1

Fiscalidad y cohesión social en Fiscalidad y cohesión social en América LatinaAmérica Latina

Cartagena de Indias 26 - 30 de junio de 2006Cartagena de Indias 26 - 30 de junio de 2006

Encuentro Redes EUROsociAL

“Compartir experiencias para construir Cohesión Social”

2

Significado y alcance de la cohesión social

• Cohesión: “acción y efecto de reunirse o adherirse las cosas entre sí”

• El término completo alude a la “sensación de pertenencia” (“The domain of concern”), a la idea de unión de una sociedad

• Implica otros conceptos, como ausencia de conflictos, postulados de justicia e igualdad, respeto de derechos o ciudadanía

• Exige la existencia de instituciones reconocidas, respetadas y asumidas por todos

3

Fiscalidad: ¿para qué sirve un sistema impositivo?

• Para financiar los servicios públicos garantizados por el estado

• Para corregir desigualdades y ajustar la distribución de la renta del mercado

• Para estimular la actividad económica y apoyar el crecimiento de la producción

• La fiscalidad puede entenderse como una expresión del precio de la cohesión social

4

El marco de las reformas en AL

• La crisis de la deuda

• Fuertes presiones inflacionarias

• Creciente liberalización del comercio internacional y de los movimientos de capital

• Preocupación por el fortalecimiento de las administraciones públicas

• Procesos de descentralización territorial

• Procesos de reformas reguladoras y fiscales e incremento de los esfuerzos contra la evasión fiscal

5

Las reformas orientadas al mercado (liberalización, privatización y la apertura comercial y financiera) han avanzado de manera considerable…

Fuente: PNUD 2004.

0 = falta de reformas aplicadas al mercado 1 = aplicación de reformas fuertemente orientadas al mercado

Indice de reforma económica

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1985

1986

1987

19881989

199019

9119

9219

931994

199519

9619

971998

199920

00

6

Crecimiento del Quantum Exportado (Tasas anualizadas)

6,6

4,1

6,6

4,5 4,25,15,3

2,6

6,2

10,611,5

9,1

0

2

4

6

8

10

12

14

1950-1980 1980-1990 1990-2003

Mundo Países industrializados LAC Asia

…..y han permitido avanzar en la corrección de algunos desequilibrios macroeconómicos como la

hiperinflación, la alta volatilidad del tipo de cambio y lograr un mayor dinamismo exportador

Fuente: Machinea 2005. Fuente: BID, 2004.

Crecimiento promedio de los precios

26

18,6

10,7 10 9,7 96,1

12,2

7,78,5

0

5

10

15

20

25

30

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Inflación

Únicamente Haití, República Dominicana y Venezuela presentan tasas de inflación por encima del 15%, En 11 países la tasa de crecimiento de los precios se situó en promedio por debajo del 5% anual.

7

Los países de la región están aprovechando esta coyuntura para mejorar las cuentas públicas

Fuente: CEPAL, 2005 sobre base de fuentes oficiales.

Aunque sigue estando ligeramente por encima de los valores de 2001, la deuda pública bruta ha disminuido en los últimos años. Se ha producido un superávit en cuenta corriente de la balanza de pagos

sin precedentes.

América Latina y el Caribe: saldo de la deuda pública bruta (promedio simple) (% del PIB)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1990 1991 1992 1993 19941995 1996 1997 1998 19992000 2001 2002 2003 2004

Por

cent

aje

del P

IB

Gobierno Central Sector Público no financiero

Saldo de cuenta corriente de la balanza de pagos (1998-2005)

-4,5

-2,7

0,5

0,91,3

-0,8

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

1998 2001 2002 2003 2004 2005

Por

cent

aje

del P

IB

8

Se ha producido una importante recuperación de los ingresos en la última década que ha contribuido a la

reducción de los déficit fiscalesI n g r e so s y g a sto s d e l g o b i e r n o c e n tr a l

(p r o m e d i o p o n d e r a d o , % d e l P I B )

1 6 ,7

1 8 ,9

2 1 ,01 9 ,9

0 ,0

5 ,0

1 0 ,0

1 5 ,0

2 0 ,0

2 5 ,0

In g re s o s G a s t o s

9

Sin embargo, la carga fiscal en América Latina sigue siendo muy baja comparada con la de

otras regiones Comparación Internacional de la Carga Fiscal, 1999-2000

(% del PIB)

13.6 14.8 15.1

7.83.6

9.45.7 6.0

14.515.3

7.6

7.010.0

11.112.6 11.9

10.111.4

6.9

3.0

12.6

3.51.4

0.9

29.6

38.2

19.3

33.1

16.615.721.8

41.5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OCDE (30) UE (15) EE.UU. SudesteAsiático (6)

ALC (19) Brasil Argentina Chile

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga Seguridad Social

En 1999-2000 la carga tributaria en la OCDE representó aproximadamente 2.3 veces la presión tributaria de América Latina y el Caribe. La recaudación directa y la carga de la seguridad social es más

baja en A. L. que en otras regiones.

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

10

Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de datos oficiales

Existe una gran concentración en la recaudación de impuestos sobre el consumo y una baja recaudación de los impuestos

directos

Ingresos tributarios del gobierno central (% del PIB)

8,6

6,8

4,2

2,7

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (p)

Ingresos tributarios indirectos Ingresos tributarios directos

11

Existen no obstante importantes diferencias entre los países de la región

Fuente: CEPAL

25,827,127,830,227,425,3Japón

26,429,927,927,325,626,4EE.UU.

40,641,840,339,438,836UE 15

36,337,235,934,833,632OCDE (promedio simple)

11,4(11,5)

10,59,58,58,610,1Grupo 3 (Paraguay, México, Ecuador, Venezuela, Guatemala, Haití)

15,9(16,7)

15,715,21213,914,1Grupo 2 (Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Panamá, R. Dominicana, Colombia, Perú, Bolivia, El Salvador).

26,1(28,7)

25,924,42320,520,6Grupo 1 (Brasil, Uruguay, Argentina)

16,1(16,9)

15,714,812,613,814,4América Latina (promedio simple)

200220001995199019851980

25,827,127,830,227,425,3Japón

26,429,927,927,325,626,4EE.UU.

40,641,840,339,438,836UE 15

36,337,235,934,833,632OCDE (promedio simple)

11,4(11,5)

10,59,58,58,610,1Grupo 3 (Paraguay, México, Ecuador, Venezuela, Guatemala, Haití)

15,9(16,7)

15,715,21213,914,1Grupo 2 (Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Panamá, R. Dominicana, Colombia, Perú, Bolivia, El Salvador).

26,1(28,7)

25,924,42320,520,6Grupo 1 (Brasil, Uruguay, Argentina)

16,1(16,9)

15,714,812,613,814,4América Latina (promedio simple)

200220001995199019851980

12

Rasgos básicos de la estructura de ingresos e impuestos en América Latina • A pesar de los esfuerzos realizados en los años 90

(ampliaciòn de bases, impuestos extraordinarios, mejora de la administración tributaria), la presión fiscal sigue siendo muy baja, lo que da lugar a un problema de suficiencia

• La financiación del gasto depende en exceso, en algunos países, de la explotación de recursos naturales o de otros recursos transitorios como las donaciones o la privatización

• El peso de los tributos indirectos es muy elevado• La importancia de las cotizaciones sociales (con diferencias

según países) es muy reducida respecto a otras áreas• La imposición directa es, en general, baja y escasa su

capacidad redistributiva y estabilizadora. • La descentralización de competencias en muchos países da

lugar a nuevos problemas respecto a la financiación de servicios

13

Una nota sobre el modelo español

• El sistema tributario es básicamente proporcional. • El gasto social revierte, aproximadamente, en

partes iguales en cada decila de la población. En consecuencia:

• 1. Dada la regresividad de la imposición indirecta y las contribuciones a la seguridad social, la progresividad del IRPF es importante para mantener la proporcionalidad del sistema impositivo en su conjunto.

• 2. Ahora bien, como en otros países, en España la acción redistributiva del estado se consigue esencialmente a través de las políticas de gasto

14

El gasto y sus efectos: se ha producido un aumento sostenido en el gasto público social en la mayoría de los países

latinoamericanos

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2005.

América Latina y el Caribe: evolución del gasto social por sectores como % del PIB

12,8

3,3 3,1

5,2

1,2

13,8

3,62,8

6,6

0,9

15,1

4,12,9

7,1

0,9

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Gasto socialtotal

Gasto eneducación

Gasto en salud Gasto enseguridad yasistencia

social

Gasto envivienda y otros

Po

rce

nta

je d

el P

IB

1990-1991 1996-1997 2002-2003

Sin embargo, los recursos destinados a los sectores más pobres en los países con mayor nivel de pobreza extrema siguen siendo insuficientes

para lograr los objetivos de desarrollo del Milenio

15

Además, la mayor estabilidad macroeconómica sólo ha servido para avanzar de manera muy modesta en la reducción de la

pobreza en términos porcentuales

Fuente: CEPAL 2005

Estas cifras están lejos de cumplir los objetivos del Milenio, y la disminución en el porcentaje de pobres solo ha contrarrestado el crecimiento poblacional, por lo

que el nº de pobres en 2005 sería similar al de 2001

Fuente: CEPAL 2005

América Latina: evolución de la pobreza y de la indigencia

93 8988 92 97

9890

88

200 204 207214

221 226216 213

0

50

100

150

200

250

1990 1997 2000 2001 2002 2003p 2004p 2005pM

illon

es

Pobres Indigentes Total de pobres

América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia

(18 países de la región + Haití)

22,519 18,4 18,5 19,4

19,217,4 16,8

48,3

43,5 42,5 43,2 44 44,341,7 40,6

0

10

20

30

40

50

60

1990 1997 2000 2001 2002 2003p 2004p 2005p

Por

cen

taje

Pobres Indigentes Total de pobres

16

La distribución en el ingreso no ha mejorado en la última década y A.L. sigue siendo una de las regiones con mayor desigualdad

Fuente: Machinea, 2004 (basado en World Bank Development Indicators)

*Promedio simple de los países

** País con la desigualdad más elevada dentro del grupo de países altos ingresos

*** Promedio simple de 24 países, incluyendo los Estados Unidos.

0 total igualdad

100 total desigualdad

Coeficiente de concentración de Gini 1997-2002 (expresado en porcentaje)

0 10 20 30 40 50 60 70

Brasil Colombia

Chile Paraguay Panamá

Nicaragua Honduras

México El Salvador

Argentina Perú

Venezuela Guatemala

R. Dominicana Costa Rica

Bolivia Uruguay Ecuador Guyana

Jamaica

América Latina*Estados Unidos**

OCDE***

17Se calcula que en la década de los 90 entre el 60 y 70 por ciento de los nuevos empleos fueron generados en la economía informal, y según la OIT, en 2001 el 47 por ciento del trabajo urbano

en la región era informal

En la mayoría de los países con información disponible, el empleo en el sector informal aumentó América Latina: Países seleccionados

Evolución del sector informal por países 200-2004 (porcentaje del empleo no agrícola)

Fuente: OIT, con base en información de las encuestas de hogares de los países.

Nota: Los datos para Paraguay se refieren a 1999 y 2004, para el resto de países 2000 y 2004.

35

40

45

50

55

60

65

35 40 45 50 55 60 65

2000

2004

PerúEcuador

Costa RicaPanamá

Países donde aumentó el empleo en el sector informal

Colombia

Países donde disminuyó el empleo en el sector informal

República Dominicana

Paraguay

Uruguay

18

En la última década, el porcentaje de asalariados con cobertura de protección social ha disminuido en casi todos los países de

A.L.

74,78117,222,758,770,6Venezuela

88,788,938,263,67582,6Uruguay

66,366,313,822,150,253,6Perú

48,2nd4,8nd28,8ndParaguay

87nd31,6nd73,2ndPanamá

50,5nd5,9nd40,3ndNicaragua

81,272,911,312,763,458,5México

63,472,114,817,746,855,1Ecuador

86,786,643,751,774,478,5Costa Rica

82,377,22525,762,562,6Colombia

83,386,348,959,076,479,9Chile

83,886,134,238,769,274,0Brasil

64,086,217,424,948,261,9Argentina

200319902003199020031990

Sector formalSector informalTotalPaís

Fuente: Oficina Internacional del Trabajo, Panorama Laboral 2005, excepto datos de Venezuela y Uruguay del año 1990 (Machinea, 2005)

Tabla: A.L. % de asalariados con cobertura de la seguridad social

19

Un gran porcentaje de ciudadanos desconfía de cómo sus gobiernos utilizan sus impuestos, una percepción que debilita el

cumplimiento con las obligaciones impositivas

Fuente: Latinobarómetro 2005

Confianza en cómo se gastan los impuestos (totales por país para el año 2005)

% que respondieron afirmativamente

49

3837

2923

2221

2020

1615

1414

1413

1212

1021

12

0 10 20 30 40 50 60

Uruguay Venezuela

Chile El Salvador

R. Dominicana Sudamérica

Argentina Honduras Colombia Paraguay

México Nicaragua

Guatemala Bolivia

Panamá Costa Rica

Ecuador Brasil

PerúAmérica Latina

20

Desafíos: fiscalidad y cohesión social

• La región sigue lejos de lograr la suficiencia recaudatoria

• Aún no de ha logrado la modernización y adaptación de los sistemas tributarios (tasas impositivas bajas, exenciones, sistemas impositivos regresivos)

• Existe una clara debilidad de los mecanismos institucionales y gestores de la recaudación de las cotizaciones a la Seguridad Social, un escaso nivel de cobertura de las prestaciones en la mayoría de los países de la región

• La economía informal ocasiona un fuerte deterioro en los ingresos por cotizaciones, priva de la cobertura protectora de los sistemas de pensiones a los colectivos afectados y dificulta la aplicación de servicios universales

• La descentralización de competencias plantea problemas de reparto de responsabilidades en el campo de los ingresos y en la aplicación de sistemas de transferencias, además de generar duplicidades ineficientes

21

Recomendaciones de la OCDE para la reforma fiscal

1. Reducción de la presión fiscal sobre rentas salariales y más en concreto de los trabajadores no cualificados 2. Eliminación de privilegios fiscales y de incentivos a favor de ciertas formas de ahorro 3. Ampliación de imposición indirecta y aplicación uniforme y extensa del IVA, limitando las tasas reducidas o nulas 4. Incorporación de nuevos impuestos ambientales 5. Mayor papel a la imposición a la propiedad 6. Mayor neutralidad de la imposición empresarial. Estímulo de la financiación propia y evitar la doble imposición de beneficios 7. Cambios institucionales que promuevan la cooperación internacional y eviten los abusos de la competencia fiscal 8. Incrementar la lucha contra el fraude fiscal como medio para garantizar la equidad e incrementar la eficiencia del sistema

22

Factores claves del pacto fiscal(CEPAL, 1998)

• Consolidación del ajuste fiscal• Elevar la productividad del gasto

público• Dotar de máxima transparencia a la

acción fiscal• Promoción de la equidad• Fortalecimiento de la institucionalidad

democrática

23

Cuestiones abiertas y perspectivas

• El crecimiento sostenido es imprescindible para reducir la pobreza, pero debe ir acompañado de estrategias que integren políticas económicas y sociales para que los pobres se beneficien del crecimiento y mejore la distribución de la renta

• Es necesario un marco institucional sólido que regule el mercado y un modelo de sociedad basado en la justicia social, la primacía del estado de derecho y la solidaridad

• La cohesión social debe ser el eje central de las estrategias de desarrollo; La cohesión social debe ser el eje central de las estrategias de desarrollo; la búsqueda de una fiscalidad eficiente, justa y transparente, una la búsqueda de una fiscalidad eficiente, justa y transparente, una herramienta imprescindible herramienta imprescindible

• El aumento de la protección social y del ámbito de cobertura de los El aumento de la protección social y del ámbito de cobertura de los servicios sociales básicos para los ciudadanos es un elemento esencial servicios sociales básicos para los ciudadanos es un elemento esencial para poder garantizar la cohesión social.para poder garantizar la cohesión social.

• Debería reforzarse la imposición directa (¿Impuestos lineales o duales en Debería reforzarse la imposición directa (¿Impuestos lineales o duales en renta? ¿Imposición societaria? ¿protección de trabajadores de bajos renta? ¿Imposición societaria? ¿protección de trabajadores de bajos salarios? ¿qué hacer con los incentivos?), consolidar la imposición salarios? ¿qué hacer con los incentivos?), consolidar la imposición indirecta a través de tributos sencillos, transparentes y justos y continuar indirecta a través de tributos sencillos, transparentes y justos y continuar el proceso de modernización de la gestión de los tributos. En todo caso, el proceso de modernización de la gestión de los tributos. En todo caso, garantizar la suficienciagarantizar la suficiencia