LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIALRuperto Patiño ManfferINTRODUCCIÓNLa política comercial impulsada por los gobiernosmexicanos durante los últimos tres períodos sexenales,se ha caracterizado por la reducción y, en unporcentaje importante más del 90 % -, la reduccióna la tasa cero, de los impuestos que deben pagar losproductos extranjeros que se importan al mercadomexicano. Se ha eliminado así la protección arancelariaque se otorgaba a los productores nacionales,que a su vez se sustentaba en el reconocimientopor parte del gobierno, de las ineficiencias estructuralesde la economía mexicana – como son: loscostos financieros, tecnológicos, fiscales, de servicios,públicos y privados, de energéticos, etc. -, queencarecen los procesos de producción en el mercadomexicano.Los impuestos o gravámenes que deben pagar losimportadores de mercancías por sus operacionescomerciales, tienen como efecto inmediato el encarecimientode los productos importados, dichosobre precio se justifica como un medio de compensacióna favor de los productores del mercadodoméstico, que enfrentan costos productivos maselevados como consecuencia de una economía endesarrollo que aún mantiene importantes nivelesde ineficiencia que se traducen en altos precios.Se reconocen así, las asimetrías existentes entrelos diversos mercados y lo inequitativo que puederesultar una competencia comercial abierta sin ningunaintervención del estado, vía los impuestos deimportación.La importancia que tiene la intervención del estadoen defensa de la producción nacional, por medio dela política arancelaria, encuentra en la Constituciónmexicana su expresión formal a través de los artículos31, fracción IV; 73, fracción XXIX, 1 y 131, segundopárrafo. A estudiar estas disposiciones constitucionalesy su aplicación en la política arancelaria delpaís, dedicaremos el presente ensayo.

I.REVISIÓN DEL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IVCONSTITUCIONAL

Los impuestos que deben pagar los importadores alintroducir mercancías extranjeras al mercado mexicano,están sujetos, como todas las contribuciones,al cumplimiento de los principios constitucionalesestablecidos en el artículo 31, fracción IV de laNorma Fundamental1. Conforme a estos principios,todo gravamen o impuesto debe contenerse en unaLey, formal y materialmente considerada, es decir,expedida por el Congreso de la Unión, principio delegalidad; debe ser proporcional, principio de proporcionalidad;debe ser equitativo, principio deequidad y debe destinarse al gasto público.Tratándose de los impuestos de importación, elprincipio de legalidad a que se refiere el artículo 31,fracción IV, se satisface a partir de dos actos legislativos,a saber; el primero, mediante la expedición1 El artículo 31 de la Constitución Política Mexicana, en lo conducente dispone:“Son obligaciones de los mexicanos: I...II...III...IV. Contribuir para losgastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estadoy Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que disponganlas leyes.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. REVISIÓN DEL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV CONSTITUCIONAL. II. REVISIÓN DELARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO CONSTITUCIONAL; Texto del Artículo 131 Constitucional; Antecedenteshistóricos del Artículo 131; Adición del segundo párrafo al artículo 131; Ley Reglamentaria del artículo 131constitucional. III. ANÁLISIS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL. IV. BREVE REFERENCIA A LOS ARTÍCULOS 4ºY 5º. DE LA LEY DE COMERCIO EXTERIOR. V. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA ARANCELARIA Y CONCLUSIONES.2LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMde La Ley de los Impuestos Generales de Importacióny Exportación, que periódicamente expide elCongreso de la Unión2 , por medio de la cual se creala tarifa de los impuestos generales de importacióny exportación, en la que se establecen las tasasarancelarias, expresadas en términos ad valorem,que deben pagar los importadores de mercancías,por la introducción de las mismas al mercado nacionaly, el segundo, mediante la expedición de laLey de Comercio Exterior, que delega en el EjecutivoFederal la facultad de modificar las cuotas de lastarifas de los impuestos de importación y exportación,facultad que, según lo dispone el artículo 131,segundo párrafo constitucional, sólo puede ejercersepara enfrentar situaciones de urgencia y para

satisfacer los objetivos mencionados en la propiaNorma Fundamental.El principio de legalidad, conocido también comoreserva legal, ha sido interpretado por la SupremaCorte de Justicia de la Nación, conforme a los criteriosjurisprudenciales que a continuación transcribimos:No. Registro: 197,375Tesis aisladaMateria(s): Administrativa, ConstitucionalNovena ÉpocaInstancia: PlenoFuente: Semanario Judicial de la Federacióny su GacetaTomo: VI, Noviembre de 1997Tesis: P. CXLVIII/97Página: 78LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIODE RESERVA DE LEY.Este alto tribunal ha sustentado el criteriode que el principio de legalidad se encuentraclaramente establecido en el artículo 31constitucional, al expresar en su fracción IV,2 La versión vigente de la Ley de los Impuestos Generales de Importación yExportación, entró en vigor el 1º. De abril 2002.

que los mexicanos deben contribuir para losgastos públicos de la manera proporcional yequitativa que dispongan las leyes. Conformecon dicho principio, es necesaria una leyformal para el establecimiento de los tributos,lo que satisface la exigencia de que seanlos propios gobernados, a través de sus representantes,los que determinen las cargasfiscales que deben soportar, así como que elcontribuyente pueda conocer con suficienteprecisión el alcance de sus obligacionesfiscales, de manera que no quede margen ala arbitrariedad. Para determinar el alcanceo profundidad del principio de legalidad, esútil acudir al de la reserva de ley, que guardaestrecha semejanza y mantiene una estrechavinculación con aquél. Pues bien, la doctrinaclasifica la reserva de ley en absoluta y relativa.La primera aparece cuando la regulaciónde una determinada materia queda acotadaen forma exclusiva a la ley formal; en nuestrocaso, a la ley emitida por el Congreso, yafederal, ya local. En este supuesto, la materiareservada a la ley no puede ser regulada por

otras fuentes. La reserva relativa, en cambio,permite que otras fuentes de la ley vengana regular parte de la disciplina normativa dedeterminada materia, pero a condición deque la ley sea la que determine expresa y limitativamentelas directrices a las que dichasfuentes deberán ajustarse; esto es, la regulaciónde las fuentes secundarias debe quedarsubordinada a las líneas esenciales que la leyhaya establecido para la materia normativa.En este supuesto, la ley puede limitarsea establecer los principios y criterios dentrode los cuales la concreta disciplina de la materiareservada podrá posteriormente ser establecidapor una fuente secundaria. Así, nose excluye la posibilidad de que las leyes contenganremisiones a normas reglamentarias,pero sí que tales remisiones hagan posibleuna regulación independiente y no claramentesubordinada a la ley, lo que supondría una3LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMdegradación de la reserva formulada por laConstitución en favor del legislador. En suma,la clasificación de la reserva de ley en absolutay relativa se formula con base en el alcanceo extensión que sobre cada materia se atribuyea cada especie de reserva. Si en la reservaabsoluta la regulación no puede hacerse através de normas secundarias, sino sólo mediantelas que tengan rango de ley, la relativano precisa siempre de normas primarias. Bastaun acto normativo primario que contengala disciplina general o de principio, para quepuedan regularse los aspectos esenciales dela materia respectiva. Precisado lo anterior,este alto tribunal considera que en materiatributaria la reserva es de carácter relativa,toda vez que, por una parte, dicha materiano debe ser regulada en su totalidad por unaley formal, sino que es suficiente sólo un actonormativo primario que contenga la normativaesencial de la referida materia, puesto quede ese modo la presencia del acto normativoprimario marca un límite de contenido paralas normas secundarias posteriores, las cuales

no podrán nunca contravenir lo dispuestoen la norma primaria; y, por otro lado, en casosexcepcionales, y que lo justifiquen, puedenexistir remisiones a normas secundarias,siempre y cuando tales remisiones hagan unaregulación subordinada y dependiente de laley, y además constituyan un complementode la regulación legal que sea indispensablepor motivos técnicos o para el debido cumplimientode la finalidad recaudatoria.Amparo en revisión 2402/96. Arrendadora eInmobiliaria Dolores, S.A. de C.V. 14 de agostode 1997. Mayoría de siete votos. Disidentes:Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro DavidGóngora Pimentel y José de Jesús GudiñoPelayo. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente:Olga M. Sánchez Cordero. Secretario: MarcoAntonio Rodríguez Barajas.El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebradael treinta de octubre en curso, aprobó,con el número CXLVIII/1997, la tesis aisladaque antecede; y determinó que la votación noes idónea para integrar tesis jurisprudencial.México, Distrito Federal, a treinta de octubrede mil novecientos noventa y siete.Adicionalmente, conviene recordar algunas tesis ycriterios jurisprudenciales sustentados por la SupremaCorte de Justicia de la Nación, en relacióncon los fines extrafiscales de los impuestos, que esel caso de los impuestos que se aplican a la importaciónde mercancías, y con el cumplimiento de losprincipios de legalidad, equidad y proporcionalidadque indubitablemente deben respetarse en el procedimientode creación o modificación de un impuesto,cualquiera que este sea. Los criterios jurisprudencialesque nos permitimos recordar en estaparte del presente trabajo son los siguientes:“Octava Época“Instancia: Pleno“Fuente: Semanario Judicial de la Federación“Tomo: VII, junio de 1991“Tesis: P./J. 18/91“Página:52“CONTRIBUCIONES. FINES EXTRAFISCALES.Además del propósito recaudatorio que parasufragar el gasto público de la Federación, Estadosy Municipios tienen las contribuciones,

éstas pueden servir accesoriamente comoinstrumentos eficaces de la política financiera,económica y social que el Estado tengainterés en impulsar, orientando, encauzando,alentando o desalentando ciertas actividadeso usos sociales, según sean considerados útileso no, para el desarrollo armónico del país,mientras no se violen los principios constitucionalesrectores de los tributos.4LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAM“Amparo en revisión 548/58. Glendon E. Robertson.7 de marzo de 1974. Unanimidad dedieciséis votos de los señores Ministros: LópezAparicio, Franco Rodríguez, Rebolledo, JiménezCastro, Rocha Cordero, Martínez Ulloa,Iñárritu, Palacios Vargas, Solís López, CanedoAldrete, Salmorán de Tamayo, Saracho Álvarez,del Río, Guerrero Martínez, MondragónGuerra y Presidente Guerrero López, lo resolvióel Tribunal en Pleno de esta Suprema Cortede Justicia. Ausentes: Manuel Rivera Silva,Ezequiel Burguete Ferrera, Abel Huitrón, RafaelRojina Villegas y Ernesto Aguilar Álvarez.Ponente: Alberto Jiménez Castro. Secretaria:Luz María Perdomo Juvera.“Amparo en revisión 8788/83. Juan AntonioDorado González y otra. 18 de agosto 1988.Unanimidad de diecisiete votos de los señoresMinistros: López Contreras, Cuevas Mantecón,Alba Leyva, Castañón León, FernándezDoblado, Adato Green, Rodríguez Roldán,Martínez Delgado, Gutiérrez de Velasco, GonzálezMartínez, Villagordoa Lozano, MorenoFlores, Suárez Torres, Chapital Gutiérrez, DíazRomero, Schmill Ordóñez y Presidente del RíoRodríguez. Ausentes: de Silva Nava, AzuelaGüitrón, Pavón Vasconcelos y Díaz Infante.Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: PabloV. Monroy Gómez.“Novena Época“Instancia: Pleno“Fuente: Semanario Judicial de la Federacióny su Gaceta“Tomo: X, diciembre de 1999“Tesis: P. CIV/99

“Página:15“CONTRIBUCIONES. LOS FINES EXTRAFISCALESNO PUEDEN JUSTIFICAR LA VIOLACIÓNAL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓNPOLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOSMEXICANOS. La existencia de un fin extrafiscal,entendido éste como un objetivo distintoal recaudatorio que se pretende alcanzar conel establecimiento de una determinada contribuciónno puede convertirse en un elementoaislado que justifique la violación a los principiosde legalidad, proporcionalidad, equidady destino al gasto público consagrados por elartículo 31, fracción IV de la Ley Fundamental.Los fines extrafiscales son exclusivamenteotros elementos que debe analizar el órganode control para determinar la constitucionalidado no de un determinado precepto.“Amparo en revisión 95/98. Laura Paulina BátizMorfín. 15 de noviembre de 1999. Mayoríade diez votos. Disidente: Sergio SalvadorAguirre Anguiano. Ponente: Mariano AzuelaGüitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero.“Amparo directo en revisión 1092/99. GuillermoGarza Morales. 15 de noviembre de 1999.Mayoría de diez votos. Disidente: Sergio SalvadorAguirre Anguiano. Ponente: José de JesúsGudiño Pelayo. Secretaria: Guadalupe M.Ortiz Blanco.”“‘IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDADDE LOS. El artículo 31, fracción IV, de laConstitución, establece los principios de proporcionalidady equidad en los tributos. Laproporcionalidad radica, medularmente, enque los sujetos pasivos deben contribuir a losgastos públicos en función de su respectivacapacidad económica, debiendo aportar unaparte justa y adecuada de sus ingresos, utilidadesy rendimientos. Conforme a este principiolos gravámenes deben fijarse de acuerdocon la capacidad económica de cada sujetopasivo, de manera que las personas que obtenganingresos elevados tributen en formacualitativamente superior a los de medianosy reducidos recursos. El cumplimiento de este5LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

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Facultad de Derecho UNAMprincipio se realiza a través de tarifas progresivas,pues mediante ellas se consigue quecubran un impuesto en monto superior loscontribuyentes de más elevados recursos yuno inferior los de menores ingresos, estableciéndose,además, una diferencia congruenteentre los diversos niveles de ingresos. Expresadoen otros términos, la proporcionalidadse encuentra vinculada con la capacidad económicade los contribuyentes que debe sergravada diferencialmente conforme a tarifasprogresivas, para que en cada caso el impactosea distinto no sólo en cantidad sino en lotocante al mayor o menor sacrificio, reflejadocualitativamente en la disminución patrimonialque proceda, y que debe encontrarse enproporción a los ingresos obtenidos. El principiode equidad radica medularmente en laigualdad ante la misma ley tributaria de todoslos sujetos pasivos de un mismo tributo, losque en tales condiciones deben recibir un tratamientoidéntico en lo concerniente a hipótesisde causación, acumulación de ingresosgravables, deducciones permitidas, plazos depago, etc., debiendo únicamente variar las tarifastributarias aplicables de acuerdo con lacapacidad económica de cada contribuyente,para respetar el principio de proporcionalidadantes mencionado. La equidad tributariasignifica, en consecuencia, que los contribuyentesde un mismo impuesto deben guardaruna situación de igualdad frente a la normajurídica que lo establece y regula.“‘(Séptima Época, Pleno, Semanario Judicialde la Federación, tomo 199-204, Primera Parte).’“‘IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DELOS. De acuerdo con el artículo 31, fracciónIV, de la Carta Magna, para la validez constitucionalde un impuesto se requiere la satisfacciónde tres requisitos fundamentales; primero,que sea establecido por ley; segundo,que sea proporcional y equitativo, y tercero,que se destine al pago de los gastos públicos.Si falta alguno de estos tres requisitos, necesariamenteel impuesto será contrario a loestatuido por la Constitución General. Ahora

bien, aun cuando respecto de los requisitosde proporcionalidad y equidad, este TribunalPleno no ha precisado una fórmula generalpara determinar cuándo un impuesto cumpledichos requisitos, que traducidos de manerabreve quieren decir justicia tributaria, encambio, de algunas de las tesis que ha sustentado,pueden desprenderse ciertos criterios.Así se ha sostenido, que, si bien el artículo31 de la Constitución, que establece los requisitosde proporcionalidad y equidad comoderecho de todo contribuyente, no está en elcapítulo relativo a las garantías individuales,la lesión de este derecho sí es una violaciónde garantías cuando los tributos que decretael Poder Legislativo son notoriamente exorbitantesy ruinosos. También este Tribunal Plenoha considerado que la equidad exige quese respete el principio de igualdad, determinandoque es norma de equidad la de que seencuentren obligados a determinada situaciónlos que se hallen dentro de lo establecidopor la ley y que no se encuentren en esamisma obligación los que están en situaciónjurídica diferente o sea, tratar a los iguales demanera igual. Es decir, este Tribunal Pleno haestimado que se vulnera el derecho del contribuyentea que los tributos sean proporcionalesy equitativos, cuando el gravamen esexorbitante y ruinoso y que la equidad exigeque se respete el principio de igualdad.“‘(Séptima Época. Pleno, Semanario Judicialde la Federación, tomo 187-192, Primera Parte).’De igual manera, la equidad tributaria se debe entendercomo un principio fundamental del sistematributario mexicano, por el que el poder público6LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMestá obligado a dar a todos los contribuyentes quese encuentren en una situación o hipótesis impositivasimilar, el mismo tratamiento fiscal, sin discriminacióny sin privilegios. Considerar la vigencia deeste principio resulta especialmente relevante entratándose de impuestos de importación, ya queen la tarifa del impuesto general de importación seclasifican las diversas mercancías y se establece la

tasa ad valorem que se debe pagar por su introducciónal mercado mexicano, con independencia delorigen que tengan las mismas. Es decir, conforme ala Ley de los Impuestos Generales de Importacióny Exportación, el origen de las mercancías resultairrelevante para efectos de determinar la tasa quedebe pagar el importador por introducir mercancíasextranjeras al mercado mexicano.El problema que se presenta en relación con esteprincipio de equidad, se deriva de la suscripciónpor parte del gobierno mexicano de tratados oacuerdo comerciales en los que se convienen diversastasas arancelarias preferenciales para las mercancíasnegociadas, preferencia que sólo se aplicasi el producto es originario del país con el que seha celebrado el convenio. Esta situación, y el hechode que el gobierno mexicano haya celebrado hastaesta fecha 12 acuerdo comerciales que involucrana 43 países, ha provocado el nacimiento de, cuandomenos, doce tratamientos fiscales diferentes altratamiento general que se establece en la tarifadel impuesto general de importación, generándoseasí, evidentemente, un tratamiento fiscal inequitativoen tratándose del cobro de los impuestos deimportación.La equidad, en materia de impuestos, ha sido definidapor la Suprema Corte de Justicia de la Nación,según se expresa en las siguientes tesis de jurisprudencia:No. Registro: 198,402JurisprudenciaMateria(s): Administrativa, ConstitucionalNovena ÉpocaInstancia: PlenoFuente: Semanario Judicial de la Federacióny su GacetaTomo: V, Junio de 1997Tesis: P./J. 42/97Página: 36EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LASNORMAS NO DEN UN TRATO DIVERSO A SITUACIONESANÁLOGAS O UNO IGUAL A PERSONASQUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES.El texto constitucional establece que todoslos hombres son iguales ante la ley, sin quepueda prevalecer discriminación alguna porrazón de nacimiento, raza, sexo, religión ocualquier otra condición o circunstancia personal

o social; en relación con la materia tributaria,consigna expresamente el principiode equidad para que, con carácter general,los Poderes públicos tengan en cuenta quelos particulares que se encuentren en la mismasituación deben ser tratados igualmente,sin privilegio ni favor. Conforme a estasbases, el principio de equidad se configuracomo uno de los valores superiores del ordenamientojurídico, lo que significa que ha deservir de criterio básico de la producción normativay de su posterior interpretación y aplicación.La conservación de este principio, sinembargo, no supone que todos los hombressean iguales, con un patrimonio y necesidadessemejantes, ya que la propia ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanosacepta y protege la propiedad privada, la libertadeconómica, el derecho a la herenciay otros derechos patrimoniales, de donde sereconoce implícitamente la existencia de desigualdadesmateriales y económicas. El valorsuperior que persigue este principio consiste,entonces, en evitar que existan normas que,llamadas a proyectarse sobre situaciones deigualdad de hecho, produzcan como efectode su aplicación la ruptura de esa igualdad al7LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMgenerar un trato discriminatorio entre situacionesanálogas, o bien, propiciar efectos semejantessobre personas que se encuentranen situaciones dispares, lo que se traduce endesigualdad jurídica.Amparo en revisión 321/92. Pyosa, S. A. de C.V. 4 de junio de 1996. Mayoría de ocho votos;unanimidad en relación con el criterio contenidoen esta tesis. Ponente: Genaro DavidGóngora Pimentel. Secretario: Constancio CarrascoDaza.Amparo en revisión 1243/93. Multibanco Comermex,S. A. 9 de enero de 1997. Once votos.Ponente: Genaro David Góngora Pimentel.Secretaria: Rosalba Becerril Velázquez.Amparo en revisión 1215/94. Sociedad de Autoresde Obras Fotográficas, Sociedad de Autores

de Interés Público. 8 de mayo de 1997.Unanimidad de diez votos. Ausente: MarianoAzuela Güitrón. Ponente: Humberto RománPalacios. Secretario: Manuel Rojas Fonseca.Amparo en revisión 1543/95. Enrique SernaRodríguez. 8 de mayo de 1997. Unanimidadde diez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón.Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario:José Manuel Arballo Flores.Amparo en revisión 1525/96. Jorge CortésGonzález. 8 de mayo de 1997. Unanimidad dediez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón.Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario:Víctor Francisco Mota Cienfuegos.El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebradael dos de junio en curso, aprobó, con elnúmero 42/1997, la tesis jurisprudencial queantecede. México, Distrito Federal, a dos dejunio de mil novecientos noventa y siete.No. Registro: 179,914Tesis aisladaMateria(s): Constitucional, AdministrativaNovena ÉpocaInstancia: Segunda SalaFuente: Semanario Judicial de la Federacióny su GacetaTomo: XX, Diciembre de 2004Tesis: 2a. XCV/2004Página: 560EQUIDAD TRIBUTARIA. OPERA NO SÓLO ENRELACIÓN CON LOS SUJETOS PASIVOS DELTRIBUTO, SINO TAMBIÉN RESPECTO DE SITUACIONESQUE SI SON IGUALES DEBEN RECIBIREL MISMO TRATAMIENTO.La Suprema Corte de Justicia de la Nación hasostenido que el principio de equidad tributariacontenido en el artículo 31, fracción IV, dela Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, exige que los contribuyentes deun impuesto que se encuentran en una mismahipótesis de causación guarden una idénticasituación frente a la norma que lo regula, loque implica que estén en la misma situaciónjurídica o que, en su caso, se justifique la desigualdadde tratamiento que se les otorgue.En ese sentido, el citado principio rige antesituaciones que si son iguales deben recibir

del legislador el mismo tratamiento impositivo,en lo referente a los elementos esencialesdel tributo (objeto, base, tasa o tarifa) y a lasexcepciones relativas.Amparo en revisión 1251/2004. Carpicentro,S.A. de C. V. 8 de octubre de 2004. Unanimidadde cuatro votos. Ausente: Genaro DavidGóngora Pimentel. Ponente: Juan Díaz Romero.Secretario: César de Jesús Molina Suárez.Hemos mencionado también al artículo 73, fracciónXXIX, inciso 1, del propio Pacto Federal, que leotorga al Congreso Federal la facultad de establecercontribuciones al comercio exterior. Debemos tenerpresente este precepto constitucional, al momentode analizar el artículo 131 de la propia constitución,8LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMlo que haremos a continuación.

II. REVISIÓN DEL ARTÍCULO 131, SEGUNDOPÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓNTexto del Artículo 131 ConstitucionalEs facultad privativa de la Federación gravarlas mercancías que se importen o exporten,o que pasen de tránsito por el territorionacional, así como reglamentar entodo tiempo y aun prohibir, por motivosde seguridad o de policía, la circulación enel interior de la República de toda clase deefectos, cualquiera que sea su procedencia;pero sin que la misma Federación puedaestablecer, ni dictar, en el Distrito Federal,los impuestos y leyes que expresan lasfracciones VI y VII del artículo 117.El Ejecutivo podrá ser facultado por elCongreso de la Unión para aumentar, disminuiro suprimir las cuotas de las tarifasde exportación e importación expedidaspor el propio Congreso, y para crear otras;así como para restringir y para prohibirlas importaciones, las exportaciones y eltránsito de productos, artículos y efectos,cuando lo estime urgente, a fin de regularel comercio exterior, la economía del país,la estabilidad de la producción nacional,

o de realizar cualquiera otro propósito enbeneficio del país. El propio Ejecutivo, alenviar al Congreso el presupuesto fiscal decada año, someterá a su aprobación el usoque hubiese hecho de la facultad concedida.Antecedentes históricos del Artículo 131En relación con el ejercicio de la facultad constitucionalque permite el establecimiento de impuestosal comercio exterior, conviene recordar los antecedenteshistóricos que precedieron al texto delactual artículo 131 de la Constitución mexicana.A partir de la Constitución de Cádiz de 1812 y hastala de Carranza de 1917, pasando por las diferentesversiones de Norma Fundamental, incluyendo elDecreto de Apatzingán de 1814, la Constitución de1824, la versión de 1836, los proyectos de 1842, lasBases Orgánicas de 1843, la de 1857 y, finalmente,la vigente de 1917, en todos los diferentes textos delas diversas constituciones que han estado vigentesen nuestro país, las facultades para definir las regulacionesdel comercio exterior, establecer arancelesy celebrar arreglos con potencias extranjeras sobreésta materia, han sido facultades tradicionalmentereservadas a la representación popular (Congreso)y no al gobierno, entendiendo por este último elque se deposita en el Poder Ejecutivo.Tanto en las Cortes, como en el Supremo Congreso,en el Congreso General o en el Congreso Federal,en todos los casos se consideró como facultad delos representantes del pueblo integrantes del poderlegislativo, la de fijar y expedir los aranceles quedebían aplicarse al comercio exterior, encomendándosea la rama ejecutiva del gobierno la función derecaudar dichos impuestos.Esta tradición constitucional fue recogida puntualmentepor el Constituyente de 1917 quien al redactarel texto definitivo de la vigente Norma Fundamental,incluyó el artículo 131 que en su versiónoriginal, textualmente señala:Artículo 131.- Es facultad privativa de la Federacióngravar las mercancías que se importeno exporten, o que pasen de tránsito por elterritorio nacional, así como reglamentar entodo tiempo y aún prohibir, por motivos deseguridad o de policía, la circulación en el interiorde la República de toda clase de efectoscualquiera que sea su procedencia; pero sin

que la misma Federación pueda establecer nidictar en el Distrito Federal los impuestos yleyes que expresan las fracciones VI y VII delartículo 117.9LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMAdición del segundo párrafo al artículo 131Fue en el año de 1951 en que, como apoyo al EjecutivoFederal para que pudiera impulsar eficientementela política de sustitución de importacionesque entonces se iniciaba, se adicionó al artículo 131de la Constitución un párrafo segundo que hasta eldía de hoy forma parte de su texto.La adición de un segundo párrafo al artículo 131constitucional tuvo por objeto, como se desprendede la lectura tanto de su texto como de la exposiciónde motivos correspondiente, permitir queel Ejecutivo pudiera ser facultado por el Congresopara que, cuando lo estimara urgente, a fin de regularel comercio exterior, la economía del país, laestabilidad de la producción nacional o de realizarcualquier otro propósito en beneficio del país, modificaralas medidas arancelarias y no arancelariastendentes a la regulación del comercio exterior. Dichasmodificaciones pueden expresarse en aumentar,disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas deexportación e importación, expedidas por el propioCongreso, y para crear otras, así como para restringiry para prohibir las importaciones, las exportacionesy el tránsito de productos, artículos y efectos.De la exposición de motivos que acompañó a la iniciativade modificaciones constitucionales en la quese propuso adicionar un segundo párrafo al artículo131 del Pacto Federal,3 hemos extraído los siguientespárrafos:El complejo de atribuciones que los ordenamientosjurídicos en vigor otorgan al Estadomexicano, constituye la causa fundamentalque determina el incremento incesante delos gastos públicos, los cuales, dentro de unabuena administración financiera, deben cubriesea través de los tributos y entre estosocupan sitial preferente los impuestos cuya3 Véase el Diario de los Debates de la Cámara de Disputados del Congreso dela Unión, correspondiente al 5 de diciembre de 1950. México.

misión actual no consiste, exclusivamente, enproducir ingresos para el Estado, sino, concomitantemente,

en realizar fines de carácterextra fiscal: de políticas económicas, social,demográfica, exterior, etc., etc. y es así, contarifas arancelarias elevadas en un momento,reducidas en otro, o prohibitivas en determinadoinstante, el Estado puede favorecer, eldesarrollo de las industrias nacionales mexicanas,lograr el florecimiento de industriasincipientes, influir en el equilibrio de la producción,estimular la producción agrícola envez de la industrial o viceversa, incrementar oimpedir el comercio internacional, tutelar laclase laboral, etc., etc. Asimismo, que en unmomento determinado, mediante impuestoselevados o reducidos o la creación o supresiónde fracciones en las tarifas de importacióno de exportación, por medio de restriccionesa unas u otras, así como al tránsito delos productos y aun mediante su prohibiciónes factible estabilizar la moneda e impedir laelevación de los precios en bien de la poblaciónmexicana y del propio país, o bien cubrirun déficit presupuestario. Ahora bien: nopasa inadvertido a ese H. Congreso y a esasHH. Legislaturas de los Estados que la apreciaciónde las diferentes circunstancias queen cada momento exigen la adopción de determinadasmedidas en lugar de otras, para laconsecución de los fines que el Estado se proponealcanzar, por las razones, anteriormenteexpuestas, escapan a ese H. Congreso dela Unión y son, en cambio, clara y fácilmenteperceptibles para el Ejecutivo Federal.Por medio de la adición que se propone altexto constitucional citado, nuestro sistemafiscal, en este punto, dará plena realización alos principios de elasticidad y suficiencia en laimposición, estando el Estado en posibilidad,tanto material como jurídica, de adecuar losaranceles a las necesidades imperantes en elpaís en un momento determinado.10LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMDel dictamen elaborado por las Comisiones unidasSegunda de Puntos Constitucionales y de Arancelesy Comercio Exterior, hemos extraído los siguientes

párrafos que consideramos de gran interés paracomprender el contenido teleológico de la reformaconstitucional que comentamos.4

Esta adición tiene por objeto capital erigir ala categoría constitucional la costumbre en elEstado Mexicano, establecida por una imperiosaley de necesidad, de otorgar al EjecutivoFederal la facultad de cooperar con el Congresode la Unión mediante ciertas oportunasregulaciones a la mejor eficiencia del sistemafiscal, haciendo factible la adecuada elasticidadde los aranceles como medio de consolidaciónde la política económica del país y derealizar los esenciales fines de carácter social,demográfico, exterior, etc., encaminados afavorecer el desarrollo de las industrias nacionales,lograr su florecimiento, equilibrar yestimular la producción, regular el comerciointernacional, etc.De acuerdo con los mandatos constitucionalesel Congreso de la Unión, al expedir la Leyde Ingresos y fijar los diversos impuestos, expidetambién las tarifas de exportación e importacióna las que debe sujetarse el comercioexterior, pero por los diversos motivos que lainiciativa examina y, muy singularmente, porser conveniente en la vida económica actualprestar elasticidad a las bases de imposiciónpara un mejor funcionamiento del sistemafiscal, es indispensable que las cuotas delas tarifas de exportación e importación queexpida el Congreso, queden sujetas a las variaciones,modificaciones y supresiones queen un momento dado considere el Ejecutivonecesario que se introduzcan con urgencia yoportunidad, cosa esta que no podría lograrsepor la intervención directa de las Cámaras,4 Ibidem

tanto por la natural lentitud en el desarrollode la función legislativa, como porque éstasólo se realiza 4 meses del año según los preceptosde nuestra Carta Magna.Y como es rigurosamente cierto que, a travésde ciertos tributos, el Estado no solo ha derealizar el fin esencial de previsión para quese satisfagan los gastos públicos, sino llenartambién otros fines de carácter extra fiscalpara, mediante modificación de las tarifas en

unos casos y prohibición de importaciones yexportaciones y de tránsito de productos enotros, proteger la economía del país, regularel comercio exterior y tutelar la estabilidad dela moneda y de los precios así como de protegerla producción nacional, se necesita que elEjecutivo se encuentre constitucionalmentecapacitado a fin de dictar todas esas medidasde urgencia.La adición al artículo 131 que propone el Ejecutivopodría estimarse que no constituyeun a típica delegación de facultades sino unadelegación de autoridad para determinar unhecho o estado de cosas, de los que dependela actuación de la ley; dicho con mas propiedad,con la frase de ejecutorias de la Cortede Justicia de los Estados Unidos a propósitode la delegación de facultades que la Constituciónde aquel país prohibe: “El Congresono puede delegar su facultad de hacer la ley;pero puede hacer la ley delegando autoridadpara determinar un hecho o estado de cosasde las que la ley se propone hacer dependersu acción. Negar esto, sería parar las ruedasdel gobierno.” Podría sostenerse, repetimos,que lo que la propuesta adición al artículo131 persigue es esa delegación de autoridadpara el fin indicado, pero aun cuando con unextremo rigorismo se pensase en lo contrario,o lo que es lo mismo, en que la reforma persigueuna delegación de facultad para hacer laley, esa delegación es plenamente justificada11LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMy necesaria. Examinando el fenómeno mismoque nos ocupa y al que pretende dar soluciónla Iniciativa Presidencial, la Suprema Corte deJusticia, en el Informe de su Segunda Sala enel año de 1949, se produce en los siguientestérminos: “por las fluctuaciones tan frecuentesy en ocasiones bruscas de los precios enel comercio internacional hay notoria necesidadde obrar con la mayor rapidez para dictaroportunamente las medidas indispensables ala preservación del valor de nuestra moneday, en general de la economía del país. Antes

de la reforma que en agosto de 1938 se hizoal artículo 49 constitucional, anualmente seconcedía en esa materia facultades extraordinariasdel Ejecutivo; pero como a partir dela apuntada fecha quedó terminantementeproscrita la delegación de facultades legislativas,salvo el caso de suspensión de garantíasy, por otra parte, el período ordinario delabores del Congreso de la Unión sólo comprende4 meses del año, además de que elproceso legislativo no puede tener la rapidezque requiere la materia arancelaria, se suscitóla cuestión constitucional a propósito del decretodel Ejecutivo de 20 de agosto de 1948.“Ese decreto fue declarado inconstitucionalpor la Corte frente a la drástica prohibicióncontenida en el artículo 49 constitucional. Escierto, por otra parte que con el propósitode no dejar sin posible solución adecuada unproblema de tanta urgencia el Congreso dela Unión, al expedir la Ley de Ingresos de laFederación para el año en curso, formuló enla misma el artículo 10 en el que se estableceque: a fin de regular el comercio exterior delpaís con fines de estabilidad monetaria, deimpedir la elevación de los precios y de protegerla producción nacional, el Ejecutivo dela Unión, a propuesta de la Comisión de Aranceles,aumentará o disminuirá hasta en un100% las cuotas de la tarifa de exportación envigor y hasta en un 50% las de importación.Y en ese propio artículo se autorizó tambiénal Ejecutivo para crear o suprimir fraccionesde las tarifas mencionadas, así como pararestringir o prohibir la importación, la exportación,o el tránsito de productos, todo conel propósito de realizar aquellos fines. Peroindependientemente de la inconvenienciade estar repitiendo año tras año un preceptosemejante, bien podría suceder que, por losmotivos que se han expresado antes, la Cortese pronunciase por declarar inconstitucionalun precepto semejante. De aquí la necesidadde que esa autorización por todos conceptosconveniente y necesaria se encuentre expresamentepermitida por un precepto constitucional.Pero las comisiones que suscriben consideran

indispensable introducir una reformaal texto de la adición que propone la iniciativa,a fin de que no se realice cercenamientopermanente y definitivo de facultad legislativaatribuida por la ley constitucional al PoderLegislativo, sino para hacer posible una delegaciónde facultades en materia arancelariaal Ejecutivo por una ley del Congreso, cuandoaquel la solicite o este considere convenientey necesario otorgarla, pero sujeta siemprea la revisión y aprobación por su parte de loque hubiese hecho el Ejecutivo en uso de lafacultad otorgada.Y como indispensable corolario, ha de modificarseel párrafo segundo del artículo 49, afin de que en forma indubitable quede establecidoque sólo puede otorgarse facultadesal Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensiónde garantías de que habla el artículo29 y en materia arancelaria en los términosdel párrafo que se adiciona al artículo 131...Conforme al proceso legislativo previsto para llevara cabo modificaciones constitucionales, se turnó lainiciativa a dictamen de segunda lectura y posteriormentea debate de los señores diputados, habiéndosepresentado un voto particular en contrapor parte del Diputado Gonzalo Chapela y B., cuyo12LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMcontenido también puede consultarse en el Diariode los Debates de la Cámara de Diputados del Congresode la Unión correspondiente al 21 de diciembrede 1950.En el debate correspondiente, intervinieron los diputadosGonzalo Chapela, Alfonso Pérez Gasga, JaimeRobles Martín del Campo, Antonio Rocha, JuanJosé Hinojosa y Jorge Saracho Alvarez. Al concluirel debate, se recogió la votación en lo general y enlo particular, habiéndose aprobado el proyecto deadición al artículo 131 y la reforma al artículo 49 dela Constitución General de la República por 86 votosa favor y 4 en contra. Se ordenó pasar al Senadopara continuar con el proceso legislativo previstoen el caso de reformas constitucionales, habiendoculminado dicho proceso con la adición de unsegundo párrafo al artículo 131 constitucional, tal

como aparece actualmente y en la modificación delartículo 49 del propio ordenamiento fundamental,para quedar en los términos que ahora presenta.Ley Reglamentaria del Artículo 131 constitucionalFue hasta 1955 cuando por primera vez el Congresode la Unión hizo uso de la facultad que le confiereel segundo párrafo del artículo 131 constitucional ypara ello expidió la Ley Reglamentaria del SegundoPárrafo del Artículo 131 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, que estuvo vigentehasta el 20 de enero de 1986 en que entróen vigor la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanosen Materia de Comercio Exterior sustituyendoa la de 1955, que finalmente ha sido remplazadapor la actual Ley de Comercio Exterior de 1993.

III. ANÁLISIS DE LA REFORMACONSTITUCIONALComo se desprende tanto de la exposición de motivosen que se apoyó la iniciativa de modificacionesconstitucionales, como de los dictámenes elaboradospor las Comisiones unidas Segunda de PuntosConstitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior,y los argumentos expresados por los señoresdiputados que intervinieron en el debate, pareceevidente que mediante la reforma constitucional seratificó el principio de que originalmente la facultadde regular el comercio exterior del país mediante lautilización de las medidas arancelarias y no arancelarias,corresponde de manera exclusiva al Congresode la Unión y sólo por excepción, cuando elórgano legislativo lo estime conveniente, para losefectos previstos en el propio ordenamiento constitucional,podrá facultarse al Ejecutivo para que,cuando éste alto servidor público lo estime urgente,sea él y no el Congreso quien defina el tratamientoarancelario y no arancelario que se dará a las operacionesde comercio exterior en nuestro país. Entodo caso, el Ejecutivo queda obligado a informaral Congreso anualmente sobre el uso que hubiesehecho de la facultad concedida y el Congreso debecalificar la actuación del Ejecutivo cerciorándose deque efectivamente se haya utilizado dicha facultadpara enfrentar casos de urgencia debidamente justificados.Es nuestra opinión, que basamos en el texto de laexposición de motivos de la iniciativa que dio origen

a la modificación constitucional, que la intenciónteleológica que tuvo el Constituyente Permanenteal adicionar el segundo párrafo al artículo131 constitucional, creando un caso de excepciónal principio de división de poderes, consagrado porel artículo 49 del propio texto fundamental, fue lade permitir que el Ejecutivo Federal tuviera la posibilidadde intervenir con oportunidad en la promocióny defensa de la economía nacional, frente a losvaivenes y cambios imprevisibles que en su tiempo13LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAM(1951) presentaba el comercio internacional, y paraque pudiera apoyar e impulsar la política de sustituciónde importaciones, enfrentando con oportunidadlos cambios intempestivos de precios y ofertasdel mercado internacional. Se deseaba que el EjecutivoFederal pudiera garantizar a la produccióndoméstica un adecuado ambiente de seguridad yestabilidad y la posibilidad legal de mantener unmargen suficiente de protección y seguridad paraimpulsar los nuevos proyectos de inversión. Se iniciabaasí plenamente la política de sustitución deimportaciones.En Todo caso, la intervención del Ejecutivo Federalal hacer uso de esta facultad extraordinaria, debetener como fin, según lo dispone el propio artículoconstitucional, regular el comercio exterior, laeconomía del país, la estabilidad de la producciónnacional, o de realizar cualquier otro propósito enbeneficio del país.Introducir en la constitución una modificación alprincipio de la división de poderes consagrado en elartículo 49, mediante la adición del segundo párrafoal artículo 131, resultó de tal importancia y trascendenciaque fue necesario, a juicio del ConstituyentePermanente, sujetar dicha excepción a dos condicionesfundamentales: a) la autorización al EjecutivoFederal quedó sujeta a renovación anual y b) elEjecutivo Federal únicamente puede hacer uso dela facultad extraordinaria que se le concedió, cuandolo considere urgente para alcanzar los fines queel precepto constitucional señala, es decir, regularel comercio exterior, la economía del país, la estabilidadde la producción nacional, o de realizar cualquierotro propósito en beneficio del país.

En efecto, la obligación a cargo del Ejecutivo Federalde informar anualmente al Congreso de laUnión sobre el uso que hubiese hecho de la facultadconcedida, permite al órgano legislador revisarcon dicha periodicidad el alcance de la autorizaciónconcedida al Ejecutivo Federal y el uso que dichofuncionario hubiese hecho de la misma. Con baseen éste conocimiento y previa su aprobación, elCongreso debe decidir sobre la pertinencia de prorrogarla misma o simplemente no renovarla y reasumirpara si la facultad que originalmente le encomiendael propio artículo 131.Por otra parte, el elemento urgencia en que debejustificarse y fundamentarse el ejercicio de la facultadconcedida, se convierte en una obligación a cargodel Ejecutivo Federal y en razón de dicha obligaciónconstitucional en cada ocasión en la que hagauso de la facultad extraordinaria concedida por elCongreso, modificando los aranceles y las medidasno arancelarias aplicables al comercio exterior,debe expresar los hechos y las razones por los queconsidera urgente adoptar una medida arancelariao no arancelaria para regular el comercio exterior.La adopción de una medida arancelaria o no arancelariaen la que el Ejecutivo Federal no expreselos hechos por los que considere que es urgenteadoptar dicha medida, provocaría que la medidaasí adoptada careciera de fundamento constitucional,ya que el Ejecutivo estaría excediéndose en loslímites de la facultad concedida por el Congreso.

IV. BREVE REFERENCIA A LOS ARTÍCULOS4º. Y 5º. DE LA LEY DE COMERCIOEXTERIORAhora bien, como se observa de la lectura de la actualLey de Comercio Exterior (1993), al legisladorordinario se le olvidaron éstos dos requisitos fundamentalesque establece el artículo 131 constitucionalen su segundo párrafo: a) no expresó que laautorización concedida al Ejecutivo Federal tienecarácter temporal y que en todo caso su renovaciónestá sujeta a que anualmente el Congreso Federalrevise y, en su caso apruebe, el uso que se hubiesehecho de la misma y b) tampoco sujetó el ejerciciode la facultad concedida a la existencia, a juiciodel propio Ejecutivo, de condiciones o situacionesde urgencia, con lo que se provoca, en nuestra opi14

LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMnión, una incongruencia constitucional entre el textofundamental y la Ley reglamentaria.En efecto, al revisar el artículo 4º. de la Ley de ComercioExterior, en sus diferentes fracciones, podemospercatarnos de que, al hacer uso de la posibilidadincorporada en el segundo párrafo del artículo131 constitucional, el legislador ordinario otorgó alEjecutivo Federal facultades para crear, aumentar,disminuir y suprimir aranceles, mediante decretospublicados en el Diario Oficial de la Federación, deconformidad con lo establecido por el artículo 131de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos. Sin embargo, a pesar de la condiciónque se incorpora en el texto de la fracción primeradel artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior,al señalarse que la facultad concedida al EjecutivoFederal debe de ejercitarse de conformidad con loestablecido en el segundo párrafo del artículo 131constitucional, es evidente que el legislador ordinariono incluyó expresamente la condición de que entodo caso el ejercicio de esta facultad extraordinariasólo se justifica constitucionalmente cuando setrate de casos de urgencia para alcanzar los objetivosseñalados en el propio texto constitucional y noen todos los casos o en los casos ordinarios que nocalifican como urgentes. Tan es así, que en la práctica,ninguno de los innumerables decretos expedidospor el Ejecutivo Federal, a través de los cualesse modifican los impuestos de importación o deexportación (aranceles), se ha invocado situacionesde urgencia que justifiquen la medida modificadorade los aranceles. Es decir, el Ejecutivo Federal hadado por hecho que la modificación de arancelespuede llevarla a cabo en cualquier momento y noúnicamente cuando lo estime urgente, violentandocon esta conducta el sentido expreso del mandatoconstitucional.Diferente situación se presenta en la fracción segundadel artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, através de la cual se faculta al Ejecutivo Federal pararegular, restringir o prohibir la exportación, importación,circulación o transito de mercancías, cuandolo estime urgente, mediante decretos publicados enel Diario Oficial de la Federación, de conformidadcon el artículo 131 de la Constitución. Es decir, para

el legislador ordinario, la condición que el constituyentepermanente introdujo en el segundo párrafodel artículo 131 constitucional, referente a la consideraciónde urgencia, únicamente es aplicable tratándosede las medidas de regulación, restricción yprohibición que se establezcan con relación a la exportacióne importación de mercancías y no, comolo señalamos en el párrafo anterior, cuando se tratede modificaciones a los impuestos de importación.¿Por qué el legislador ordinario consideró que lasmodificaciones a los impuestos de importación yexportación establecidos en las Leyes correspondientes,podría llevarlas a cabo el Ejecutivo Federalsin tener prácticamente ninguna limitación y desdeluego sin observar la condición de urgencia establecidapor el Constituyente Permanente en el segundopárrafo del artículo 131 constitucional y encambio, tratándose del establecimiento de medidaspara regular, restringir o prohibir la exportación, laimportación, circulación o tránsito de mercancías,si condicionó al Ejecutivo Federal a la consideraciónde urgencia a que nos hemos referido?. Realmenteno tenemos una respuesta. Sin embargo, si consideramosque independientemente de la formulaincorporada por el legislador en el artículo 4º., fracciónI de la Ley de Comercio Exterior, el EjecutivoFederal está obligado por mandato de la constitución(segundo párrafo del artículo 131), a señalar einvocar consideraciones de urgencia en cada ocasiónen la que haga uso de la facultad de modificarlos impuestos de importación o exportación, ya quela propia constitución no distingue entre las facultadesde modificación arancelaria y las facultades deregulación del comercio exterior en relación con lacondición de que únicamente ejerza dichas facultadesel Ejecutivo Federal, cuando lo estime urgentey no en otras condiciones.Mas curioso resulta aún el caso de la fracción III delartículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, mediantela cual se faculta nuevamente al Ejecutivo Federal15LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMpara establecer medidas para regular o restringir laexportación o importación de mercancías a travésde acuerdos expedidos por la Secretaría (se refierea la que hoy es la Secretaría de Economía) o, en su

caso, conjuntamente con la autoridad competente,y publicados en el Diario Oficial de la Federación.Como puede observarse, la facultad concedida enla fracción III del artículo 4º., resulta prácticamentela misma que la concedida en la fracción II delpropio artículo 4º., específicamente por lo que serefiere a regular o restringir la exportación o la importaciónde mercancías. Sin embargo, en este últimocaso (fracción III), la facultad concedida puedeejercerla por conducto del Secretario de Economíay no necesariamente en forma directa el titular delEjecutivo Federal, situación que contradice el mandatocontenido en el artículo 80 constitucional queexpresamente dispone que: “el Supremo Poder Ejecutivode la Unión se deposita en un solo individuoque se denominará Presidente de los Estados UnidosMexicanos”.Adicionalmente, debemos observar que la facultadconcedida al Secretario de Economía, independientementede que carece de sustento constitucional,resulta inclusive más amplia que la que se concedeal propio Titular del Ejecutivo Federal, ya que mientrasa éste funcionario se le limita el ejercicio de lafacultad de regular o restringir las exportaciones ylas importaciones a casos que se estimen de urgencia,tal como lo establece la fracción II del artículo4o. de la Ley, al Secretario de Economía se le otorgala misma facultad que al Presidente de la República,sólo que al Secretario no se le limita el ejercicio dela misma a los casos que se estimen urgentes, sinoque tal como está redactada la fracción III del propioartículo 4º., el Secretario de Economía puedeejercer la facultad de regular o restringir la importacióny exportación de mercancías, siempre que loconsidere conveniente u oportuno, aunque no necesariamentese trate de situaciones de urgencia.Esta observación se refuerza con la lectura de lafracción III del artículo 5º. de la propia ley de ComercioExterior, a través de la cual se faculta expresamenteal Secretario de Economía para: “Estudiar,proyectar, establecer y modificar medidas de regulacióny restricción no arancelaria a la exportación,importación, circulación y transito de mercancía. Esdecir, para el Secretario de Economía prácticamenteno existen límites para el ejercicio de una facultadque originalmente le corresponde al Congreso de laUnión y que por mandato constitucional es posible

delegarla en el Ejecutivo Federal, con las limitacionesincorporadas en el propio texto constitucional.Parece evidente que la delegación de estas facultadesen favor del Secretario de Economía, contenidasen las fracciones III del artículo 4º. y III del artículo5º., de la Ley de Comercio Exterior, rebasan loslímites que el Constituyente Permanente introdujoal adicionar el segundo párrafo al artículo 131.

V.ANÁLISIS DE LA POLÍTICA

ARANCELARIA Y CONCLUSIONESEn una interpretación armónica de ambos textosconstitucionales, los artículos 31, fracción IV y 131,segundo párrafo, podríamos concluir que el impuestogeneral de importación es un instrumentofundamental de la política económica y más específicamentede la política comercial, instrumentoque debe utilizarse para alcanzar los objetivos establecidospor el artículo 131 constitucional; es decir,regular el comercio exterior, la economía del país,la estabilidad de la producción nacional o realizarcualquier otro propósito en beneficio del país.Resulta notable la inconsistencia que se presentaentre los niveles arancelarios que se establecen enla tarifa del impuesto general de importación y losaranceles que efectivamente se aplican a más del90 por ciento de las mercancías que se importanal mercado mexicano, debido a la intensa actividadnegociadora que han llevado a cabo los gobiernosmexicanos durante los últimos 15 años (a partir de1990), que nos ha llevado a suscribir 12 acuerdoscomerciales con 43 países.16LA CONSTITUCIÓN MEXICANA FRENTE A LA APERTURA COMERCIAL Ruperto Patiño Manffer

Sistema de Universidad AbiertaFacultad de Derecho UNAMEn efecto, a partir del régimen de gobierno de CarlosSalinas y hasta el presente de Vicente Fox, lapolítica comercial se ha sustentado básicamente enacuerdos que han tenido como punto central de lanegociación, justamente la eliminación o reduccióna la tasa cero de los aranceles o impuestos que seaplican a las mercancías importadas.Es decir, dadas la limitaciones que se establecen enlos artículos 31, fracción IV y 131, segundo párrafode la Constitución mexicana para el manejo dela política arancelaria, los gobernantes mexicanos

han encontrado una forma de darle la vuelta a laprescripción constitucional, promoviendo acuerdosinternacionales mediante los cuales se obligana reducir al nivel de tasa cero, los impuestos deimportación. Así, mediante el recurso de acudir ala negociación internacional que los lleva a la suscripciónde acuerdos internacionales, han diseñadouna política arancelaria que no cumple ni está sujetaa los principios y objetivos establecidos por lospreceptos constitucionales mencionados.He llegado a la conclusión de que los tratados oacuerdos internacionales de contenido comercial,conocidos como tratados de libre comercio, quehan celebrado los gobernantes mexicanos comprometiendola política arancelaria, en los que sepasa por alto tanto los requisitos como los objetivosincorporados en los artículos 31, fracción IV y131, segundo párrafo de la Constitución mexicana,resultan inconstitucionales.La inconstitucionalidad de que adolecen los tratadosde libre comercio, deriva del hecho de que parasu aceptación, suscripción, ratificación y puesta envigor, no se consultó ni se obtuvo la aprobación delCongreso de la Unión, que resulta indispensablepor tratarse del establecimiento y modificación deun impuesto, es decir, del impuesto general de importación,que por su naturaleza fiscal, está sujetoal principio de reserva legal, es decir, únicamente elCongreso está facultado para crearlo o modificarlo,tal como lo establece el artículo 31, fracción IV de laConstitución mexicana, debidamente interpretadopor la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Enotras palabras, podemos decir que, tratándose deimpuestos, cualesquiera que estos sean, correspondeúnicamente al Congreso de la Unión y no al EjecutivoFederal, su establecimiento y modificación,por lo que resulta inconstitucional que el EjecutivoFederal asuma dicha competencia, mediante elprocedimiento de la negociación de compromisosinternacionales, en los que se obliga a modificar yeliminar los impuestos de importación. En nuestraopinión, el Ejecutivo Federal carece de facultadesconstitucionales para comprometerse a reducir losimpuestos de importación, ya que ésta es una facultadexclusiva del Congreso de la Unión, que pormandato de la propia constitución, no intervieneen la celebración y aprobación de los tratados internacionales.

Aun suponiendo que el Ejecutivo Federal pretendieraexplicar su actuación con base en la facultadextraordinaria que prevé el artículo 131, segundopárrafo de la constitución, dicha explicación resultaríainsostenible, porque como hemos visto, la disposiciónconstitucional contenida se refiere a unafacultad extraordinaria que el Congreso puede delegaren el Ejecutivo, para que éste alto funcionariohaga frente a situaciones de urgencia que esténvinculadas con la regulación del comercio exterior,la economía del país, la estabilidad de la producciónnacional o de realizar cualquier otro propósito enbeneficio del país. Condiciones que evidentementeno se cumplen ni se satisfacen mediante la suscripciónde tratados comerciales en los que se aceptala eliminación de los impuestos de importación, apesar de que se conocen los mayores costos quedeben enfrentar los productores nacionales derivadosde las ineficiencias estructurales y grado dedesarrollo de nuestra economía.FIN