa y
reiterada en el procedimiento de referencia, es el exportador o productor de las
mercancías objeto de la investigación, con la finalidad de que proporcione la
información y documentación pertinente sobre el origen de las mercancías, para lo
cual la Administración podrá solicitarla de diversas maneras:
“a) cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o a productores en territorio de la otra Parte; o
b) visitas de verificación a un exportador o a un productor en territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros y documentos a que se refiere el artículo 6-06 que acrediten el cumplimiento de las reglas de origen e inspeccionar las instalaciones que se utilicen en la producción del bien y en su caso las que se utilicen en la producción de un material.”(el resaltado es nuestro).
18 A quien entre otros actos, se le notifica del inicio del procedimiento de verificación de origen.
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Es claro entonces que el procedimiento de verificación cuya finalidad última es la
determinación del origen de las mercancías que se están investigando, pretende la
obtención de información por parte del exportador o productor del bien, pues
definitivamente, son los sujetos que podrían demostrar que el bien es producido
en ese país, comprobando por los distintos métodos previstos, que la mercancía
es originaria. Es decir, la finalidad de requerir tal información es determinar en
definitiva el origen de las mercancías objeto de la investigación.
En ese sentido, no cabe duda y es absolutamente lógico, que el Tratado tenga que
solicitar cuando se inicie un procedimiento de verificación de origen, la obligada
participación del productor o exportador, ya que son quienes conocen el proceso
de producción del bien importado. Sin embargo, no por ello per sé, quedaría
excluida la participación de otros sujetos que eventualmente, también resultan
directamente impactados por la determinación del origen que en dicho
procedimiento se realiza, y cuya participación en el procedimiento, según
analizaremos más adelante, estaría fundamentada en los eventuales efectos
patrimoniales que podrían derivarse de la decisión adoptada en este
procedimiento, sin que por ello pueda sostenerse que el procedimiento de origen
tenga por objeto establecer responsabilidades patrimoniales, como ya hemos
aclarado. Siendo así, tales sujetos podrían colaborar con la investigación,
proporcionando por ejemplo, información que posean relacionada con el proceso
de producción de las mercancías, a la que hayan tenido acceso en virtud de la
relación comercial establecida al momento de la compra-venta de las mercancías,
y en general proponiendo cualquier diligencia probatoria, encaminada al
esclarecimiento de la verdad real, conforme el artículo 214 de la LGAP.
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En congruencia con tal requerimiento de información, el mismo TLC se encarga de
garantizar al exportador o productor, la confidencialidad de la información que
suministre, dado lo delicado de los datos que se le solicitan19, cuando en su
artículo 6-07 numeral 16 dispone:
“16.- Cada Parte mantendrá la confidencialidad de la información recabada en el proceso de verificación de origen de conformidad con lo establecido en su legislación.”
También dentro de esta línea, debemos necesariamente hacer referencia a las
disposiciones del Tratado que de manera armónica con lo que hemos venido
exponiendo, reconocen los derechos y garantías reconocidos por las legislaciones
de cada país parte, como lo es la garantía del debido proceso y dentro de él, el
derecho de las personas que eventualmente resulten afectadas por actos que se
emitan al amparo del TLC, de que tales decisiones sean revisadas por los órganos
o tribunales administrativos o judiciales legalmente competentes, de tal suerte que
el propio Tratado y también su reglamento remiten en esta materia a la legislación
interna, lo cual refuerza aún más la solidez de la tesis que ha venido sosteniendo
este Tribunal, respecto a los sujetos que deben participar en los procedimientos de
verificación de origen.
Dispone al efecto el Tratado:
“Artículo 15-04: Garantías de audiencia, legalidad y debido proceso legal.
1.- Las Partes reafirman las garantías de audiencia, de legalidad y del debido proceso
legal consagradas en sus respectivas legislaciones.
19 En este sentido ver artículo 6-07, numeral 1. .
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2.- Cada Parte mantendrá tribunales y procedimientos judiciales o administrativos para
la revisión y, cuando proceda, la corrección de los actos definitivos relacionados con este
Tratado.
3.- Cada Parte se asegurará de que en los procedimientos judiciales y administrativos
relativos a la aplicación de cualquier medida que afecte el funcionamiento de este Tratado,
se observen las formalidades esenciales del procedimiento, y se funde y motive la causa
legal del mismo.” (el resaltado es nuestro)
Por su parte el reglamento respectivo en esta misma línea consagra20:
“Artículo 40.- Medios de revisión e impugnación. El importador y el productor o
exportador que hubiere llenado y firmado un certificado de origen o una declaración de
origen que ampare una mercancía que haya sido objeto de una determinación de origen de
conformidad con el párrafo 11 del artículo 6-07 del Tratado o haya recibido un criterio
anticipado de acuerdo al artículo 6-10 del Tratado, podrá interponer los recursos que
correspondan contra la resolución que determina el origen o modifica o revoca el criterio
anticipado de acuerdo a la legislación aduanera nacional y las disposiciones de la ley Nº
3667 del 12 de marzo de l966 (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa).” (el subrayado es nuestro)21
Finalmente en relación con el tema que venimos comentando debe indicarse que
si bien es cierto el artículo 21 del Reglamento supra citado, faculta a la DGA para
solicitar información también al importador de las mercancías, al igual que el
artículo 30 que señala que al concluir el procedimiento de verificación de origen
con la emisión de la respectiva resolución o acto final, la misma no sólo debe notificarse al exportador o productor, sino además al importador y otras partes
interesadas, entre las que en efecto debe considerarse al agente aduanero que
20 En igual sentido ver artículo 6:08 del Tratado.21 Al respecto debe aclararse que desde el 1 de enero del año 2008, se encuentra vigente el Código Procesal Administrativo
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representó al importador ante el Servicio Nacional de Aduanas, sin embargo, en
criterio de este Colegiado, tales disposiciones aisladas por sí mismas, no son
suficientes para concluir que con fundamento únicamente en ellas, resulta
procedente la nulidad que decreta en el caso este Tribunal, por omitir la
participación de los importadores y de los agentes aduaneros en el presente
asunto, toda vez que es claro que si bien tales normas evidencian y confirman la
tesis del Tribunal, en el sentido de que el importador y el agente pueden ser
eventuales afectados, y de ahí su obligada participación, sin embargo, no son
suficientes para sustentar por sí misma la nulidad de las actuaciones, porque no
son imperativas, respecto a la participación tanto del importador como del agente
aduanero, y no los conciben como partes desde el punto de vista procesal, desde
el inicio mismo del procedimiento de verificación de origen, en razón de lo cual
deberá siempre recurrirse a la integración normativa que realiza el Colegiado
respecto a las regulaciones citadas del debido proceso, y a la que obliga también
el artículo 15-04 citado, para poder fundamentar de manera sólida y congruente la
nulidad que se decreta. Máxime que según se evidencia del amplio elenco de
normativa citada, el procedimiento de verificación de origen al amparo del TLC
con México y su Reglamento, está concebido y diseñado para la participación del
exportador/ productor, y sólo de manera aislada y tímida se refiera con
disposiciones de carácter facultativo, a la figura del importador, cuando faculta que
se le solicite información, dejando por fuera cualquier regulación respecto al
agente aduanero, como posible afectado.
Desde ese punto de vista es que concluye el Colegiado, que tanto en este caso
concreto como en el caso resuelto por este Tribunal con la sentencia 190-2009 de
reiterada cita, en la que se aplicó el Reglamento Centroamericano sobre el Origen
de las Mercancías, la decisión o conclusión es la misma, toda vez, que si bien este
último Reglamento no tiene disposiciones similares a los artículos 21 y 30 del
Reglamento de Verificación de Origen del TLC con México, sin embargo, a efecto
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de resolver como lo hace este Tribunal, tales normas no son trascendentales ni
hacen la diferencia, puesto que por sí mismas no justifican la declaratoria de
nulidad del procedimiento de verificación de origen, sino que en ambos casos
deberá acudirse a la aplicación armónica y conjunta del ordenamiento jurídico que
incluye no sólo las disposiciones contenidas en dichos instrumentos
internacionales, sino y ante todo, a la aplicación prioritaria del Derecho de la
Constitución Política, sus principios y valores ampliamente desarrollados por el
Tribunal Constitucional.
En resumen, de lo expuesto en esta apartado tenemos varias conclusiones
importantes:
1. Cuando exista duda sobre el origen de una mercancía y la autoridad
competente decida iniciar de oficio la investigación, deberá hacerlo
necesariamente mediante la apertura de un procedimiento de verificación de
origen, siguiendo las formalidades supra señaladas, solicitando al exportador
o productor la información y documentación necesaria para determinar el
origen de las mercancías;
2. La autoridad competente para el inicio y conclusión del procedimiento de
verificación de origen es con exclusividad la DGA;
3. Deberá la autoridad competente guardar en todo momento la
confidencialidad de la información suministrada, en los términos previstos
por la legislación;
4. El procedimiento de verificación del origen es de naturaleza determinativa y
la resolución que lo concluye, es un acto administrativo determinativo
exclusivamente del origen de las mercancías objeto de la investigación, y
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que deniega en su caso, el trato arancelario preferencial otorgado al
momento de la importación, siendo que dicha resolución, salvo en fase
recursiva por el órgano competente, no puede ser modificada por la
Administración Activa en otro procedimiento de diversa naturaleza.
5. No se trata de un procedimiento determinativo de la obligación tributaria
aduanera, ni se indica el monto o el “cuantum” al que asciende la nueva
deuda tributaria con la denegatoria de la preferencia arancelaria;
6. No se refiere la resolución que determina el origen, al cobro que deba
eventualmente realizarse ni tampoco a quiénes son los sujetos responsables
por el adeudo generado. Es decir, no es parte del objeto del procedimiento
de verificación de origen la nueva determinación de la obligación tributaria
aduanera contenida en las declaraciones objeto de la investigación, sino que
lo que hace es determinar únicamente el origen de tales mercancías
amparadas a dichas declaraciones.
7. No estamos ante un procedimiento cuyo objeto sea establecer una eventual
responsabilidad patrimonial.
8. Que el propio Tratado en su artículo 15-04 y su Reglamento en el artículo 40,
de manera armónica con lo que hemos venido exponiendo, reconocen los
derechos y garantías reconocidos por las legislaciones de cada país parte,
como lo es la garantía del debido proceso y dentro de él, el derecho de las
personas que eventualmente resulten afectadas por actos que se emitan al
amparo del TLC, de que tales decisiones sean revisadas por los órganos o
tribunales administrativos o judiciales legalmente competentes, de tal suerte
que el propio Tratado y también su reglamento remiten en esta materia a la
legislación interna.
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Así las cosas una vez concluido el respectivo procedimiento de verificación de
origen22 y determinada que cierta mercancía no califica como originaria por lo que
se le ha denegado el trato arancelario preferencial, viene entonces
necesariamente la segunda fase que se relaciona ahora así con la nueva
determinación de la obligación tributaria aduanera y los sujetos a quiénes
corresponde asumir patrimonialmente el pago de las diferencias generadas, para
lo cual conforme con la normativa aduanera, deberá la Administración instaurar un
procedimiento ordinario establecido en el artículo 196 de la LGA, tema al que nos
referimos en el siguiente apartado.
o Procedimiento Ordinario de Modificación de la Obligación Tributaria
Aduanera:
De conformidad con lo dispuesto por los artículos 6, 7, 9, 61 y 62 del Código
Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), artículos 22, 23, 24 incisos a, b,
59, 62, 93, 98, 102 y 196 de la LGA, corresponde a las autoridades aduaneras
exigir y comprobar la correcta declaración y cumplimiento de los elementos que
determinan o influyen la obligación tributaria aduanera, es decir, que inciden en el
monto de los impuestos que se deben cancelar al Estado con ocasión de la
importación de las mercancías.
Como consecuencia de lo anterior, le corresponde realizar las modificaciones o
ajustes que sean necesarios tanto en el ejercicio del control inmediato dentro del
proceso de despacho de las mercancías, concretamente en la etapa de la
verificación de lo declarado, o bien en forma posterior al despacho, cuando
producto de una revisión se determinen diferencias entre lo declarado y lo que en
realidad debió declararse, y cobrar el adeudo que resulte pendiente de cancelar,
22 Incluso agotada y resuelta ya la fase recursiva.
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para la cual deberá, en este último caso, iniciar el respectivo procedimiento
ordinario, establecido en el artículo196 de la LGA.23
En efecto, recordemos que de conformidad con nuestro régimen jurídico
aduanero, si bien es cierto las declaraciones aduaneras son definitivas para el
declarante24, sin embargo, la legislación otorga facultades a las autoridades
aduaneras para verificar con posterioridad al despacho, la veracidad de lo
declarado así como el cumplimiento de la legislación aduanera y de comercio
exterior aplicable, de tal suerte, que como consecuencia de dicha verificación
podría eventualmente modificarse válidamente lo actuado en el despacho25,
siempre que para ello se observen las formalidades establecidas, y se realice
dentro del plazo de 4 años siguientes a la fecha de la aceptación de la declaración
aduanera, siendo posible dentro de estas circunstancias, la modificación de los
elementos que determinan la obligación tributaria aduanera, como lo son su
naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen 26 y valor aduanero de
las mercancías, entre otros. En tales casos, sería también exigible el pago de los
tributos que se generen a favor del Fisco, en razón de las modificaciones
realizadas. (ver artículos 59, 61 y 62 del CAUCA; artículos 23, 24 inciso a) y b), 59,
62,102 y 196 de la LGA). Debe entonces tenerse presente que en todos los casos
de ajustes o modificaciones de las obligaciones tributarias, realizados
23 Procedimiento que se complementa con lo dispuesto por el artículo 192 y siguientes de la LGA y 520 y siguientes de su Reglamento (RLGA)
24 Sin perjuicio de la rectificación, con las consecuencias legales que le están asociadas, ver artículo 57 del CAUCA, 89 del RECAUCA, y 90 de la LGA.
25 Indica el artículo 59 y 62 del CAUCA que la verificación inmediata que se pueda realizar en el despacho, no limita la posibilidad o facultad de las autoridades aduaneras, de realizar fiscalización posterior dentro del plazo de 4 años.
26 En relación con la modificación del origen de las mercancías, debe reiterarse que para tales efectos existe un procedimiento especial que deberá seguirse, por lo que en cada caso, deberá estarse al procedimiento que al efecto hayan pactado las partes negociantes, siendo en consecuencia que la modificación posterior al despacho de dicho elemento, no se realiza siguiendo el procedimiento ordinario del artículo 196 de la LGA, sino siguiendo el procedimiento especial negociado por las partes contratantes, en cada caso concreto.
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posteriormente al despacho de las mercancías, deberá seguirse el procedimiento
establecido en los artículos 192 al 196 de la LGA y 520 al 532 del Reglamento a la
LGA.
Partiendo de ello, sería entonces jurídicamente válido y sin que ello viole el
principio de intangibilidad de los actos propios, que la administración aduanera
inicie las respectivas investigaciones por medio de los órganos competentes, que
le permitan contar con los elementos de juicio suficientes para sustentar el inicio
de un procedimiento administrativo, que pueda finalizar ordenando la eventual
modificación de los elementos de la obligación tributaria aduanera y en
consecuencia el cobro de los impuestos adeudados a favor del Fisco a cargo del
importador y del agente aduanero, como responsable solidario, siempre que ello
se realice observando las formalidades del procedimiento ordinario, según los
términos de los artículos 102 y 106 de la LGA que por su orden disponen.
“ARTICULO 102.- Revisión a posteriori del despacho
La autoridad aduanera podrá, mediante el ejercicio de controles a posteriori o permanentes, revisar la determinación de la obligación tributaria aduanera y el cumplimiento de las demás normas que regulan el despacho de mercancías, en el plazo estipulado en el artículo62 de esta ley.
Cuando la autoridad aduanera determine que no se cancelaron los tributos debidos o que se incumplieron otras regulaciones del comercio exterior, abrirá procedimiento administrativo notificando al declarante y al agente aduanero que lo haya representado, en los términos del artículo196 de esta ley.
La autoridad aduanera podrá ordenar las acciones de verificación y fiscalización que se estimen procedentes, entre otras, el reconocimiento de las mercancías y la extracción de muestras.
El adeudo resultante de modificar la determinación de la obligación tributaria aduanera deberá cancelarse por el sujeto pasivo en un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de su notificación, de conformidad con las disposiciones del artículo61 de esta ley.
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De encontrarse violaciones a otras regulaciones del comercio exterior, se impondrán las sanciones o se establecerán las denuncias correspondientes.” (el resaltado en nuestro)
“ARTICULO 196.- Actuaciones comunes del procedimiento ordinario
Para emitir cualquier acto que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos, deberán observarse las siguientes normas básicas:
a) La apertura del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, debe ser notificada a las personas o entidades que puedan verse afectadas.
b) En el acto de notificación se otorgará un plazo de quince días hábiles para presentar los alegatos y las pruebas respectivas. La autoridad aduanera que instruya el procedimiento podrá prorrogar, mediante resolución motivada, de oficio, o a instancia de parte interesada este plazo para los efectos de presentación de pruebas.
c) A solicitud de parte interesada, el órgano instructor dará audiencia oral y privada por un término de ocho días, una vez evacuadas las pruebas para que las partes desarrollen las conclusiones finales.
d) Listo el asunto para resolver, el órgano instructor dictará la resolución dentro de un plazo de diez días hábiles. La notificación debe contener el texto íntegro del acto.” (el resaltado es nuestro).
Respecto a la autoridad competente para iniciar y concluir un procedimiento
ordinario, legal y reglamentariamente está facultada tanto la DGA, ejerciendo sus
facultades de control a posteriori, como las diferentes aduanas del país, según sea
la aduana que haya tramitado en su momento la importación de las mercancías.
Otro aspecto que debe considerarse en relación con este tema, y que
mencionamos ya tímidamente, es el relativo a los sujetos que participan, lo cual
está claramente definido en el artículo102 citado que dispone que deberá llamarse
al procedimiento al declarante que conforme con el artículo 4 del CAUCA es la
“persona que efectúa o en nombre de la cual se efectúa una declaración de mercancías…”
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que es el consignatario-importador de las mercancías y al agente aduanero que lo represente en el despacho.
Al importador, debe llamarse necesariamente al procedimiento, porque es
directamente afectado con lo que se decida en el mismo, toda vez que la ley lo
consagra como el sujeto pasivo de la obligación tributaria aduanera, y el obligado
a realizar el pago de los impuestos y ajustes que se realicen en una determinada
importación de mercancías (artículos 29 y 62 del CAUCA y 24: a y b), 54, 62 y
102 de la LGA). De igual forma es el importador a quien corresponde brindar la
información necesaria al agente aduanero para la respectiva confección de la
declaración aduanera, y desde ese punto de vista asume responsabilidad por la
información contenida en la misma, de tal suerte que ante cualquier cambio o
ajuste de lo declarado deberá asumir directamente las diferencias de impuestos
que se generen.
Concretamente respecto al tema del origen de las mercancías, téngase
presente además, que conforme con la normativa citada, es el importador quien
solicita el libre comercio para una determinada mercancía, para lo cual deberá
presentar al momento de la importación, la certificación de origen, y en caso de no
presentarlo, es el importador quien deberá cancelar los derechos arancelarios
correspondientes. De igual forma, si producto de un procedimiento de verificación
de origen se llegase eventualmente a determinar que una mercancía no es
originaria del país que se declaró y ello le implica la denegatoria del trato
preferencial que en el momento de la importación se le hubiere otorgado,
indiscutiblemente tal decisión le afecta directamente, puesto que en definitiva por
ser el sujeto pasivo de la deuda tributaria, deberá soportar sobre su patrimonio la
diferencia de los derechos arancelarios que eventualmente se determine.
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De otra parte debe agregarse, que nuestro legislador, no permitió que los
importadores realizaran directamente sus declaraciones aduaneras27, sino que les
estableció la intervención obligatoria28 de un asesor, especialista en materia
técnica aduanera y de comercio exterior que los orientara, dirigiera y asesora al
momento de presentar su declaración aduanera, de tal forma que se evitaran los
inconvenientes y errores por el desconocimiento de los importadores y
exportadores en esta materia técnica, solventando tal situación con la participación
de estos especialistas, siendo que el costo económico adicional que pudiese
implicar la contratación y participación de estos agentes aduaneros como
asesores, se viera compensado con la prestación de un servicio profesional de
calidad que en definitiva beneficie a la colectividad. De igual forma, la intervención
de estos asesores, agentes aduaneros, implicaría una coadyuvancia para la
Administración en la gestión aduanera y una garantía de excelencia y calidad en el
ejercicio de la función. Siendo que paralelamente la participación de este asesor
implica para ellos una serie de obligaciones y responsabilidades que se deben
asumir, porque si bien se trata del ejercicio privado de una actividad, sin embargo,
por la relevancia de la misma y el interés público que subyace, está sujeta a una
serie de regulaciones que necesariamente controlan el ejercicio de la correduría
aduanera en nuestro país. Como indica la Sala Constitucional, la actividad que
realizan los agentes aduaneros, “...No se trata del ejercicio de cualquier actividad
comercial o empresarial sino que se refiere a una labor de coadyuvancia con los órganos
de la Administración Pública en la gestión pública aduanera y que se les ha delegado por
parte del Estado en razón del cumplimiento de una serie de requisitos previos que así lo
permiten...”. Véase voto N° 2002-00843 del 30 de enero del 2002.
Y es precisamente en protección de ese interés público, que la legislación
estableció el régimen de responsabilidad del agente aduanero, por todas sus
27 Con las excepciones establecidas.
28 Véase artículo 16 CAUCA, 17 RECAUCA, 37 de la LGA.
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actuaciones, y que para efectos del presente asunto nos interesa referenciar la
responsabilidad solidaria del agente aduanero - persona física o jurídica- con el
declarante ante el Fisco, por el pago de las obligaciones tributarias aduaneras
derivadas de los trámites, regímenes y las operaciones aduaneras en que
intervienen y por el pago de las diferencias, intereses, multas y demás recargos,
según los artículos 16 y 17 del CAUCA, 33, 36, 37, 39, 86 y 264 de la LGA.
En otras palabras, sujeto pasivo no es sólo quien realiza directamente el hecho
imponible (consignatario-importador) sino también otras personas a quienes la ley
denomina “responsables”, aún cuando sean ajenos al hecho imponible, es decir,
son responsables u obligados por deuda ajena. (Ver artículos 17 del CAUCA, 36 y
54 de la L.G.A. y 15, 17, 20 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios
(CNPT)).
En este último supuesto comentado, - como responsable en virtud de la ley-, ubica
nuestra legislación al agente aduanero, a quien hace solidariamente responsable
junto a su mandante, por el pago del adeudo tributario, sus intereses, multas y
demás recargos correspondientes que surjan o se deriven de las operaciones
aduaneras en que intervengan.
Por su parte el artículo16 del CNPT, establece dentro de los efectos de la
solidaridad los siguientes:
“…a) La obligación puede ser exigida total o parcialmente a cualquiera de los
deudores, a elección del sujeto activo;
b) El pago efectuado por uno de los deudores libera a los demás;…”
En consecuencia, puede la Administración Aduanera, cuando determine la
existencia de sumas pendientes de cancelar, elegir si dirige su acción cobratoria
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contra el consignatario-importador, o bien, contra el agente aduanero que en su
carácter de representante legal de su mandante, actuó en el despacho aduanero
de las mercancías; o contra ambos.
Sin embargo, al responsable tributario no es al que corresponde soportar en su
patrimonio la carga del tributo, por ello se da la posibilidad de resarcir o repetir
contra el sujeto obligado (importador) las sumas que haya cancelado al Fisco (ver
artículo 23 del RECAUCA y 39 de la LGA) ; es decir, como señala la doctrina, el
responsable solidario “... está al margen de la circunstancia fáctica tributaria.”, sin
embargo, debe responder por el pago de las sumas de impuestos que se generen
por cualquier concepto. De ahí que se permite en todos los casos repetir lo
pagado, puesto que parte de que el agente pagó la diferencia por una deuda que
no es suya, que no estaba obligado a cancelar, pero que por disposición del
legislador para una mejor recaudación, efecto y control, se estableció de esa
forma.
Así las cosas, no cabe duda que cuando en un procedimiento de verificación de
origen se llegase eventualmente a determinar que una mercancía no es originaria
del país que se declaró y ello le implica la denegatoria del trato preferencial que en
el momento de la importación se le hubiere otorgado, también es indiscutiblemente
en virtud de lo expuesto, que tal decisión le afecta directamente, no sólo al
importador sino también al agente aduanero, en virtud de la solidaridad dispuesta
por ley, que lo hace también responsable por deuda ajena, y si bien podría repetir
de su importador el monto que cancele en nombre de aquel, sin embargo, en tanto
logra recuperar el monto, -si es que ello resulta posible29-, deberá soportar en su
patrimonio la diferencia de los derechos arancelarios que eventualmente se
determine, y en caso de no pago oportuno y voluntario, no sólo se generan los
intereses de ley, sino que se expone a que la administración aduanera opte por la
29 Lo cual es un asunto estrictamente privado entre el importador y el agente aduanero.
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ejecución forzosa del adeudo, ordenando por ejemplo, la ejecución de las
garantías de funcionamiento establecidas por el artículo 34 de la LGA o bien, que
se ordene la inhabilitación del auxiliar para ejercer la correduría aduanera, en los
términos de los artículos 29 y 66 de la LGA, artículo16 inciso c) del RECAUCA, y
artículos 89 y 91 del RLGA, si fuese necesario.
Es así como uno de los procedimientos aplicables en sede aduanera lo constituye
precisamente el procedimiento ordinario, que es el procedimiento por excelencia
mediante el que se materializa la actuación administrativa y que la doctrina ha
definido como aquel en que está de por medio el administrado, en conflicto
posible o actual con otro administrado o con la Administración, debiéndose en
consecuencia asegurar la participación de los administrados en el iter o etapas
definidas de la voluntad pública, las cuales se integran con una serie de requisitos
y formalidades necesarias para tutelar la defensa de “la seguridad, igualdad y
lealtad de las partes en el curso del debate procesal, como medios de garantizar el
acierto, la legalidad y la justicia del acto final, en provecho tanto de la
Administración, como del administrado, según sea quien tenga de su parte la
razón” 30
Precisamente ese carácter contradictorio, en donde hay intereses contrapuestos
de las partes, obliga a la administración aduanera a asegurar la participación
igualitaria de los administrados en todos aquellos actos emitidos en que se afecte
un derecho subjetivo o interés legítimo, debiendo observar las disposiciones del
artículo 196 de la LGA, empezando por citar los supuestos de aplicación obligatoria de este procedimiento regulados en el numeral 525 del RLGA que a la
letra reza:
30 Ver actas de la Asamblea Legislativa, expediente A23E5452, folios 52 al 56, sobre discusión del artículo 308 de la actual Ley General de la Administración Pública”
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“a. Si el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole
obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o cualquier otra forma de
lesión grave y directa a sus intereses legítimos.
b. Cuando se determine procedente el adeudo y cobro de una obligación tributaria y demás
recargos.
c. En los casos en que proceda la imposición de una sanción de suspensión al Auxiliar.
d. En caso de contradicción o concurso de interesados frente a la Administración dentro
del expediente…”
En línea con lo que venimos exponiendo se debe tener claro que cuando se dicta
el acto inicial del procedimiento ordinario, se le comunica al o los posibles
afectados, que en razón de los elementos de hecho y de derecho con que la
administración aduanera cuenta, procede la eventual modificación de la obligación
tributaria, señalando de manera expresa, cuál es el o los elementos de la
obligación tributaria aduanera que se está revisando ( valor aduanero, clasificación
arancelaria, tarifas aplicables, entre otros) y el adeudo o monto que deberá
eventualmente cancelarse, en caso de que se comprueben los hechos del caso,
señalando el desglose según cada impuesto, el plazo y la forma de pago y los
apercibimientos legales en caso de que no pague, así como identificando
plenamente al sujeto obligado al pago. Aspectos todos estos que deberán
retomarse y puntualizarse en el acto final del procedimiento, si se llegasen a
comprobar los hechos investigados y determinarse que resulta procedente el
ajuste o modificación pretendida por la Administración.
Refiriéndonos en concreto al tema que nos ocupa, debemos señalar que cuando
se instaure un procedimiento ordinario que pretenda la posible modificación del
valor aduanero, de la clasificación arancelaria, de aplicación de medidas
arancelarias o no arancelarias, y en general cualquier otro elemento que afecte la
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obligación tributaria aduanera, salvo cuando se trate del tema del origen de las mercancías, no existe ningún tipo de limitación para que la autoridad encargada
del procedimiento ordinario, ya sea la DGA o la Aduana respectiva, permita la
discusión amplia y detallada de los elementos de hecho y de derecho por parte de
los sujetos que participan en el proceso, que según lo expuesto, son el importador
y el agente aduanero que lo representó en el despacho de las mercancías. De
igual forma, se les garantiza y permite a las partes el acceso a todo el expediente
administrativo, y podrán aportar al proceso las pruebas que estimen pertinentes,
incluso la administración podrá ordenar oficiosamente prueba para mejor resolver
si así se estimase conveniente. Se podrá también recibir la prueba testimonial,
técnica y pericial que se estime prudente para la decisión de asunto, y en general
se admitirán todos los medios de prueba admisibles por el derecho público y el
derecho común31, siempre que sean pertinentes para la decisión del asunto.
También las partes podrán solicitar la realización de una audiencia oral y privada
con la Administración donde podrán formular sus conclusiones finales. En
resumen en estos casos, existe y se permite una amplia participación y defensa de
los posibles afectados, de tal forma que tenga la oportunidad real y efectiva de
oponerse a las pretensiones de la Administración de modificar los elementos de la
obligación tributaria aduanera, ya declarada y eventualmente verificada en el
momento del despacho y el consecuente ajuste y cobro de impuestos.
Este panorama expuesto, que lo que hace es recoger esencialmente, las garantías
del debido proceso constitucional y legal que se le debe respetar a cualquier
sujeto que puede resultar perjudicado con las actuaciones de la Administración
Pública, en este caso, de las autoridades aduaneras, y que según expusimos es
de aplicación en el procedimiento administrativo, no resulta plenamente aplicable
cuando se trata del origen de las mercancías, por las siguientes razones:
31 Ver artículos 297 y 298 de la LGAP y artículo 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).
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Como ya dijimos en el apartado correspondiente, en realidad la
investigación, discusión y determinación del verdadero origen de las
mercancías, se realiza en el procedimiento de verificación de origen y no en
el procedimiento ordinario. Ahí se inicia y concluye. En otras palabras,
según la normativa expuesta, la determinación del origen de las
mercancías, no se realiza siguiendo las formalidades del procedimiento
ordinario establecido por el artículo 196 de la LGA (como si sucede para la
determinación a posteriori de los demás elementos de la obligación
tributaria aduanera), sino que para ello se instaura el procedimiento de
verificación de origen establecido por el Tratado y el Reglamento de Verificación de Origen del Tratado de Libre Comercio con México, el
cual prevé fundamentalmente la participación del exportador o productor de
las mercancías y no del importador y del agente aduanero, a pesar de que
se pueden ver directamente afectados con las resultas de tal procedimiento,
sin que tampoco se puede sostener que los excluye y que no puedan ser
parte, según el planteamiento que viene realizando el Tribunal. En razón
de ello, en el presente caso ni los importadores ni los respectivos agentes
aduaneros, fueron parte de dicho procedimiento, lo que equivale a decir,
que nunca tuvieron la oportunidad procesal de discutir sobre el origen de
las mercancías a las cuales la DGA les denegó en el presente caso, el
origen centroamericano, determinación ésta que eventualmente podría
afectarles, ante la denegatoria del trato arancelario preferencial.
Una vez terminado el procedimiento de verificación de origen, no existe
ninguna posibilidad de reabrir por la vía del procedimiento ordinario, la
discusión sobre el tema de fondo de la determinación de origen, puesto que
ya el procedimiento estaría en forma previa debidamente concluido, siendo
que el acto determinativo final que se emitió, no podría ser modificado,
revocado o anulado, mediante el procedimiento ordinario, con lo cual tanto
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el importador como el agente aduanero, no tendrían en ningún
procedimiento en sede administrativa la posibilidad de referirse a la
discusión de fondo sobre el origen de las mercancías.
Normalmente el procedimiento ordinario, lo realizan las diversas aduanas
del país, en las cuáles se tramitó la importación de las mercancías, siendo
que tales dependencias según lo expuesto supra, no tendrían competencia,
para investigar, discutir ni determinar el origen mexicano de las mercancías.
Y aún en el caso de que el procedimiento ordinario lo realice directamente
la DGA, sin embargo, tampoco podría dicha Dirección, por esta vía32, revisar
el tema del origen, el cual estaría debidamente precluido.
En consecuencia no es posible para los importadores y los agentes
aduaneros, presentar pruebas documentales, técnicas, periciales,
testimoniales, y en general de ningún tipo, que pretendan demostrar el
origen de las mercancías y en consecuencia solicitar que se mantenga la
aplicación de la preferencia arancelaria, porque sería un elemento de la
obligación tributaria aduanera, que repetimos ya está determinado de
manera firme y definitiva en el procedimiento respectivo, sobre todo
considerando que normalmente cuando la Administración decide abrir el
procedimiento ordinario, ya incluso ha sido resuelta la fase recursiva del
procedimiento de verificación de origen. En consecuencia las posibilidades
de discutir el origen de las mercancías en el procedimiento ordinario, son
nulas.
Ello implicaría que ni el importador ni el agente aduanero que según lo
expuesto, serían los llamados eventualmente a asumir las diferencias de
impuestos que se generen ante la desaplicación del trato arancelario
preferencial, es decir, a soportar la responsabilidad patrimonial, tuvieron en
32 Por medio de un procedimiento ordinario.
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realidad la posibilidad de participar y discutir sobre la determinación del
origen de las mercancías que fueron nacionalizadas por el importador,
siendo que fue éste quien en realidad solicitó su libre comercio, por lo que
es absolutamente violatorio de sus derechos, que cuando se adopta la
resolución que elimina aquel trato preferencial para las mercancías por él
importadas y a las cuales ya se les había sido otorgado en el momento de
la importación dicha preferencia arancelaria, no puedan tener participación
en el procedimiento que se instaure a efectos de discutir el origen de las
mercancías.
Así las cosas, los únicos aspectos que podrían ser objeto de discusión en el
procedimiento ordinario, cuya finalidad sería el cobro de los impuestos
generados ante la desaplicación del trato preferencial, sería el
establecimiento o determinación del nuevo monto del adeudo tributario,
para lo cual, podrían la Administración, los importadores y sus agentes
aduaneros, revisar aspectos, tales como las tarifas o alícuotas aplicables
para el pago de los derechos arancelarios a la importación, cálculos
aritméticos de los gravámenes aplicables, tipo de cambio para la conversión
de la moneda que debe observarse, discusión sobre prescripción o no de
los nuevos montos pretendidos por la Administración Aduanera, en atención
a la fecha en que ocurrieron los hechos generadores de la obligación
tributaria aduanera en cada caso, procedencia o no del pago de intereses,
esencialmente.
En otras palabras, si se estimase que ni el importador ni el agente
aduanero, deben ser parte desde el punto de vista procesal, con los
derechos y responsabilidades que ello implica, en el procedimiento de
verificación de origen, en razón de que ello no resulta de la literalidad del
procedimiento regulado en el Tratado y en el Reglamento de Verificación de Origen del Tratado de Libre Comercio con México. Y si de otra
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parte, tal y como lo hemos explicado, en el procedimiento ordinario que
inicia la autoridad aduanera, una vez concluido aquel procedimiento,
tendiente únicamente al cobro de las diferencias de impuestos generadas
ante la denegatoria del trato preferencial, tampoco pueden discutir sobre el
origen de las mercancías, según lo expuesto, habría que concluir que el
ordenamiento jurídico, que se sustenta en nuestra Constitución Política, sus
valores y principios, tolera y permite que los justiciables puedan ser
afectados en su esfera patrimonial, por disposiciones provenientes de un
procedimiento administrativo, sin tener la posibilidad de ejercer su derecho
de defensa, y todas las garantías constitucionales del debido proceso, que
se derivan de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, supra
desarrollados, y que de manera amplia, clara, precisa y consistentemente
ha venido desarrollando nuestra Sala Constitucional en vasta
jurisprudencia, lo cual es absolutamente inaceptable desde el punto de vista
jurídico y desde los derechos y garantías que un Estado Social de
Derecho, otorga a sus ciudadanos, siendo una posición que no podría
compartir este Tribunal, como órgano contralor de legalidad de las
actuaciones del Servicio Nacional de Aduanas, conforme con la
competencia otorgada por el artículo 205 de la LGA en relación con el
artículo181 de la LGAP, por ser contraria a derecho.
Finalmente para concluir con este apartado, y a manera de recapitulación, en aras
de dejar establecido en términos claros, transparentes y por razones de seguridad
jurídica, tanto para la Administración Aduanera como para los diferentes sujetos
que tienen relación con el tema que ahora se discute y que eventualmente pueden
tener consecuencias patrimoniales y/o de otra índole, ante la denegatoria del
origen de una determinada mercancía al amparo del TLC y Reglamento que
venimos comentando, debe indicarse que:
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1. La determinación del origen de las mercancías y la denegatoria del trato
arancelario preferencial, en los supuestos establecidos por el TLC y su
Reglamento, así como el cobro de las diferencias de impuestos que puedan
eventualmente generarse, implican:
De una parte el inicio de un procedimiento de verificación de origen
según las regulaciones vistas. En ese sentido, no cabe la menor duda
de que en este procedimiento de verificación de origen, el obligado
principal a proporcionar la información pertinente, ante la duda de si la
mercancía es o no originaria, lo constituye el productor o exportador,
al ser quien produce, procesa, transforma esa determinada mercancía,
siendo el principal llamado a aportar toda aquella prueba necesaria
para determinar si se cumple o no con las reglas de origen pactadas
siendo que el Tratado no va más allá de ese concepto.
Sin embargo, no puede dejarse de lado que en el país de importación
existen otros sujetos que van a resultar eventualmente afectados del
resultado de dicha verificación y que si no se les reconoce
participación alguna en el procedimiento de verificación de origen, no
tienen otra posibilidad de discutirlo, y el resultado de esa verificación
en caso de que se determine que esa mercancía no es originaria, les
podría generar una responsabilidad pecuniaria directa, en el caso del
importador y su agente de aduanas como solidariamente responsable
de las obligaciones tributarias de esa importación, según lo expuesto,
por lo que en tesis de principio tienen el derecho de ser llamados y
participar en el procedimiento de verificación de origen que realice la
Administración.
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Recordemos que el importador, realiza esa importación y establece
una relación comercial, basado, precisamente en esa transparencia y
facilitación que se fomenta en un determinado Tratado, de manera que
no puede ser ajeno a las consecuencias que una denegatoria de
origen de la mercancía por él importada, le pueda generar. De allí
que, los Acuerdos o Tratados Comerciales generalmente toman años
en ser concretados, esto debido a que deben ser sometidos a toda
una serie de análisis y estudios minuciosos, ya que antes de abrir una
oportunidad comercial, las autoridades deben estar totalmente
seguras de que los comerciantes/ importadores y productores locales
estarán protegidos ante el riesgo de productos o mercancías
importadas entre las Partes. Así, cada sujeto de la relación jurídico-
comercial de los Tratados juega un papel determinado y es protegido
por el mismo.
De otra parte, y como complemento de lo anterior deberán las
autoridades aduaneras iniciar un procedimiento ordinario (artículo 196
LGA), tendiente al cobro de las diferencias de impuestos generadas,
según los términos ampliamente explicados, donde ya no existe
participación del exportador o productor de las mercancías, sino que
las personas que intervienen son el importador y el agente aduanero
respectivo, que son quienes eventualmente podrían quedar sujetos al
establecimiento de responsabilidad patrimonial y en el cual la
discusión sobre el tema de fondo del origen de las mercancías ya no
es posible.
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Nos referimos entonces a dos etapas o momentos: Una que
podríamos denominar extranjera33, en la medida en que se
incorporan al proceso, el exportador o productor, y la información
proveniente del exterior, que aquellos proporcionan con el objeto de
determinar el origen de las mercancías cuyo resultado necesariamente
impacta directamente al importador, quien habría utilizado y aplicado
un certificado de origen eventualmente no válido con las
consecuencias respectivas, y al agente aduanero que lo representó,
en razón de lo cual no se puede negar su participación en tales
diligencias; y una etapa nacional, en la que lo que se pretende es el
cobro de las diferencias generadas ante una denegatoria de origen, y
en la que participan únicamente los sujetos del país de importación
relacionados con la importación de las mercancías, a saber, el
importador y su agente aduanero, según lo expuesto.
2. No podría, bajo pena de nulidad, pretenderse la iniciación de un único
procedimiento determinativo al amparo de los artículos 102 y 196 de la
LGA, (argumentándose que la obligación tributaria es una sola), en el que
se investigara y verificara el origen de las mercancías y en el que
paralelamente se pretendiera también la determinación y cobro de la
obligación tributaria aduanera, que se generaría en caso de que se
deniegue el origen de las mercancías, en razón de que conforme con
nuestro régimen jurídico aduanero, existe norma especial que regula un
procedimiento específico cuando se trate exclusivamente de la
determinación de origen, con sus propias etapas, plazos, métodos, sujetos
obligados y consecuencias en caso de incumplimientos, siendo que el
mismo no podría desaplicarse o no observarse en el caso concreto, porque
33 Denominación realizada simplemente con el ánimo de aclarar lo mejor posible esos dos momentos o procesos que implica la verificación de origen y el eventual cobro de la obligación tributaria aduanera que pudiese generarse.
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generaría la violación de una formalidad sustancial en los términos del
artículo 223 de la LGAP, que acarrearía la nulidad absoluta de lo actuado.
Otro elemento más en abono a lo que venimos comentando, es que tal y
como se expuso en su momento, cuando se inicia un procedimiento de
verificación de origen, lo que la administración aduanera tiene es una duda respecto del origen de las mercancías, que es precisamente lo que
pretende dilucidar con la información que se le suministre, pero no estaría la
Administración en ese momento (cuando se inicia la investigación de
origen), en posibilidad real de atribuir algún cargo o pretender el cobro de
alguna deuda tributaria, (que en todo caso, no correspondería realizarlo al
exportador sino al importador de las mercancías), puesto que en ese
momento procesal, la investigación de origen apenas inicia y no tendría la
Administración pruebas en que sustentar su pretensión, puesto que no se
trata per sé de la denegatoria de origen, sino de la investigación y
verificación del mismo, producto de una investigación objetiva.
De ahí que dicho acto de inicio de las diligencias de investigación de origen,
no puede técnicamente asimilarse, a lo que sería un acto de apertura de un
procedimiento ordinario determinativo, que si bien constituye una mera
probabilidad, sin embargo, en razón de la evidencia que normalmente
posee la Administración en esos casos, es posible comunicarle al afectado,
que en razón de los elementos de hecho y de derecho con que la
administración aduanera cuenta, procede la eventual modificación de la
obligación tributaria y cobro que ello generaría, por lo que le debe otorgar
un plazo para que presenten las pruebas y argumentos pertinentes a efecto
de ejercer su derecho de defensa.
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De ser así, habría desde la apertura del procedimiento que indicarle a las
partes del proceso, la decisión de la Administración de establecer un
posible ajuste, el elemento o elementos de la obligación tributaria que se
estaría revisando-que sería el origen,34 así como las nuevas tarifas que
resulten aplicables, el adeudo que se generaría con el posible ajuste, y
otorgar el plazo de 15 días para oponerse y presentar pruebas respectivas,
así como poner a disposición el expediente respectivo. Tales aspectos
definitivamente no sería posible indicar al momento de inicio de un
procedimiento de investigación de origen porque la Administración, apenas
inicia las diligencias y no sabe cuáles serán.
Definitivamente al inicio de un procedimiento de verificación de origen la
administración aduanera no podría emitir un acto en tal sentido, que sería
más propio de un procedimiento ordinario determinativo, en razón de lo cual
no sería jurídicamente válido que la investigación y determinación del origen
de las mercancías y el consecuente cobro en caso de la denegatoria del
trato preferencial se realicen en un único procedimiento, porque existen a
tales efectos procedimientos y normas especiales que deben cumplirse,
bajo pena de nulidad, siendo que la apertura del segundo procedimiento (el
ordinario), pende del resultado del primer procedimiento (verificación de
origen).
o Sujetos que deben participar en el Procedimiento de Verificación de
Origen:
Si bien de lo expuesto hasta aquí resulta clara la posición de este Tribunal en
relación con los sujetos que deben intervenir en un procedimiento de verificación
34 Cuya investigación apenas se estaría iniciando.
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de origen, al amparo del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento, criterio que resulta de una interpretación armónica de la
normativa internacional en relación con nuestra Constitución Política, sus
principios y valores, demás derechos y garantías que resultan aplicables al
procedimiento administrativo y la normativa aduanera, según ya expusimos,
sustentamos ahora nuestra posición desde una perspectiva teórica-doctrinaria, de
derecho procesal civil y el derecho procesal contencioso administrativo, aplicables
en la especie según veremos, y de la jurisprudencia emitida en relación al tema
que nos ocupa.
Respecto a las partes en el proceso, ha dicho el autor PARAJELES VINDAS, que
“En todo proceso intervienen dos partes: una que pretende en nombre propio o en cuyo
nombre se pretende la actuación de una norma legal, y otra frente a la cual esa actuación
es exigida. A la primera se le denomina parte actora y a la segunda parte demandada. Es
una consecuencia del principio de contradicción, propia de los procesos de conocimiento
que se inician con la demanda y finalizan con la sentencia…” Pero lo que caracteriza a
las partes en todos estos casos es la sujeción a la relación procesal.35”
“…Se trata de aquellos sujetos que intervienen en el proceso y entre ellos se traba la
relación jurídica procesal…”36
“Tradicionalmente se admite el concepto de parte expuesto por CHIOVENDA, que expresa
que es aquel que pide en nombre propio, o en cuyo nombre se pide, la actuación de una
35 Parajeles Vindas, Gerardo, “Introducción a la Teoría General del Proceso Civil”, 1ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, octubre, 2000, p 57-57
36 Parajeles Vindas, Gerardo, “Curso de Derecho Procesal Civil con Jurisprudencia”, 3ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, enero, 2000, p 58
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voluntad de ley, y aquel frente a quien es pedida. Es decir, que la calidad de parte es
esencialmente procesal y ésta viene dada por una determinada posición en el proceso”3738
Directamente relacionado con el tema de las partes del proceso, está la figura de
la litis consorcio, que tiene que ver con la pluralidad de partes en un proceso.
Se dice que el término viene: “Etimológicamente de litis (litigio, conflicto), con (junto),
y sors(suerte), el litisconsorcio es la situación jurídica en que se hallan diversas personas
que actúan en juicio conjuntamente, como actores o como demandados. Se requiere,
entonces, que exista una cierta comunidad (conexión) entre los integrantes del grupo que
actúan conjuntamente, la que debe provenir de su propia legitimación, del hecho de que la
situación jurídica que se debate (objeto de la pretensión) sea común. El litis consorcio,
por supuesto, puede ser activo, pasivo o mixto, según sean varios los actores, los
demandados, o ambos. Pero la clasificación que interesa es la referente al litisconsorcio
voluntario y al necesario. Lo correcto es que la integración del litisconsorcio se haga
desde la demanda misma, pero de no ser así hay que ordenar su integración, de ahí que el
litisconsorte ingresa como un tercero (respecto a las partes originales) pero se convierte
en parte. Es voluntario cuando las partes pueden ( o no) comparecer conjuntamente, y por
ello su integración queda al libre albedrío de las partes, sin que ello afecte la validez del
proceso y mucho menos una sentencia estimatoria, como sucede cuando se debe ejecutar
una obligación solidaria. Por el contrario, será necesario cuando las partes deben actuar
en forma conjunta, ello porque la relación jurídica debatida (relación sustancial,
pretensión deducida) es de tal naturaleza que no puede decidirse válidamente si no están
presentes todos los litisconsortes. Es imprescindible, el necesario, para la correcta
37 CHIOVENDA citado por Parajeles Vindas, Gerardo, “Introducción a la Teoría General del Proceso Civil”, 1ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, octubre, 2000, p 57.
38 “En ese mismo sentido, ya es clásica la definición de PRIETO-CASTRO al afirmar que “partes son las personas físicas o jurídicas (en sentido amplio) que se constituyen en sujetos de un proceso, para pretender en él la tutela jurisdiccional y que, por tanto, asumen la titularidad de las relaciones que en el mismo se crean, con los derechos, las cargas y las responsabilidades inherentes” PIETRO-CASTRO, citado por Parajeles Vindas, Gerardo, “Introducción a la Teoría General del Proceso Civil”, 1ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, octubre, 2000, p 58
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(válida) resolución del litigio, y de no verificarse, la demanda deber ser denegada sin
pronunciamiento en cuanto al fondo.”39
En ese mismo sentido la Jurisprudencia de la Sala I de la Corte Suprema de
Justicia, recientemente citada por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
Segunda en sentencia Nº 187-2010-II del 23 de abril de 2010, se ha pronunciado
sobre la necesaria participación de los sujetos que por la naturaleza de la relación
jurídica tiene una afectación directa en el mismo proceso. En lo que interesa se
dispuso:
“II.-El litisconsorcio es una de las figuras procesales de la pluralidad subjetiva que se
caracteriza por situar al tercero (o los terceros) en una relación común con una de las
partes, sea con la actora o la demandada, dándose el mismo objeto y la misma causa
petendi, de manera que el actor pudo haber dirigido su acción contra el tercero
directamente o conjuntamente con el demandado (litisconsorcio pasivo) o que varios
sujetos tienen la misma pretensión respecto a otro (litisconsorcio activo) u otros
(litisconsorcio mixto). La intervención de los litisconsortes puede darse de dos maneras:
facultativa o necesaria. La facultativa corresponde al caso del ejercicio de la acción
dirigida en forma conjunta, por quienes tienen las mismas pretensiones nacidas de un
mismo título o que se funden en la misma causa, o cuando quien ostenta la pretensión
dirige la misma contra todos aquellos que deben responder a ella. Por su parte la
litisconsorcio necesario se da cuando por disposición de la ley o por la naturaleza de la
relación jurídica, se exige que los sujetos a quienes afecta la resolución, actúen
conjuntamente, como litisconsortes, de manera que queden vinculados al proceso y
consecuentemente a los efectos de la sentencia.
III.-El litisconsorcio necesario supone que para resolver el asunto han de estar presentes
en el proceso todos aquellos sujetos a los que tal resolución fuere a afectar , de ahí
entonces la facultad que se le confiere al Juez de declarar de oficio la existencia del litis 39 Parajeles Vindas, Gerardo, “Introducción a la Teoría General del Proceso Civil”, 1ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, octubre, 2000, p 64-65
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consorcio necesario, no siendo entonces una simple defensa previa (artículo298 Código
Procesal Civil vigente), de uso únicamente por parte del demandado. El juez puede
integrar la litis consorcio necesario (artículo106 del Código Procesal Civil vigente
complementado con el 308 ibídem), y conforme al artículo315 del mismo cuerpo normativo
le corresponde al juez tomar como medida de saneamiento, desde la admisión de la
demanda y en las oportunidades que corresponda, integrar la litis consorcio necesario. La
litis consorcio necesario implica la existencia de relaciones jurídicas materiales respecto
de las cuales no es posible pronunciarse fraccionándolas o calificándolas sólo en
relación de algunos de sus sujetos, pues la decisión engloba y obliga a todos. La
presencia de todos los sujetos es indispensable para que la relación procesal se complete
y sea posible decidir en sentencia sobre el fondo de la misma (Sala Primera de la Corte
número 72 de 15 horas del 3 setiembre 1982). El Código de Procedimientos Civiles
derogado no contenía norma expresa sobre el litisconsorcio pasivo necesario, sin
embargo, por interpretación del artículo1° párrafo in fine de ese cuerpo normativo
tradicionalmente se consideró que el mismo regulaba de manera indirecta la legitimatio ad
causam activa y pasiva y su modalidad de litisconsorcio necesario..” Sala Primera Corte
número 41 de 15 horas del 19 junio 1981). (El resaltado no es del texto)
Resulta interesante para determinar el verdadero alcance de esta figura y por
ende su correcta aplicación en el caso concreto, lo que indica el citado autor
PARAJELES VINDAS, respecto a la forma de determinar si estamos ante una litis
consorcio y en su caso, para definir si es necesaria o facultativo. Al respecto
indica:
“Cuando en un proceso intervienen dos o más personas, se habla de litis consorcio, la que
puede ser activa cuando esa situación se produce en la parte actora, o bien pasiva si es en
la parte demandada. De igual manera, los artículos 106 y107 del Código Procesal Civil
distinguen entre la litis consorcio necesaria y la facultativa.
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Es necesaria cuando para resolver el fondo de la pretensión material es indispensable la
presencia de todas las personas que puedan resultar perjudicadas con la sentencia del
juez. Un ejercicio recomendable es hacerse las siguientes preguntas: Para resolver la
petitoria a quien debo demandar?, a quiénes perjudica?. La respuesta a la primera
pregunta me confirma la existencia de la litis consorcio, y la de la segunda si es
necesaria o facultativa. Veamos la diferencia entre una y otra con dos ejemplos: 1) El
artículo420 inciso 13) ibídem tiene como pretensión abreviada la división o venta, en
subasta pública, de la cosa común. La pretensión implica que la propiedad le pertenece a
varios propietarios, y el artículo272 del Código Civil afirma que no hay obligación de
permanecer en co-propiedad. Si uno de los condóminos desea pedir esa división o venta,
es indudable que esa petitoria afectará a todos los restantes copropietarios, quienes deben
formar parte del proceso desde el inicio. No se trata de una decisión discrecional del
actor, pues al resultar necesaria la litis consorcio, debe demandar a todos los co-
propietarios…2) Distinta es la situación cuando se trata de ejecutar el cobro de una
obligación solidaria. Al respecto, según el artículo647 del Código Civil, el acreedor goza
de un derecho de elección y por ende puede, facultativamente, demandar a uno o a todos
los obligados (deudor o fiadores)…”40
Tenemos entonces de lo expuesto, que la litisconsorcio pasivo necesaria: se da
cuando por disposición de la ley o por la naturaleza de la relación jurídica, se
exige que los sujetos a quienes afecta la resolución, actúen conjuntamente, de
manera que queden vinculados al proceso y consecuentemente a los efectos de
la sentencia. La presencia de todos los sujetos es indispensable para que la
relación procesal se complete y sea posible decidir en sentencia sobre el fondo de
40 Parajeles Vindas, Gerardo, “Curso de Derecho Procesal Civil con Jurisprudencia”, 3ª edición, San José Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas SA, enero, 2000, p 62-63
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la misma, supone que para resolver el asunto han de estar presentes en el
proceso todos aquellos sujetos a los que tal resolución fuere a afectar
Tal situación es la que acontece en materia aduanera, donde por disposición expresa del artículo 102 de la LGA, siempre que debe realizarse un procedimiento para la modificación de la obligación tributaria aduanera y el eventual cobro de las diferencias generadas, deben llamarse al procedimiento necesariamente al importador de las mercancías y al agente aduanero que lo representó en el despacho, según explicamos ampliamente. Así, las cosas, ambos deben participar en el procedimiento, bajo pena de nulidad, siendo que sin la participación de los dos, no podría emitirse pronunciamiento por el fondo del asunto.
En ese sentido, no cabe la menor duda de que en un procedimiento de verificación
de origen, que revisa una o varias importaciones de una determinada mercancía,
el obligado principal a proporcionar información, ante la incertidumbre de si la
mercancía es o no originaria, lo constituye el productor o exportador, al ser quien
produce, procesa, transforma esa determinada mercancía, siendo el principal
llamado a aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si se cumple o
no con las reglas de origen pactadas. Sin embargo, no puede dejarse de lado que
en el país de importación existen otros sujetos que van a resultar afectados por la
decisión que se adopte en dicha verificación y que si no han tenido participación
alguna en el procedimiento de verificación, no tienen otra posibilidad de discutir
sobre el tema del origen, y el resultado de esa verificación en caso de que se
determine que la mercancía no es originaria, les genera eventualmente una
responsabilidad pecuniaria directa, en el caso del importador y su agente de
aduanas como solidariamente responsable según el análisis ya realizado, por lo
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que tienen el derecho de ser llamados y participar en el procedimiento de
verificación de origen que realice la Administración, además de su participación
obligatoria en el procedimiento ordinario, según el artículo 102 de la LGA
referenciado, cuando se esté propiamente ante el cobro de las diferencias
eventualmente generadas.
Dentro de esta misma línea y estrechamente relacionado con el tema de las partes
que intervienen en el procedimiento administrativo, debemos hacer referencia a la
“legitimación”, respecto a la cual en términos generales y concretamente en
relación con el artículo10 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA),
el DR. Jinesta Lobo, indica que:
“La legitimación es la aptitud para ser parte de un proceso contencioso-administrativo
específico y concreto. Consecuentemente, no toda persona que tenga capacidad procesal-
aptitud genérica para ser parte en un proceso-puede tener legitimación, únicamente,
cuando se encuentre en una relación determinada con el objeto del proceso, esto es, la
pretensión. Esa relación determinada con el objeto del proceso deriva de la titularidad
por la parte interesada de una situación jurídica sustancial, llámese derecho subjetivo o
interés legítimo.
La legitimación es un requisito procesal, sin embargo se le suele estimar una cuestión de
fondo que debe ser analizada en sentencia, puesto que, antes de ser evacuada la prueba
resulta imposible determinar de forma cierta si efectivamente existe una relación entre el
objeto del proceso o la pretensión y la titularidad de una situación jurídico sustancial.”41
En lo que toca a la legitimación activa, indica el mismo autor, que “La legitimación
activa en el proceso contencioso-administrativo la ostenta el administrado, el grupo de 41 JINESTA LOBO, Ernesto, “Manual del Proceso Contencioso-Administrativo”, 1ª edición, San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2009, p.57
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éstos o la entidad que tiene la aptitud para ser parte demandante en cuanto afirma tener la
titularidad de una situación jurídica sustancial. Nótese que puede ser una persona física,
un conjunto o grupo de personas físicas, un ente de Derecho Público-en el caso de la
lesividad o de un proceso inter administrativo-o una organización colectiva del Derecho
privado (sociedad anónima, sociedad de responsabilidad limitada, asociación,
cooperativa, etc).”42
En concreto, el artículo 10.1, inciso a) del CPCA, establece quienes están
legitimados para demandar, señalando que serán: “Quienes invoquen la afectación de intereses legítimos o derechos subjetivos”.
Respecto al interés legítimo lo primero que debe indicarse es que abarca también
el interés indirecto o derivado, a diferencia de la anterior normativa derogada, lo
cual también resulta claro de la reforma introducida al artículo 275 de la LGAP,
aplicable a nuestro caso, en razón de estar ante un procedimiento administrativo,
siendo que la actual disposición señala:
“Artículo 275.-
Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración, todo el
que tenga interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado, lesionado o
satisfecho de manera total o parcial por el acto final. El interés de la parte deberá ser
legítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra
naturaleza.”
(Así reformado por el artículo200, inciso 9) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo). (El resaltado es nuestro)
Sobre lo que debemos entender por cada uno de ellos, se ha dicho que:42 JINESTA LOBO, Ernesto, “Manual del Proceso Contencioso-Administrativo”, 1ª edición, San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2009, p.58
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“En términos generales tiene interés legítimo aquella persona que como consecuencia del
proceso y de la sentencia de mérito derive un beneficio o se evite un perjuicio, esto es, que
ostente una expectativa de ventaja o desventaja”43
En cuanto al concepto de derecho subjetivo, debe indicarse que no es un concepto pacífico
en el Derecho Administrativo, y el autor JINESTA LOBO, lo define “…como el poder
fundado en un título específico-Constitución, ley, reglamento, sentencia con autoridad de
cosa juzgada material, contrato o un acto o hecho unilateral de un tercero-que habilita a
su titular para exigirle a uno o varios terceros-otro administrado o una administración
pública-, en beneficio de su propio interés, una determinada o concreta actuación o
conducta-obligación o deber de comportamiento positivo o negativo-de carácter
renunciable, disponible y transmisible”44
En relación con este mismo tema de los sujetos legitimados en la nueva
legislación procesal contencioso-administrativo, concretamente respecto los
sujetos que invoquen afectación de los intereses legítimos y los derechos
subjetivos, según lo dispuesto por el artículo 10, 1) inciso a), el DR. Jiménez
Meza, señala que “…la diferencia entre interés legítimo y derecho subjetivo en ocasiones se
hace poco nítida, sobre todo cuando ambos son derechos, sólo que la relación entre los sujetos
receptores de los bienes jurídicos del ordenamiento jurídico es de mayor o menor intensidad, lo que
permite o no hacer valer los derechos de exclusividad y exclusión frente a terceros.
A fin de evitar injusticias y con el ánimo de extender el acceso a la justicia contencioso
administrativa, el código utiliza la denominación “situaciones jurídicas” de las personas, lo que no
implica que tales situaciones no estén conformadas de intereses legítimos y derechos subjetivos,
aún cuando la propia dinámica de los intereses legítimos trasciende el esquema tradicional de ser
43 JINESTA LOBO, Ernesto, “Manual del Proceso Contencioso-Administrativo”, 1ª edición, San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2009, p.6044 JINESTA LOBO, Ernesto, “Manual del Proceso Contencioso-Administrativo”, 1ª edición, San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2009, p.60
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solamente subjetivos, para confirmar también la existencia de los intereses legítimos objetivos, lo
que posibilita la incorporación de la acción popular y la defensa de los intereses colectivos y
difusos…
Sin duda, la protección efectiva de los intereses legítimos y los derechos subjetivos tienen rango y
protección constitucional, lo que ocupa su lugar primigenio en la regulación de los sujetos
legitimados, siendo que la nueva legislación- se insiste- trasciende también la vieja y superada
dicotomía existente en la actual LRJCA, en el sentido de que sólo sea posible la restitución de la
situación jurídica individualizada ante la afectación de los derechos subjetivos y no así en caso de
serlo contra los intereses legítimos…
En síntesis, sería inconstitucional que el Código no otorgara legitimación a quienes invoquen la
protección de los intereses legítimos y los derechos subjetivos, como igualmente es inconstitucional
- al menos en principio – hacer agregados a los intereses legítimos en aras del estrangulamiento
procesal, como podrían ser los intereses directos, actuales y personales, frente al texto
constitucional que exige del legislador proteger, al menos, tales intereses legítimos, sin mayor
condimento o agregado.”45
En nuestro caso, y aplicando los conceptos estudiados al presente asunto, estima
el Tribunal que tanto los importadores como los agentes aduaneros, están legitimados para ser parte del procedimiento de verificación de origen, porque son titulares de un derecho subjetivo que puede verse afectado producto del resultado o acto final que se emita en aquel procedimiento.
Analicemos:
Las mercancías que fueron nacionalizadas al amparo de las declaraciones
aduaneras que se enlistan en el resultando I de la presente sentencia, en el
momento del despacho aduanero fueron declaradas como mercancías originarias
de México y en consecuencia se les otorgó la preferencia arancelaria en los
términos negociados con ese país, sin que la administración aduanera 45 Jiménez Meza, Manrique, y otros, “El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo”, 1°edición, tomo I, San José Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008, p101-102
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costarricense hiciera ningún reparo en ese sentido dentro del procedimiento de
despacho, es decir, antes del levante y retiro de las mercancías de la custodia
aduanera.(ver artículo 51 del CAUCA). Ello implica que a partir de ese momento
se generó una determinada situación jurídica sustancial para los importadores
de las mercancías y los agentes aduaneros intervinientes, porque la
Administración a través de ese acto administrativo (declaración aduanera de importación definitiva), materializó el derecho del administrado a la aplicación
del trato arancelario preferencial ya en concreto para una determinada mercancía,
la despachada con cada una de las declaraciones de referencia, derecho que
consagra y deriva del libre comercio de mercancías acordado por los países en el
Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
Así las cosas, los importadores y los agentes aduaneros tienen un “poder fundado en un título específico” que en este caso, sería el acto administrativo (declaración aduanera), que materializó en cada caso concreto, el derecho al libre comercio, a la aplicación de la preferencia arancelaria negociada al amparo de tales instrumentos comunitarios, que lo habilita para exigirle a la
Administración Aduanera “una determinada o concreta actuación o conducta” en beneficio de su propio interés, que sería en tesis de principio, sin perjuicio de lo
que se dirá posteriormente, el respeto a la situación ya consolidada, manteniendo la ventaja arancelaria ya otorgada por la propia administración en el momento del despacho de las mercancías.
Debe quedar claro en todo caso, que el derecho al trato arancelario preferencial
deviene, o tiene su fundamento no en el acto administrativo, sino en el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos que garantizan el intercambio
comercial de mercancías entre los Estados signatarios del Tratado, no obstante,
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es a través de cada una de las declaraciones aduaneras (acto administrativo), que
en cada caso concreto, se materializa o hace efectivo, tal derecho, previo
cumplimiento de las formalidades exigidas por las reglamentaciones vigentes, para
hacerse acreedor de la preferencia arancelaria respectiva.
Decíamos anteriormente, que en tesis de principio, el poder fundado en un título
específico que ostentan el importador de las mercancías y el agente aduanero en
tanto es responsable solidario del adeudo tributario, implicaba la exigencia a la
Administración Aduanera, del respeto a la situación ya consolidada, manteniendo
la ventaja arancelaria ya otorgada por la propia administración en el momento del
despacho de las mercancías. Sin embargo, para un correcto entendimiento de la
situación jurídica de ambos sujetos, debemos tener presente, como ya lo hemos
indicado, que el mismo ordenamiento jurídico, comunitario y nacional, permiten
que la administración aduanera pueda, siguiendo los procedimientos establecidos
al efecto, modificar aquella situación jurídica establecida en el despacho a favor de
los administrados, cuando producto de investigaciones posteriores se determine
que deba ajustarse la determinación realizada durante el procedimiento de
despacho, sin que ello implique una violación del principio de intangibilidad de los
actos propios.
En efecto, según ya se dijo, de conformidad con el régimen jurídico aduanero, si
bien es cierto las declaraciones aduaneras son definitivas para el declarante46, sin
embargo, la legislación otorga facultades a las autoridades aduaneras para
verificar con posterioridad al despacho, la veracidad de lo declarado así como el
cumplimiento de la legislación aduanera y de comercio exterior aplicable, de tal
suerte, que como consecuencia de dicha verificación podría eventualmente
modificarse válidamente lo actuado en el despacho47, siempre que para ello se 46 Sin perjuicio de la rectificación, con las consecuencias legales que le están asociadas, ver artículo 57 del CAUCA, 89 del RECAUCA, y 90 de la LGA.47 Indica el artículo 59 y 62 del CAUCA que la verificación inmediata que se pueda realizar en el despacho, no limita la posibilidad o facultad de las autoridades aduaneras, de realizar fiscalización posterior dentro del
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observen las formalidades establecidas, y se realice dentro del plazo de 4 años
siguientes a la fecha de la aceptación de la declaración aduanera, siendo posible
dentro de estas circunstancias, la modificación de los elementos que determinan la
obligación tributaria aduanera, como lo son su naturaleza, características,
clasificación arancelaria, origen y valor aduanero de las mercancías, entre otros.
En el caso de la modificación del origen de las mercancías, como hemos venido
reiterando durante el desarrollo de la sentencia, deberá observarse, el
procedimiento establecido por Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento.
De tal suerte que en todos los casos, en que producto de las modificaciones
efectuadas, se generen adeudos a favor del fisco, se faculta también para exigir el
pago de los tributos adeudados al Estado, en razón de las modificaciones
realizadas. (Ver artículos 59, 61 y 62 CAUCA; artículos 23, 24 inciso a) y b), 59,
62,102 y 196 de la LGA)
Partiendo de ello, sería entonces jurídicamente válido que la administración
aduanera inicie las respectivas investigaciones por medio de los órganos
competentes, y a través de los procedimientos correspondientes, que le permitan
contar con los elementos de juicio suficientes para sustentar el inicio de un
procedimiento administrativo, que pueda finalizar ordenando la eventual
modificación de los elementos de la obligación tributaria aduanera y en
consecuencia el cobro de los impuestos adeudados a favor del Fisco a cargo del
importador y del agente aduanero, como responsable solidario, siempre que ello
se realice observando las formalidades del procedimiento ordinario, según los
términos de los artículos 102 y 106 de la LGA ya citados, con la salvedad respecto
plazo de 4 años.
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al procedimiento especial, que debe observarse para la investigación y verificación
del origen de las mercancías.
En consecuencia, es claro para este Tribunal, la existencia de ese “poder fundado en un título específico” que tienen los importadores y los agentes
aduaneros, que los habilita para exigirle a la Administración Aduanera “una determinada o concreta actuación o conducta” en beneficio de su propio
interés, que según lo explicado y en virtud de las facultades de las autoridades
aduaneras para revisar a posteriori, lo actuado en el despacho, no sería el respeto
a la situación ya consolidada en el despacho, manteniendo la ventaja arancelaria
ya otorgada por la propia administración, sino que en el caso concreto, la conducta
exigible a la administración consistiría en exigirle que cuando se pretenda la verificación y eventualmente la modificación y determinación de cualquiera de los elementos de la obligación tributaria aduanera ya establecida en el despacho y cancelada en el momento de la importación definitiva, como lo fue en este caso, la verificación y determinación del origen de las mercancías y la denegatoria del trato arancelario otorgado en su momento, se les deba necesariamente llamar al procedimiento, en tanto ostentan un derecho subjetivo, siendo que la resolución que provenga de dicho
procedimiento, afecta su situación jurídica sustancial, y en consecuencia resultan
ser sujetos legitimados para formar parte del procedimiento de verificación de
origen, en los términos expuestos, dado que por aplicación de derechos
fundamentales y principios constitucionales, como son el debido proceso, la
defensa, el contradictorio y la bilateralidad de la audiencia, no es posible anular o
modificar un acto administrativo (declaración aduanera que materializó el
derecho), como sucede en este caso, en que se modificó el origen de las
mercancías referidas, si previamente no se ha oído a todos los que deriven una
situación jurídica sustancial de dicho acto, como acontece en la especie con el
importador de las mercancías y su agente aduanero, puesto que se eliminó la
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preferencia arancelaria que le había sido otorgada durante el despacho aduanero,
sin que se le oyera previamente en el procedimiento de verificación de origen en
el que se denegó el origen centroamericano a las mercancías objeto del presente
caso.
En resumen, y dentro de un correcto entendimiento de las disposiciones
aplicables, en este caso concreto, la existencia del “poder fundado en un título específico” que tienen los importadores y los agentes aduaneros, que los habilita
para exigirle a la Administración Aduanera “una determinada o concreta actuación o conducta” en beneficio de su propio interés, consiste en que cuando se pretenda la verificación y eventualmente la modificación y determinación del origen de las mercancías y la denegatoria del trato arancelario otorgado en su momento, se les debe necesariamente llamar al procedimiento, en tanto ostentan un derecho subjetivo, y la resolución que
provenga de dicho procedimiento, afecta su situación jurídica sustancial, y en
consecuencia resultan ser sujetos legitimados para formar parte del procedimiento
de verificación de origen, en los términos expuestos.
o Análisis del caso concreto: Nulidad Procesal determinada en el
presente Procedimiento de Verificación de Origen:
De lo expuesto hasta aquí se desprende con claridad meridiana, los yerros
cometidos por la DGA en el presente caso, por cuanto inició el procedimiento de
verificación de origen sin integrar la litis, además, con los importadores y los
agentes aduaneros que tramitaron las importaciones respectivas, limitándose a
solicitar la información respectiva al exportador o productor de las mercancías, sin
considerarlo de manera integral con el resto de nuestro ordenamiento jurídico, de
tal forma que se aplicara la garantía del debido proceso constitucional, que exige
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la participación en todo proceso administrativo, como lo es el de verificación de
origen, de todas las partes que ostenten un derecho subjetivo o interés legítimo,
en los términos supra estudiados, máxime en este caso que aunque de manera
aislada y tímidamente, el Reglamento prevé la posibilidad de solicitarle
información al importador.
Hace ver este Tribunal, que no basta como lo pretende hacer la DGA, con
notificarle a los importadores y a sus agencias de aduanas los actos procesales de
inicio del procedimiento de verificación de origen y su resultado, así como algunas
otras diligencias realizadas, según consta en el presente caso, sin que les permita
una participación efectiva en el proceso, toda vez que según ya referimos, cerrada
la discusión en el procedimiento de verificación del origen de la mercancía, si se
determina que la misma no es originaria, lo procedente es el eventual cobro de la
obligación tributaria aduanera, que si bien se realiza bajo la solemnidad del
procedimiento ordinario previsto en la normativa aduanera48, lo único que se
puede discutir es el cuantum de la obligación, y los aspectos supra señalados,
pero no la razón de ese cobro, por ya haber sido modificado el origen de las
mercancías en el procedimiento especial y previo de verificación de origen. De allí
que existe en criterio de este Tribunal una violación al debido proceso material y al
derecho de defensa de estos sujetos.
En ese sentido, debe considerarse además, que tal denegatoria implica una
violación a los derechos de esos importadores que de buena fe realizaron esas
importaciones, no siendo ajenos a los conceptos del debido proceso y su
aplicación al procedimiento administrativo desarrollados por la Sala Constitucional,
desde las sentencias 15 del año de 1990, 1734 de 1991 y la 1739 del año de 48 Ver artículos 192 y siguientes de la LGA y 525 y siguientes de su Reglamento.
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1992, en las que identifica el principio del debido proceso con lo que en doctrina
se suele denominar “Principio de Bilateralidad de la Audiencia” o “Principio del
Contradictorio” y que la Sala ha indicado que se derivan de los artículos 39 y 41
de la Constitución Política, tal y como se ha desarrollado en apartados anteriores y
con mayor amplitud en la sentencia 190-2009 a la que nos hemos venido
refiriendo.
El hecho de que el procedimiento de verificación de origen no regule de manera
expresa la participación de la persona del importador ni del agente aduanero, y
que el mismo no haya sido diseñado en función de todos los posibles afectados,
sino considerando como figura esencial al exportador/productor, no significa que
deba excluirse su intervención en dicho procedimiento, como lo hizo la DGA en el
presente caso, al no haberle tenido como parte, ni al importador ni al agente
aduanero. Nótese como dicha Dirección estima que ha cumplido con darle
participación al importador, por el hecho de comunicarle que se está iniciando un
procedimiento de verificación de origen y con posterioridad una vez finalizado el
mismo comunicar de su resultado, así como otras diligencias que les fueron
comunicadas, sin darles una verdadera posición de partes en el proceso que les
hubiese permitido incluso impugnar la decisión final, lo cual resulta a todas luces
violatorio de sus derechos. Ello queda de manifiesto por ejemplo, cuando con
ocasión de la consulta realizada por el representante de una Agencia de Aduanas
sobre los efectos de la denegatoria del origen de las mercancías, tanto para su
representada como para el importador, en virtud de que ellos no fueron parte del
procedimiento de verificación de origen, en donde no consta en expediente
respuesta por parte de la DGA, violando entonces además del debido proceso el
derecho de respuesta que le asiste a la Agencia de Aduanas consultante (folio 06
del Tomo LII). Tal actuación, sin la menor duda, es una manifestación expresa de
las nulidades que este Tribunal observa y declara, precisamente por violación al
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debido proceso por no haber llamado al procedimiento de verificación de origen a
los importadores y los agentes aduaneros que participaron en la importación
definitiva, según se ha desarrollado de forma amplia y concreta en la presente
sentencia, no obstante ostentar un derecho subjetivo, en los términos analizados.
En otras palabras, el argumento principal (ratio decidendi), que lleva a este
Tribunal a decretar la nulidad de las actuaciones a partir del acto que inició el
procedimiento de verificación de origen, lo constituye el hecho de que con
fundamento en la aplicación de derechos fundamentales y principios
constitucionales expuestos, como son el debido proceso, la defensa, el
contradictorio y la bilateralidad de la audiencia, no es posible modificar un acto
administrativo (declaración aduanera que materializó el derecho al trato
arancelario preferencial), como sucede en este caso, en que se modificó el origen
de las mercancías referidas, si previamente no se ha oído a todos los que deriven
una situación jurídica sustancial de dicho acto, como acontece en la especie con el
importador de las mercancías y su agente aduanero, puesto que se eliminó la
preferencia arancelaria que le había sido otorgada durante el despacho aduanero,
sin que se les oyera previamente en el procedimiento de verificación de origen en
el que se denegó el origen mexicano a las mercancías objeto del presente caso.
Por tal razón lo procedente es anular todo lo actuado en el presente procedimiento
y reponer los autos a su estado anterior, por existir una violación del debido
proceso constitucional y legal. Lo anterior con fundamento en los artículos 39 y 41
de la Constitución Política, 128 y siguientes, 158 y siguientes, 165, 166 y 169 y
siguientes y 223 de la LGAP y demás normativa citada.
De igual forma, en los mismos términos ya señalados en la sentencia 190-2009,
pero adoptado a la normativa aplicable a este caso, reitera este Tribunal a la DGA:
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COROLARIO: En mérito de lo expuesto, se impone anular todo lo actuado a partir
del acto de inicio del presente procedimiento de verificación de origen o de
comprobación del origen declarado, señalándole a la DGA, que para iniciar el
procedimiento de verificación de origen al amparo del Tratado de Libre Comercio
suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los
Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento, deberá:
Observar el procedimiento establecido esencialmente en el artículo 6:07 del TLC y en el Capítulo VI del Reglamento de referencia, solicitando la información que corresponda al exportador o productor y al importador de las mercancías cuya investigación se realiza, por los métodos ahí regulados.
Garantizar en todo momento la confidencialidad de la información suministrada, en los términos previstos por el artículo 6.07 numeral 16 del TLC, para lo cual deberá tomar las medidas que sean necesarias.
Llamar e integrar la litis en el procedimiento de verificación de origen además, en calidad de partes, con el importador de las mercancías y con el agente aduanero respectivo, haciendo una relación entre declaraciones aduaneras, importadores y agentes que intervinieron en el despacho de las mercancías. Lo anterior en aplicación del debido proceso constitucional y legal por ser sujetos legitimados dentro del procedimiento, por ostentar un derecho subjetivo. Deberá la Administración señalarles expresamente la condición en que se llaman al procedimiento.
En virtud de la integración del agente aduanero y del importador al proceso de verificación de origen, se le deberá indicar expresamente
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al exportador o productor, en la respectiva resolución de inicio del procedimiento de verificación, que manifieste expresamente cuál de la información y documentación que se aportará reviste el carácter de confidencial, con el fin de tomar las diligencias necesarias, dentro del procedimiento respectivo.
Que si bien es cierto, por la naturaleza misma del procedimiento, y por ser el exportador o productor quien produce, procesa y/o transforma esa determinada mercancía, siendo el principal llamado a aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si se cumple o no con las reglas de origen pactadas, también podrán los importadores y los agentes aduaneros aportar la información o sugerir diligencias probatorias que se estimen pertinentes y que efectivamente orienten y ayuden a buscar la verdad real de los hechos, como podría ser información relativa a la producción de las mercancías, que conozcan en virtud de la relación comercial de compra venta, muestras o catálogos de las mercancías, entre otras.
Que en general, al ser los importadores y los agentes aduaneros, partes del procedimiento de verificación de origen en los términos del artículo 275 de la LGAP, deberá la DGA , dar y garantizar el tratamiento que como tales les corresponde según nuestra legislación, dentro de los que figura el acceso al expediente, con las limitaciones que la misma normativa impone, y que este Tribunal ni la DGA pueden obviar, y también el derecho a recurrir los actos administrativos que estimen adversos, según su propio régimen de impugnación.
Establecer de manera clara que el objeto del procedimiento de verificación de origen es determinar el origen de las mercancías amparadas a las declaraciones investigadas, y denegar cuando
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corresponda la preferencia arancelaria, pero que no constituye un procedimiento determinativo de la obligación tributaria aduanera, ni del cobro que deba eventualmente realizarse, así como tampoco se refiere a los sujetos eventualmente responsables por el adeudo generado, toda vez que no estamos ante un procedimiento cuyo objeto sea establecer una eventual responsabilidad patrimonial.
IV. Sobre los otros alegatos de nulidad y de fondo esgrimidos por la empresa recurrente.
Incidente de nulidad absoluta por violación al debido proceso, derecho de defensa y garantías constitucionales.
Señala la parte recurrente que “…a la fecha no se ha dado contestación por parte de la
DGA, al escrito presentado en fecha 21 de enero del 2010 titulado “Adición y aclaración e
incidente de nulidad. Recursos de reconsideración y apelación e incidente de nulidad
absoluta contra la resolución RES-DF-DVO-006-2009 del 18 de diciembre de 2009”; de la
misma forma, no se ha dado respuesta al escrito presentado en fecha 26 de enero del 2010.
Tales omisiones generan nulidad absoluta por violación al debido proceso, derecho de
defensa y garantías constitucionales.”, argumento respecto del cual lleva razón la
recurrente, puesto que no consta en expediente que hayan sido atendidas tales
gestiones, no obstante estima este Tribunal que en razón de la nulidad decretada
y en aplicación del principio de economía procesal, no es necesario pronunciarse
sobre el incidente de nulidad interpuesto ni devolver los autos a la DGA para que
conozca de la solicitud adición y aclaración planteada, por tratarse de actos ya
anulados por este Tribunal. Además de que no tendría sentido atrasar más la
resolución de este caso ni podría este Tribunal válidamente permitir que la
Administración continuara actuando respecto de un acto absolutamente nulo, en
virtud de la decisión de este Órgano, como líneas atrás se analizó.
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Finalmente estima el Colegiado que ante la nulidad decretada en virtud del vicio
señalado en la conformación de la litis que no consideró a todos los posibles
afectados, no corresponde en este momento procesal analizar ni realizar ningún
otro planteamiento ni de nulidad ni por el fondo, toda vez que para ello, debe en
primer término como requisito sine qua non, estar presentes todas las partes en el
procedimiento, para que en condiciones de igualdad, puedan realizar sus
alegaciones y ofrecer las pruebas que estimen pertinentes. En definitiva para que
exista un efectivo ejercicio material del derecho de defensa de todos los posibles
afectados. Por las mismas razones no se concede la audiencia solicitada ni se
atienden ni se evacúan las pruebas ofrecidas.
POR TANTO:
Con base en las facultades otorgadas por el artículo 104 del Código Aduanero
Uniforme Centroamericano, artículos 204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y
demás consideraciones de hecho y de derecho expuestas en esta sentencia. Por
unanimidad este Tribunal resuelve anular todo lo actuado a partir del oficio número
DF-DGA-764-2008 del 12 de diciembre del 2008, inclusive. Remítase el
expediente a la oficina de origen. Notifíquese
Loretta Rodríguez MuñozPresidente
Alejandra Céspedes Zamora Franklin Velázquez Díaz
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Elizabeth Barrantes Coto Dick Rafael Reyes VargasXinia Villalobos Orozco Shirley Contreras Briceño
Nota de la licenciada Céspedes Zamora: Si bien comparte la suscrita lo resuelto
en el caso puesto ha conocimiento de este Tribunal, no obstante, estima oportuno
aclarar y ampliar lo externado en la presente sentencia, como de seguido se
expone:
En primer término, es preciso acotar que desde la Sentencia de este Colegiado
número 307-2006 del 07 de noviembre del 2006, la suscrita a través de nota
aclaratoria, amplió el criterio vertido en aquella oportunidad, el cual también
externó en la Sentencia 190-2009 del 27 de noviembre del 2009 y que hoy reitera,
en el sentido de que además de aplicarse la litis consorcio pasiva necesaria y
llamar a todas las partes afectadas con el proceso seguido, deben tomarse en
cuenta los siguientes aspectos, veamos:
Que las normas que dan motivo, es decir, que facultan a la Administración,
para iniciar un procedimiento de revisión y eventual modificación de la
obligación tributaria aduanera son las contenidas en el Título IV de la Ley
General de Aduanas en relación con las normas del Título II Capítulo IV
ibídem, que desarrollan o complementan a nivel nacional la norma
centroamericana básica, contenidas en los artículos 6, 7, 9, 61 y 62 del
CAUCA. En este sentido el numeral 24 inciso a) dispone: “a) Exigir y
comprobar el cumplimiento de los elementos que determinan la obligación tributaria
aduanera como naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor
aduanero de las mercancías y los demás deberes requisitos y obligaciones…”.
Es decir, conforme las normas de cita puede la Administración revisar y
eventualmente modificar todos, algunos o solo uno de los elementos de la
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obligación tributaria aduanera dentro de los cuales ha concebido el legislador
al elemento “origen” de la mercancía.
Dicha facultad se entiende que es realizada en función del legítimo control
aduanero según las regulaciones de los numerales 22 y 23 de la LGA. Así
que, el control en asuntos como el presente, que resulta a posteriori y por
disposición de los numerales 192 párrafo primero y 196 ambos de la Ley
General de Aduanas deben obedecer al procedimiento ordinario con la
inclusión particular de cada una de las etapas o plazos expresamente
negociados en cada uno de los acuerdos comerciales vigentes.
Que para el caso, la necesaria inclusión de una etapa de verificación en
cabeza del exportador o productor, que hace referencia a una parte de la
fase probatoria dentro del procedimiento, al que correspondería brindar
información y por ende parte obligada del proceso, en tanto, la decisión
sobre la determinación del origen redundará en su posibilidad de ver
exportadas sus mercancías al país al amparo del régimen arancelario
preferencial o no, incrementando de esta manera las ventas y en
consecuencia el tráfico mercantil pretendido con el libre comercio pactado.
Dicha parte de la fase probatoria, considera la suscrita bien puede llevarse
en legajo separado con el objeto de garantizar la confidencialidad de la
información que así lo requiera, sin que ello implique o faculte a considerar
que se trata de un procedimiento distinto del principal de revisión y eventual
modificación de la obligación tributaria aduanera.
Señalado lo anterior, estima la suscrita que por disposición del artículo 6 y
196 inciso a) de la Ley General de Aduanas y 8, 10 y 275 de la Ley General
de la Administración Pública, al procedimiento, desde el dictado del acto
inicial ha de llamarse a todas las personas que tengan un interés legitimo o
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un derecho subjetivo que pueda resultar directamente afectado lesionado o
satisfecho en virtud del acto final, aspecto que, como bien se desarrolla en la
presente sentencia resulta de orden constitucional en tanto hace referencia al
derecho de contradictorio como al respeto de los más elementales principios
que integran el debido proceso como son el de bilateralidad de la audiencia,
derecho a una defensa efectiva, intimación, imputación, entre otros. Este
aspecto, el de la legítima participación de todo aquel que manifieste un
actual, propio y legítimo es el que la suscrita como los co-suscribientes de
mayoría echamos de menos en el presente asunto por las razones
señaladas en sentencia, lo que impediría la ejecución de lo resuelto en
cabeza del importador.
Así, agrega la suscrita que conforme lo indicado, es que se evidencia un vicio
claro de procedimiento, en tanto se omite seguir las reglas del debido
proceso para considerar las de verificación contenida en el tratado como un
procedimiento en sí mismo, en menoscabo de los principios constitucionales
señalados y no como corresponde a una simple etapa de la fase probatoria.
De manera que, si bien, se comparte la nulidad decretada en la presente
sentencia sobre la inaplicación de la figura de litis consorcio pasiva
necesaria, se vislumbra además, el vicio procesal por inaplicación de las
normas del debido proceso.
Que la determinación de la obligación tributaria es una operación compleja
que conlleva la determinación individual de cada uno de sus elementos, así
el declarante por disposición legal (Artículo 32 del CAUCA, relacionado con
el citado art. 24 a) de la LGA) es quien prima facie determina: a)- la correcta
naturaleza de la mercancía y su adecuada descripción a efectos de su
adecuada ubicación dentro de la nomenclatura arancelaria; b)- la
clasificación arancelaria; c)- determina el valor aduanero de la mercancía; d)-
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determina el origen de la mercancía; e)- el cálculo aritmético de los
gravámenes aplicables o liquidación de los tributos.
Que la Administración Tributaria Aduanera está facultada para revisar todos,
algunos o solo uno de dichos elementos (Art. 59 y 24 a) de la Ley General de
Aduanas), que no obstante, por razones de conveniencia y seguridad como
de economía de costos y procesal el legislador ordinario consideró
recomendable la revisión de todos sus elementos en un único procedimiento
a efecto de evitar posteriores caducidades o prescripciones. (Arts.22, 23, 24
a), 53, 55, 57, 59 y 102 LGA).
Que la revisión particular o en conjunto con otros elementos del
procedimiento de origen se caracteriza por no conllevar variantes en los
gravámenes aplicables ni su cuantía, sino y únicamente en su obligación o
no al pago según proceda o no la aplicación del trato arancelario
preferencial, de manera que, implican un error de cálculo por improcedencia
del régimen que no requiere procedimiento determinativo alguno en tanto sus
gravámenes ya son conocidos desde el momento del despacho, toda vez
que constan en el arancel automatizado uniforme y actualizado las
correspondientes tarifas con aplicación de trato arancelario o sin él, además
que el monto de los impuestos correspondientes ya han sido determinados
por los declarantes que son los que autoliquidan, con la salvedad que con el
aporte del los certificados de origen correspondientes, se aplica la
preferencia arancelaria y con ello el no pago de los derechos arancelarios a
la importación (razón por la cual en la especie no se da una nueva
determinación del monto del adeudo tributario), lo cual no obsta, para que a
los declarantes desde el inicio del proceso de determinación del origen de las
mercancías, también se le indique la consecuencia inmediata de no
considerar como originarias las mercancías en estudio y de la
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Sentencia 2010-198Voto 2010-214
correspondiente denegación del trato arancelario, puesto que la finalidad de
dicho procedimiento, es que todos los posibles afectados conozcan y se les
informe desde el primer momento de las eventuales consecuencias de la
denegación de ese trato arancelario preferencial, conociendo de antemano el
monto de impuestos a cancelar producto de esa determinación del origen de
la mercancía, puesto que el “origen” al igual que la clasificación y el valor
aduanero de las mercancías, es considerado un elemento de la obligación
tributaria aduanera (OTA).
Así en el mismo proceso, el exportador aportaría todo lo relacionado con la
fabricación del bien exportado a nuestro país, por otro lado el importador
puede referirse sobre las características propias de la mercancía
nacionalizada, su naturaleza, dimensiones, propiedades, etc, incluso
verificando y analizando el necesario nexo causal entre lo determinado y lo
efectivamente nacionalizado. Por otra parte, el Agente Aduanero, como
auxiliar de la función pública, especialista y asesor de comercio exterior y
representante legal del importador y especialmente en su condición de
responsable solidario de la obligación tributaria aduanera, dentro de su
campo y especialización, puede también desde el primer momento del
proceso, revisar y analizar sobre las diferentes tarifas e impuestos aplicables
y vigentes al momento de los hechos, así como sobre el cálculo del monto a
pagar en caso de la denegación del trato arancelario solicitado en el
despacho de las mercancías, y sobre las demás disposiciones técnico-
jurídicas aplicables al caso concreto.
Con ello, cada uno en su campo puede desde el inicio presentar sus
alegaciones, aportando la prueba que estimen necesarias y con ello permitir
un proceso transparente para todos los posibles afectados con las garantías
constitucionales del debido proceso y del contradictorio y no esperar a tener
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Sentencia 2010-198Voto 2010-214
que abrir un nuevo proceso para el cobro de los impuestos, precisamente por
lo tediosos y largos que se tornan los procedimientos de origen (pruebas del
exterior, prórrogas, etc), con el riesgo latente de que puedan prescribir dichos
cobros, puesto que una vez determinado ese origen y denegado el trato,
desde ningún punto de vista, podría la Administración de manera automática
realizar el cobro correspondiente, sino que debe hacerlo a través del proceso
por excelencia, y precisamente sobre este aspecto es que en criterio de la
suscrita, ese paso se puede evitar, si claramente se delimita y circunscribe
todo en un solo procedimiento –manteniendo un legajo separado lo relativo al
origen, como se indicó supra- señalando y delimitando las condiciones de
cada una de las partes llamadas al proceso e indicando la consecuencia de
la posible denegación de trato con los montos a pagar, que ya de por sí
habían sido determinados en el momento del despacho, pero que en ocasión
de la presentación y aplicación de los certificados de origen
correspondientes, no se realizó el pago respectivo por haberse otorgado un
trato preferencial en la nacionalización de dichas mercancías.
Lo expuesto, es aplicable en casos similares cuando se revisan otros
elementos de la obligación tributaria aduanera como el elemento clasificación
arancelaria o el elemento valor aduanero de las mercancías, donde también
existen normas internacionales pactadas por los países miembros y que en
igual sentido deben aplicarse y respetarse. Para ilustrar la idea, podemos
mencionar que para la correcta clasificación de las mercancías, nuestro país
suscribió el Convenio Internacional sobre la Nomenclatura del Sistema
Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, norma
internacional que tiene sus propias disposiciones y cláusulas de acatamiento
obligatorio para los suscribientes. Así, cuando la Administración inicia un
procedimiento ordinario para revisar el elemento clasificación arancelaria
durante un control posterior, aplica la normativa internacional, es decir, las
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Sentencia 2010-198Voto 2010-214
Reglas Generales de Clasificación, Notas Legales de Sección o de
Capítulos, los textos o epígrafes de partida negociados a la luz del Convenio
del Sistema Armonizado, simultáneamente, en un mismo proceso aplica las
disposiciones normativas de carácter nacional, específicamente lo dispuesto
en la LGA, para realizar peritazgo o visitas a las empresas en torno a tomar
muestra para análisis de laboratorio o para cualquier otro estudio atinente a
determinar la verdadera naturaleza de la mercancía y su correcta
clasificación, siempre en apego de la Nomenclatura Internacional del Sistema
Armonizado como norma de derecho internacional. Así, en el mismo proceso
aplica lo reglado en cuanto al procedimiento ordinario contenido en los
artículos 192, 196 y siguientes, así como la fase recursiva regulada en la
LGA. En dicho proceso, desde el inicio llama a todos los posibles afectados,
notificándoles sobre la determinación de la correcta clasificación arancelaria
y su inmediata consecuencia del cambio de la obligación tributaria aduanera,
señalando el posible monto de impuestos a cancelar a favor del fisco, todo
ello otorgándoles el debido proceso, para que de una manera transparente y
precisa desde el primer momento todos los afectados conozcan las
eventuales consecuencias de la revisión de ese elemento de la OTA, y así
puedan ejercer una efectiva defensa al respecto.
Concluye la suscrita en señalar, que si ese procedimiento es aplicable
también en las revisiones del elemento valoración de las mercancías, ¿por
qué razón no puede ser aplicable al elemento “origen de las mercancías” si
es un elemento que forma parte de la obligación tributaria aduanera, al igual
que la clasificación arancelaria y el valor aduanero y donde cada uno
también tiene sus propias condiciones y regulaciones negociadas a nivel
internacional?
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Sentencia 2010-198Voto 2010-214
Alejandra Céspedes Zamora
Nota del Licenciado Reyes Vargas. Si bien comparte el suscrito lo resuelto,
disiento de las consideraciones apuntadas, con sustento en lo siguiente.
Jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la Litis consorcio pasiva necesaria en materia de origen. Si bien es cierto la jurisprudencia Constitucional
en la materia ha sido dictada con ocasión de las regulaciones del Tratado de Libre
Comercio entre Costa Rica y la República Dominicana, dichos principios aplican
en forma idéntica al caso del tratado de Libre comercio de nuestro país con
México, en tanto tienen una misma fundamentación. Ha de aclararse que, salvo la
resolución número 5877 del año de 1999, las demás a citar, han sido dictadas con
ocasión del reclamo de la accionante, por no habérsele considerado como parte
en los procedimientos de verificación del origen de las mercancías.
En estos casos y por resolución número 411 del año 2006 reiterada en las
resoluciones 2990 y 4109 también del año 2006, la Sala Constitucional ha
considerado que:
“… cabe señalar que esas diligencias se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32,
4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y concordantes del Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de verificación es únicamente corroborar el origen de la mercancía que
fue declarado en el Certificado de Origen entregado al importador, para comprobar si califica
para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si cumple las reglas de
origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la eventual responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para esos fines, se
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instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102, 196 y siguientes de la Ley General de Aduanas,” (El resaltado no es del original)
Nótese que, las mismas consideraciones de la Sala son la que se recogen en las
de mayoría, en cuanto a la especialidad de lo que llaman “Procedimiento de
Verificación de Origen”; también en lo relativo a al objeto del procedimiento de
verificación del origen, es decir que el mismo tiene como propósito únicamente
corroborar el origen y no el de establecer responsabilidades patrimoniales; y
finalmente en cuanto a que tales responsabilidades patrimoniales son objeto de
otro procedimiento, el ordinario de la LGA. Sin embargo todas estas coincidencias
en argumentos, la mayoría se separa de lo resuelto por la Sala que, en ello
fundamenta que la ausencia de participar al importador y al agente de aduana no
constituye una violación a principio constitucional alguno, incluido el litis consorcio
pasivo necesario. Contrario a lo señalado por la Sala, estima la mayoría de este Tribunal que si hay violación de principios Constitucionales, del Derecho Internacional y ordinarios y por ello resuelve contra la jurisprudencia constitucional de cita. En efecto, en el párrafo final de la página
40 y de la página 90 indica la mayoría:
“… de tal suerte que no es óbice ni excusa para no otorgar la oportunidad
procesal de ejercitar la defensa, la naturaleza especial de la materia de que
se trate, puesto que tal principio tiene raigambre constitucional, y no puede
ser desconocido ni desmejorado por normas de menor jerarquía.”
“En otras palabras, si se estimase que ni el importador ni el agente aduanero,
deben ser parte desde el punto de vista procesal, con los derechos y
responsabilidades que ello implica, en el procedimiento de verificación de
origen, en razón de que ello no resulta de la literalidad del procedimiento
regulado en el Tratado y el Reglamento de Verificación de Origen del Tratado de Libre Comercio con México. Y si de otra parte, tal y como lo
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hemos explicado, en el procedimiento ordinario que inicia la autoridad
aduanera, una vez concluido aquel procedimiento, tendiente únicamente al
cobro de las diferencias de impuestos generadas ante la denegatoria del
trato preferencial, tampoco pueden discutir sobre el origen de las
mercancías, según lo expuesto, habría que concluir que el ordenamiento
jurídico, que se sustenta en nuestra Constitución Política, sus valores y
principios, tolera y permite que los justiciables puedan ser afectados en su
esfera patrimonial, por disposiciones provenientes de un procedimiento
administrativo, sin tener la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, y
todas las garantías constitucionales del debido proceso, que se derivan de
los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, supra desarrollados, y que de
manera amplia, clara, precisa y consistentemente ha venido desarrollando
nuestra Sala Constitucional en vasta jurisprudencia, lo cual es absolutamente inaceptable desde el punto de vista jurídico y desde los derechos y garantías que un Estado Social de Derecho, otorga a sus ciudadanos, siendo una posición que no podría compartir este Tribunal, como órgano contralor de legalidad de las actuaciones del Servicio Nacional
de Aduanas, conforme con la competencia otorgada por el artículo 205 de la
LGA en relación con el artículo181 de la LGAP, por ser contraria a derecho.”
(El subrayado no es del original.
Lo anterior a pesar de su propia consideración en el sentido de la especialidad del
procedimiento, respecto de lo cual la Sala ha señalado en la citada sentencia 5877
que la aplicación de las normas de la Ley General de Aduanas solo aplican para
suplir la ausencia de procedimiento, lo que no ocurre en materia de origen el cual
no incluye al importador ni al agente de aduana, según el razonamiento de la Sala,
y por ello el hecho de que no se les llame al procedimiento no infringe norma
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constitucional alguna (en sentido idéntico ver nota al pie número 24 en la página
78).
Por su parte, viene señalando el suscrito, desde tiempo atrás, que en la adopción
de los Tratados de Libre Comercio, parten sus suscriptores de dos principios
básicos. El primero de respecto a la Soberanía de los Estados de darse su
ordenamiento jurídico. El segundo de la preexistencia de dicho ordenamiento. Por
ello el texto de los artículos 3.02 y 15.04 del Tratado con México. Es decir, parten
los contratantes de que Costa Rica en su Ley General de Aduanas tiene
establecido un procedimiento para la revisión y eventual modificación de la
obligación tributaria aduanera en sus diversos elementos incluso el origen. No
obstante careciendo las partes contratantes de normas que regulen la
participación en dicho procedimiento determinativo de sujetos domiciliados en
territorio de la otra parte y respecto de los cuales ordinariamente no se tiene
jurisdicción, consideraron necesario incluir en tales documentos los
procedimientos de verificación del origen como parte del proceso determinativo a
fin de poder acceder a la información que los productores y/o exportadores
poseen. De manera que, tal es la razón por la cual en dicho conjunto normativo
que regula la determinación del origen se establecen regulaciones en cuanto a las
obligaciones que deben en conjunto como partes relacionadas mantener el
importador y el exportador, señalándose expresamente que el importador puede
impugnar las resoluciones determinativas del origen en el artículo 6.08. Además,
si observamos las diferentes formas de terminación anormal del procedimiento,
observamos que tales resoluciones están dirigidas al importador y no al exportador
como sujeto del procedimiento determinativo.
Por lo anterior, no es que estime el suscrito que en el caso debe integrarse una
litis consorcio pasiva necesaria por integración normativa ante la ausencia de
norma especial. Por el contrario, estima el suscrito que son las propias
disposiciones del Tratado las que fijan dicha litis consorcio pasiva necesaria.
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Reconoce el suscrito que si bien, la posición asumido también resulta contraria a
la consideración de la Sala Constitucional que estima que en el procedimiento de
verificación de origen, en lo concerniente al Tratado de Libre Comercio con
República Dominicana, no se concibe al importador y al agente de aduana como
partes, tal no ocurre en el caso con México, donde los numerales 3.02 y 15.04 son
contestes en partir de la existencia de la revisión y modificación del procedimiento
ordinario, el artículo 6.07 establece las causales de terminación anormal con
resoluciones de denegación de trato en cabeza del importador con exclusión del
exportador, el artículo 6.08 expresamente considera al importador como parte con
derecho a recurrir lo que se mantiene en el artículo 30 del Reglamento.
Fundamenta el suscrito lo resuelto en los siguientes hechos demostrados. De interés para la resolución del presente asunto, se tienen por acreditados los
siguientes hechos:
1)- Que el objeto del procedimiento iniciado por la administración lo constituye la
determinación del origen de las mercancías importadas con las declaraciones
aduaneras de importación, descritas en el primero de los resultandos. También, y
como consecuencia de lo que se resuelva en función del origen, es decir, si
califican o no como originarias las mercancías, procede además confirmar la
aplicación del trato arancelario preferencial, en su defecto denegarlo. Se
desprende lo anterior del simple análisis de las resoluciones que inician y ponen
fin al procedimiento en relación con su fundamento legal.
2)- Que en el presente procedimiento, únicamente se ha llamado al exportador de
las mercancías, la empresa mexicana Xxx, y simplemente informado al
importador, y agentes de aduana intervinientes en los distintos despachos, y a la
Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales Internacionales del Ministerio de
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Comercio Exterior de la República de Costa Rica. Consta así en las resoluciones
de inicio y final del procedimiento, y acta de notificación.
Desarrollo de las consideraciones sobre la nulidad señalada. Estima el
suscrito que, en el presente asunto, como en otros venidos en alzada a esta
instancia, relacionados con la revisión y determinación del elemento origen, de la
obligación tributaria aduanera, existe vicio de nulidad absoluta, por incumplimiento
del debido proceso, específicamente en lo concerniente al deber de la
administración de integrar en forma debida el litis consorcio pasivo necesario. Para
ello, y en razón a lo reiterado del asunto, estimo necesario el repasar algunos
temas importantes, como son, el relativo a la naturaleza del procedimiento en
revisión, y las partes que necesariamente deben integrarlo conforme se establece,
ya no solo, en los principios que conforman el debido proceso recogido de manera
expresa en el texto del Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa
Rica y los Estados Unidos Mexicanos, en adelante, el Tratado o Acuerdo,
aprobado mediante Ley número 7474 del 19 de diciembre de 1994, su
Reglamento de Verificación de Origen, Decreto Ejecutivo número 23931-H y la
misma Ley General de Aduanas, como además, en la legislación supletoria
aplicable, si fuere del caso.
A)- Naturaleza del Procedimiento para la determinación del Origen de las Mercancías. Conforme se ha tenido por demostrado en el primero de los hechos
probados, el objeto del procedimiento iniciado por la administración lo constituye la
determinación del origen de las mercancías importadas y como consecuencia de
lo que se resuelva en función del origen, es decir, si califican o no como originarias
las mercancías, procede además confirmar la aplicación del trato arancelario
preferencial, en su defecto denegarlo. Ya en la sentencia 307 del año 2006 este
Tribunal y para el caso específico de las regulaciones concernientes a la
determinación de dicho elemento de la obligación tributaria aduanera con ocasión
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de la aplicación del Tratado de cita en específico señaló la naturaleza
determinativa del procedimiento. No obstante repasemos el fundamento legal, una
vez más, para reiterar lo dicho. El Tratado, aprobado mediante Ley número 7474
de cita esta estructura de la siguiente manera:
PRIMERA PARTE: ASPECTOS GENERALESCapítulo I Disposiciones inicialesCapítulo II Definiciones GeneralesSEGUNDA PARTE: COMERCIO DE BIENESCapítulo III Trato Nacional y acceso de bienes al mercadoCapítulo IV Sector agropecuario y medidas fitosanitarias y zoosanitariasCapítulo V Reglas de origenCapítulo VI Procedimientos aduanerosCapítulo VII Medidas de salvaguardaCapítulo VIII Disposiciones en materia de cuotas compensatoriasTERCERA PARTE: COMERCIO DE SERVICIOSCapítulo IX Principios generales sobre el comercio de serviciosCapítulo X Entrada temporal de personas de negociosCUARTA PARTE: BARRERAS TECNICAS AL COMERCIOCapítulo XI Medidas de normalizaciónQUINTA PARTE: COMPRAS DEL SECTOR PUBLICOCapítulo XII Compras del sector públicoSEXTA PARTE: INVERSIONCapítulo XIII InversiónSEPTIMA PARTE: PROPIEDAD INTELECTUALCapítulo XIV Propiedad IntelectualOCTAVA PARTE: DISPOSICIONES ADMINISTRATIVASCapítulo XV Publicación, notificación y garantías de audiencia y legalidadCapítulo XVI Administración del TratadoNOVENA PARTE: SOLUCION DE CONTROVERSIASCapítulo XVII Solución de controversiasDECIMA PARTE: OTRAS DISPOSICIONESCapítulo XVIII ExcepcionesCapítulo XIX Disposiciones finales
Como podemos observar es la segunda parte donde encontramos las
regulaciones relativas al comercio de bienes que abarca los capítulos 3 al 8.
Dispone el artículo 3.02 el ámbito de aplicación del capítulo, señalando que tal,
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sea el Tercero, aplicará al comercio de bienes entre las Partes, salvo lo dispuesto
en otros capítulos. Es decir aplica el capítulo tercero a los subsiguientes capítulos
del 4 al 8. Señalamos lo anterior en razón de que las disposiciones del artículo
3.13 dejan claramente establecido la vigencia y obligatoria aplicación de la
normativa del país de importación en el comercio de bienes entre las partes,
aspecto que es reiterado y confirmado en los numerales 15.02 y 15.03 ibídem.
Ahora bien, resulta importante para el tema en análisis, rescatar lo dispuesto en el
artículo 15.04 del Acuerdo, en el tanto dispone:
Artículo 15-04: Garantías de audiencia, legalidad y debido proceso legal.1.- Las Partes reafirman las garantías de audiencia, de legalidad y del debido
proceso legal consagradas en sus respectivas legislaciones.
2.- Cada Parte mantendrá tribunales y procedimientos judiciales o
administrativos para la revisión y, cuando proceda, la corrección de los actos
definitivos relacionados con este Tratado.
3.- Cada Parte se asegurará de que en los procedimientos judiciales y
administrativos relativos a la aplicación de cualquier medida que afecte el
funcionamiento de este Tratado, se observen las formalidades esenciales del
procedimiento, y se funde y motive la causa legal del mismo. (El subrayado
no es del original)
Señalado lo anterior, retomemos lo que ha venido señalando el Tribunal en cuanto
a que el Tratado dispone sobre la naturaleza misma del procedimiento. De la
lectura de los numerales 5.08, 5.09.1, 5.19, 6.07.2, 6.07.11, 6.07.13, 6.08.1 y
6.10.5 claramente se establece el carácter determinativo del procedimiento y para
ilustración trascribimos lo de interés:
Artículo 5-08: Acumulación. Para efectos de establecer si un bien es originario, un
exportador o productor podrá…
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Artículo 5-09: Bienes y materiales fungibles. 1.- Para efectos de establecer si un
bien es originario, cuando en su producción se utilicen…
Artículo 5-19: Interpretación. Para efectos de este capítulo, al aplicar el Código de
Valoración Aduanera para determinar el origen de un bien:…
Artículo 6-07: Procedimientos para verificar el origen. … 2.- Para determinar si
un bien que se importe a su territorio proveniente de territorio de la otra Parte califica
como originario, cada Parte podrá, por conducto de su autoridad competente,
verificar el origen del bien mediante: … 11.- Dentro de los 120 días siguientes a la
conclusión de la verificación, la autoridad competente proporcionará una resolución
escrita al exportador o al productor cuyo bien o bienes hayan sido objeto de la
verificación en la que determine si el bien califica o no como originario, la cual
incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación. …
13.- Cada Parte dispondrá que, cuando la misma determine que cierto bien
importado a su territorio no califica como originario de acuerdo con…
Artículo 6-08: Revisión e impugnación. 1.- Cada Parte otorgará los mismos
derechos de revisión e impugnación de resoluciones de determinación de origen y
de criterios anticipados, previstos para un importador en su territorio, a un
exportador o un productor de la otra Parte que: a) llene y firme un certificado o una
declaración de origen que ampare un bien que haya sido objeto de una
determinación de origen de acuerdo al párrafo 11 del artículo 6-07…
Artículo 6-10: Criterios anticipados. … 5.- Cada Parte otorgará a toda persona
que solicite un criterio anticipado, el mismo trato, la misma interpretación y
aplicación de las disposiciones del capítulo V (Reglas de origen) referentes a la
determinación del origen, que haya otorgado a cualquier otra persona a la que haya
expedido un criterio anticipado, cuando los hechos y las circunstancias sean
idénticos en todos los aspectos sustanciales. (El subrayado no es del original y
se realiza con el fin de resaltar el tema de interés)
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Por su parte, la normativa señalada se ve desarrollada a nivel interno por el
Reglamento de Verificación de Origen, Decreto Ejecutivo número 23931-H. Dicho
cuerpo normativo en lo de interés dispone:
Artículo 21.- Solicitud de información. La Dirección General podrá solicitar
información a la autoridad competente del país exportador y a los exportadores o
productores de la mercancía objeto de investigación. Para esos efectos, podrá
enviar cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o productores solicitando
declaraciones, informes, u otros documentos y medios necesarios para determinar
el origen de la mercancía, sin perjuicio de realizar visitas de verificación de
conformidad con el párrafo segundo del artículo 6-07 del Tratado.
También podrá la Dirección General solicitar información a los importadores de la
mercancía.
Artículo 30.- Resolución final del procedimiento de verificación. La Dirección
General, mediante resolución escrita, determinará si las mercancías objeto de
verificación califican o no como originarias, incluyendo las conclusiones de hecho y
el fundamento jurídico de esa determinación. …
Artículo 32.- Desacuerdo en la clasificación arancelaria o valoración aduanera. Cuando una resolución administrativa de la Dirección General determine que una
mercancía importada no califica como originaria en razón …
Artículo 40.- Medios de revisión e impugnación. El importador y el productor o
exportador que hubiere llenado y firmado un certificado de origen o una declaración
de origen que ampare una mercancía que haya sido objeto de una determinación de
origen de conformidad con el párrafo 11 del artículo 6-07 del Tratado o haya recibido
un criterio anticipado de acuerdo al artículo 6-10 del Tratado, podrá interponer los
recursos que correspondan contra la resolución que determina el origen o
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modifica… (El subrayado no es del original y se realiza con el fin de resaltar el
tema de interés)
Contestes con la normativa citada, es claro para este Tribunal que el
procedimiento para establecer el origen de las mercancías, bajo las regulaciones
el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y los Estados
Unidos Mexicanos, en adelante, el Tratado o Acuerdo, aprobado mediante Ley
número 7474 del 19 de diciembre de 1994, su Reglamento de Verificación de
Origen, Decreto Ejecutivo número 23931-H, lo es uno eminentemente
determinativo de uno de los elementos esenciales de la obligación tributaria
aduanera. En este sentido, las regulaciones del Tratado en análisis son contestes
con las de la Comunidad Centroamericana reguladas en forma especial en el
Reglamento Centroamericano de origen según ha reconocido esta instancia en su
sentencia número 190 del año 2009. Señalado lo anterior analicemos ahora lo
regulado en el Tratado sobre los sujetos intervinientes en el procedimiento para la
determinación del origen de las mercancías.
B)- Concepción de la litis consorcio en el Procedimiento para la determinación del Origen de las Mercancías al amparo del Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y los Estados Unidos Mexicanos. Señalamos al inicio de la presente consideración que, en el presente asunto, como
en otros venidos en alzada a esta instancia, relacionados con la revisión y
determinación del elemento origen, de la obligación tributaria aduanera, existe
vicio de nulidad absoluta, por incumplimiento del debido proceso, específicamente
en lo concerniente al deber de la administración de integrar en forma debida el litis
consorcio pasivo necesario. En efecto, viene sosteniendo la Dirección General de
Aduanas que en materia de origen, específicamente en lo concerniente al
procedimiento para su determinación, el Tratado no concibe parte alguna fuera del
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exportador o productor de las mercancías. Podemos afirmar que dicha
apreciación, a más de errónea, resulta de un análisis aislado y parcializado de las
regulaciones contenidas en el numeral 6.07 como veremos en lo siguiente. Este
Tribunal, en lo concerniente a los específicos sistemas de libre comercio al
amparo del Tratado en análisis y de los concernientes a la Comunidad
Centroamericana, ya se ha pronunciado en las sentencias de cita supra, sobre la
necesidad de constitucional y legal de la correcta integración de la litis consorcio
pasiva necesaria. En las siguientes consideraciones se recalca el punto pero
sobre todo se hace ver a la Administración que las regulaciones del Tratado, en
especifico, si conciben la litis consorcio, es decir contemplan la participación no
solo del productor o el exportador sino y además del importador entre otros. Para
ello seguiremos el esquema anterior con citas textuales en lo de interés de la
normativa del Tratado y su Reglamento de Verificación de origen. Iniciaremos
retomando lo señalado al inicio del aparte anterior sobre lo dispuesto en los
capítulos 3 y 15. Dispone el artículo 3.02 el ámbito de aplicación del capítulo,
señalando que tal, sea el Tercero, aplicará al comercio de bienes entre las Partes,
salvo lo dispuesto en otros capítulos. Es decir aplica el capítulo tercero a los
subsiguientes capítulos del 4 al 8 dentro de los cuales se regula lo concerniente al
procedimiento para la Determinación del origen de las mercancías. Señalamos lo
anterior en razón de que las disposiciones del artículo 3.13 dejan claramente
establecido la vigencia y obligatoria aplicación de la normativa del país de
importación en el comercio de bienes entre las partes, aspecto que es reiterado y
confirmado en los numerales 15.02 y 15.03 ibídem. Ahora bien, resulta importante
para el tema en análisis, rescatar lo dispuesto en el artículo 15.04 del Acuerdo, en
el tanto dispone:
Artículo 15-04: Garantías de audiencia, legalidad y debido proceso legal.1.- Las Partes reafirman las garantías de audiencia, de legalidad y del debido
proceso legal consagradas en sus respectivas legislaciones.
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2.- Cada Parte mantendrá tribunales y procedimientos judiciales o
administrativos para la revisión y, cuando proceda, la corrección de los actos
definitivos relacionados con este Tratado.
3.- Cada Parte se asegurará de que en los procedimientos judiciales y
administrativos relativos a la aplicación de cualquier medida que afecte el
funcionamiento de este Tratado, se observen las formalidades esenciales del
procedimiento, y se funde y motive la causa legal del mismo. (El subrayado
no es del original)
Tenemos entonces que, las partes si bien han establecido regulaciones comunes
para ciertos procedimientos, también han reconocido la existencia y vigencia de
sus propios ordenamientos, procurando no más garantizar lo que en nuestro
medio conocemos como el debido proceso legal para sus administrados respecto
de la administración de la otra parte.
Ahora, volviendo al tema, analicemos en primer lugar ciertos aspectos formales
establecidos en la regulación de los procedimientos para poder comprender mejor
su contenido. Recordemos que el “Capítulo VI” del Tratado regula los
“Procedimientos aduaneros” y que tal capítulo se subdivide en dos secciones a
saber “Sección A - Procedimientos aduaneros para origen” y “Sección B - Administración aduanera.” Nótese que, aún cuando la segunda sección no tiene
en su denominación la palabra procedimientos, de su contenido, y de la
denominación del capítulo al que pertenece, es claro que la misma regula los
procedimientos aduaneros que ha de seguir la Administración Aduanera, en lo
concerniente a la administración, y aplicación del Tratado, en los temas de su
competencia.
Dicho señalamiento lo hacemos no más de forma ilustrativa para una mejor
comprensión de lo concerniente al análisis de la primera sección que refiere al
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tema de interés. En efecto, la “Sección A” en su conjunto regula los
“Procedimientos aduaneros para origen” Véase que tal denominación no hace
referencia a un procedimiento especifico de “Determinación del origen” o de
“Verificación del origen” como suele llamarlo la administración, como tampoco en
su contenido regula aspectos netamente procedimentales, sino que contienen sus
normas a un conjunto de regulaciones que obligan tanto al importador, al
exportador o productor y a la administración, dirigidas a la forma en la cual se ha
de:
a)-Declarar el origen, y corregir las declaraciones.
b)-Certificar el origen, y corregir las certificaciones.
c)-La documentación que se debe conservar, y el plazo para ello a los
efectos de poder ejercer las facultades de fiscalización y verificación.
d)-Las consecuencias por el incumplimiento a los deberes señalados.
e)-los medios que podrá utilizar la administración para verificar el origen
f)-los procedimientos que ha a seguir en la verificación según el medio
elegido.
g)-el deber de confidencialidad que ha de guardar la administración.
h)-el derecho para impugnar para su revisión las resoluciones determinativas
que se dicten.
i)-se han de regir los criterios anticipados
j)a la creación y competencia del Comité de procedimientos Aduaneros.
A efecto de ir cayendo en materia analicemos lo dispuesto en el numeral 6.07 del
Tratado, el cual, en lo de interés dispone:
Artículo 6-07: Procedimientos para verificar el origen.
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1.- La Parte importadora podrá solicitar a la Parte exportadora información respecto
al origen de un bien por medio de la autoridad competente.
2.- Para determinar si un bien que se importe a su territorio proveniente de territorio
de la otra Parte califica como originario, cada Parte podrá, por conducto de su
autoridad competente, verificar el origen del bien mediante:
a) cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o a productores en territorio de
la otra Parte; o
b) visitas de verificación a un exportador o a un productor en territorio de la otra
Parte, con el propósito de examinar los registros y documentos a que se refiere el
artículo 6-06 que acrediten el cumplimiento de las reglas de origen e inspeccionar
las instalaciones que se utilicen en la producción del bien y en su caso las que se
utilicen en la producción de un material.
3.- El exportador o productor que reciba un cuestionario conforme al literal a) del
párrafo 2, responderá y devolverá el cuestionario en un plazo no mayor de 30 días
contados a partir de la fecha en que el mismo sea recibido. Durante ese plazo el
exportador o productor podrá solicitar por escrito a la Parte importadora una
prórroga, la cual en su caso no será mayor de 30 días.
4.- En caso de que el exportador o productor no devuelva el cuestionario en el plazo
correspondiente, la Parte importadora podrá negar trato arancelario preferencial
previa resolución en los términos del párrafo 11.
5.- La Parte importadora que efectúe una verificación mediante un cuestionario,
dispondrá de un plazo de 45 días a partir de que reciba la respuesta al cuestionario
para enviar la notificación a que se refiere el párrafo 6, si lo considera conveniente.
6.- Antes de efectuar una visita de verificación de conformidad con lo establecido en
el literal b) del párrafo 2, la Parte importadora estará obligada, por conducto de su
autoridad competente, a notificar por escrito su intención de efectuar la visita por lo
menos con 30 días de anticipación. La notificación se enviará al exportador o al
productor que vaya a ser visitado, a la autoridad competente de la Parte en cuyo
territorio se llevará a cabo la visita y, si lo solicita esta última, a la Embajada de esta
Parte en territorio de la Parte importadora. La autoridad competente de la Parte
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importadora obtendrá el consentimiento por escrito del exportador o del productor a
quien pretende visitar.
7.- La notificación a que se refiere el párrafo 6 contendrá:
a) la identificación de la autoridad competente que hace la notificación;
b) el nombre del exportador o del productor que pretende visitar;
c) la fecha y lugar de la visita de verificación propuesta;
d) el objeto y alcance de la visita de verificación propuesta, haciendo
mención específica del bien o bienes objeto de verificación a que se
refieren el o los certificados de origen;
e) los nombres, datos personales y cargos de los funcionarios que
efectuarán la visita de verificación; y
f) el fundamento legal de la visita de verificación.
8.- Cualquier modificación a la información a que se refiere el literal e) del párrafo 7,
será notificada por escrito al exportador o productor y a la autoridad competente de
la Parte exportadora antes de la visita de verificación. Cualquier modificación de la
información a que se refieren los literales a), b), c), d) y f) del párrafo 7, será
notificada en los términos del párrafo 6.
9.- Si en los 30 días posteriores a que se reciba la notificación de la visita de
verificación propuesta conforme al párrafo 6, el exportador o el productor no otorga
su consentimiento por escrito para la realización de la misma, la Parte importadora
podrá negar trato arancelario preferencial al bien o bienes que habrían sido el objeto
de la visita de verificación.
10.- Cada Parte permitirá al exportador o al productor, cuyo bien o bienes sean
objeto de una visita de verificación, designar dos testigos que estén presentes
durante la visita, siempre que los testigos intervengan únicamente con esa calidad.
De no haber designación de testigos por el exportador o el productor, esa omisión
no tendrá por consecuencia la posposición de la visita.
11.- Dentro de los 120 días siguientes a la conclusión de la verificación, la autoridad
competente proporcionará una resolución escrita al exportador o al productor cuyo
bien o bienes hayan sido objeto de la verificación en la que determine si el bien
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califica o no como originario, la cual incluirá las conclusiones de hecho y el
fundamento jurídico de la determinación.
12.- Cuando la verificación que lleve a cabo una Parte establezca que el exportador
o el productor ha certificado o declarado más de una vez de manera falsa o
infundada que un bien califica como originario, la Parte importadora podrá
suspender el trato arancelario preferencial a los bienes idénticos que esa persona
exporte o produzca, hasta que la misma pruebe que cumple con lo establecido en el
capítulo V (Reglas de origen).
13.- Cada Parte dispondrá que, cuando la misma determine que cierto bien
importado a su territorio no califica como originario de acuerdo con la clasificación
arancelaria o con el valor aplicado por esa Parte a uno o más materiales utilizados
en la producción del bien, y ello difiera de la clasificación arancelaria o del valor
aplicados a los materiales por la Parte de cuyo territorio se ha exportado el bien, la
resolución de esa Parte no surtirá efectos hasta que la notifique por escrito tanto al
importador del bien como a la persona que haya llenado y firmado el certificado de
origen que lo ampara.
14.- La Parte no aplicará la resolución dictada conforme al párrafo 13 a una
importación efectuada antes de la fecha en que la resolución surta efectos, siempre
que la autoridad competente de la Parte de cuyo territorio se ha exportado el bien
haya expedido una resolución o un criterio anticipado sobre la clasificación
arancelaria o el valor de los materiales, en el cual una persona pueda apoyarse
conforme a sus leyes y reglamentaciones.
15.- Cuando una Parte niegue trato arancelario preferencial a un bien conforme a
una resolución dictada de acuerdo con el párrafo 13, esa Parte pospondrá la fecha
de entrada en vigor de la negativa por un plazo que no exceda 90 días, siempre que
el importador del bien o el exportador o productor que haya llenado y firmado el
certificado o declaración de origen que lo ampara acredite haberse apoyado de
buena fe, en perjuicio propio, en la clasificación arancelaria o el valor aplicados a los
materiales por la autoridad aduanera de la Parte de cuyo territorio se exportó el
bien.
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16.- Cada Parte mantendrá la confidencialidad de la información recabada en el
proceso de verificación de origen de conformidad con lo establecido en su
legislación.
Artículo 6-08: Revisión e impugnación.1.- Cada Parte otorgará los mismos derechos de revisión e impugnación de
resoluciones de determinación de origen y de criterios anticipados, previstos para un
importador en su territorio, a un exportador o un productor de la otra Parte que:
a) llene y firme un certificado o una declaración de origen que ampare un bien
que haya sido objeto de una determinación de origen de acuerdo al párrafo 11
del artículo 6-07; o
b) haya recibido un criterio anticipado de acuerdo al artículo 6-10.
2.- Los derechos a que se refiere el párrafo 1 incluyen acceso a por lo menos una
instancia de revisión administrativa, independiente del funcionario o dependencia
responsable de la resolución sujeta a revisión, y acceso a un nivel de revisión
judicial o cuasi-judicial de la resolución o de la decisión tomada al nivel último de la
revisión administrativa, de conformidad con la legislación de cada Parte.
Artículo 6-02: Declaración y certificación de origen.1.- El certificado de origen a que se refiere el anexo a este artículo, servirá para
certificar que un bien que se exporte de territorio de una Parte a territorio de la otra
Parte, califica como originario. Este certificado podrá ser modificado por acuerdo
entre las Partes.
2.- Cada Parte establecerá que sus exportadores llenen y firmen un certificado de
origen respecto de la exportación de un bien para el cual un importador pueda
solicitar trato arancelario preferencial.
Antes de analizar el contenido de la normativa citada debemos recordar lo que nos
manifiesta el especialista Miguel Izam, oficial de asuntos económicos de la
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División de Comercio Internacional e Integración de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, CEPAL en su artículo denominado “Emisión y
verificación de origen en acuerdos de integración económica suscritos por países
de América Latina: debilidades y fortalezas”, visible en la dirección electrónica
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/7/25717/
P25717.xml&xsl=/comercio/tpl/p9f.xsl en el sentido de que:
“En un acuerdo de integración económica, los procedimientos de origen se refieren, por
un lado, a la emisión del certificado de origen, proceso inscrito en el ámbito de la
exportación y, por el otro, a la verificación de las normas de origen, lo que ocurre en el
marco de la importación…”
Así las cosas, y si bien el numeral 6.07 tiene como epígrafe “Procedimientos para
verificar el origen” en realidad hace referencia al Procedimiento para la
determinación del origen, a una de sus fases. En efecto señala el inciso segundo
lo siguiente “2.- Para determinar si un bien… califica como originario, cada Parte
podrá…, verificar el origen del bien mediante:” Como podemos ver, como
administración y con el fin de determinar el origen, vamos a “Verificar el Origen” y
para ello la norma nos faculta para utilizar dos medios a saber los cuestionarios o
la visita. Y que es lo que vamos a verificar?. Como bien lo señala Miguel Izam,
que el exportador o el productor, al certificar el origen de las mercancías, es decir,
al afirmar que le consta que ellas son originarias, sea porque ha aplicado las
normas de origen contenidas en el Tratado, y ello le ha permitido llegar a la
conclusión de que califican como originarias. Concluido lo cual y de resultar
conforme la Administración tendrá por determinado que las mercancías califican
como originarias.
A los efectos del análisis téngase muy claro que, el grueso de las regulaciones del
artículo 6.07 está referido o dirigido a regular la actividad verificadora como
herramienta para determinar el origen, sin que tal sea el procedimiento
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determinativo, sino una fase de aquel. Por ello sus regulaciones están en función
primordialmente del exportador. Sin embargo, nótese que, al concluir el
procedimiento determinativo, tanto el Tratado como su Reglamento contemplan la
notificación como la impugnación al y por el importador. En efecto, disponen el
artículo 6.08 y 30 respectivamente lo siguiente:
Artículo 6-08: Revisión e impugnación. 1.- Cada Parte otorgará los mismos
derechos de revisión e impugnación de resoluciones de determinación de origen …, previstos para un importador en su territorio, a un exportador o un productor
de la otra Parte que: a) llene y firme un certificado o una declaración de origen que
ampare un bien que haya sido objeto de una determinación de origen de acuerdo al
párrafo 11 del artículo 6-07
Artículo 30.- Resolución final del procedimiento de verificación. La Dirección
General, mediante resolución escrita, determinará si las mercancías objeto de
verificación califican o no como originarias, incluyendo las conclusiones de hecho y
el fundamento jurídico de esa determinación.
Esta resolución deberá emitirse en el plazo de 120 días contado a partir de la
conclusión de la verificación y la notificará al exportador o productor cuyas
mercancías hayan sido objeto de verificación, al importador y las otras partes interesadas.
Resulta entonces que, las partes al regular la determinación del origen han tenido
en cuenta la legislación interna conforme se aprecia de la cita de los numerales 3
y 15 del Tratado y han procurado incluir en él solo aquello no contemplado en la
legislación nacional por razones de soberanía. Por ello, es que en el Tratado se
procura, dar a los sujetos de la contraparte, sea exportadores o productores, los
mismos derechos que tienen los sujetos de la parte importadora, lo que no deja
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lugar a duda alguna sobre el hecho de que tales si han sido concebidos o tomados
en cuenta como parte en un procedimiento de determinación del origen.
Por lo anterior, la posición administrativa que viene negando la calidad de parte en
los procedimientos de origen al principal obligado tributario, carecen de toda
lógica, sentido y respaldo legal en tanto responden a una interpretación
parcializada y aislada del conjunto normativo que sustenta el origen de las
mercancías en el tratado en análisis.
Otros aspectos de análisis: Sobre el objeto de la litis, en criterio del suscrito la
misma consiste en la inconformidad manifiesta del recurrente en cuanto a la
disposición del Director General de Aduanas de declarar como no originaria de
México y denegar el trato arancelario preferencial a la mercancía.
Sobre la Admisibilidad, comparte el suscrito las consideraciones contenidas en los
párrafos uno y dos de la pagina 33 y está en desacuerdo con lo anterior.
En las páginas 38, 40, 72 hace referencia la mayoría a la sentencia 190-2009. En
el mismo sentido puede verse la 307 del año 2006 que le sirvió de fundamento a
aquella.
En la página 81 párrafo final señalan las consideraciones de mayoría que:
“Concretamente respecto al tema del origen de las mercancías, téngase
presente además, que conforme con la normativa citada , es el importador quien solicita el libre comercio para una determinada
mercancía, para lo cual deberá presentar al momento de la importación, la
certificación de origen, y en caso de no presentarlo, es el importador quien deberá cancelar los derechos arancelarios correspondientes. De igual
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forma, si producto de un procedimiento de verificación de origen se llegase eventualmente a determinar que una mercancía no es originaria del país que se declaró y ello le implica la denegatoria del trato preferencial que en el momento de la importación se le hubiere otorgado,
indiscutiblemente tal decisión le afecta directamente, puesto que en definitiva por ser el sujeto pasivo de la deuda tributaria, deberá soportar sobre su patrimonio la diferencia de los derechos arancelarios que
eventualmente se determine.” (en el mismo sentido ver párrafo final de la
página 84, primer párrafo de la página 90, primer párrafo de la página 94)
No, obstante insiste la mayoría en señalar, a todo lo largo de su resolución, que la
denegatoria del trato arancelario preferencial no tiene efectos patrimoniales.
Otro aspecto que señala la mayoría es el de considerar que los importadores y los
agente de aduana tienen un poder fundado en un título especifico y que es la
Administración la que les concede el trato arancelario preferencial. En efecto, en el
párrafo primero de la página 107 señalan las consideraciones de mayoría lo
siguiente:
“Así las cosas, los importadores y los agentes aduaneros tienen un “poder fundado en un título específico” que en este caso, sería el acto administrativo (declaración aduanera), que materializó en cada caso concreto, el derecho al libre comercio, a la aplicación de la preferencia arancelaria negociada al amparo de tales instrumentos comunitarios,
que lo habilita para exigirle a la Administración Aduanera “una determinada o concreta actuación o conducta” en beneficio de su propio interés, que
sería en tesis de principio, sin perjuicio de lo que se dirá posteriormente, el respeto a la situación ya consolidada, manteniendo la ventaja
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arancelaria ya otorgada por la propia administración en el momento del despacho de las mercancías.”
En los párrafos siguientes se sigue afirmando tal aspecto. No obstante, parece
olvidar la mayoría que la declaración aduanera es eso, una declaración, y salvo
que la administración ejerza sus facultades de control, la misma no se ve avalada
o modificada por ésta, en consecuencia, no puede considerarse un acto
administrativo lo que constituye un acto totalmente privado e individual, a saber, la
declaración y destinación, libre, voluntaria, y consciente del régimen aduanero a
que se someten las mercancías.
Dick Rafael Reyes Vargas
Nota de la Licenciada Rodríguez Muñoz
Comparte la suscrita la nulidad decretada en autos, basada, en esencia, en el
incumplimiento por parte de la Administración Activa de integrar en forma debida
la litis consorcio pasiva necesaria, al no haber llamado a todas las partes que se
ven afectadas con el procedimiento, negándoles su participación e interacción en
el mismo, posición que ha mantenido desde el dictado de la Sentencia número
307-2006 del 07 de noviembre de 2006, a la que se hará referencia de seguido;
pero discrepa en cuanto a los fundamentos esbozados en la Sentencia dictada en
el presente asunto, sobre la interpretación del Tratado de Libre Comercio entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos (en adelante Tratado) y la tesis de que el mismo no vislumbre
expresamente a otros sujetos además del exportador y el productor, como parte
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del procedimiento de verificación de origen de las mercancías; argumentos
respecto de los cuales, en razón del antecedente jurisprudencial de la Sala
Constitucional que se examinará más adelante, la suscrita considera que deben
realizarse una serie de aclaraciones, en aras de que la posición sostenida
encuentre una verdadera cohesión con el Ordenamiento Jurídico costarricense,
con el Tratado de Libre Comercio aplicable al caso concreto, con la jurisprudencia
constitucional y la propia de este Tribunal.
En relación al último aspecto señalado, como ya se indicó, desde la Sentencia
número 307-2006 del 07 de noviembre de 2006, este Colegiado estableció una
posición clara respecto a la necesaria participación que han de tener los
importadores y otras partes afectadas dentro de los procedimientos de verificación
de origen de las mercancías, señalando formalmente que tal situación constituye
una litis consorcio pasiva necesaria, tanto es así que el propio recurrente hace
referencia a la misma, transcribiéndola en lo que consideró conducente, como
parte de sus argumentos de defensa (ver folios 272 a 284 del Tomo LIII), la cual
con posterioridad ha sido adaptada en relación a cada uno de los Tratados de
Libre Comercio, bajo los cuales se han iniciado este tipo de procedimientos, pero
manteniendo la línea definida a partir de la resolución citada.
Tal y como se anticipó, la dilucidación de la posición de la suscrita respecto a los
argumentos esbozados en la Sentencia de marras, resulta en parte necesaria en
razón del antecedente jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, correspondiente a la Sentencia número 2006-410 de las
diecisiete horas treinta y dos minutos del veinticuatro de enero de 2006. El mismo,
realiza una interpretación literal del apartado concerniente al Procedimiento de
Verificación de Origen contemplado por el Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica y República Dominicana, Ley No. 7882 del 9 de junio de
1999, publicado en la Gaceta No. 132 del 8 de julio de 1999, vigente a partir del 7
de marzo del 2002, concluyendo que tales disposiciones “no contemplan ni al
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Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación”. Es en razón del
antecedente indicado y por disposición expresa del artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, que prescribe el efecto vinculante de las interpretaciones
adoptadas por el Tribunal Constitucional, compeliendo a que las autoridades apliquen las mismas en toda
clase de procedimientos cuyos supuestos fácticos y normativos se encuentren en condiciones iguales o
análogas, que la suscrita considera necesario a la hora de resolver asuntos como el
que nos ocupa, realizar un análisis de la letra de cada uno de los Tratados sobre
los cuales versen los procedimientos de verificación de origen iniciados por la
Administración Activa y recurridos ante esta instancia, en aras de determinar en
cada caso concreto si se está ante una situación fáctico-normativa a la cual ha de
aplicarse o no el antecedente indicado; independientemente que la suscrita
participe o no de la posición asumida por la Sala Constitucional, la cual debe
respetarse por imperio normativo.
Valga la pena en este punto, y a efectos de complementar el cuadro concreto
sobre el cual versará el presente análisis, realizar una breve aclaración respecto al
citado antecedente de la jurisdicción constitucional y lo señalado en la presente
Sentencia, en el sentido de que, tal y como ésta última bien señala, el
procedimiento de verificación de origen no es un procedimiento determinativo de la
obligación tributaria aduanera ni del cobro que eventualmente pueda resultar
procedente, aspecto que coincide con los argumentos esbozados por la Sala
Constitucional y que son compartidos por la suscrita, pero bajo la consideración de
que, debe tenerse presente que aún y cuando se trata de dos procedimientos
diferentes, ambos se encuentran íntimamente relacionados entre sí, siendo uno el
presupuesto del otro, por lo que, la denegatoria del origen y en consecuencia del
trato arancelario preferencial, indiscutiblemente genera como consecuencia el
inicio del procedimiento de cobro de los tributos dejados de cancelar al momento
de la importación realizada al amparo del Tratado, aspecto que lleva a considerar
al importador como el principal afectado con la denegatoria de dicho trato y
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consecuentemente como parte procesal necesaria en el procedimiento de
verificación de origen.
De esta forma, iniciando con el análisis correspondiente, discrepo abiertamente de
la posición de la mayoría en cuanto a que deba realizarse una “interpretación” del
Tratado para llegar a la conclusión final señalada por la Sentencia, dado que si
bien para la suscrita, independientemente que un Tratado de Libre Comercio
prescriba o no, expresamente, la participación del importador o el agente
aduanero dentro de los procedimientos de verificación de origen, en razón del
Bloque de Legalidad, que se sustenta en que el Ordenamiento Jurídico es uno
solo y en el hecho de que la totalidad de las normas nacionales e internacionales
que componen el Ordenamiento Jurídico nacional deben ser consideradas como
una estructura sistemática, imperando una relación armónica y concordante de
dichas fuentes, la participación de tales sujetos resulta innegable y absolutamente
necesaria; pero en relación al caso concreto, ha de quedar claro que, el propio Tratado expresamente conmina a la observancia de los principios y garantías que conforman el Bloque de Legalidad, disponiendo en su Capítulo
XV artículo 15.04, apartado 1):
1.- Las Partes reafirman las garantías de audiencia, de legalidad y del debido proceso legal consagradas en sus respectivas legislaciones. (El resaltado no es del original)
La norma transcrita, debe ser relacionada a su vez con los artículos 3.13, 15.02 y
15.03 del Tratado, a nivel internacional y los artículos nacionales 11 de la
Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, estos
últimos resguardando el principio de legalidad que cobija el actuar de la
Administración, mientras que los primeros regulan la obligatoriedad para las
Partes suscribientes del Tratado, de aplicar y dar a conocer la normativa interna
de cada país. Como puede observarse, existen normas expresas que remiten a la
normativa nacional para asegurar el debido proceso y la legalidad de las
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actuaciones, vislumbrando el propio Tratado la necesaria coherencia con el
Ordenamiento Jurídico y habiéndose las Partes contratantes comprometido a
implementar los mismos, situación que aunada a los argumentos que de seguido
se exponen, evidencian que el Tratado bajo análisis, expresa, literal y contundentemente, reconoce la necesaria aplicación de tales principios, lo mismo que la participación de otros sujetos en el procedimiento de verificación de origen, además del exportador y el productor, resultando
innecesaria interpretación alguna en este sentido, lo cual recalca el desacierto de
las apreciaciones esgrimidas en el texto de la Sentencia, que evocan
acertadamente a un debido proceso constitucional, pero que dejan de lado la letra
misma del Tratado y su particularidad respecto a otros tratados de libre comercio
suscritos por nuestro país y cuya aplicación, con anterioridad ha sido puesta en
conocimiento de este Órgano de Alzada.
Bajo esta misma línea, y siempre bajo la literalidad propia del Tratado en cuestión
y sus normas conexas, considera la suscrita que resulta absolutamente
desacertada la Sentencia al catalogar como “tímidas” las disposiciones de los
artículos 21 y 30 del Reglamento de Verificación de Origen del Tratado de Libre
Comercio con México, Decreto Ejecutivo número 23931-H (en adelante
Reglamento), siendo que a través de las mismas y con base en lo señalado por el
artículo 15.04 transcrito supra, en complemento con lo preceptuado por el artículo
6.08 del Tratado y 40 de su Reglamento, de forma categórica se prescribe la existencia de una litis consorcio pasiva necesaria, al contemplar la
participación de los importadores y “otras partes interesadas”, dentro de los
procedimientos de verificación de origen de las mercancías, tal y como se
demuestra en las siguientes consideraciones.
En este sentido, el artículo 21 del Reglamento señala expresamente la
circunstancia de solicitar información a los importadores de las mercancías,
evidenciando la posición del Tratado de tener en consideración no solo al
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productor y exportador, sino al importador, aún desde el inicio del procedimiento de verificación de origen, elevando al mismo a un supuesto de
poder suministrar información de trascendencia para la determinación del origen
de las mercancías, con lo cual se le otorga una capacidad procesal activa y que
dependiendo de las circunstancias del caso concreto, puede llegar a determinar
por parte del A Quo la procedencia o no del trato arancelario preferencial. Por su
parte, el artículo 30 del Reglamento, no solamente viene a reafirmar la presencia
como parte del importador dentro del procedimiento de origen previsto por el
Tratado en cuestión, asimilando su posición a la del exportador y el productor, sino
que prevé la existencia de “otras partes” dentro del procedimiento, al contener
como exigencia de obligatorio acatamiento, la notificación de la resolución final
tanto al exportador, productor, como al importador y a otras partes interesadas.
Tales aspectos no fueron tomados en consideración por el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, por lo que, muy a
contrario de las consideraciones esgrimidas por la presente Sentencia, que
pretenden asemejar de forma absoluta ambas normativas internacionales, resulta
a todas luces evidente las diferencias que entre las mismas se presentan; igual ausencia normativa al respecto se constata en el Tratado de Libre Comercio Centroamérica- República Dominicana, siendo esta la norma internacional analizada por el antecedente jurisprudencial de la Sala Constitucional, tal y
como se aprecia en el siguiente cuadro comparativo:
Reglamento Centroamericano sobre
el Origen de las Mercancías
Tratado de Libre Comercio CR-México
Tratado de Libre Comercio Centroamérica - República
Dominicana
ACTO DE INICIO
Artículo 27
1. El inicio del procedimiento de verificación deberá ser notificado a la Autoridad competente de la Parte exportadora por cualquier
Artículo 6-07
2. Para determinar si un bien que se importe a su territorio proveniente deterritorio de la otra Parte califica como originario, cada Parte podrá, por conducto de su autoridad competente, verificar
Artículo 4.36.
Una vez notificada la resolución de admisión a la autoridad competente de la Parte exportadora ésta, dentro de los diez (10) días posteriores, deberá notificar al exportador y al productor,
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medio que produzca un comprobante que confirme su recepción, la que a su vez tendrá un plazo máximo de diez (10) días, a partir de la recepción, para notificarlo al exportador o productor de la mercancía, de conformidad con su legislación interna. Finalizado este plazo, la Autoridad competente de la Parte importadora dará por notificado al exportador o productor de la mercancía y continuará con el procedimiento de verificación. Las notificaciones subsecuentes a la de inicio se realizarán directamente entre la Autoridad competente de la Parte importadora y el exportador o productor de la mercancía.
el origen del bien mediante:
a) cuestionarios escritos dirigidos a exportadores o a productores enterritorio de la otra Parte; o
b) visitas de verificación a un exportador o a un productor en territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros y documentos aque se refiere el artículo 6-06 que acrediten el cumplimiento de lasreglas de origen e inspeccionar las instalaciones que se utilicen en la producción del bien y en su caso las que se utilicen en la producción de un material.
el inicio del procedimiento para verificar el origen de las mercancías
ACTO FINAL
Artículo 27
14. Dentro del procedimiento de verificación, la Autoridad competente proporcionará al exportador o productor cuya mercancía o mercancías hayan sido objeto de la verificación, una resolución escrita en la que se determine si la mercancía califica o no como originaria, la cual incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación
Artículo 6-07
11. Dentro de los 120 días siguientes a la conclusión de la verificación, laautoridad competente proporcionará una resolución escrita al exportador o alproductor cuyo bien o bienes hayan sido objeto de la verificación en la quedetermine si el bien califica o no como originario, la cual incluirá las conclusionesde hecho y el fundamento jurídico de la determinación.
13. Cada Parte dispondrá que, cuando la misma determine que cierto bien importado a su territorio no califica como
Artículo 4.47
4.- La notificación a los interesados, de la resolución final deberá realizarse dentro de los cinco (5) días posteriores a su emisión.
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19. Cuando la Autoridad competente de una Parte, a través de un procedimiento de verificación determine que una mercancía importada a su territorio no califica como originaria, debido a diferencias con otra Parte relativas a la clasificación arancelaria o al valor aplicado a uno o más materiales utilizados en la producción de la mercancía, la resolución de la Parte importadora no surtirá efectos hasta que la notifique por escrito, tanto al importador de la mercancía, como a la persona que haya llenado y firmado la Certificación de Origen en el Formulario Aduanero que la ampare.
originario de acuerdo con la clasificación arancelaria o con el valor aplicado por esa Parte a uno o más materiales utilizados en la producción del bien, y ello difiera de la clasificación arancelaria o del valor aplicados a los materiales por la Parte de cuyo territorio se ha exportado el bien, la resolución de esa Parte no surtirá efectos hasta que la notifique por escrito tanto al importador del bien como a la persona que haya llenado y firmado el certificado de origen que lo ampara.
Reglamento Verificación de Origen TLC CR-MEX.
Artículo 30: Resolución final del procedimiento de verificación. La Dirección General, mediante resolución escrita, determinará si las mercancías objeto de verificación califican o no como originarias, incluyendo las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de esa determinación.
Esta resolución deberá emitirse en el plazo de 120 días contado a partir de la conclusión de la verificación y la notificará al exportador o productor cuyas mercancías hayan sido objeto de verificación, al importador y las otras partes interesadas.
Artículo 40: Medios de revisión e impugnación. El importador y el productor o exportador que hubiere llenado y firmado un certificado de origen o una declaración de
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origen que ampare una mercancía que haya sido objeto de una determinación de origen de conformidad con el párrafo 11 del artículo 6-07 del Tratado o haya recibido un criterio anticipado de acuerdo al artículo 6-10 del Tratado, podrá interponer los recursos que correspondan contra la resolución que determina el origen o modifica o revoca el criterio anticipado de acuerdo a la legislación aduanera nacional y las disposiciones de la ley Nº 3667 del 12 de marzo de l966 (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).49
Estas disposiciones no dejan lugar a vacilación alguna sobre la peculiaridad del
Tratado aplicable al caso concreto, respecto a la visualización del importador y
otros sujetos como partes activas del procedimiento de verificación de origen de
las mercancías, razones por las cuales, la suscrita discrepa abiertamente de la
posición sostenida en la Sentencia de cita, en la cual, no solamente se minimizan
las consecuencias jurídicas de las normas contenidas en el Tratado aplicable al
caso concreto, sino que se pretende asimilar el mismo con el Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías con el ánimo de aplicar los
mismos razonamientos esgrimidos en la Sentencia número 190-2009 del 27 de
noviembre de 2009 de este Tribunal, cuando resulta evidente que éste último no posee disposición alguna que se asemeje a las normas contenidas en el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. De la misma forma, resultan
evidentes las diferencias existentes entre el Tratado de Libre Comercio
Centroamérica-República Dominicana analizado por la Sala Constitucional en el
49 El resaltado en los artículos transcritos no es de los originales.
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antecedente de la jurisdicción constitucional de cita y con base en la literalidad del
mismo, se concluye que no se concibe al importador o al agente aduanero como
parte del procedimiento de verificación de origen, y el Tratado aplicable al caso
concreto, donde de forma expresa se concibe no solo al importador como parte procesal, sino que se prescribe la existencia de “otras partes interesadas”, situación que elimina los presupuestos para que en el caso
concreto resulte aplicable el antecedente citado, tal y como más adelante se
indicará.
Con base en la normativa transcrita, específicamente los artículos 21, 30 y 40 del
Reglamento del Tratado bajo análisis, se puede arribar a las siguientes
conclusiones:
El Tratado prevé en primera instancia la participación del exportador y el
productor de las mercancías dentro de los procedimientos de verificación
de origen, tal y como bien lo señala la presente Sentencia, en razón de que
son éstos los sujetos, que de forma prioritaria, podrían demostrar que la
mercancía objeto del procedimiento es producida en determinado país.
El Tratado también prevé al importador como parte del procedimiento. Tal
inclusión del importador como parte del mismo, viene dada en primer lugar,
en razón de la disposición del Tratado de solicitar información al
importador, la cual responde a la necesidad de alcanzar la verdad real de
los hechos, principio fundamental de todo procedimiento administrativo,
cobijando la posibilidad de que el importador, en razón de su relación
comercial con el exportador o productor de las mercancías, pueda aportar
información, documentación o argumentos de descargo, de trascendencia
para el objeto del procedimiento, puesto que la finalidad de requerir la
información es en esencia determinar en forma definitiva el origen de las
mercancías sujetas a la investigación. Tal precepto expone abiertamente la
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importancia de la participación del binomio comercial exportador-
productor/importador dentro de los procedimientos de verificación de origen
amparados al Tratado, para lograr determinar dicho elemento de la
obligación tributaria con base en una verdad que surja efectivamente de la
realidad fáctica existente.
La citada participación del importador asimismo deviene tal y como lo
reseña de forma acertada la Sentencia de marras, de que éste resulta ser
el sujeto directamente afectado si se deniega el origen y en consecuencia
el trato arancelario preferencial, en razón de las diferencias arancelarias
que ha de cancelar a favor del Fisco. Al respecto, aún y cuando no versa
sobre el Tratado en cuestión, pero dada su similitud con el presente
asunto, la suscrita se permite transcribir una resolución emitida por
autoridades jurisdiccionales mexicanas en aplicación del Tratado de Libre
Comercio entre América del Norte y México, en la cual se analiza la
condición del importador en los procedimientos de verificación del origen
de las mercancías:
“…se concluye que si bien el certificado de origen con base en el cual se realiza la importación de bienes con trato arancelario preferencial, objeto de la verificación, es responsabilidad del exportador o del productor por ser quienes realizan la certificación respectiva y que, por ello, el aludido procedimiento se encuentra dirigido en forma específica y directa al exportador o al productor, de ello no puede seguirse que en todos los casos el importador carezca de interés jurídico para reclamar a través del juicio de amparo el artículo 506 en cita, pues la determinación a que se llegue con motivo de la verificación correspondiente, si es en el sentido de que el bien no califica como originario, le ocasiona perjuicio al importador, en virtud de que puede dar lugar a que se le finque un crédito fiscal a su cargo por las diferencias del impuesto de importación, si no se ubica en los casos de excepción en que la resolución no puede aplicarse a importaciones realizadas con anterioridad a su importación previstas en el párrafo 12 del artículo 506 de referencia. Consecuentemente, debe considerarse que el importador tiene interés jurídico para reclamar en juicio de amparo el artículo 506 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte cuando se ha emitido con base en dicho precepto, una resolución que determina la invalidez del certificado de origen de los bienes que importó, pues tal
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resolución entraña una afectación a un derecho legítimamente tutelado al importador, consistente en realizar la importación de determinados bienes al amparo del trato preferencial que otorga el propio tratado.” (El resaltado no es del original)50
Asimismo, de la literalidad del artículo 30 del Reglamento, se logra
determinar, primeramente, que el mismo expresamente caracteriza al
importador como parte del procedimiento de verificación de origen,
situándolo en igualdad de condiciones que el exportador o productor,
asimismo, dicho numeral señala la necesidad de notificar el acto final no
solo a quienes expresamente individualiza como partes, sea el productor,
exportador y el importador, sino que señala la existencia de “otras partes interesadas” dentro del procedimiento, debiendo tenerse como tales a
cualquier otro sujeto que resulte afectado con el mismo.
La notificación del acto final acarrea necesariamente, entre otras, la
posibilidad de que el productor, exportador, importador y las “otras partes
interesadas” en el procedimiento, puedan recurrir la resolución que se dicte
en relación a la determinación del origen de las mercancías, lo que
indubitablemente coloca a tales sujetos como partes activas del
procedimiento.
En relación a la obligatoria notificación del importador y las “otras partes
interesadas” dispuesta por el Tratado, y según las actuaciones de la
Administración Activa que constan en autos, es necesario realizar la diferenciación
entre el acto de “notificación” y la simple comunicación del inicio y la finalización
del procedimiento de verificación de origen que sucede en la especie. El acto de la
notificación acarrea para el sujeto “notificado” el provecho de una serie de
derechos procesales, tales como: acceso al expediente bajo las limitaciones
establecidas por el Ordenamiento Jurídico, la posibilidad de aportar todo tipo de 50Jurisprudencia constitucional mexicana, versión internet: http://www2.scjn.gob.mx/tratadosinternacionales/InfoTesis.asp?nIus=190625
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elementos probatorios, presentar argumentos de descargo, recurrir las
resoluciones, entre otros; mientras que, la simple comunicación de un acto no
encierra los derechos descritos en relación al sujeto al cual se le comunica de
dichas actuaciones, se trata de un acto meramente informativo sin consecuencias
procedimentales activas, lo cual reafirma para el caso concreto, la posición
sostenida por la presente Sentencia y la nulidad de las actuaciones que constan
en expediente, donde solamente se “comunicó” al importador y a los agentes
aduaneros los actos de inicio y finalización del procedimiento, pero no se les
permitió tener una posición activa en el mismo, tal y como se señala en los
Resultandos II, IV, VII y XIIi.
Retomando lo dicho, la evidente y expresa contemplación del Tratado,
caracterizando al importador como parte, aún desde el inicio del procedimiento de
verificación de origen, lo mismo que determinando la existencia de “otras partes
interesadas”, es obviada por la Sentencia de marras y contrariamente a la realidad
fáctico jurídica expuesta, trata de minimizarlas, produciendo una total y evidente
desatención a la literalidad de las normas del Tratado, las cuales son, no
solamente claras y contestes en relación con el resto de su articulado y el
Ordenamiento Jurídico interno, sino que resultan ser suficientes por sí mismas
para afirmar sin atisbo de duda, que dicho Tratado prevé expresamente la
participación del importador y otras partes interesadas dentro de los
procedimientos de verificación de origen, otorgándoles una posición
categóricamente activa en cuanto a los derechos procesales que prescribe; se
trata de normas eminentemente imperativas, de las cuales no pueden prescindir
las autoridades de cada Estado Parte.
Las normas del Tratado en cuestión, distan mucho de poder asimilarse a las
disposiciones contenidas en otros tratados de libre comercio suscritos por nuestro
país y que en su momento han sido objeto de conocimiento de este Tribunal, por
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lo que resulta improcedente pretender aplicarle a los procedimientos de
verificación de origen que bajo el mismo se amparen, exactamente los mismos
razonamientos aplicados a otras normas supranacionales que, como se evidenció
supra, no contemplan de forma expresa al importador u otros sujetos como parte
de dichos procedimientos; mientras que en el Tratado de marras figuran artículos
que abiertamente conminen a la inclusión del importador y otras partes
interesadas, dentro de las cuales se pueden ubicar todos aquellos sujetos que
resulten afectados, dentro del procedimiento de verificación de origen y existe
además, como parte del Tratado, una norma expresa que remite a las garantías
de audiencia, de legalidad y del debido proceso legal del ámbito nacional, razones
por las cuales no resulta necesaria una interpretación integral del tratado en
estricto sentido, máxime la precisión y claridad de las normas indicadas;
resultando las mismas trascendentales para que en aplicación al caso concreto, se
justifique la nulidad que en la especie se declaró.
Es en razón de las particularidades que presenta el Tratado que nos ocupa, que
la suscrita considera procedente y ajustado a Derecho, el apartarse del
antecedente jurisprudencial de la Sala Constitucional supra citado. Tal y como se
indicó, el antecedente citado realiza una interpretación literal del apartado
concerniente al Procedimiento de Verificación de Origen contemplado por el
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana,
concluyendo que dicha normativa internacional no contempla ni al importador ni al
agente aduanero como partes en la tramitación de los procedimientos de
verificación del origen de las mercancías. De esta forma y de conformidad con el
artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal precedente resulta
vinculante erga omnes, sea de acatamiento obligatorio general para casos que se
encuentran bajo un cuadro fáctico-normativo en condiciones iguales o análogas, lo
que a contrario sensu significa, que ante situaciones diferentes a las resueltas por
el Tribunal Constitucional, tal vinculatoriedad no resulta imperativa; siendo este el
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caso que se presenta en autos, donde de conformidad con el análisis normativo
efectuado, resulta evidente y manifiesto que el Tratado de Libre Comercio entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos expresamente concibe al importador como parte del procedimiento de
verificación de origen de las mercancías y prescribe la participación de éste y de
“otras partes interesadas” dentro del procedimiento, como sujetos que poseen una
intervención activa, bien sea proporcionando información o documentación de
trascendencia para la determinación del origen, o mediante la recurrencia de la
denegatoria del origen y consecuentemente de la aplicación del trato arancelario
preferencial.
Así, el análisis efectuado por nuestro Tribunal Constitucional, concluye que para el
caso que le fue sometido a conocimiento, en la normativa internacional aplicada
no existía una participación expresa del importador o el agente aduanero, mientras
que para el caso que nos ocupa, sí existe en el Tratado y en su Reglamento
normas que expresamente contemplan la participación, no solo del importador
sino de otras partes interesadas, que tal y como se indicó incluye a todos aquellos
sujetos que puedan verse afectados con el procedimiento; por lo que se concluye,
de la propia letra de ambos Tratados, que se trata de dos cuadros fáctico-
normativos evidentemente diferentes, sin atisbo de analogía alguna en sus
regulaciones respecto de las partes que deben ser tenidas en consideración a la
hora de determinar el origen de las mercancías, razones que considera la suscrita,
le permiten apartarse del antecedente jurisprudencial indicado.
Loretta Rodríguez Muñoz
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