Los procesos de evaluación y acreditación universitaria en

América Latina

La experiencia en el MERCOSUR

Norberto Fernández Lamarra1

1. La década de los 90 en América Latina: la calidad de la educación y la

integración del MERCOSUR.

1.1 Hacia fines de la década del 80 y principios de la del 90, el tema de la calidad

de la educación comienza a afirmarse en el escenario y en la agenda de la educación en

diversos países de América Latina. En décadas anteriores, los enfoques predominantes

en materia de planeamiento y desarrollo de la educación pusieron énfasis en los

aspectos cuantitativos y en la vinculación con lo económico y con lo social. El desafío

mayor para los sistemas educativos lo constituía el crecimiento, la ampliación de su

cobertura, la construcción de escuelas, la formación de docentes, con escasa atención a

los aspectos de calidad. Las reformas educativas de los 70 en varios países

latinoamericanos (Chile, Costa Rica, Venezuela, Colombia, Perú, Panamá, etc.)

incluyeron la temática de la calidad pero en el marco de transformaciones de los

sistemas educativos que, en general, no tuvieron éxito y permanencia.

En los 80 –en el marco de las restricciones políticas impuestas por las dictaduras

militares en sus etapas finales o de las recién recuperadas democracias, según países- se

produce en América Latina un proceso de reflexión en el que el tema de la calidad –

junto con el de la equidad- se asumen como prioritarios. Primero, en relación con los

niveles primario y medio y vinculado especialmente con los operativos de medición de

los rendimientos de los estudiantes. Luego para el ámbito universitario, a partir de los

1 Catedrático de Administración de la Educación en las universidades nacionales de Buenos Aires, La Plata y Tres de Febrero. Director del Núcleo Interdisciplinario de Formación y Estudios para el Desarrollo de la Educación (NIFEDE) y del Programa de Posgrados en Políticas y Administración de la Educación en la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Coordinador para América Latina del Proyecto ALFA-ACRO. (Acreditación para el Reconocimiento Oficial). Presidente de la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación. Ha sido Miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) entre los años 1996 y 2001.

1

procesos de evaluación institucional llevados a cabo desde largo tiempo atrás en Estados

Unidos y Canadá y, más recientemente, en Europa en el marco de la constitución de la

Unión Europea.

1.2. La educación en el MERCOSUR. En la misma década del 90, se formalizó el

denominado tratado de Asunción por el que se creó el MERCOSUR entre Argentina,

Brasil, Paraguay y Uruguay y se instituyó el Sector Educación. En junio de 1992 se

llevó a cabo en Buenos Aires la reunión del Ministros de Educación del MERCOSUR

(en adelante RME) en la que se aprobó el primer Plan Trienal para el Sector

Educación del MERCOSUR. En este Plan se planteaba –desde el inicio- la

compatibilización de los sistemas educativos, el reconocimiento de estudios y

homologación de títulos con la finalidad de facilitar la circulación de estudiantes y

profesionales de la región y la formulación de propuestas de flexibilización,

acreditación y reconocimiento de estudio y títulos.

En los años posteriores se elaboraron y aprobaron nuevos planes trienales para el

Sector Educación del MERCOSUR y nuevos acuerdos y protocolos que permitieron

avanzar firmemente en el sector, a pesar de los problemas que se fueron presentando –

en especial en los últimos años- en cuanto a aspectos políticos, económicos y

comerciales en la Región.

En junio de 1998, en Buenos Aires, la RME aprobó el Memorando de

Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de

Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado

Universitario en los Países del MERCOSUR.

2. La universidad en los países de América Latina: tendencias.

La universidad en América Latina ha sido hasta la década de 80

predominantemente estatal y con autonomía institucional y académica, a partir del

Movimiento de la Reforma Universitaria, originado en la Universidad Nacional de

Córdoba (Argentina), en el año 1918. A lo largo de casi todo el siglo las concepciones

de la autonomía universitaria y de la primacía de la universidad pública se fueron

afianzando en la mayor parte de los países latinoamericanos, muchas veces en el marco

de enfrentamientos con los gobiernos nacionales. El número de instituciones

2

universitarias –fundamentalmente estatales- iba creciendo gradualmente y los niveles de

calidad eran relativamente homogéneos.

Hacia fines de la década del 80 e inicios de la del 90 se introdujeron en el marco

de los procesos de globalización, estrategias de carácter neoliberal que tendieron a

reemplazar las políticas de bienestar impulsadas por el Estado por otras en que

predominaban las concepciones de mercado y de privatización de los servicios públicos,

entre ellos la educación. Las crisis nacionales en materia económica llevaron a una

fuerte restricción del financiamiento público para los sectores sociales, en general, y

para la educación y la universidad, en particular.

A pesar de esto se acrecentó la demanda de educación superior por parte de la

población, incrementándose fuertemente las tasas de escolarización y el número de

estudiantes. Para atender estas demandas crecientes se fueron creando diversos tipos de

instituciones de educación superior universitarias y no universitarias –en su mayoría de

carácter privado- y sin criterios previos en cuanto a niveles de calidad y de pertinencia

institucional. Esto generó, por lo tanto, una fuerte diversificación de la educación

superior con una simultánea privatización en materia institucional y con una gran

heterogeneidad de los niveles de calidad.

El número de instituciones universitarias en América Latina pasó de 75 en 1950,

a 330 en 1975, a 450 en 1985 y a 812 en 1995. De ellas, 319 eran instituciones públicas

y 493 privadas. El número de instituciones no universitarias era de 4.626 en 1995 de las

que 2.196 eran públicas y 2.430 privadas, según informaciones de J.J. Brunner y

Carmen García Guadilla. El número de estudiantes de la educación superior se

multiplicó por más de treinta veces entre 1950 y 2000. Registró la siguiente evolución:

1950: 267.000 1990: 7.353.000

1970: 1.640.000 2.000: 9.000.000 (aproximadamente)

1980. 4.930.000

La tasa bruta de escolarización terciaria se multiplicó prácticamente por diez en

la segunda mitad del siglo XX. En 1950 fue del 2%, en 1970 del 6,3%, en 1980 del

13,8%, en 1990 del 17,1% y en el 2000 del 19,0%. A pesar de este importante

3

crecimiento está muy por debajo de la de los países desarrollados que fue del 51,6% en

1997.

3. La evaluación y la acreditación universitaria en los países de América

Latina

Como ya ha sido señalado, durante la década del 90 se generó en la mayor parte

de los países de América Latina la preocupación por la temática de la calidad

universitaria, por lo que se fueron creando organismos para su evaluación y

acreditación. En México, en 1989, se creó la Comisión Nacional para la Evaluación de

la Educación Superior (CONAEVA), en el seno de la Coordinación Nacional para la

Planeación de la Educación Superior (CONPES); en Chile, en 1990, se creó el Consejo

Superior de Educación, destinado a las instituciones privadas no autónomas (nuevas

universidades privadas); en Colombia, en 1992, se creó el Consejo Nacional de

Acreditación (CNA); en Brasil, en 1993, se puso en marcha el Programa de Evaluación

Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB), por iniciativa de las propias

universidades en acuerdo con el Ministerio de Educación; en Argentina, en 1995/96, se

creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Hacia fines de la década del 90 y principios de la actual se generaron nuevos

organismos y proyectos de evaluación y acreditación universitaria en otros países (por

ejemplo, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Bolivia, Nicaragua) y en

subregiones como Centroamérica (el Sistema Centroamericano de Evaluación y

Acreditación de la Educación Superior –SICEVAES, en 1998) y en el MERCOSUR (el

ya citado Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento

de Títulos de Grado Universitario, aprobado en 1998) Muy recientemente, en enero de

2003, se creó la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación

Superior, en Paraguay.

En México, en el año 2000, se organizó el Consejo para la Acreditación de la

Educación Superior (COPAES), con fines más específicos de acreditación de programas

académicos de nivel superior (carreras o titulaciones), a partir de la experiencia en la

década del 90 de la CONAEVA, de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación

de la Educación Superior (CIEES) y de diversos consejos, comisiones o asociaciones

profesionales con funciones de acreditación y certificación al estilo de las existentes en

4

Estados Unidos, ya que estas propuestas estuvieron enmarcadas con la integración de

México al NAFTA.

La experiencia más significativa en materia de acreditación de posgrados en

América Latina ha sido la de la Coordinación para el Perfeccionamiento de la

Educación Superior (CAPES) de Brasil, creada en la década del 60, con fuerte

influencia en otros países, en especial en la Argentina. En Brasil, asimismo, entre los

años 1996 y 1997, el gobierno federal desactivó el PAIUB y lo reemplazó por el

Examen Nacional de Cursos (el “Probäo”), que consiste en una prueba obligatoria sobre

temas extraídos de los contenidos mínimos de cada carrera o titulación, que se aplica a

todos los estudiantes del último año; con base en sus resultados y luego de sucesivas

aplicaciones anuales, se establece la acreditación o no de las carreras. El reemplazo del

PAIUB por el “Probäo” ha generado una fuerte controversia, que aún se mantiene, entre

la comunidad universitaria brasileña -que reivindica al PAIUB y critica severamente al

Examen Nacional de Cursos- y el gobierno y el Ministerio de Educación de Brasil, que

lo impusieron.

En Chile, en marzo de 1999, fue creada la Comisión Nacional de Acreditación

de Pregrado (CNAP) para encargarse de los procesos experimentales de acreditación de

carreras profesionales y técnicas ofrecidas por las instituciones autónomas de educación

superior, ya que el Consejo Superior de Educación se ocupa de las instituciones no

autónomas. Esta Comisión forma parte del Proyecto de Aseguramiento de la Calidad del

Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior que

desarrolla el Ministerio de Educación, con financiamiento del Banco Mundial.

En la Argentina, la CONEAU ha desarrollado, desde su puesta en marcha en

1996, actividades de evaluación institucional externa en universidades nacionales y

privadas, de acreditación institucional para el reconocimiento provisorio de nuevas

universidades privadas y para el seguimiento y el reconocimiento definitivo de

instituciones universitarias con reconocimiento provisorio, de acreditación de

programas de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados), de acreditación de

carreras de grado (hasta ahora Medicina e Ingeniería; esta última en proceso) y de

aprobación de proyectos institucionales de nuevas universidades nacionales y

provinciales. Esta Comisión Nacional tiene una muy amplia gama de atribuciones en

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materia de evaluación y acreditación universitaria, que la diferencian de otras, tanto en

América Latina como en Estados Unidos y Europa.

En el Ministerio de Educación de Uruguay funciona desde el año 1995 el

Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada, encargado de expedirse acerca de

la autorización de instituciones universitarias privadas y de sus títulos de grado y de

posgrado. La controversia sobre sus atribuciones en cuanto a evaluación y acreditación

entre el Ministerio y la Universidad de la República no posibilita organizar este proceso

a nivel de todo el sistema universitario.

En Bolivia se está tramitando a nivel parlamentario la creación de un consejo de

acreditación para la educación superior; sin embargo, ya se han iniciado por parte del

Ministerio de Educación y de las universidades públicas, actividades de evaluación y

acreditación de carreras de grado, con la cooperación de la CONEAU de la Argentina y

del CNAP y del CINDA de Chile, un centro académico sobre educación superior de

carácter no gubernamental de larga trayectoria. El Comité Ejecutivo de la Universidad

Boliviana –que reúne a las universidades públicas- ha llevado a cabo procesos de

evaluación externa y de acreditación de facultades y de carreras en varias universidades

públicas de Bolivia.

En Paraguay se ha creado muy recientemente –como ya se señaló- la Agencia

Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, por ley Nº 2072,

sancionada por el Congreso Nacional el pasado 17 de enero, con funciones de

evaluación de la calidad y de acreditación de grado y de posgrado, entre otras.

Esta breve caracterización de la evolución en la década del 90 y de la situación

actual en materia de evaluación y acreditación universitaria en los países de América

Latina y del MERCOSUR, permite extraer algunas conclusiones preliminares:

- Se ha avanzado en relación con la “cultura de la evaluación” en la educación

superior en la mayoría de los países latinoamericanos, superando en gran

medida las tensiones planteadas en los primeros años de la década del 90 en

cuanto a autonomía universitaria versus evaluación.

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- El mayor desarrollo se ha registrado en lo referido a la evaluación

diagnóstica para el mejoramiento de la calidad y de la pertinencia

institucional y no con fines de acreditación.

- Los procesos tendientes a la acreditación de carreras de grado a partir de

criterios y estándares preestablecidos comienzan a ser desarrollados en los

últimos años de la década del 90, como un paso siguiente al de los procesos

de evaluación para el mejoramiento de la calidad y están actualmente, en su

mayoría, en etapa de carácter experimental.

- Los procesos de acreditación de posgrados tienen una extensa trayectoria en

Brasil y han sido aplicados en forma masiva en Argentina; para programas

de carácter regional también en Centroamérica a través del SICAR (Sistema

de Carreras y Posgrados Regionales), en México y en otros países en

vinculación con la asignación de recursos financieros del sistema científico-

tecnológico.

- Los procesos tendientes a la acreditación institucional –es decir, para la

aprobación de nuevas instituciones universitarias privadas o para la revisión

de su funcionamiento- han posibilitado en varios países –como Argentina,

Chile, Colombia y Uruguay, entre otros- limitar la proliferación excesiva de

nuevas instituciones universitarias y tender a una mayor homogeneidad en

cuanto a los niveles de calidad. Así, en Argentina en la primera mitad de la

década del 90 se aprobaron 23 nuevas universidades privadas y desde 1995

hasta este año –con el funcionamiento de la CONEAU- sólo 9. (Fernández

Lamarra, 2002) En Chile se crearon hasta la instalación del Consejo Superior

de Educación 43 nuevas universidades privadas y desde ese momento –entre

1990 y 2000- sólo 5; la labor de este Consejo ha llevado, también, a disponer

el cierre de 7 instituciones (Lemaitre 2002)

- Han sido muy significativos los avances en los últimos años en materia de

acreditación de carreras y títulos para el reconocimiento regional: en el

MERCOSUR, con la puesta en marcha del Mecanismo Experimental de

Acreditación de Carreras; en Centroamérica, con la creación del Consejo

Centroamericano de Acreditación y de varias redes de facultades en las áreas

de ingeniería, medicina y agronomía; en el NAFTA, con la implementación

en México de procesos de acreditación de carreras con procedimientos y

criterios similares a los vigentes en Estados Unidos y Canadá.

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- La simultaneidad en el desarrollo de los procesos nacionales y regionales de

acreditación de carreras o titulaciones tanto en Europa (José-Ginés Mora

2002) como en América Latina, posibilita aprovechar el nuevo Espacio

Común de Educación Superior Unión Europea-América Latina para

articularlos de manera de ir generando metodologías, criterios y estándares

compatibles para su posterior reconocimiento intercontinental.

- Los avances nacionales en materia de acreditación de carreras en tres de los

países integrantes del MERCOSUR (Argentina, Brasil y Chile) y la puesta en

marcha del Mecanismo Experimental MERCOSUR de Acreditación de

Carreras plantea la conveniencia de analizar en detalle esta sugerente

experiencia regional.

4. La construcción y aplicación del Mecanismo Experimental de Acreditación

de Carreras para el MERCOSUR

4.1. Antecedentes

Ya se señaló que el MERCOSUR incluyó desde su inicio al Área Educación

entre sus aspectos prioritarios e instituyó a la Reunión de Ministros de Educación

(RME) como ámbito de decisiones sobre esta temática. Desde su primer Plan Trienal de

Educación se planteó el reconocimiento y acreditación de estudios y títulos entre sus

objetivos principales, para posibilitar la movilidad de las personas dentro de la Región.

Esta característica de “precocidad” en cuanto a la consideración de los aspectos

educativos en el proceso de integración regional ha sido reconocida por múltiples

especialistas, incluso europeos. (Fernández Lamarra y Pulfer, 1992 y Lémez, 2002)

En tal sentido avanzó más rápidamente en relación con el reconocimiento de

títulos y estudios para la educación primaria o básica y para la enseñanza media general

y técnica, ya que estos procesos de reconocimiento eran más sencillos. Como señala

Lémez se adoptó un criterio de “construcción” de carácter gradual, de “abajo hacia

arriba”, de planteamiento y solución de problemáticas de complejidad creciente.

Simultáneamente con la aprobación de los protocolos de títulos y estudios para los

niveles primario y medio, se establecieron paradigmas compatibles en temas

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significativos para el proceso de integración, como son los referidos a la enseñanza de la

historia y la geografía.2

Las dificultades para el reconocimiento de los títulos y estudios de nivel superior

derivan de las estrechas y complejas vinculaciones existentes entre la validación de los

títulos profesionales y el ejercicio de las respectivas profesiones, ya que –como señala

Lémez- responden a lógicas diferentes, muchas veces opuestas al espíritu “aperturista”

del Sector Educación y que involucran a actores nacionales de muy diversa índole, con

representaciones e intereses muy disímiles. En un Estudio llevado a cabo para la

Organización Internacional para las Migraciones (OIM) se han analizado los

mecanismos y situaciones diferentes existentes en Argentina, Brasil, Paraguay y

Uruguay con respecto a las habilitaciones para el ejercicio profesional con el

funcionamiento de consejos profesionales de muy diversa estructuración en Argentina y

Brasil y lo no existencia de los mismos Paraguay y Uruguay y la no existencia de los

mismos en Paraguay y Uruguay. (Fernández Lamarra, 1999)

Por otra parte, lo referido a los temas de Servicios Personales en la Región

depende de un Grupo de Trabajo del Consejo del Mercado Común y la RME no tiene

incumbencias en esa temática.

Esta discusión enrareció los debates y dificultó, en un principio, su análisis hasta

que paulatinamente, a partir de acuerdos tácitos al principio y luego en forma explícita,

se decidió abocarse a su resolución desde distintos ángulos y perspectivas y diferentes

niveles de especificidad (Lémez, 2002)

Se asumió que el reconocimiento de títulos y estudios universitarios tenía dos

objetivos principales: uno era de carácter académico para posibilitar la continuación de

estudios, el cursado de posgrado y el desempeño de actividades académicas; el otro, era

el de habilitar el ejercicio profesional en otro país diferente al que otorgó el título. El

primero era más simple y se pudo avanzar en forma concreta; el segundo era más

complejo porque se relaciona con el rol del Estado de asegurar la formación recibida 2 En una investigación dirigida por el autor en el ámbito de la Universidad Nacional de La Plata se estudiaron los programas de historia y geografía y los libros de texto para los niveles primario y medio de los países del MERCOSUR, estableciéndose los importantes “vacíos” temáticos y las fuertes discrepancias en las explicaciones e interpretaciones de los mismos hechos históricos y geográficos en cada uno de los sistemas educativos (Fernández Lamarra y otros, 1997/8)

9

para habilitar el desempeño profesional, aún mas cuando se trate de profesiones que se

vinculan con la salud, los bienes de los habitantes y la seguridad. En relación con este

segundo objetivo se debe articular, también, con las regulaciones vigentes para el

desempeño profesional específico, con situaciones disímiles según cada país, como ya

fue señalado.

El reconocimiento para el desempeño de actividades académicas tuvo un rápido

avance ya que se firmaron dos protocolos: el de “Integración educativa para la

prosecución de estudios de posgrado en las universidades de los países miembros del

MERCOSUR”, aprobado en la ciudad de Montevideo en noviembre de 1995 y el de

“Admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas

en los países del MERCOSUR”, aprobado en Asunción en junio de 1997. También, en

noviembre de 1995, se aprobó el Protocolo de “Integración educativa para la formación

de recursos humanos a nivel de posgrado”, tendiendo a una formación comparable y

equivalente y a la adaptación de los ya existentes en los países del MERCOSUR. En

este Protocolo se establecen los criterios para definir los títulos de Posgrado

(Especialización, Maestría y Doctorado), para la acreditación de los respectivos

programas, tanto de orientación profesional como académica, y los referidos a la

acreditación de posgrados interinstitucionales.

La situación más compleja y difícil se presentaba para el reconocimiento a fin de

habilitar el desempeño profesional. En el ámbito de la Comisión Técnica Regional de

Educación Superior (CTR-ES) se planteó, en primer lugar, un proceso basado en tablas

de equivalencias, ya ensayado en convenios anteriores. Se acordó establecer grupos de

trabajo por cada carrera de las que se seleccionaron inicialmente: abogacía, contador

público y, más tarde, ingeniería. Luego de las primeras reuniones de trabajo pudo

comprobarse que este régimen era de muy difícil instrumentación.

En noviembre de 1996, en la XI Reunión de Ministros realizada en Gramado,

Brasil, se resolvió dejar de lado el proceso basado en tablas de equivalencias y

considerar la posibilidad de instrumentar un proceso basado en la acreditación de

carreras de grado. Para ello se creó en junio de 1997 el Grupo de Trabajo de

Especialistas en Evaluación y Acreditación de la Educación Superior,

10

encomendándosele la elaboración de una propuesta de organización de un sistema de

acreditación de instituciones y carreras que permitiese facilitar el reconocimiento de

títulos de grado.

Entre septiembre y noviembre de 1997, el Grupo de Trabajo llevó a cabo dos

reuniones, en las que se avanzó sobre la elaboración de la propuesta, especialmente

sobre criterios y metodologías para la evaluación y acreditación de carreras. Se acordó

que cada país debía elaborar su propuesta al respecto, a partir de un cronograma

establecido por la Comisión Técnica Regional de Educación Superior en abril de 1998.

A partir de estos trabajos, el 19 de junio de 1998 los Ministros de Educación de

los países del MERCOSUR y los de Chile y Bolivia, aprobaron un Memorando de

Entendimiento para la Implementación de un Mecanismo Experimental para la

Acreditación de Carreras de Grado. Este Memorando plantea los principios

generales, los criterios para la determinación experimental de las carreras, los

procedimientos para la acreditación y sus alcances e implicaciones.

En esta nueva etapa, el objetivo prioritario de acreditar instituciones y

carreras obedece a un giro en la metodología de tratamiento del tema que se trasunta en

las reuniones de Ministros de Educación en el curso de los años 1996 y 1997. Dos

clases de factores inciden en esta posición. La primera, mas bien de carácter coyuntural,

se fundamenta en la esterilidad manifiesta de los esfuerzos realizados por la vía de

tablas de equivalencia para las tres carreras inicialmente seleccionadas, dos de las cuales

(abogacía y ciencias contables) tenían en su contra, además, que son disciplinas que

exigen un conocimiento profundo en materia de legislación nacional y cuentan con

colegios profesionales muy organizados y corporativos.

El otro tipo de factores que influyó en mayor medida en el cambio de enfoque

fue la convergencia de las decisiones de reforma institucional que en materia de

educación superior, se produjeron en ese periodo casi simultáneamente en Argentina,

Brasil y Uruguay. En Argentina se sanciona la Ley de Educación Superior en julio de

1995; el acta de constitución de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación

Universitaria (CONEAU) tiene lugar en agosto de 1996 y la norma reglamentaria de

11

reconocimiento de entidades privadas de acreditación y evaluación universitaria es de

septiembre de 1997. Aunque con antecedentes en materia de evaluación de posgrados

sobre todo a partir de la creación de la CAPES en Brasil, la norma más comprensiva es

la denominada Ley Darcy Ribeiro de Directrices y Bases de la Educación Nacional,

aprobada en sus apartados concernientes a la Educación Superior en abril de 1997. Por

último, el ordenamiento universitario privado en Uruguay es aprobado en agosto de

1996, pero sus primeras consecuencias se producen a comienzos de 1997.

4.2 El Mecanismo de Acreditación MERCOSUR

4.2.1. Normas generales

El Memorando de Entendimiento, aprobado por la RME, planteó, entre otros, los

siguientes puntos principales:

Otorgar validez a los títulos de aquellas carreras que lo requieran para el ejercicio de

la profesión.

Adoptar un sistema de libre adhesión, periódico de aplicación gradual y

experimental.

Incluir un paso previo de autoevaluación.

Proceso de evaluación por pares de acuerdo con los requisitos establecidos a nivel

regional.

Los requisitos se referirán a la carrera en su integridad (planes de estudio, cuerpo

docente, la infraestructura y equipamiento, etc.).

Los organismos de competencia a nivel nacional serán las “Agencias Nacionales de

Acreditación”, las cuales deben dar cumplimiento a los siguientes requisitos:

- deberán ser personas de derecho público debidamente reconocidas por las

autoridades nacionales;

- tendrán carácter pluripersonal;

- el procedimiento para su integración deberá garantizar la idoneidad de sus

miembros y la autonomía de sus decisiones.

Se establece la creación de la “Reunión de Agencias de Acreditación del

MERCOSUR” como instancia de monitoreo y cooperación regional.

Luego de la aprobación del Memorando, en el mes de octubre de 1998, se reunió

en Brasilia el Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación

(GTEEA) para elaborar una propuesta para la implementación del Memorando de

12

Entendimiento. En esta reunión de especialistas se analizaron los mecanismos de

acreditación utilizados por cada país, de manera de establecer si respondían o no a los

criterios y características planteados en el Memorando y cuál era la situación de los

países que no tenían organismos o procedimientos creados a tal fin.

En términos generales, la situación en 1998 era la siguiente:

- Argentina –a través de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación

Universitaria- y Brasil registraban avances significativos en relación con la

acreditación de carreras de grado;

- Paraguay y Uruguay presentaban situaciones todavía indefinidas acerca de

quién se responsabilizará de estos procesos entre los ministerios de

educación y sus principales universidades nacionales;

- Bolivia y Chile estaban avanzando en la implementación de la acreditación

para carreras de grado a través de los respectivos ministerios de

educación, tarea que en un futuro próximo será transferida a comisiones

autónomas (lo que ocurrió en Chile con la creación de la Comisión Nacional

de Acreditación de Posgrado en 1999; en Bolivia todavía está pendiente)

A partir de este análisis –y a pesar de las situaciones aún no definidas a nivel

nacional- se establecieron criterios para la constitución de Comisiones Consultivas

Regionales de especialistas por carrera, a través de un documento de Directrices

Generales de Operación de estas comisiones. En el documento se establecieron los

siguientes puntos:

- Criterios de selección de los expertos que participarán por cada país en la

elaboración de criterios de evaluación y estándares para la acreditación de

las carreras seleccionadas. Deberá tratarse de docentes universitarios en la

carrera objeto de análisis, con título de posgrado o reconocimiento

equivalente y experiencia profesional y académica. Asimismo, es deseable

cumplir con algunos de los siguientes requisitos: haber tenido experiencia en

gestión académica y en evaluación o haber participado en el proceso interno

de definición de criterios y estándares de evaluación.

- Composición de las comisiones consultivas. Para cada carrera, hasta dos

integrantes por país miembro y un representante de la entidad profesional

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regional (cuando existiese)

- Términos de referencia. En primer lugar, cada delegación preparará un

documento diagnóstico de la oferta de la carrera, con la finalidad de realizar

una comparación preliminar de la situación en cada uno de los países.

Respecto de las Categorías de Evaluación, se sugiere incluir por lo menos las

siguientes: proyecto del curso; estructura curricular; administración

académica; cuerpo docente; biblioteca; infraestructura; equipamiento;

materiales; componentes de autoevaluación; cooperación interinstitucional.

En relación con la duración de la acreditación, las Comisiones Consultivas

deberán sugerir el plazo máximo de acreditación para cada tipo de carrera.

Finalmente, se les solicita recomendar con qué periodicidad se revisarán los

estándares y criterios de evaluación.

En cuanto a los Comités de Pares se establece que deberán tener en cuenta los

criterios y parámetros de calidad que se hayan fijado para cada carrera; en su

integración se determinó inicialmente que debería participar al menos un especialista de

cada uno de los países del MERCOSUR; posteriormente, en junio de 2001, se redujo a

un mínimo de dos pares de otros países en cada comité, a ser convocados por la

respectiva Agencia Nacional.

Se estableció, asimismo, que el Mecanismo se aplicaría en forma experimental

y gradual en carreras en que el título universitario sea requisito o condición para el

ejercicio de la profesión aunque, con la aclaración, de que el reconocimiento académico

del título “no conferirá de por sí el derecho al ejercicio de la profesión”, para distinguir

el proceso de acreditación de las regulaciones que se adopten en materia de desempeño

profesional.

Los dictámenes de los Comités de Pares si son unánimes serán vinculantes para

la respectiva Agencia Nacional de Acreditación (ANA); se establecen otras normas más

específicas para los dictámenes, la no recurribilidad en las resoluciones denegatorias y

la recurribilidad en las resoluciones que otorguen la acreditación si se alegase

incumplimiento de los procedimientos, criterios y parámetros establecidos,

correspondiendo a la RME resolver al respecto, sobre la base de un dictamen emitido

por una Comisión de Expertos convocada a tal efecto.

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El lapso máximo para la primera acreditación será de cinco años y se extenderá

hasta que se lleve a cabo el segundo proceso si la solicitud para el nuevo plazo es

presentada en tiempo y forma.

La RME realizada en Brasilia, en noviembre de 1998, resolvió –según lo

propuesto por las Comisiones Técnicas Regionales de Educación Superior y de

Posgrado y por el Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación

(GTEEA)- que el Mecanismo Experimental se inicie por Medicina, Ingeniería y

Agronomía.

La normativa aprobada para el Mecanismo Experimental establece que serán

considerados títulos de grado universitario en cada especialidad aquellos reconocidos

como tales por la normativa jurídica de cada uno de los países. Anteriormente, en los

protocolos para la prosecución de estudios de posgrado y para el ejercicio de actividades

académicas, se había establecido para la consideración como título de grado el haber

cursado, como mínimo, cuatro años y 2700 horas.

4.2.2. Reglamentaciones sobre el proceso de acreditación MERCOSUR

El Memorando de Entendimiento se complementa con un Anexo que contiene las

Normas Generales de Operación y Procedimientos del Mecanismo Experimental

de Acreditación del MERCOSUR. Este Anexo –en ocho capítulos- detalla, entre otros

aspectos, los siguientes:

* Solicitud de acreditación, en la que la institución solicitante debe declarar

explícitamente que cumple los requisitos y que acepta los criterios y normas

establecidos y presentar el informe de autoevaluación, aceptando la visita del Comité de

Pares y el dictamen que corresponda.

* La estructura general del informe de autoevaluación. Este informe es el resultado,

según estas Normas, de “un proceso mediante el cual la carrera o programa que busca

la acreditación da cuenta del grado en que se ajusta a los criterios y parámetros de

calidad establecidos y concordados para ella, así como de la forma en que cumple con

sus propias metas y propósitos”. Cada ANA debe elaborar un Manual para la

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Autoevaluación con pautas más precisas y que se ajusten a la cultura académica y a las

condiciones en que se desarrolla el proceso de acreditación en cada país.

El Informe debe contener, por lo tanto:

- la comparación del desempeño de la carrera teniendo en cuenta sus propias

metas y objetivos y los criterios y parámetros establecidos por el

MERCOSUR;

- una adecuada combinación de elementos descriptivos y analíticos;

- describir las fortalezas y debilidades y, en relación con éstas, sus causas y las

medidas que adoptará para superarlas;

- el Marco de Referencia en el que se establezca el contexto institucional -

ampliado en el Informe Institucional, que se anexará-, el Proyecto

Académico -con detalle del perfil del egresado- y las condiciones en que se

desenvuelve el proceso de enseñanza-aprendizaje, con detalles sobre los

perfiles de los estudiantes y del plantel docente y sobre los recursos

asignados para el proceso formativo y el desarrollo del alumno;

- la evaluación del cumplimiento de los criterios y parámetros de calidad

establecidos para la carrera por el MERCOSUR, adjuntando la

documentación elaborada para ello;

- el respaldo documental –presentando en anexos- con información

cuantitativa y cualitativa, los reglamentos y otra documentación necesaria y

los convenios con otras instituciones que sean pertinentes al proceso de

evaluación y acreditación.

4.2.3. Registro de evaluadores

Este Registro será llevado por la Reunión de Agencias de Acreditación y será

revisado periódicamente teniendo en cuenta, principalmente, el desempeño de quienes

hayan participado en los procesos de acreditación. Estará disponible para su consulta

por parte de las instituciones de educación superior y para su utilización por las ANAs.

El Registro incluirá, entre otras, las siguientes categorías:

- especialidades o ámbitos de formación;

- países de origen, incluyendo al menos los seis países signatarios del

Memorando de Entendimiento;

16

- expertos en gestión académica, no necesariamente ligados a la disciplina o

profesión;

- expertos provenientes del medio profesional, no necesariamente vinculados

con el sector académico.

Los especialistas a ser incluidos deben tener al menos 10 años de ejercicio

profesional, ser reconocidos como expertos en su área y ser recomendados por una

institución académica o profesional de prestigio o por la respectiva ANA.

4.2.4. Constitución de los Comités de Pares

Cada ANA designa al Comité de Pares que entenderá en cada carrera que

solicite acreditación MERCOSUR. Cada Comité debe estar conformado como mínimo

por tres integrantes y debe incluir no menos de dos representantes de otros países

distintos al que pertenece la carrera, los que serán convocados por la Agencia de su país,

a partir del Registro de Evaluadores. Los miembros no podrán tener conflictos de

intereses con la institución o carrera evaluada, deberán aprobar el programa de

entrenamiento establecido por la ANA o por la Secretaría Pro-Témpore del

MERCOSUR, estar disponibles durante la totalidad de la visita y ajustarse a las normas

y procedimientos de cada ANA, en especial en cuanto a la confidencialidad de la

información y los plazos y características de los informes.

Las tareas principales de los Comités de Pares son las siguientes:

- validar el informe de autoevaluación;

- evaluar el grado en que la carrera se ajusta a los criterios y parámetros

establecidos;

- evaluar el grado de cumplimiento de las metas y objetivos que se han

definido.

Las normas incluidas en el Anexo detallan aspectos específicos sobre las visitas,

la preparación de los informes de cada par y del Comité, los plazos para ello y otros

temas acerca del funcionamiento de los comités, que son los habituales en este tipo de

procesos de acreditación. Se establece que cada ANA debe elaborar una Guía de

Procedimientos propia para la operatoria de los comités, en concordancia con lo fijado

en el Memorando de Entendimiento y en su Anexo.

4.2.5. Dictámenes de las ANAs

17

Para la preparación de los respectivos dictámenes de acreditación, las ANAs

deben tener en cuenta lo siguiente:

- las conclusiones del informe de autoevaluación;

- las opiniones del Comité de Pares sobre el proceso de autoevaluación, el

cumplimiento de los criterios y parámetros establecidos y su recomendación

en cuanto al resultado global del proceso de acreditación;

- el grado de cumplimiento de las metas y objetivos institucionales;

- el resultado de otros procesos de acreditación –nacionales o extranjeros- alos

que se haya sometido la carrera;

- otros antecedentes legales o reglamentarios propios de las disposiciones

nacionales.

Sobre la base de estos aspectos, la ANA deberá emitir un dictamen fundado

explícitamente.

Los dictámenes de las ANAs pueden ser de tres tipos:

- de acreditación por el plazo en vigencia, si se cumple satisfactoriamente con

los criterios y parámetros establecidos;

- de no acreditación si no cumple satisfactoriamente con alguno de los

criterios esenciales y no presenta un plan aceptable de mejoramiento;

- de postergación por un máximo de un año de la decisión, si incumple

algunos de los criterios, satisface la mayoría de ellos y presenta en su

informe de autoevaluación una propuesta razonable y realista para superar

las deficiencias identificadas. Si en este plazo evidencia haber subsanado

satisfactoriamente sus deficiencias se le otorgará la acreditación; en caso

contrario, se adoptará la decisión de no acreditación.

La ANA informará de su resolución a la institución solicitante. Si la misma

fuese de acreditación deberá notificar a la Secretaría Pro-Tempore y a las ANAs, las que

llevarán un registro actualizado con los resultados de los procesos de acreditación y lo

difundirán en el sistema de información y comunicación del MERCOSUR.

4.3. Implementación del Mecanismo

18

4.3.1. Elaboración de los criterios e indicadores para la acreditación de las

carreras

Como ya ha sido señalado, en noviembre de 1998, la RME dispuso que el

Mecanismo Experimental de Acreditación se inicie por las carreras de Medicina,

Ingeniería y Agronomía. Para ello se constituyeron las respectivas comisiones

consultivas de expertos con representantes de las universidades y asociaciones

profesionales de cada uno de los países. Las coordinaciones de dichas comisiones

fueron asumidas por especialistas de distintos países: la de Medicina fue coordinada por

un brasileño, la de ingeniería por un argentino y la de agronomía por un uruguayo. La

elaboración de los criterios generales y la coordinación técnica fueron asumidas por el

GTEEA y por la CTR-ES.

Se adoptó, como criterio general, establecer dimensiones divididas en

componentes y para cada componente establecer los criterios, los indicadores y las

respectivas fuentes de información. Los componentes, dimensiones y criterios

adoptados han sido, en general, los siguientes:

► Contexto institucional

Características de la carrera y su inserción institucional

- Ambiente académico e institucional

- Misión y objetivos

- Plan de desarrollo

Organización, gobierno, gestión y administración de la carrera

- Gestión y dirección de la carrera y mecanismos de participación

- Sistemas de información y comunicación

- Presupuesto, con indicación de origen y destino de los recursos

- Organización funcional

Sistemas de evaluación del proceso

Políticas y programas de bienestar estudiantil

► Proyecto académico

Plan de estudios

- Perfiles y competencias del egresado

Procesos de enseñanza – aprendizaje

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- Estructura (diseño) curricular

- Contenidos

- Sistemas de evaluación

- Mecanismos de actualización

Investigación y desarrollo tecnológico

- Políticas de desarrollo de la investigación

- Actividades de extensión y servicios

► Población universitaria

Estudiantes

- Políticas de admisión

- Políticas de apoyo

- Espacios curriculares de desarrollo personal

- Actividades deportivas y culturales

- Número de estudiantes por año

- Políticas de movilidad e intercambio

Graduados

- Estudios de los egresados para verificar el cumplimiento de los objetivos de

formación

Docentes

- Calificaciones, cantidad y dedicación

- Actividades de enseñanza, investigación, asistencia y extensión

- Mecanismos de selección, promoción y perfeccionamiento

- Actualización disciplinaria, profesional y pedagógica

- Políticas de movilidad e intercambio

- Otros profesionales que participan de la docencia

Personal de apoyo

- Calificación y cantidad según personal técnico, administrativo y de servicios

generales

- Mecanismos de selección, promoción y capacitación

► Infraestructura

Infraestructura física y logística

- Planta física

20

- Equipamientos

Biblioteca

- Instalaciones físicas y adecuación del espacio

- Material bibliográfico: niveles de pertinencia, actualización y compatibilidad

con la demanda

- Participación de los docentes en la selección y actualización

- Informatización

Instalaciones especiales y laboratorios

- Laboratorios

- Equipamiento

Acceso a personas con limitaciones

En todas las carreras se establece el carácter esencial o complementario de cada

criterio; en la de Agronomía se especifican, para cada indicador, los estándares. En cada

uno de los tres documentos de las carreras hay adaptaciones según los requerimientos de

cada una. Así, en la infraestructura, para la de Medicina se plantea lo relativo a

hospitales-escuela y servicios de atención primaria y secundaria; para la de Agronomía

se consulta sobre la existencia de centros y campos experimentales; en la de Ingeniería

se otorga énfasis a la disponibilidad de espacios y equipamientos informáticos. Los tres

documentos fueron aprobados por la RME en junio de 2002.

Previamente, en el año 2000, se realizó un pre-test para cada una de las carreras,

tomando cinco universidades para cada disciplina, a propuesta de los respectivos países.

Los resultados de estos pre-test le posibilitaron al GTEEA y a la CTR-ES establecer las

cuatro dimensiones adoptadas (Contexto institucional; Proyecto académico; Docentes,

alumnos y egresados; e Infraestructura) y definir con mayor precisión los criterios e

indicadores elaborados.

4.3.2. Puesta en marcha

La RME dispuso en el año 2002 la puesta en marcha del Mecanismo

Experimental en las carreras de Agronomía, Ingeniería y Medicina, en ese orden. Ya se

llevaron a cabo las respectivas convocatorias y se evaluarán cinco carreras de cada

21

especialidad en cada país, que se hayan presentado voluntariamente. En los casos que el

número de solicitudes sea más de cinco, se seleccionarán por la antigüedad institucional

de cada una de ellas.

El proceso ya se ha iniciado para Agronomía. Se responsabilizarán como ANAs

de esta tarea la CONEAU en Argentina, la CNAP en Chile, el Consejo Superior de

Educación en Brasil, la recientemente creada Agencia Nacional de Evaluación y

Acreditación en Paraguay y los respectivos ministerios de educación en Bolivia y

Uruguay; en estos últimos casos se deberán ajustar a los criterios establecidos para cada

ANA por el Memorando de Entendimiento (ver parágrafo 4.2.1.)

5. Consideraciones finales

5.1. En la década del 90 en América Latina –la década de la calidad educativa y de la

integración regional- se iniciaron y se realizaron avances significativos en varios países

y en el MERCOSUR y en otras regiones (NAFTA, Centroamérica y Panamá) en cuanto

a evaluación de la calidad en la educación superior y se pusieron en marcha procesos de

acreditación de carácter nacional y, también, a nivel regional. Estas acciones deberían

consolidarse, perfeccionarse y extenderse al resto de los países y de las regiones (Pacto

Andino, por ejemplo) para lo que sería necesario aprovechar el Espacio Común de

Educación Superior Unión Europea–América Latina y el Caribe para emprender

acciones de cooperación y de aprendizaje mutuo aprovechando las experiencias

europeas y latinoamericanas e integrando las de Estados Unidos y Canadá, a fin de que

los procesos que se desarrollen sean compatibles y logren alcanzar los objetivos de

reconocimientos oficiales mutuos en cuanto a estudios y títulos de educación superior.

La reciente constitución de la Red Iberoamericana para la Evaluación y la Acreditación

de la Calidad de la Educación Superior (RIACES) y los trabajos del Proyecto ALFA–

ACRO (Acreditación para el Reconocimiento Oficial) constituyen avances importantes

en esta dirección.

5.2. El MERCOSUR ha constituido desde su inicio el Sector Educación, con los

objetivos de compatibilizar los sistemas educativos y posibilitar el reconocimiento, la

homologación y la acreditación, según los casos, de estudios y títulos. En este Sector,

quizás, se ha podido ir más lejos y más rápido que en otros, como lo reconocen

diversos especialistas. Los protocolos de reconocimientos de títulos y estudios de

22

educación primaria, media y superior –estos últimos con fines académicos- y el diseño,

organización y puesta en marcha del Mecanismo Experimental de Acreditación

MERCOSUR así lo evidencian. La actual revitalización del proceso de integración –

con el impulso que le otorga la nueva conducción política de Brasil- posibilitará la

consolidación, fortalecimiento y extensión a otras carreras del proceso en marcha

de acreditación regional. Sería deseable extenderlo, también, a las otras regiones de

América Latina, aprovechando todas las experiencias en ejecución reciente.

5.3. El hecho auspicioso que en países de la Unión Europea –como es el caso de

Holanda, España, Noruega y Alemania- y de América Latina y del MERCOSUR se

hayan puesto en marcha procesos de acreditación, posibilita emprender acciones

comunes y de intercambio para favorecer reconocimientos oficiales mutuos de títulos

y estudios, en Europa y en América Latina (Proyecto ALFA–ACRO) Tanto los

objetivos explícitos de la acreditación -información a los ciudadanos y a las autoridades

públicas- como los implícitos -interés por la calidad de las instituciones universitarias y

de las propias titulaciones y movilidad de estudiantes y profesores- (ver José-Ginés

Mora, 2002) son coincidentes en ambas regiones.

5.4. Tanto en los procesos de acreditación nacionales como en los regionales se hace

necesario profundizar el debate sobre las concepciones de calidad en la educación

superior, definiendo con mayor precisión sus dimensiones, criterios e indicadores, sus

enfoques metodológicos de evaluación y acreditación y las estrategias para su

aseguramiento y mejoramiento permanente. Probablemente sea necesario implementar y

sostener proyectos como el de ENQA (European Network for Quality Assurance) y el

de Joint Quality Initiative, promovido por el gobierno de Holanda (ver José-Ginés

Mora, 2002) La reciente constitución de la RIACES es un indicador favorable, al igual

que los trece estudios regionales y nacionales sobre evaluación y acreditación en la

educación superior que está llevando a cabo actualmente el Instituto Internacional sobre

Educación Superior para América Latina y el Caribe de la UNESCO (IESALC /

UNESCO) Estos estudios serán considerados en un Seminario Internacional a realizarse

en mayo próximo en Buenos Aires, convocado por el IESALC y organizado por la

CONEAU de Argentina.

23

5.5. El fortalecimiento de los procesos de evaluación, acreditación y aseguramiento

de la calidad de la educación superior en los países del MERCOSUR y de América

Latina, el aprovechamiento e intercambio de las experiencias llevadas a cabo en Europa

como en América Latina y el desarrollo de sistemas de reconocimiento oficial mutuo de

títulos y estudios universitarios, requiere de una alianza entre agencias de evaluación y

acreditación, consejos de rectores universitarios, autoridades nacionales de educación y

organismos internacionales, tanto en América Latina como en Europa. Diversos

organismos internacionales se han interesado y están apoyando –y en algunos casos,

financiando- proyectos en esta área: la Comisión Europea financiando el Proyecto

ALFA–ACRO; el IESALC / UNESCO desarrollando diversos estudios en América

Latina y junto con la OEI apoyando la constitución de la RIACES; la Organización

Universitaria Interamericana (OUI) habiendo creado una red de cooperación e

intercambio en esta área; el Banco Mundial y el BID financiando diversos proyectos

nacionales en países de América Latina; la INQAAHEE desarrollando actividades

académicas a nivel internacional; la ANECA organizando actividades como este

Seminario Internacional. Sería conveniente plantearse una estrategia de alianza y

cooperación mutua para complementar acciones tendientes a objetivos coincidentes.

5.6. El proceso de reestructuración de la educación superior en marcha en Europa

desde 1999, a partir de la denominada Declaración de Bolonia, constituye una

alternativa de interés para su discusión en América Latina. Sus objetivos de incrementar

la comparabilidad, compatibilidad, transparencia y flexibilidad de los sistemas de

educación superior coinciden con las preocupaciones e intereses ya planteados en

diversos países de América Latina y con las propuestas sobre evaluación y acreditación

de la calidad expuestas en este documento. La estrategia conjunta Unión Europea–

América Latina de cooperación mutua debería posibilitar extender el debate sobre los

propósitos del Proceso de Bolonia también a nuestro continente, aunque se difiera en

algunos de sus contenidos específicos.

5.7. Un tema que preocupa a los sistemas de educación superior de América Latina

es la incidencia de programas trasnacionales –particularmente de posgrado- que

llegan por INTERNET y otras modalidades de educación a distancia, infringiendo

muchas veces las normativas nacionales, sin asegurar niveles de calidad comparables

con los de sus países de origen y siendo dictados muchas veces por instituciones no

24

autorizadas en su país. Muchos de estos programas son de origen europeo, en especial

de España. El proceso de articulación y cooperación debería generar mecanismos de

control de los organismos nacionales o regionales de evaluación y acreditación a fin de

evitar este tipo de situaciones anómalas y encauzar el desarrollo de la educación de

carácter trasnacional por vías de convenios de carácter bilateral o multilateral.

6. Bibliografía y documentación consultada

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