DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN: EXCEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD DE LA

COMPETENCIA?

Paula GALLO

SUMARIO: I. Introduccin. II. Estructura de la orga-nizacin administrativa: descentralizacin y descon-centracin. IV. Conclusiones. V. Bibliografa. VI. Ju-

risprudencia.

I. INTRODUCCIN

La organizacin administrativa es el conjunto de normas jurdi-cas que regulan el aparato administrativo, con el fin de coordi-nar los distintos organismos que componen la administracin pblica1.

Dentro de esta organizacin, existen diversos principios jur-dicos fundamentales. De acuerdo al autor que nos proponga-mos analizar, estos principios pueden incrementarse o dis- minuir. Gran parte de la doctrina de argentina, sostiene que tanto la centralizacin como la descentralizacin se encuentran dentro del grupo.2 A pesar de las diferencias de enumeracin o concepciones que puedan darse, todos los autores coinciden en que la competencia y la jerarqua son principios bsicos de la organizacin.

Estudiante de abogaca en la Universidad de Buenos Aires. 1 Dez, Manuel Mara, Manual de derecho administrativo, 6a. ed., Buenos Aires, Plus Ultra, 1985, t. I, p. 129. 2 Idem, op. cit., nota 1, p. 131., y Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, 7a. ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, t. I, p. 231.

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Segn Sayagus Laso, la jerarqua se traduce en la relacin jurdica que vincula a los rganos de la administracin y a los funcionarios entre s, a travs de la subordinacin.3

Este principio puede observarse con gran arraigo en la doc-trina alemana, en la cual se refleja claramente la importancia de la relacin entre el poder pblico y el sbdito.

Con respecto al principio de competencia, nos encontramos frente a ciertas discrepancias en cuanto al contenido del con-cepto. En primer lugar, se entiende por competencia a la apti-tud legal para obrar que posee cada rgano administrativo. Analizado desde otra perspectiva, es la libertad constituida por el conjunto de acciones del rgano o ente, en su sentido lcito4. Resulta de la Constitucin Nacional, de las leyes, o de los re-glamentos.

Para Juan Francisco Linares, no hay diferencia alguna entre la capacidad de las personas reales y la competencia de las personas ideales. Basa su argumento en lo establecido en el Cdigo Civil (artculos 33 y 53), discrepando con lo afirmado por la teora tradicional que sostiene que para la persona estatal est prohibido aquello que no le est expresamente permitido.5

En nuestro sistema, la competencia es objetiva, obligatoria, improrrogable, e irrenunciable. Mientras que en la doctrina brasilera, la competencia es adems considerada: inmodificable (admite la avocacin) e imprescriptible.6 Tanto la delegacin como la avocacin de la competencia, son tcnicas de transfe-rencia excepcionales al carcter de improrrogabilidad de la misma.

Por su parte Agustn Gordillo sostiene que la descentraliza-cin, la centralizacin y la desconcentracin, son subespecies

3 Sayagus Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, 8a. ed., FCU, 2002, t. I. 4 Linares, Juan Francisco, Derecho administrativo, 2a. reimpre-sin, Buenos Aires, Astrea, 2007, p. 229. 5 Idem, p. 244. 6 Mello Celso, Antnio Bandeira, Curso de derecho administrativo, Mxico, Porra, 2006.

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dentro de una clase de competencia (en razn del grado).7 Co-incidimos con esta teora, puesto que consideramos que estos tres principios, as como los de avocacin y delegacin, se ori-ginan por un principio todava mayor que los engloba, como lo es el de competencia. Lo cual no les resta importancia, sino simplemente los organiza.

II. ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA: DESCENTRALIZACIN Y DESCONCETRACIN

La concentracin y desconcentracin, as como la centraliza-

cin y la descentralizacin, son modos tcnico-jurdicos que se utilizan para estructurar la administracin.

Desde el punto de vista de la divisin del trabajo y la socie-dad, son modos de dispersar la competencia administrativa.8

1. Concentracin y desconcentracin

Habr concentracin cuando las funciones se unan en rela-

cin al Poder Ejecutivo, manteniendo con l una relacin de jerarqua.

La desconcentracin es el mecanismo por el cual, la ley otor-ga, de forma regular y permanente, determinadas competencias a un rgano inferior que se encuentra en la misma entidad pblica.9 Supone una dispersin objetiva de funciones y un sometimiento jerrquico al Poder Ejecutivo. La desconcentra-cin se establece por una norma reglamentaria general, funda-da en el principio de delegacin de la distribucin de funciones.

Es llamada por algunos doctrinarios, descentralizacin bu-rocrtica, para remarcar que no es una descentralizacin ple-na, sino por oficinas.

Se habla de desconcentracin, entonces, cuando a los rga-nos inferiores de la administracin centralizada o descentrali-

7 Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 8a. ed., Parte general, Buenos Aires, FDA, 2003, t. I, p. 13. 8 Vase Linares, op. cit., nota 4, p. 281. 9 Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 10a. ed., Buenos Aires, 2000, p. 497.

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zada, se les asignan competencias decisorias. Implica la confi-guracin de una relacin inter-orgnica.

Algunos doctrinarios franceses asimilan la concentracin a la descentralizacin, puesto que la primera implica una moda-lidad de la segunda, y tiene utilidad para descongestionar la actividad del poder central.

Segn Cassagne, la desconcentracin presenta ciertas ven-tajas e inconvenientes. Con respecto a las ventajas, podemos decir que: a) Descongestiona el poder, b) Acerca la administra-cin a los administrados, y c) Afirma la responsabilidad y la iniciativa. En cuanto a las desventajas, se considera que la des-concentracin no opera una racionalizacin de recursos humanos y presupuestarios, y se pierde la unidad de criterios para resol-ver cuestiones administrativas. Por ende, resulta conveniente la desconcentracin siempre y cuando se la utilice racionalmente.10

Producida la desconcentracin, el rgano superior podr ex-cepcionalmente recuperar la competencia asignada mediante el instituto de avocacin.

2. Centralizacin y descentralizacin

La centralizacin administrativa implica la unin de varias

materias en un centro comn y la necesaria dependencia de un poder central. Los rganos centralizados actan en una situa-cin de dependencia y subordinacin, y mantienen una estricta relacin de jerarqua.11 En este caso, el ejercicio de la actividad administrativa se encuentra en manos del rgano central. Sa-yagues Laso, habla de centralizacin como de concentracin funcional en el jerarca.

Segn Hauriou, las ventajas de la centralizacin seran las siguientes: 1) consolida el poder poltico, 2) distribuye las car-gas sobre el conjunto del pas, 3) asegura la moralidad y regu-laridad en la administracin.12

La descentralizacin consiste en la transferencia de funcio-nes estatales a entes con personalidad jurdica propia, separa-

10 Cassagne, Derecho administrativo, op. cit., nota 2, pp. 254-258. 11 Dromi, op. cit., nota 9, pp. 496 y 497. 12 Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, 3a. ed., Teora general, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1982, t. I, p. 620.

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das de la administracin central. Esta tcnica, adems, lleva nsita la facultad de auto-administrarse (autarqua). Presume una divisin objetiva (de funciones) y otra subjetiva (de rga-nos). El ejercicio de la actividad administrativa, en este caso, es llevado a cabo de forma indirecta, mediante rganos que pose-en cierta competencia dentro de un mbito fsico.

Los entes descentralizados son personas ideales que se en-cuentran subordinadas al Poder Ejecutivo en un menor grado que la relacin de jerarqua.

La descentralizacin puede estar dotada de personalidad (autarqua), o carecer de la misma (descentralizacin burocrti-ca). En el caso de no poseer personalidad, los rganos reciben cierto poder de decisin e iniciativa, conservando el vnculo jerrquico con el poder central; en Francia es la llamada des-concentracin.13

Linares afirma que la descentralizacin burocrtica, al no tener personalidad jurdica, no puede ser considerada de otra manera ms que como una semi-descentralizacin.14

Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autori-zadas por ley. Asimismo, quedan sujetas al control administra-tivo, el cual confiere limitados poderes de control y direccin sobre el ente. La descentralizacin no contiene autonoma, ya que el Poder Ejecutivo conserva ciertas facultades de superiori-dad respecto del ente.15

El control administrativo que conserva la propia adminis-tracin central sobre los rganos descentralizados, guarda ciertas caractersticas de la relacin jerrquica, as como la posibilidad de intervencin excepcional en el rgano inferior, o la facultad de anular o reformar los actos dictados por los infe-riores.

La descentralizacin territorial implica la transferencia de funciones de la administracin central a las entidades locales.

Adems, la descentralizacin debe atenerse a ciertos lmites, puesto que debe mantener el equilibrio entre las libertades locales y la unidad nacional. Como tampoco debe resultar en la plena y entera libertad de los entes descentralizados, ya que

13 Marienhoff, op.cit., nota 12, pp. 618 y 619. 14 Linares, op. cit., nota 4, pp. 282-287. 15 Ibidem, p. 281.

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eso implicara una independencia y no una simple descentrali-zacin.

Las posibles ventajas de la descentralizacin seran: 1) Una mejor adaptacin del servicio a las necesidades; 2) Desconges-tiona el trabajo de las autoridades superiores, y 3) Aporta rapi-dez en la gestin y resolucin de asuntos.

Para Marienhoff, ambas tcnicas pueden ofrecer aparente rapidez en la resolucin de los asuntos, aunque en una buena administracin, lo primordial es el acierto en la resolucin. Con la autarqua, por ejemplo, no se busca agilizar la administra-cin sino un mayor acierto en la actuacin de la entidad.16

La recentralizacin consiste en la recuperacin, por parte de los entes superiores, de la competencia otorgada a los entes inferiores. Es la devolucin de facultades a la Administracin central. Para que sea pasible la recentralizacin, deben respe-tarse las formas y competencias por las cuales la descentraliza-cin fue dispuesta. Puede ser total o parcial, y tiene un carcter general sobre la materia para la que ha sido establecida.

Para la doctrina italiana, tanto la descentralizacin como la desconcentracin, son especies de una misma institucin lla-mada descentramiento. Cuando la competencia la tiene asig-nada la administracin directa del Estado, la descentralizacin es jerrquica o burocrtica. Cuando se atribuye la competencia a un ente con personalidad jurdica propia que asume los fines especficos del Estado, se habla de descentralizacin autrqui-ca.17

3. Diferencias entre desconcentracin y descentralizacin

La desconcentracin es una tcnica de distribucin perma-

nente de competencias, que implica una relacin inter-orgnica en el marco de la misma entidad estatal. No obstante, la des-centralizacin plantea una relacin inter-administrativa.18

Los entes estatales descentralizados tienen personalidad jurdica propia, cuentan o han contado con una asignacin legal de recursos, su patrimonio es estatal (son propiedad del

16 Marienhoff, op. cit., nota 12, cap. VI, pp. 621-624. 17 Cassagne, op. cit., nota 10, cap. II, pp. 249-252. 18 dem, pp. 250 y 253.

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Estado), tienen la facultad de administrarse a s mismos, y son creados por el Estado. Mientras que, los rganos desconcentra-dos carecen de personalidad jurdica y de patrimonio propio.19

La relacin de jerarqua, se observa fehacientemente en la desconcentracin, cosa que no sucede en la descentralizacin. En esta ltima tcnica, los entes quedan sometidos a un con-trol estatal tutelar. El llamado control de tutela, es un conjunto de facultades implcitas y explcitas que permiten un control menor, en comparacin con el que posee el superior jerrquico sobre los rganos desconcentrados.20

La competencia transferida por medio de la desconcentra-cin o de la descentralizacin, no puede ser revocada. Las ni-cas excepciones a esta regla seran la avocacin (en la desconcentracin) y la recentralizacin (en la descentraliza-cin).

III. AUTONOMA Y AUTARQUA

Cuando un ente determinado tiene capacidad para adminis-trarse a s mismo, se dice que es un ente autrquico. Mientras que un ente autnomo, adems de la caracterstica anterior, posee la capacidad para dictarse sus propias normas dentro del marco general que establece un rgano superior.21 Nuestra nocin de entidad autrquica es equivalente al ente autnomo del sistema uruguayo y chileno, y se asimila al tablissement public del sistema francs.22

La autonoma es la libertad jurdica que se relaciona direc-tamente con la Constitucin nacional. Un ente autnomo es aqul que puede constituirse y legislarse a s mismo, as como tambin autoejecutar su orden legal. La autonoma es la sobe-rana aplicada al mbito interno.23

En nuestro rgimen constitucional, segn Cassagne, las provincias son autnomas y los municipios tienen una auto-noma restringida, que es equivalente a una autarqua adminis-

19 Gordillo, Agustn, op cit., nota 7, pp. 2-5. 20 Linares, op. cit., nota 4, p. 289. 21 Gordillo, Agustn, op. cit., nota 7, p. 11. 22 Marienhoff, op. cit., nota 12, p. 384. 23 Linares, op. cit., nota 4, p. 219.

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trativa. En sentido tcnico, la autarqua es una especie de la descentralizacin. A su vez, los entes autrquicos configuran un rgimen jurdico que se diferencia del rgimen de las dems entidades descentralizadas.24

Bielsa, Villegas Basavilbaso, y Marienhoff, sostienen que las municipalidades son entidades autrquicas territoriales; por su parte Greca afirma que son autnomas. Con respecto a las universidades, Bielsa, Marienhoff y Basavilbaso las estiman autrquicas, mientras que Snchez Viamonte las considera autnomas.25

La autarqua es una autonoma parcial que se limita a cier-tas materias. Toda entidad autnoma es autrquica.

Al igual que las distintas posturas doctrinarias, el criterio de la Corte acerca del rgimen de los municipios y las universida-des, ha ido variando.

Dado que luego de 1957 diversas provincias consagraron en sus Constituciones el criterio autnomo de sus municipios, la concepcin autrquica antes atribuida, ya no poda ser soste-nida uniformemente.

Asimismo, el mximo tribunal ha reconocido que los muni-cipios poseen diversos caracteres que imposibilitan la asimi- lacin a la autarqua. Las municipalidades tienen origen consti-tucional, una poblacin (base sociolgica), y es imposible su-primirlas o hacerlas desaparecer. Mientras que los entes autrquicos tienen origen legal, carecen de una base sociolgi-ca, sus resoluciones slo alcanzan a las personas vinculadas, y no pueden crear otra entidad autrquica que dependa de ellos.26

La Constitucin nacional slo se limita a ordenar el estable-cimiento del rgimen municipal, para garantizar la efectividad de la autonoma de las provincias. Al no haber fijado un siste-ma econmico-financiero de organizacin municipal, esta cues-tin queda incluida dentro de las facultades propias de cada provincia.27

24 Cassagne, op. cit., nota 10, p. 251. 25 Marienhoff, op. cit., nota 12, p. 388. 26 CSJN, Rivademar, fallos, 312:326. 27 CSJN, Municipalidad de Rosario, fallos, 314:495.

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El principio de autonoma universitaria fue incorporado a la Constitucin nacional con la reforma de 1994. La Corte sostie-ne, adems, que es el medio requerido para que las universi-dades cuenten con la libertad suficiente para cumplir con su finalidad especfica.28 Sin embargo, esta condicin de autono-ma, no las excluye de los controles constitucionales ni del plexo normativo.

La autarqua universitaria complementa la concepcin de autonoma, e implica la capacidad de administracin y disposi-cin de los recursos asignados y de los recursos propios gene-rados a raz del ejercicio de sus funciones.29

El artculo 75 inciso 19 de la Constitucin Nacional, que es-tablece la autonoma y autarqua universitaria, configura un lmite a la potestad reglamentaria del Estado. No obstante, no genera una desvinculacin de las universidades respecto de la facultad de regulacin y control que el mismo Estado mantie-ne.30

IV. CONCLUSIONES

Como hemos observado la improrrogabilidad de la compe-tencia tiene, en principio, dos excepciones: la delegacin y la avocacin. Pero luego de lo analizado, podemos sostener que tanto la descentralizacin como la desconcentracin, constitu-yen otras dos excepciones al mismo principio de la organizacin administrativa.

La delegacin y la avocacin, son mecanismos transitorios de transferencia de la competencia. Mientras que a travs de la descentralizacin o de la desconcentracin, se transmiten com-petencias de forma estable y permanente, ya sea a un rgano inferior o a un ente con personalidad jurdica propia.

Es cierto que la descentralizacin es una tcnica diferencia-ble de la delegacin por determinadas caractersticas. Sin em-bargo, Linares sostiene que la descentralizacin puede sub- sumirse en la delegacin. Asimismo, afirma que en el caso de un ente descentralizado habra delegacin, siempre y cuando

28 CSJN, Barsanti, fallos, 321:1799. 29 CSJN, Universidad Nacional de Crdoba, fallos, 322:919. 30 CSJN, Estado Nacional, fallos, 331:1013.

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sea el Poder Legislativo quien cree el ente y le asigne competen-cia.31

Consideramos entonces, que los cuatro criterios son princi-pios excepcionales a la caracterstica de improrrogabilidad de la competencia.

Como tambin se ha sealado, a pesar de que la desconcen-tracin y la descentralizacin tienen carcter permanente, pue-den ser revocadas. La primera, mediante el instituto de avocacin. La segunda, a travs de un mecanismo conocido como recentralizacin, que debe respetar las mismas formas que se siguieron al crear el ente en cuestin.

Con respecto a las distintas posturas doctrinarias y juris-prudenciales acerca del rgimen de los municipios y universi-dades, compartimos el razonamiento que ha adoptado la Corte en la actualidad. La autonoma implica autarqua, y es una supremaca que se ejerce en el mbito interno. Es por ello, que se considera que tanto las universidades como los municipios, requieren de un rgimen autnomo para cumplir con el fin para el que fueron creados. La Constitucin nacional prev la auto-noma y autarqua de las universidades. Respecto de los muni-cipios, slo establece su existencia.

Cabe agregar, que la autonoma de las municipalidades pue-de ser ampliada o reducida por la Constitucin de cada provin-cia. No obstante, en el caso en que una provincia decida limitar la autonoma de sus municipios, tal restriccin no deber im-pedirlos de libertad suficiente para que cumplan con su finali-dad especfica.

31 Linares, op. cit., nota 4, p. 250.

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V. BIBLIOGRAFA

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VI. JURISPRUDENCIA

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Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa Fe (1991). Barsanti, Agustina c. Universidad de Buenos Aires (1998). Universidad Nacional de Crdoba c/Estado Nacional

(1999). Estado Nacional Ministerio de Cultura y Educacin c.

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