DERECHO ECONÓMICO

ECUATORIANO

Tomo 2

Marco Antonio Guzmán

Obra suministrada por Universidad Andina Simón Bolívar, Ecuador

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Contenido Tomo II PARTE CUARTA Actuaciones específicas del Estado y los entes públicos en los sectores primario y secundario de la economía XI. PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES

ESPECÍFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRÍCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARÍTIMO Y AÉREO

Protección del medio ambiente: normativa dispersa e inorgánica

Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amazónico – La ecología en las Islas Galápagos – Problemas fundamentales en relación con el medio ambiente – El Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el Ecuador – Intentos de protección jurídica del medio ambiente en la Constitución Política – Uso del suelo

Sector Primario Agricultura – Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna

– Fomento y Desarrollo Agropecuario – Recursos hídricos – Recursos forestales – Programas específicos de promoción agropecuaria – Recursos ictiológicos – Ley de Facilitación de Exportaciones y de Transporte Acuático

Ondas hertzianas, electrónicas y telecomunicaciones Reformas a la Ley de Telecomunicaciones – Radiodifusión y Televisión –

Aeronáutica – Minas XII. HIDROCARBUROS

Tratamiento jurídico especial Importancia de los recursos hidrocarburíferos en la vida nacional – La

primera época de la actividad petrolera en el Ecuador – La transición

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La Ley de Hidrocarburos Características de la Ley de Hidrocarburos – Las codificaciones de 1974

y 1978 – La Constitución de 1978 – Reformas de 1982 – Creación de PETROECUADOR – Las reformas de noviembre de 1993 – Comparación entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993 – Normas que burlan una disposición constitucional

XIII. OTROS RECURSOS ENERGÉTICOS Sistemas nacionales de energía – Instituto Nacional de Energía, Consejo

Superior de Energía – Graves inconsistencias de la política energética Energía eléctrica Inicios en el país – Normativa básica del sector eléctrico

Otras energías Energía atómica

Problemas de la legislación ecuatoriana en materia de energía eléctrica

Falta de articulación con la planificación general – Modelo centralizador y concentrador – Preferencia por megaproyectos – Postergación de procesos de transmisión y distribución – Pérdidas de energía demasiado altas – Inexistencia de procesos de modulación de la demanda – Altos e inapropiados subsidios que debilitan el sistema – Drástica disminución de fondos provenientes de la participación en las exportaciones hidrocarburíferas; incremento de costos externos, y pérdidas para INECEL – Concentración de centrales de generación hidráulica en una sola vertiente hidrográfica – Excesiva concentración de funciones; crecimiento exagerado del área administrativa. Falencia en actividades básicas – Rigidez en la administración de recursos humanos – Politización de niveles directivos – La situación de las Empresas Eléctricas

XIV. SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE

ESTE Y EL TERCIARIO Visión general Leyes de Fomento para el Sector Industrial – Otras leyes de fomento de

actividades manufactureras – Razones para el relativo fracaso de la política de sustitución de importaciones – Consejo Nacional de Productividad y Competitividad

Turismo Hacia una reorientación de la política turística nacional – Posibilidades

de impulso a la actividad turística en Ecuador – Algunas características del turismo en Ecuador – Conclusión

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PARTE QUINTA Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economía XV. COMERCIO INTERNO, TRANSPORTE, CONTRATACIÓN

PÚBLICA Y SERVICIOS BÁSICOS Fases de la actividad del Estado en el sector terciario Comercio interno – Transporte

Normativa sobre Contratación Pública Orientación y objetivos básicos de la Ley de Contratación Pública –

Características generales de la Ley de Contratación Pública – Objetivos y orientación de la Ley

Suministro de servicios en áreas de comunicación y provisión de energía

XVI. ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO Entidades financieras operativas públicas – Intermediación financiera de

entidades privadas – Tipos de instituciones financieras privadas – Operaciones que pueden realizar los Bancos – Operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas – Operaciones de las que están excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crédito

Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito amplíen su participación en los mercados financiero y de valores

Informalidad en el área financiera – Disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas – Desatención a clientes pequeños y concentración financiera – Crecimiento en capital y activos de las cooperativas; absorción de recursos por los bancos – Crecimiento de activos – Decrecimiento de captaciones – Progresiva merma en la captación de ahorro por parte del subsector financiero privado social o comunitario – Magnitudes de activos y cartera comparadas con otras entidades del sector financiero

Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participación en los mercados financieros y de valores

Imperativos generales – Ampliación de servicios financieros – Sistemas de control – Aspectos de estructura y organización

XVII. ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES Mercado de capitales, Mercado de Valores; enunciado de sus

entidades operativas Clases o ámbitos del Mercado de Valores – Intermediarios y operadores

de valores

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Mercado bursátil Bolsas de Valores – Casas de valores

Mercado extrabursátil Mecanismos de transacciones extrabursátiles (METEX) – Compañías

operadoras de valores extrabursátiles (COVEX)

Depósito Centralizado de Compensación y Liquidación de Valores Calificadoras de Riesgo Fondos de inversión Composición de activos – Limitaciones – Fideicomisos mercantiles

Administradoras de fondos Holdings y grupos económicos XVIII. SEGURIDAD SOCIAL: SOCIALIZACIÓN DEL RIESGO Inadecuado manejo del tema de Seguridad Social en el país –

Orientaciones fundamentales de la seguridad social– Evolución del Sistema de Seguridad Social en Ecuador – La crisis del IESS y sus causas – Características de la población económicamente activa en el Ecuador – Proyecciones de una privatización de la Seguridad Social en Ecuador – Los principios de universalidad y solidaridad – Los seguros paralelos o mixtos

Las experiencias en otros países Países desarrollados

Países en desarrollo Chile – Perú – Colombia – Singapur – Conclusiones del análisis

comparativo – La seguridad social y la consulta popular XIX. COMERCIO EXTERIOR Actuación del Estado en el Comercio Exterior La normativa del Comercio Internacional – Tendencias de la economía

mundial y del comercio internacional – La situación del Ecuador – Principales rubros de exportación – Destino de las exportaciones ecuatorianas

Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador

Convenios de los que es parte el Ecuador – Tratados y Acuerdos Internacionales de los que el Ecuador no fue o no es parte, que inciden en su comercio externo

El GATT Acuerdos mundiales por productos – Beneficios arancelarios conferidos

por grupos de países – Beneficios conferidos por países específicos

El manejo interno de las políticas de Comercio Exterior Imperativos

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PARTE SEXTA Modernización del Estado y privatización XX. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Visión teórica general: posiciones contrastantes y necesidad de equilibrio

Las tesis contrapuestas – Posición que compartimos – El imperativo esencial del momento actual

Diversas posiciones La visión ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsión

básica en que ella incurre – Evaluación de esas tesis – Valores trascendentes y neoliberalismo – El trasfondo del neoliberalismo – Hacia un equilibrio en las medidas de modernización – La cruzada privatizadora

XXI. MODERNIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN: PRAXIS GENERAL EN

ALGUNOS PAÍSES TIPO, ESPECIALMENTE DE AMÉRICA LATINA

La crisis del Estado de Bienestar – La teoría de la disminución del tamaño del Estado

Modernización y privatización en América Latina Indicadores del deterioro

Las políticas de acción y medidas específicas Las medidas económicas – Efectos de la reducción del gasto público

– Incidencia de las modificaciones en la estructura del gasto

Otras reformas Liberalización del comercio exterior – Resultado final de las medidas

económicas y tentativas de atenuarlo – Programas de aumento de capacidades productivas

Casos de algunos países latinoamericanos específicos Chile – Argentina – Bolivia – Perú – México

Conclusiones XXII. LA EXPERIENCIA ECUATORIANA EN MATERIA DE

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Énfasis desproporcionado en cierto tipo de privatización; falseamiento y postergación de la descentralización Objeto de la Ley de Modernización – La privatización frente a elementos

prioritarios de la modernización – La acción modernizadora del Gobierno

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del presidente Durán Ballén, en la práctica – Énfasis a cierto tipo de privatización

Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralización Muy desigual distribución de recursos – Necesario incremento de

recursos para entidades seccionales – Inequidad y desequilibrio – Distribución de rentas de recaudación nacional – El proyecto de reformas a la Constitución presentado en 1994 por el Ejecutivo y la descentralización – El Proyecto de Ley de Descentralización Administrativa y Financiera del Partido Social Cristiano

Conclusiones XXIII. LA EMPRESA PÚBLICA Y LAS TENDENCIAS A PRIVATIZARLA La posición general de la Doctrina frente a la Empresa Pública – La

actitud del Gobierno del presidente Durán Ballén – La actitud de ciertas cúpulas sindicales – Hacia una visión objetiva – Limitaciones de la empresa pública – La tendencia doctrinaria general respecto a la gestión empresarial – En busca de un tratamiento específico para los servicios públicos y la gestión económica pública

Actuaciones indispensables Amplia gama de alternativas de privatización – Facultades de la entidad

reguladora de servicios públicos – Objetivos de la regulación – Equilibrio y equidad en las tarifas – Integración de las comisiones reguladoras

Privatizaciones en países tipo La situación en Latinoamérica

La situación en Ecuador Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de

privatización XXIV. UNA VISIÓN DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO,

CENTRADA EN NUESTROS PAÍSES Hacia una posición latinoamericana objetiva frente a la modernización

del Estado Etapas en la modernización

Líneas directrices de una política de transformación del Estado Trascendencia y apremio de la descentralización – Provisión y

producción de bienes y servicios públicos

Hacia el autocentramiento de nuestras economías Mecanismos de control local – Autocentramiento y mercado mundial –

Los requerimientos fundamentales

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Conclusión: actividades básicas y urgentes La Universidad Andina Simón Bolívar

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Parte Cuarta Actuaciones específicas del Estado y los entes públicos en los sectores primario y secundario de la economía

En las partes segunda y tercera de este libro se examinaron las normas y

orientaciones del Derecho Constitucional Económico Ecuatoriano, los preceptos legales protectores de intereses generales básicos, en el campo económico y social, las normas que se refieren a materias económicas, con mayor profundidad, pero que conciernen, en definitiva, a todos los sectores, y establecen respecto a ellos o algunos de ellos una rectoría del Estado.

En tal sentido, se aludió a la planificación, a la formulación y ejecución de presupuestos del sector público, a la orientación y manejo generales de los recursos financieros y al control de las entidades que operan en tal campo, a la orientación y control del Mercado de Valores.

En un intento de sistematizar las actuaciones del Estado y los entes públicos en la vida económica nacional, se hará referencia, en las partes cuarta y quinta de este libro, a las que ellos efectúan, en modo de influir en sectores económicos específicos.

Para ese efecto, se aludirá, en esta parte cuarta, a la gestión activa de defensa del medio ambiente que han de desplegar el Estado y los entes públicos, y, luego, a actuaciones de ellos que inciden, en modo específico, en los sectores primario y secundario de la economía, y también a las actividades ubicables entre ellos dos.

Se ha conferido, en tal revisión, énfasis al examen de la normativa encaminada a la preservación del medio ambiente. Los riesgos de la contaminación por resíduos de hidrocarburos, la contaminación hídrica y la atmosférica, que se advierten ya en el país y que van incrementándose, tornan necesario que se fije preferente atención en la solución de esos problemas.

Se ha buscado analizar en forma orgánica y que las concatene entre sí, las leyes en materia de regulación general del uso del suelo o territorio; a las concernientes al sector agrícola, aguas, bosques; a la reforma agraria y fomento del desarrollo en aquel sector, y, al hacerlo, se ha puesto de relieve el importante papel que jugaron las comunidades

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campesinas en la adopción de reformas a la Ley de Desarrollo Agropecuario, que inicialmente reflejaba en forma predominante los intereses de un grupo social de alta capacidad económica y social, y que después permitió configurar un razonable consenso nacional.

No se descuida la normativa correspondiente a los recursos ictiológicos y a la utilización de aguas marinas, ni la referente a materia aeronáutica básica. Se examinan, con el limitado grado de detenimiento que permite la visión sintética que exige este libro, las orientaciones sobre la utilización de ondas hertzianas y electrónicas, en especial las de la nueva Ley de Telecomunicaciones y su reglamento.

Se alude también al aprovechamiento de los recursos del subsuelo y las normas que lo rigen.

Dada la importancia y la gravitación que tienen en la economía nacional, se otorga especial atención, en el capítulo XII, a los recursos hidrocarburíferos, a la evolución de la normativa que los rige, y a las modificaciones introducidas en el gobierno del presidente Durán Ballén a la Ley de Hidrocarburos; se enfatiza en las ventajas desproporcionadas que se otorgaron a las compañías que exploten esos recursos y en el manejo del precio de los derivados del petróleo como un verdadero tributo regresivo.

En el capítulo XIII se enuncia la legislación concerniente a las otras fuentes de energía, con especial acento en la generación, distribución y comercialización de la eléctrica y las normas que respecto a ella se han dictado o se proyecta emitir. Se reseñan los principales problemas que se han presentado en el sector y las causas de ellos.

En el capítulo XIV se hace una breve revisión de las normas atinentes al sector secundario de la economía; se presenta un rápido panorama de la evolución del impulso y la protección a la actividad industrial en Ecuador; y también se alude a las que se refieren a actividades que comparten características de éste y el terciario, entre ellas, las relativas a la actividad naviera y la turística. Se analizan los incentivos que se ha dado al suministro de servicios a los turistas y las razones por las cuales parece imperativa una reorientación de la política del manejo del turismo en el país.

En la parte quinta del libro se hará referencia a las orientaciones y normas del Derecho Económico Ecuatoriano sobre el sector terciario; y en la sexta, a orientaciones relativas a los temas de modernización del Estado y privatización de la empresa pública.

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Capítulo XI PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES ESPECÍFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRÍCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARÍTIMO Y AÉREO

Protección del medio ambiente: normativa dispersa e inorgánica; inquietante

falta de coordinación. Nuevas comisiones y unidades asesoras. Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amazónico. La ecología en las Islas Galápagos. Problemas en relación con el medio ambiente: contaminación por defectos de la explotación petrolera; contaminación hídrica; contaminación atmosférica. Intentos de protección jurídica del medio ambiente. Uso del suelo. Sector primario. Agricultura. Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna; Reforma Agraria; la Misión Andina del Ecuador, una institución ejemplar. La Ley de Reforma Agraria; la de Fomento y Desarrollo Agropecuario; la de Desarrollo Agrario y sus reformas. Recursos hídricos: nueva organización del sector hídrico. Recursos forestales. Programas específicos de promoción agropecuaria. Recursos ictiológicos; problemas del sector pesquero. Ley de Facilitación de Exportaciones y del Transporte Acuático. Ondas hertzianas, electrónicas y telecomunicaciones: la Ley de Telecomunicaciones, sus reformas, su reglamento; radiodifusión y televisión. Aeronáutica. Minas.

Para mantener el sistema de exposición adoptado –ir de lo general a lo especial– en

el presente capítulo se hará referencia, en primer lugar, a las actuaciones del Estado y entes del sector público encaminadas a proteger el medio ambiente y a la regulación sobre el uso del suelo y el territorio, que abarcan a varios subsectores, fundamentalmente el primario; y, luego, se aludirá a la normativa específica sobre subsectores o ramas de dicho sector.

Protección del medio ambiente: normativa dispersa e inorgánica

En casi todos los países del primer mundo, las normas correspondientes a la utilización de los recursos naturales se suelen enmarcar dentro de los preceptos de una

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ley orgánica de protección ecológica o preservación del ambiente, que se suele denominar Ley del Medio Ambiente.

El Ecuador no cuenta aún con una ley general actualizada en esta materia, si bien entidades ecologistas han llegado a identificar unas mil doscientas o mil cuatrocientas normas dispersas, relativas a la protección del medio ambiente (más bien pocos preceptos legales y muchas disposiciones reglamentarias o secundarias o enunciaciones declarativas, que no tienen suficiente coherencia entre sí y a veces son contradictorias). Es útil poner de relieve que ya Colombia, Venezuela y Bolivia disponen de legislación orgánica en materia de protección del medio ambiente.

Actualmente en nuestro país la normativa jurídica especial –si es que puede así denominársela– respecto al medio ambiente está configurada básicamente por el planteamiento declaratorio del numeral 2 del art. 19 de la Constitución Política, por la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (R.O. No. 97, de 31 de mayo de 1976), la Ley para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica (R.O. de 21 de septiembre de 1992), varios reglamentos específicos y numerosas disposiciones administrativas, a veces muy ampulosas, que en la práctica no se cumplen (Se declaró, por ejemplo, a la del noventa como la década del medio ambiente, pero en lo concreto los niveles de contaminación se han incrementado).

Todo ello, en adición a normas de otras leyes de carácter general que contienen disposiciones sobre el tema, a las que se hará referencia enseguida.

En este capítulo, luego de recordar, brevemente, los textos jurídicos que tienden a proteger el ambiente mediante la restricción de actividades específicas concretas, se hará énfasis en las normas que tratan de configurar una actuación positiva del Estado y el sector público encaminadas a tal fin.

Conforme ya se anotó en el capítulo VI, existen muchas disposiciones dispersas, que restringen ciertas actividades de los particulares, con el ánimo de proteger diferentes elementos del medio ambiente. Tales normas están contenidas en leyes generales, como la de Régimen Municipal, el Código de Salud, el Código de Policía Marítima; o en leyes concernientes a sectores específicos, como la de Aguas, la de Desarrollo Agrario, la de Minería, la de Hidrocarburos, la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, las de Sanidad Vegetal y Animal, la de Pesca y Desarrollo Pesquero, la propia Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental; o en especialísimas, como la Ley para la formulación, fabricación, comercialización y empleo de plaguicidas y productos afines (R.O. de 22 de mayo de 1990), o la que prohibe la importación de desechos peligrosos o contaminantes; así como en los reglamentos de tales leyes. Se cuentan 13 leyes, 13 reglamentos, un decreto, una ordenanza metropolitana, que se refieren al tema.1

Como ya se mencionó también en dicho capítulo, se han dictado Reglamentos específicos para la prevención de la contaminación ambiental, en lo relativo a los recursos: agua (R.O. de 5 de junio de 1989), aire (R.O. de 12 de noviembre 1990 –emisión de ruidos–, 15 de julio de 1991, R.O. de 25 de octubre de 1993 –métodos de medición de contaminación–), suelo (R.O. de 30 de julio de 1992), manejo de desechos sólidos (R.O. de 3 de agosto de 1992).

Con alcance regional o local, se han expedido varias ordenanzas provinciales o municipales, entre las que merece especial mención la de Prevención y Control de la

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Contaminación producida por las descargas líquidas industriales y las emisiones hacia la atmósfera, dictada por el Distrito Metropolitano de Quito.

De alguna manera han presentado ya una tendencia notoria para configurar una posición más activa del Estado, en cuanto a protección del ambiente, los Decretos Ejecutivos que declararon la década de los noventa como la del Ecodesarrollo (R.O. No. 424, de 25 de abril de 1990), o a la preservación del medio ambiente como objetivo nacional permanente, o al que adopta las Políticas Ambientales Básicas del Ecuador (D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. No. 456, de 7 de junio de 1994). O en el Proyecto de reformas a la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, en trámite hasta agosto de 1996.

Por decretos ejecutivos o disposiciones administrativas, se han creado la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República (CAAM) y la Unidad Asesora Ambiental del CONADE (UNAMA), que tendrían un ámbito de acción nacional, más bien teórica, y con énfasis en aspectos de planificación y coordinación. En el Ministerio de Energía y Minas funcionan la Subsecretaría del Medio Ambiente (SMA) y la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). En PETROECUADOR existe una unidad de promoción y control ambiental que, sin duda, está por debajo de los requerimientos que genera la contaminación producida por la exploración y explotación de hidrocarburos. En INECEL existe una Unidad de Manejo Ambiental del Sector Eléctrico. La Municipalidad de Quito ha creado una unidad administrativa, rebasada por los problemas de contaminación atmosférica e hídrica que se dan en la capital. Se han configurado unidades similares en varios ministerios e instituciones públicas. No se nota aún su influjo en el vivir nacional.

El Banco Mundial concedió al Ecuador, en abril de 1996, un crédito de 15 millones de dólares para un programa de ordenamiento ambiental; préstamo que se formalizó a fines de julio.

Por Acuerdos Ejecutivos Nos. 213 (R.O. de 17 de agosto de 1992), 299 (R.O. de 25 de octubre de 1995) y 343 (R.O. de 24 de julio de 1996), se estructuraron, en el Ministerio de Energía y Minas, la Secretaría de Protección Ambiental y, como dependencias de ella, la Dirección Nacional de Protección Ambiental, y las direcciones ambientales hidrocarburífera, eléctrica y minera que la integran.

Inquietante falta de coordinación

Los grados de coordinación entre los diferentes organismos que tienen funciones vinculadas con el medio ambiente son totalmente insuficientes; en muchos aspectos, deplorables.

La Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, expedida el 31 de mayo de 1976 (R.O. No. 097), contemplaba, “para la aplicación de esa Ley y sus Reglamentos”, el funcionamiento de un Comité Interinstitucional de Protección del Ambiente, que ella creó.

Tal Comité estaba integrado por el Ministro de Salud, quien lo presidiría, el Ministro de Recursos Naturales y Energéticos, el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Industrias, Comercio, Integración y Pesca y el CONADE, o los delegados de esos funcionarios o esta entidad.

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Ese Comité debía encargarse, “a nivel nacional, de la planificación racional del uso de los recursos aire, agua y suelo, para la prevención y control de la contaminación ambiental” (art. 4).

Resultaba completamente impráctico, casi imposible, que un amplio e inorgánico Comité, que se reunía en forma más bien ocasional, pudiera realizar una actividad permanente, que requiere de ingentes esfuerzos y recursos.

Se encargaba de la coordinación de actividades al Ministerio de Salud, a través del Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS. Dentro del sistema tenía importancia el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, INERHI, en lo que respecta a la prevención de la contaminación en las aguas de ríos, lagos, lagunas y más acumulaciones o cauces de agua dulce. El Comité se reunió pocas veces.

Nueva orientación institucional

En el Gobierno del presidente Durán Ballén se suprimió el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS). Asimismo se reemplazó al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos por un Consejo de Recursos Hídricos y varios (9) organismos regionales.

Las funciones del IEOS fueron asumidas por la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental, que desenvuelve sus actividades en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. También, como se mencionó antes, en el mismo Gobierno se crearon la Subsecretaría del Medio Ambiente y la Dirección Nacional de Medio Ambiente.

No tenía sentido, en esas condiciones, que el Ministerio de Salud, del que dependía el IEOS, presidiera el Comité y tuviera a su cargo la coordinación de actividades de Protección del Ambiente.

En la práctica, el Ministerio de Salud, que apenas cuenta con un magro presupuesto, totalmente insuficiente inclusive para atender sus funciones esenciales, muy poco pudo hacer para llevar adelante, en materia de protección y preservación del ambiente, una necesaria coordinación con los Ministerios de Agricultura y Ganadería, de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, de Defensa, de Educación, de Energía y Minas y otras entidades. Esa labor requeriría de recursos financieros y humanos de importante magnitud.

Otras comisiones y unidades asesoras

En un intento de buscar remedios a la situación, se creó, mediante D.E. No. 1107, publicado en el R.O. de 24 de septiembre de 1993, la antes mencionada Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República.

Según tal Decreto Ejecutivo y el No. 1284, publicado en el R.O. de 8 de diciembre de ese mismo año, dicha Comisión está integrada por 11 miembros: el delegado del Jefe del Estado, que la preside; los Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Agricultura y Ganadería, de Energía y Minas, de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, de Desarrollo Urbano y Vivienda; el Secretario General de Planificación o sus delegados; y tres representantes del sector privado: uno por las cámaras de la producción de la Costa y Galápagos, otro por las de la Sierra y el Oriente; y un representante de la Organizaciones No Gubernamentales de Defensa del Medio

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Ambiente. La sociedad civil, los usuarios, como se ve, tienen una representación más bien parca.

En definitiva, tal Comisión resulta algo similar al Comité Interinstitucional de Protección del Ambiente, aun cuando pueda resultar más ampulosa.

La UNAMA –Unidad Asesora Ambiental del CONADE– está adscrita a la Secretaría Nacional de Planificación y da sustentación técnica a la CAAM. Estos dos organismos son transitorios.

Mediante D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. de 7 del mismo mes, se adoptaron unas Políticas Básicas Ambientales del Ecuador. Pero hasta fines de julio de 1996 no se habían definido con precisión competencias entre los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, de Energía y Minas, y de Salud, respecto a protección del Medio Ambiente.

Aparte de las primeras noticias que divulgaron la integración de la Comisión y los deseos de éxito para la misma, no se ha conocido de reuniones de sus titulares, si bien, en ámbitos restringidos, han circulado algunas publicaciones interesantes de la Comisión.

UNA LEY PARA EL ECODESARROLLO REGIONAL AMAZÓNICO

Otro intento, también inorgánico, de legislación en torno a la materia lo constituye la Ley del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico y de Fortalecimiento de sus Organismos Seccionales, que se publicó en el R.O. No. 30, de 21 de septiembre de 1992.

El artículo 5 de esa Ley crea el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE), como entidad de derecho público, dotada de autonomía jurídica, económica y administrativa. En el R.O. No. 435, de 6 de mayo de 1994, se publican los reglamentos que viabilizan el funcionamiento de la entidad, a la que compete la elaboración –en forma conjunta con el CONADE– del Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica, y su ejecución.

El Directorio de la entidad luce ampuloso y politizado: diez miembros, que incluyen al representante del Presidente de la República (el cual presidirá el cuerpo colegiado); un diputado de las provincias amazónicas, elegido por el Congreso Nacional; los Ministros de Agricultura, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional o sus delegados; un Prefecto Provincial, elegido por el Congreso Nacional de entre los de las provincias orientales; un Alcade o Presidente de Concejo, designado por el Consorcio de Municipalidades Amazónicas, de entre los que presidan los Concejos de la región oriental; un representante de PETROECUADOR; uno de los Centros Agrícolas de la región, elegido por ellos; uno de las organizaciones indígenas de la Región Amazónica. El diputado, el prefecto y el alcalde o presidente del Concejo deben ser de distintas provincias.

LA ECOLOGÍA EN LAS ISLAS GALÁPAGOS

En esa misma línea, los D.E. Nos. 2707, del 10 de septiembre de 1991, publicado en el R.O. No. 769, de 13 del mismo mes; y 1731, de 6 de mayo de 1994, publicado en el R.O. No. 436, del 9 de mayo de 1994, configuran la “Comisión Permanente para las

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Islas Galápagos”, que desempeña un rol fundamental en la preparación, aprobación y ejecución del “Plan Maestro para la Protección de la Biodiversidad en dichas islas, mediante el fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”.

Esa Comisión Permanente está integrada por un representante del Presidente de la República, quien la presidirá; un delegado de cada una de las siguientes entidades: Ministerios de Defensa Nacional, Agricultura y Ganadería, Industrias, Comercio, Integración y Pesca, Información y Turismo, CONADE, Instituto Nacional Galápagos –INGALA–, Municipios de Galápagos, Asociación Nacional de Empresas Turísticas en Galápagos, Asociación de Armadores Turísticos, Asociación de Precooperativas de Pescadores Artesanales. Un directorio de una docena de miembros, en el que no aparece INEFAN (Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre), al que se da, en la práctica, gestión preponderante en el Archipiélago, y en el que la Fundación Charles Darwin y la Asociación Ecuatoriana de ECOTURISMO acreditan delegados, para que actúen como asesores, sin voz ni voto.

En el R.O. No. 942, de 9 de mayo de 1996, se publicó el Reglamento Orgánico funcional de INGALA.

La aprobación del Plan de Manejo del Parque Nacional Galápagos, revisado, consta en el R.O. de 27 de junio de 1996.

En un interesante documento publicado en agosto de 1995 por la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República, como proyecto de un “Manual Legal sobre el Medio Ambiente en el Ecuador” se citaban más de treinta textos jurídicos directamente relacionados con la protección del medio ambiente en el Archipiélago de Galápagos.

Varios organismos internacionales han manifestado insatisfacción respecto a los niveles de cuidado y mantenimiento de los frágiles ecosistemas de las Islas.

Para fines de julio de 1996, el Congreso aprobó un proyecto de Ley de Régimen Socioecológico para Galápagos, presentado por Eduardo Vélez, diputado de esta provincia. El proyecto debilitaba los mecanismos protectores de los recursos naturales de las islas y aumentaba la injerencia política en INGALA. Se anticipaba que el Presidente de la República lo vetaría parcialmente. Hasta el 7 de agosto de 1996 no había pronunciamiento del Ejecutivo.

PROBLEMAS FUNDAMENTALES EN RELACIÓN CON EL MEDIO AMBIENTE

En contraste con esta profusa organización de comisiones, en los hechos se han presentado, en los últimos tiempos, graves problemas ecológicos.

Los problemas más notorios que se han suscitado en el país en menoscabo del medio ambiente tienen relación con la utilización, por parte de transnacionales petroleras, de tecnologías obsoletas o rezagadas en la explotación de recursos hidrocarburíferos ecuatorianos, así como con los grandes derrames petroleros, que contaminaron ríos y vastas zonas orientales; con la utilización masiva de pesticidas tóxicos en bananeras, sobre todo propiedad de transnacionales, que afectaron a las aguas del estuario del río Guayas; el vertido de desechos industriales que contamina las aguas de los ríos cercanos a varias ciudades, especialmente a Quito, Guayaquil y Ambato; y con la polución atmosférica intensa de Quito y Guayaquil, ocasionada por el uso de gasolinas con alto contenido de plomo y la importación de motores viejos o el mantenimiento y circulación de vehículos en mal estado.

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Contaminación por defectos de explotación petrolera

En los últimos 20 años, cada uno de los 600 pozos que se han perforado en la Amazonía ecuatoriana ha generado, según informes especializados a los que hizo referencia el diario Hoy,2 alrededor de 4.165 m3 de desechos tóxicos de perforación. La mayoría de ellos fueron depositados en piscinas abiertas, que derramaron su contenido, por desbordamiento o mal mantenimiento. Se calcula que, como consecuencia de ello, se han vertido en la Amazonía 5 millones de galones de esos desechos cada año.

Según se lo pone de relieve en el libro Crudo Amazónico, de Judith Kimerling,3 diariamente, en las estaciones que separan el petróleo de los desechos, se ha podido descargar más de 4,3 millones de galones de residuos tóxicos, llamados aguas de producción o salmuera tóxica, que contiene hasta 4.200 galones de petróleo no aprovechado. La mayor parte de esas sustancias se ha evacuado, finalmente, sobre ríos y bosques.

Un estudio del Gobierno ecuatoriano, realizado en 1987, demostró que el crudo que salía de 187 pozos operados por la Texaco era regularmente arrojado en el entorno y que el 80% de las piscinas de tratamiento estaban mal construidas.

Entre 1972 y 1992 , según informes especializados, en las aguas de ríos y esteros y en terrenos colindantes –en un área de 400 mil hectáreas– se habrían derramado 17 millones de barriles de petróleo y cerca de 30 mil millones de galones de agua con contaminantes químicos y cancerígenos.

Para dar una idea del desastre es útil tener en cuenta la magnitud de dos acontecimientos de este orden, que conmocionaron al mundo: el derrame de crudo del buque Valdez, de la Exxon; y el suscitado en la República ex soviética de Komi, cerca de la ciudad petrolera de Usinks, en las proximidades del Círculo Ártico.

En el primero, que los medios de información estadounidenses consideraron el accidente más grande de la historia petrolera de ese país, el buque “Valdez”, de la transnacional petrolera Exxon, derramó 11 millones de barriles de petróleo, en las heladas aguas de Alaska, en marzo de 1989. En el segundo, ocurrido entre agosto y octubre de 1994, alrededor de 60 millones de barriles de petróleo mezclado con agua y otras sustancias habrían escapado de unas 20 rupturas del oleoducto que une los pozos petroleros del Alto Vaseisk, Jariag y Adalinskoye (este último explotado por una empresa estadounidense), con la ciudad de Usinks, y llegado, hasta el río Pechora, que desemboca en el Océano Ártico,4 llevado por las aguas de sus tributarios los ríos Usa y Kolva.

La situación había mejorado para 1995; pero aún subsistían graves problemas. Hasta noviembre de ese año, según informaciones oficiales, se habían producido 58 derrames de crudo en el período: más de uno por semana. Totalizaron, según esas cifras oficiales, más de 6 mil barriles. El 30 de marzo se vertieron 1.071 barriles en la Estación 24, Baeza, y el 23 de junio, 2.000 barriles, en la estación Teteté. La principal causa, la corrosión interna y externa de la líneas secundarias, que trasladan crudo desde los pozos hasta el oleoducto. En mayo de 1996 se suscitaron derrames en el sector del kilómetro 50 de la vía Lago Agrio-Coca y en la Estación Shushufindi Central. En el caso del primero, se hicieron referencias a entre 10 mil y 25 mil barriles escapados. En junio de ese año seguían presentándose derrames, debidos a problemas de corrosión de la tubería principal o a descuido de los operadores.5

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EL REGLAMENTO AMBIENTAL PARA LAS OPERACIONES HIDROCARBURÍFERAS EN EL ECUADOR

Dentro de la tónica de mayor participación del Estado en la protección del Medio Ambiente, a la que se hizo ya referencia, el 17 de agosto de 1995 se expidió el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el Ecuador, que fue publicado en el R.O. No. 766, de 24 de agosto de 1995.

El Reglamento tiene 11 capítulos, que comprenden 66 artículos. Además, consta de dos anexos, el primero, un glosario de términos técnicos; el segundo, un enunciado de determinaciones, a veces cuantitativas, de parámetros, límites permisibles y manejo de desechos.

Los capítulos del Reglamento son: Jurisdicción y Competencia; Programa y Presupuesto Ambientales; Prospección Geofísica; Perforación Exploratoria y de Avanzada; Desarrollo y Producción; Industrialización; Almacenamiento, Transporte y Comercialización de Petróleo y sus derivados; Obras Civiles; Límites Permisibles; Estudios Ambientales; Sanciones.

En el capítulo sobre Perforación Exploratoria y de Avanzada se regula con detalle los aspectos concernientes a: sitio de perforación, tratamiento de fluidos y ripios de perforación, completación de pozos, realización de pruebas de producción.

En cuanto al desarrollo y producción, se da énfasis a la perforación de desarrollo, las instalaciones de producción, las pruebas de ella, la rehabilitación de piscinas abandonadas y mal taponadas, el reacondicionamiento de pozos, la seguridad e higiene industrial, la protección de la vida silvestre.

En lo que respecta a industrialización, se regula específicamente las instalaciones para tal objeto, el manejo y tratamiento de efluentes y las seguridades para el desempeño de la actividad.

En Estudios Ambientales se regula, con mucho detalle, el contenido que deben tener los estudios que se norma para cada tipo de operaciones hidrocarburíferas.

Contaminación hídrica

El uso indiscriminado y desatentado de plaguicidas, pesticidas y fungicidas para obtener mayores rendimientos en las plantaciones de banano y también de cacao ha provocado el arrastre de residuos de fumigación con esos productos por los cauces hídricos de la cuenca del Guayas, hasta el punto de elevar los niveles de toxicidad de las aguas del estuario en niveles alarmantes. Los camarones de piscinas alimentadas con esas aguas no han resistido su toxicidad. El “síndrome de Taura” ha diezmado las camaroneras ubicadas en el sector.

Al efecto de aquellos productos químicos, se ha sumado la polución causada en el Golfo por embarcaciones que utilizan bunker, diesel y gasolinas con alto contenido de plomo, el vertido, en el río Guayas, de las aguas negras de la ciudad de Guayaquil y de desechos industriales.

Esta última causa ha afectado severamente a los ríos que atraviesan las ciudades de Quito, Cuenca y Ambato. El Machángara es un río muerto, cuyos efectos contaminantes se dejan sentir hasta la boca del Esmeraldas. Se habían encontrado en un litro de sus aguas 770 mg de sulfatos, 2.2 mg de fenoles, 27 mg de ortofosfatos, entre

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otras sustancias. Los ríos cuencanos están notoriamente afectados, si bien se ha iniciado un proceso de recuperación de sus aguas. El río Ambato se asemeja cada vez más al Machángara.

La insuficiencia de normas que obliguen a mantener lagunas de tratamiento antes de que las aguas se viertan a los ríos, así como la blandura en la aplicación de las disposiciones existentes, han dado esos resultados.

Contaminación atmosférica

Quito se ha tornado en los últimos años la quinta ciudad más contaminada de Latinoamérica.

Aun cuando su número de habitantes no hace esperar tal resultado, las características topográficas de la ciudad, larga y encerrada entre montañas, el número excesivo de autos que en ella circulan (se hablaba de 140 mil vehículos, a octubre de 1994, de 180 mil, a agosto del 95, de 200 mil, a fines de ese año), por liberalidad extrema en la política de importación, del último tiempo, los efectos contaminantes del uso de gasolina con plomo, la proliferación de motores a diesel y viejos, importados sin control o mal mantenidos, han generado esa consecuencia. Los niveles de plomo en el aire registrados en el centro de la ciudad y en la zona de los túneles sobrepasaban los índices críticos (medio microgramo de plomo por metro cúbico de aire), y eran mayores que el doble de los encontrados en Caracas. Los escolares que estudian en locales ubicados en el centro de la ciudad y los vendedores ambulantes presentaban concentraciones de plomo en la sangre superiores al 280% del valor tolerable, y afrontaban reales procesos de envenenamiento por dicho exceso.

Se hace referencia a 220 mil vehículos que circulaban diariamente en Guayaquil a octubre de 1994; a 250 mil en 1995, si bien las características de contaminación atmosférica no son tan notorias como en Quito. En Cuenca se estimaba que la quema de combustibles emitía 236 toneladas de hollín y 510 mil de monóxido de carbono.

A todo ello se ha añadido la intensa contaminación ocasionada por el funcionamiento de pequeños generadores de energía eléctrica, para uso particular, casi individual, que proliferaron con motivo de los prolongados apagones que se generalizaron a fines de 1995, como consecuencia de la crisis del sistema Paute y de la central térmica de Esmeraldas, que se unía a la ya alta contaminación de origen industrial.

Para la segunda mitad de 1995, se hablaba de que las emisiones totales de anhídrido carbónico llegaban en Ecuador a cifras del orden de 38.112 billones de gramos (gigagramos –Gg–, dice la información técnica). La quema de combustibles, la emisión de los medios de transporte, la industria son, como se anotó, responsables de ese altísimo nivel de contaminación.

Según informaciones publicadas en torno al asunto en El Comercio de Quito, en diciembre de 1995, de aquella cifra (referida a todo el país), 18.877 Gg de CO2 eran imputables al sector energético, de los cuales 9.883 Gg corresponden a quema de combustibles en plantas de generación de energía eléctrica; 8.995, que significan alrededor de un 24%, al transporte –terrestre, aéreo, marítimo–; 1.150 Gg de CO2 solamente a la industria cementera. En general, el 20% de la contaminación –valores del orden de 7.620 Gg– era de origen industrial.6

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INTENTOS DE PROTECCIÓN JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

En el Proyecto de Reformas a la Constitución presentada por el ejecutivo se incluyeron, como séptima sección del título II de la primera parte de la Carta Política, varias normas básicas sobre protección del medio ambiente. Se declaraba que: “es deber del Estado velar porque no se afecte el derecho a vivir en un medio ambiente sano, equilibrado y propicio para el desarrollo de la vida y bienestar humanos y tutelar la conservación del patrimonio ambiental”. Correlativamente, se añadía que “las personas naturales y jurídica tienen la obligación de contribuir al logro de estos objetivos y de ejercer sus derechos sin abusar de ellos. La Ley establecerá las restricciones indispensables al ejercicio de determinados derechos o libertades a fin de proteger el medio ambiente”.

Se reiteraba que “se protegerá la diversidad e integridad del ambiente, y se conservará y vigilará las áreas de especial importancia de los ecosistemas”.

Se encargaba al Estado garantizar “la correcta aplicación de la política ambiental de conservación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, orientada al desarrollo humano sustentable”, y a los gobiernos central y seccionales “crear y mejorar las condiciones de saneamiento ambiental mediante la dotación de servicios, especialmente en las zonas urbano marginales y rurales”.

El Congreso Nacional –conforme se anotó ya en el capítulo VI– recogió esos planteamientos, en forma más concisa, en el artículo 5 del tercer grupo de reformas a la Constitución. Ellos constan como arts. 44 a 48 de la constitución codificada, que se publica en el R.O. No. 969, de 18 de junio de 1996.

USO DEL SUELO

No ha llegado aún a configurarse un sistema jurídico que rija, en forma adecuada, la utilización del espacio y suelo nacionales para destinos agrícola, pecuario, forestal, minero, industrial, urbano, metropolitano, con sentido orgánico y visión equilibrada de las conveniencias y los problemas nacionales.

Existen normas sobre clasificación de suelos para utilización agropecuaria y forestal, que efectúa, a nivel nacional, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y atribuciones más amplias sobre la utilización general del suelo y el espacio, asignadas a los municipios, que en la mayoría no las ejercen, en la práctica, por limitaciones financieras y técnicas.

Constituye un imperativo nacional buscar una adecuada sistematización de la legislación en materia de recursos naturales, en torno a las ideas fundamentales de que tierra, aguas, flora, fauna, sustancias mineras e hidrocarburíferas constituyen una compleja realidad, en cierto modo unitaria y orgánica, que el Estado debe proteger, teniendo como base el bien común, el equilibrio de intereses no solo de la población actual, sino de las generaciones venideras de este país.

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Sector Primario

Tienen influjo en el sector primario las leyes relativas al manejo de recursos agrícolas, forestales, ictiológicos y mineros.

Como se conoce, el sistema jurídico ecuatoriano otorga especial trascendencia a los hidrocarburos y contempla una muy extensa normativa sobre ellos, a la que se hará referencia en un capítulo específico.

En general, desde comienzos de siglo, y en forma más acentuada desde la Constitución de 1929, el Derecho Ecuatoriano ha consagrado el principio del dominio eminente del Estado sobre los recursos existentes en el subsuelo, en el mar, en los fondos marinos adyacentes a las costas y que forman parte del territorio nacional, así como sobre las tierras baldías, los bosques naturales y las zonas de altas cumbres. De alguna manera, la posición neoliberal tiende a alterar la vigencia y aplicación de este principio, celosamente guardado por varias generaciones, en el Derecho Constitucional ecuatoriano.

AGRICULTURA

Pese a la existencia de una legislación abundante y profusa en torno al sector agrícola y que aparentemente ha tratado de crear beneficios para éste, es difícil evitar la conclusión de que la agricultura ha sido subestimada, en los cuatro últimos decenios, como factor clave para un más rápido y equitativo desarrollo del país.

La producción agrícola nacional representó, en los años ochenta, el 15,6% del Producto Bruto Interno, y creció a una tasa promedio del 4%, mayor que la del sector no agrícola –que fue del 2,2%–; la exportación de productos agrícolas llegó a significar, en 1991 –luego de un proceso de recuperación– el 51% de las exportaciones no petroleras; el sector agrícola absorbe magnitudes del orden del 40% de la mano de obra total del país.

Pese a tales realidades, la política económica general y la estructura de incentivos que se crearon para atender los requerimientos macro-económicos para la generación de una infraestructura industrial, fundada en la sustitución de importaciones de productos manufacturados, agravadas por la tendencia petrolerista, que exaltó, en perjuicio de los auténticos nacionales, muchos valores extraños, han discriminado al pequeño y mediano productor agrícola. Esa tendencia se ha acentuado en el Gobierno del presidente Durán Ballén.

Las intervenciones estatales han tendido a modificar y regular la estructura de la propiedad y la tenencia de la tierra, a obtener una mejor utilización de los recursos hídricos, a incidir en la comercialización de productos agrícolas, especialmente de los que se han llamado “básicos”.

Aun cuando ha habido tasas de servicios y préstamos subsidiados, así como, en ciertas épocas, precios protegidos, esos beneficios han sido captados por reducidos grupos de empresarios agrícolas propietarios de considerables extensiones de tierra, así como de intermediarios, cuyo centro de intereses no ha sido fundamentalmente el sector rural.

La orientación tanto de la legislación como de la actuación política y administrativa ha dado margen a que los recursos que perciben los trabajadores agrícolas, y en

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general los agricultores pequeños y medianos, sean desproporcionadamente bajos. El ahorro y la inversión en el agro han disminuido notablemente en los últimos decenios. Eso, a su vez, ha acentuado las tendencias a una muy baja productividad agrícola.

En la Sierra, la situación se agrava porque, virtualmente, todo el suelo productivo está sometido a uso intensivo, y otros recursos naturales han sido también inadecuadamente explotados y degradados.

El sistema jurídico actual no ha contribuido en forma adecuada a romper el círculo vicioso que se ha descrito someramente. La legislación, la actuación política y administrativa han tenido, en definitiva, una orientación que ha perjudicado a la agricultura y al sector rural.

En materia de gasto e inversión públicos en el sector, estos han disminuido en un 2,2% durante el período 1980 a 1991.7

LEYES EN MATERIA DE TIERRAS, AGUAS, BOSQUES, FLORA Y FAUNA

Tienen influencia determinante en el sector agrícola las leyes de la Reforma Agraria, Tierras Baldías, Colonización con una de tratamiento especial para la Región Oriental, así como la Ley de Fomento Agropecuario y los amplios, numerosos y profusos reglamentos de tales leyes, sobre todo de la primera.

A ellas se suman la Ley de Aguas, la de Creación del Instituto de Recursos Hidráulicos del Ecuador y la de reestructuración de los organismos públicos que regulan el uso de recursos hídricos, la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, y sus reglamentos.

Reforma Agraria

La Reforma Agraria –que se inició realmente en los años cincuenta– ha tenido en el país una concepción fluctuante. De una orientación que concedía especial énfasis a la división –casi rencorosa– de la tierra, que consiguió la liquidación del latifundio y de las relaciones feudales de trabajo, se pasó a una visión más bien tibia y desarrollista. Un largo informe de evaluación del proceso de la Reforma Agraria realizado por el Ministerio de Agricultura y que consta de ocho amplios tomos, concluye que fue, en definitiva, un fracaso.

Desde luego, no puede olvidarse el contexto en que se inició el proceso: alta concentración de las mejores tierras en un grupo muy reducido de propiedades; número muy grande de minifundios. En la Sierra, 138 propiedades llegaban a ocupar 880 mil ha, mientras casi 88 mil menores de una ha conjuntaban apenas 40 mil ha, o 212 mil propiedades no alcanzaban en total las 341 mil ha. En el país, el 73% de las unidades de explotación agrícola sostenían a 250 mil familias; y el 0,4% de explotaciones, pertenecientes a 1.400 familias, copaban el 45% de las tierras agrícolas.

En lo económico, el latifundio que mantenía tierras no aprovechadas adecuadamente, se unía a un minifundio improductivo. En lo social, se mantenían en muchas zonas sistemas de servidumbre y explotación inadmisibles.

En el proceso de ejecución de la reforma agraria, quizá se concedió inicialmente más atención a los objetos, a los bienes –la tierra y su división–, que al hombre –el campesino–.

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La Misión Andina del Ecuador, una institución ejemplar

Fue curioso, por ejemplo, que se suprimiera la Misión Andina, una excelente entidad financiada por el Gobierno Nacional, la OIT, la FAO, la UNESCO, que ejecutaba, con acierto y éxito, los planes de desarrollo rural integral del Gobierno ecuatoriano, fundamentalmente en el sector campesino indígena. Ni el FODERUMA ni el FISE han llegado a cubrir el rol efectivo y entrañable para los campesinos, que desempeñó aquella entidad.

Claro que ciertos dirigentes de entonces suponían que la Misión Andina era una organización religiosa no católica, en razón de su denominación, mientras otros la consideraron un ente comunista, por sus técnicas de acercamiento a la comunidad y porque, en algún momento, la OIT había seleccionado uno o dos expertos soviéticos para el manejo de proyectos específicos, como el establecimiento de una planta de procesamiento semi industrial de productos de arcilla, en El Tejar de La Victoria, Pujilí, Cotopaxi.

La metodología del trabajo de la Misión Andina se sujetaba a una cuidadosa secuencia: en primer término, se vinculaba con una comunidad campesina determinada; luego, propiciaba a la autoidentificación de sus principales necesidades, problemas, soluciones, prioridades, con ayuda de antropólogos y trabajadores sociales, que utilizaban técnicas de motivación; enseguida, determinaba los costos de los proyectos que permitían llevar adelante las soluciones prioritarias, así como la forma de asumirlos, con la contribución paritaria de la comunidad, que aportaba con trabajo, casi siempre comunitario, bienes, préstamo de implementos, etc., mientras la Misión Andina aportaba dirección técnica, maquinaria, trabajo profesional de equipos multidisciplinarios, que buscaban promover el desarrollo económico, social y cultural de la comunidad respectiva, y a veces también con víveres, suministrados por el Programa Mundial de Alimentos.

Los trabajos tenían excelente calidad y se realizaban a costos sorprendentemente bajos. La comunidad buscaba esa economía y se encargaba del mantenimiento de sus implementos con dedicación, pues eran fruto de su esfuerzo.

Algunas consecuencias de la Reforma Agraria

También la concepción de la Reforma Agraria aplicada en Ecuador eliminó el concepto tradicional de la hacienda, que encarnaba un sistema de organización de bienes y servicios y de transmisión de producción rural hacia sectores urbanos, si bien, indudablemente, mantenía rezagos feudales y rasgos de odiosa servidumbre humana. No distinguió entre los aspectos buenos y malos de la institución. Virtualmente la suprimió, pero no supo reemplazarla con otra que, sin tener los defectos de un régimen feudal y servil, cumpliera en forma igual o mejor las funciones de entidad concentradora y organizadora de bienes y servicios en el sector rural y su vinculación con el urbano.

El Estado no supo o no pudo impulsar, en sustitución del sistema de la hacienda, un sistema coherente de pequeña y mediana empresa agrícola, o una sólida organización de cooperativas agropecuarias, ni dar moderno cauce y fuerza al tradicional sistema de la comunidad indígena.

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En tal horizonte, la Reforma Agraria motivó, en medida importante, –durante muchos años–, la desinversión del sector privado tradicional en el campo, y el traslado de los recursos de ese sector hacia las ciudades, sobre todo a las áreas de construcción y de industria, sin que lograra definir un sistema de orientación de recursos sustitutivos hacia el área rural.

La situación antedicha, la multiplicación del minifundio que determinó la primera Ley de Reforma Agraria, la insuficiencia –muchos dicen que inexistencia– de crédito, asistencia técnica, ayuda para el suministro de fertilizantes e insumos agrícolas básicos, que determinaron graves mermas en la producción de las pequeñas parcelas, fueron algunos de los desencadenantes de la migración rural masiva hacia Quito y Guayaquil.

La última Ley de Reforma Agraria tendía aún a desestimular el mantenimiento de tierras agrícolas ociosas o que no fueran utilizadas por sus dueños, sea por el cultivo personal, sea mediante la gestión de administración y responsabilidad financiera de la actividad agrícola. A ese efecto, mantenía las figuras de expropiación y reversión de la tierra, que daban pie a que el propietario de un predio agrícola insuficientemente utilizado pudiera perderlo por expropiación, que suponía el pago del precio en que se avaluaba tal bien; o por reversión, que implicaba la privación de la propiedad, sin pago, en caso de que el predio se mantuviera sin cultivo, por los períodos previstos por la Ley.

Buscaba también inducir a una mayor utilización de técnicas de cultivo modernas y eficientes que permitieran optimizar el uso de los recursos naturales disponibles.

FOMENTO Y DESARROLLO AGROPECUARIO

Esta orientación fundamentalmente desarrollista se profundizó en la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario, expedida el 6 de marzo de 1979 y publicada en el R.O. del 15 del mismo mes.

Dicha Ley confiere algún énfasis a la investigación agropecuaria, al suministro de asistencia técnica y –aunque con sentido más bien declarativo– al otorgamiento de crédito agropecuario, dentro del que potencia la orientación de recursos para centros de mecanización, multiplicación de semillas mejoradas, formación de laboratorios especializados en materias agropecuarias y establecimiento de agroindustrias. Asimismo, tiende a facilitar la organización empresarial campesina. Para propiciar la mecanización agrícola, exonera de derechos arancelarios a la importación de maquinaria, equipos, herramientas e insumos destinados a la ejecución de proyectos agropecuarios específicos.

Vinculadas con esta visión desarrollista del sector agrícola, están la Ley de Semillas, sus reglamentos, la de promoción de cooperativas agropecuarias, las leyes de sanidad vegetal y animal, entre otras.

Ley de Desarrollo Agrario y sus reformas

Entre mayo de 1994 y el 15 de agosto de ese año, el país vivió una etapa realmente interesante en lo que concierne a la orientación del problema agrario.

Durante el mes de mayo, el Congreso Nacional había concluido la discusión y aprobado un proyecto de Ley de Desarrollo Agrario, preparado con la intervención

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predominante del Ministerio de Agricultura y Ganadería y de las Cámaras de Agricultura. Lo había hecho pese a la oposición y a las objeciones de los movimientos indígenas y campesinos y de los diputados de más acentuada orientación democrática.

El 2 de junio de 1994, el Presidente del Congreso Nacional, Samuel Bellettini Zedeño, proclamó que el Congreso Nacional había adoptado la Ley de Desarrollo Agrario. Pese a las protestas de los movimientos indígenas y populares, el presidente Durán Ballén la sancionó, con fecha diez de junio. La Ley se publicó en el Suplemento del R.O. No. 461, de 14 de junio de 1994.

La Ley tenía un claro sesgo empresarial neoliberal y agroexportador. Reflejaba los intereses de los grandes empresarios agrícolas. Tendía a consolidar la gran propiedad agrícola que fuera eficiente, a impulsar el uso de la tierra para la ganadería y el cultivo de productos de exportación. Partía del supuesto de que la Reforma Agraria había concluido y buscaba trasladar la propiedad de la tierra de las comunidades indígenas y campesinas a empresarios individuales o colectivos. Vinculaba la utilización del agua con la propiedad de los predios rústicos y permitía ceder los derechos de aprovechamiento del agua. Soslayaba los principios constitucionales de función social de la propiedad de la tierra y del uso del agua.

Con la expedición de la Ley se reafirmó el que quizá haya sido el acontecimiento histórico más importante de los últimos años: el despertar o concientización de la fuerza del movimiento indígena, que se había puesto ya de relieve en el primer levantamiento indígena.

Los indígenas y otros movimientos campesinos manifestaron su oposición a la Ley con interrupción de las carreteras, marchas en las ciudades, virtual paralización del suministro de productos agrícolas de primera necesidad a las urbes. Se veía venir una paralización del país o una sucesión interminable de cruentos choques.

Eso movió al Presidente de la República a convocar a los sectores sociales, directamente involucrados en la aplicación de la Ley, para examinar reformas imprescindibles para ella.

Una Comisión Especial en la que tuvieron actuación relevante los representantes de los sectores indígenas y campesinos discutió largamente las reformas a la Ley de Desarrollo Agrario.

Se llegó a una solución de consenso, que fue adoptada por el Plenario de las Comisiones Legislativas en los primeros días de agosto, y el Decreto-Ley No. 007 que la recogió fue sancionado, el 4 de agosto de 1994, por el Presidente de la República.

El Decreto Ley contenía cincuenta y nueve artículos reformatorios de la Ley de Desarrollo Agrario, que cambiaron radicalmente su orientación y fisonomía.

La Ley recogió los intereses de los grupos indígenas, montubios, afro-ecuatorianos y campesinos en general; logró un equilibrio entre los intereses puramente empresariales y los de las comunidades campesinas; reconoció y protegió la propiedad comunitaria; potenció la producción agrícola destinada a satisfacer las necesidades nacionales de productos alimenticios y la producción ancestral; promovió la orientación del crédito y la transferencia de tecnología hacia los pequeños y medianos productores.

Las reformas de la Ley lograron un razonable equilibrio entre los intereses de los grandes empresarios agrícolas y de los grupos de campesinos, especialmente indígenas, montubios, afro-ecuatorianos y pequeños productores; entre la necesidad de incrementar la producción exportable y la de atender al mercado interno; entre la

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eficiencia económica y la utilización, con orientación social mínima, de recursos naturales tan importantes como la tierra y el agua.

RECURSOS HÍDRICOS

La Ley de Aguas (D.S. No. 369, de 18 de mayo de 1972, publicado en el R.O. No. 69, de 30 del mismo mes) consagró el principio de que el Estado tiene el dominio eminente sobre todas las aguas que existan en el territorio nacional, eliminó la figura de aguas de propiedad particular –aquellas que nacían y morían en un mismo predio– que había dado margen a la utilización del agua como una mercancía, cuyo dominio permitía a veces mayores desajustes y abusos que la propiedad de grandes extensiones de tierra.

Las aguas pueden ser utilizadas por los particulares en virtud de concesiones que otorga el Estado, que establece para el otorgamiento de ellas una prioridad descendente, que va desde la utilización con fines de atención a necesidades para uso humano (bebida, alimentación, aseo), utilización agrícola, pecuaria, fines industriales, otros propósitos.

La administración y control de tales concesiones correspondía, hasta fines de octubre de 1994, al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI), que estaba encargado, además, de las funciones de ejecutar obras de regadío y mejor utilización del recurso hídrico. El INERHI se creó mediante D.S. No. 1551, de 10 de noviembre de 1966, publicado en el R.O. No. 158, del día siguiente.

Un problema constante y no resuelto en el área de regadío ha sido la fijación de bajas tarifas para el agua de riego, lo que no ha permitido financiar los proyectos públicos de regadío; a ello se une la ineficiencia en la utilización del agua; y la obsolescencia en la organización del INERHI. Para 1993, más de 60 mil causas relativas a derechos sobre aguas se hallaban pendientes de resolución.8

Nueva organización del sector hídrico

Por D.E. No. 2224, expedido el 25 de octubre de 1994, a base de los artículos 7, 17, letra b, 42, letra a de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, y publicado en el Suplemento del R.O. No. 558, del 28 del mismo mes, el INERHI fue transformado y reemplazado por un conjunto de nueve organismos y entidades.

Ese conjunto de organismos y entidades públicas está constituido por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, la Corporación de Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas (CEDEGE), la Corporación para el Desarrollo de la Región de las Provincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago (CREA), la Subcomisión Ecuatoriana de la Comisión Mixta Ecuatoriana-Peruana para el Aprovechamiento de las Cuencas Hidrográficas Binacionales Puyango-Tumbes y Catamayo-Chira (PREDESUR), la Corporación Regional de la Sierra Centro, de las provincias de Chimborazo, Tungurahua, Cotopaxi y Pastaza (CORSICEN), la Corporación Regional de la Sierra Norte, de las provincias de Pichincha, Imbabura, Carchi, Esmeraldas, Napo y Sucumbíos (CORSINOR), la Corporación de Desarrollo Regional de El Oro (CODELORO), y la Unidad de Proyectos de Riego del Ministerio de Agricultura, encargada de ejecutar las actividades

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contempladas en el Convenio de Préstamo celebrado por el Gobierno del Ecuador con el Banco Mundial para el Proyecto de Asistencia Técnica del Subsector Riego.

El Consejo Nacional de Riego está integrado por los ministros de Agricultura y Ganadería, de Finanzas y Crédito Público, de Energía y Minas, de Desarrollo Urbano y Vivienda, más el Secretario General de Planificación. Cuenta con una Secretaría General –cuyo titular tiene el rango de Subsecretario de Estado–, el Consejo Consultivo de Aguas, el Comité Consultivo, constituido por los directores ejecutivos de las corporaciones regionales de desarrollo y el Presidente de la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República o los delegados permanentes de dichos funcionarios.

El Consejo tiene atribuciones directivas generales y reguladoras: determinar políticas generales, aprobar el Plan Nacional de Riego, Control de Inundaciones y Drenaje, establecer normas comunes a las que deben sujetarse los proyectos de inversión pública en el área de aprovechamiento y utilización del agua, así como de calidad de ella, auditar la inversión de los recursos invertidos en aquellos proyectos, delegar a las corporaciones regionales de desarrollo la adjudicación de derechos de aprovechamiento de aguas, resolver en apelación determinadas resoluciones adoptadas por las corporaciones en mención.

A las antedichas Corporaciones Regionales de Desarrollo se les asignan facultades específicas para la ejecución, mantenimiento y manejo de obras para la utilización de los recursos hídricos, otorgamiento de derechos de uso y aprovechamiento de aguas de riego, conservación ambiental, control de la contaminación de recursos hídricos, cuidado del buen funcionamiento de las juntas de usuarios, resolución de las controversias entre estos.

Estas corporaciones cuentan con directorios, integrados por el Ministro de Agricultura, quien los presidirá, el Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Secretario General del Consejo Nacional de Recursos Hídricos y sendos representantes de los Consejos Provinciales así como de las Asociaciones de usuarios que existan en la región respectiva. En el caso de haber en ella más de un Consejo Provincial o más de una Asociación de Usuarios, las representaciones serán anuales y rotativas.

RECURSOS FORESTALES

La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre (R.O. de 24 de agosto de 1981) contiene normas encaminadas a proteger los bosques y la vegetación protectora, a conformar un patrimonio forestal del Estado, a inducir la realización de forestación o reforestación en las cuencas de alimentación de manantiales, en áreas que requieran de protección o reposición de cubierta vegetal y en las tierras que, por no ser aptas para la explotación agropecuaria o por situaciones específicas de ubicación o condiciones naturales, tienen vocación forestal.

La Ley regula la actividad de las industrias forestales y establece para ellas límites tendientes a mantener los bosques naturales a impedir procesos de deforestación y no afectar a las áreas naturales protegidas. A este respecto, prevé las siguientes áreas naturales del patrimonio del Estado: parques nacionales, reserva ecológica, refugio de vida silvestre, reservas biológicas, áreas nacionales de recreación, reserva de producción de fauna, y área de caza.

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El Reglamento General de aplicación de dicha Ley se expidió el 16 de febrero de 1983, y fue publicado en el R.O. del 22 del mismo mes.

En septiembre de 1992 (R.O. No. 27, 16 de septiembre de 1992), se creó el Instituto de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), entidad autónoma, pero adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, a la que incumbe el cuidado y promoción y racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la preservación y restauración de áreas naturales y silvestres. El Reglamento respectivo se dictó el 4 de enero de 1993 (R.O. No. 99). El 19 de mayo de 1993 (R.O. No. 193), se estableció el Fondo Nacional Forestal.

Con fecha 7 de julio de 1994, se expidió el D.E. No. 1907, publicado en el R.O. No. 482, de 13 de esos mismos mes y año, que contiene varias disposiciones relativas a la protección, conservación y control de los bosques y manglares, entre las que cabe mencionar las de creación de la Guardia Forestal y establecimiento de funciones para ella; la adopción de normas para la delimitación y adjudicación de tierras de uso exclusivo forestal; la configuración del manejo sustentable de los bosques y de las formas de control.

Mediante Resolución 016-RD, de 9 de diciembre de 1994, publicada en el R.O. No. 618, de 24 de enero de 1995, el Directorio del INEFAN configuró un conjunto de normas relativas a la Patente de Funcionamiento de las Industrias Forestales y establecimientos de comercio de madera; la Licencia de Aprovechamiento de Madera y las Guías de Circulación de los Productos Forestales.

Se fijó como costo de la patente el resultante de multiplicar por 100 cada metro cúbico de madera que ingrese al establecimiento.

En el R.O. de 27 de junio de 1996, se publica la normativa para la adjudicación de áreas del patrimonio forestal del Estado en favor de empresas industriales, madereras ecuatorianas.

Las normas a las que se ha hecho referencia parecen insuficientes frente al hecho de que la tala de bosques y manglares se haya acentuado desoladoramente en los últimos años. Según estudios de la Asociación Ecuatoriana de Industriales de la Madera (Aima), en los últimos 30 años se han consumido en el Ecuador 3,5 millones de hectáreas de bosques.9 La naturaleza de la institución induce a apreciaciones más bien conservadoras. Entidades ecologistas sostienen que la superficie de bosques talados anualmente resulta entre diez y doce veces mayor que la superficie que se reforesta. Y ello, en forma inadecuada.

PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE PROMOCIÓN AGROPECUARIA

Además del Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIAP), que ha tenido una larga y fructífera actuación, pese a la severa limitación de recursos de que ha sido objeto sobre todo en los últimos años, existe una verdadera multitud de organismos y entidades más o menos autónomos, que impulsan determinadas actividades agropecuarias.

Antes de intentar una somera enumeración de ellos, es ineludible señalar que los valores destinados a la investigación agropecuaria han sido muy bajos en el país, y han descendido notablemente en los últimos años. Si se compara el valor total de los recursos destinados, en un año, a este fin prioritario y esencial para nuestra economía,

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con los que, por ejemplo, se destinaron a construir, adecuar o ampliar estadios, para los breves días de desarrollo en Ecuador de la Copa Futbolística Interamericana (1994), se tendrá una impresión más que dolorosa.

Entre los cuerpos jurídicos destinados a impulsar específicas actividades agropecuarias, cabe mencionar los que crearon los denominados Programas o Comisiones: del Banano, del Cacao, del Café, del Arroz, del Algodón, del Azúcar, de Granos de Clima Templado y Forrajes; reglamentos para la cría de animales menores, de ganado mayor; y los que, en afán desregulador y de reducción de la burocracia, los han eliminado.

El número de reglamentos y acuerdos ministeriales que regulan aspectos específicos del cultivo, promoción, almacenamiento, comercialización, importación, exportación, etc., de esos productos, así como de otros específicos o de situaciones especiales (desde lentejas, maíz, arvejas, piretro, cocos, coquitos, hasta granjas cunícolas, avícolas, criaderos de chinchilla, ganado de raza, búfalos), es apabullante. El 15 de febrero de 1995 se aprobó, por ejemplo, una nueva ley especial para el sector cafetalero, que creó el Consejo Cafetalero Nacional.

RECURSOS ICTIOLÓGICOS

En materia de utilización de los recursos bioacuáticos existentes en el mar territorial, en las aguas marítimas interiores, en los ríos, en los lagos o canales, naturales o artificiales, rigen las normas de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Dicha Ley considera tales recursos como bienes nacionales cuyo aprovechamiento es regulado y controlado por el Estado.

Las normas de esa Ley se aplican a la utilización de recursos bioacuáticos en cualquiera de sus fases: extracción, cultivo, procesamiento, comercialización. La Ley distingue entre pesca artesanal, industrial, de investigación, deportiva.

La pesca artesanal está reservada exclusivamente para los pescadores nacionales. La industrial, que es la realizada con embarcaciones provistas de artes mayores, puede ser ejercida previa autorización expedida por el Ministerio del ramo.

La Ley configuraba un sistema de promoción y fomento que contemplaba beneficios generales y beneficios específicos para las empresas pesqueras clasificadas en categorías especial, A y B. Las empresas que hubieran sido clasificadas en esas categorías gozaban de exoneración de los derechos arancelarios para la importación de maquinarias nuevas, equipos auxiliares y repuestos nuevos. Las clasificadas en categorías especial y A estaban exentas del pago de impuestos para la transferencia de dominio de bienes necesarios para la actividad de las empresas pesqueras.

A la Ley se unen numerosos reglamentos: para la cría y cultivo de especies bioacuáticas, para la comercialización de camarón, para la pesca de atún de aleta amarilla, de holoturias –pepinos de mar–, de tortugas, de redes y mallas, etc.

En este ámbito de actividades del Estado, cabe mencionar la normativa que rige para los Institutos Nacional de Pesca y de Investigaciones Oceanográficas.

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Problemas del sector pesquero

La falta de adecuada programación del sector pesquero y de su idónea vinculación con la planificación nacional del desarrollo, la inestabilidad de las normas concernientes al sector, la insuficiencia y obsolescencia de la flota pesquera ecuatoriana, así como de los métodos y artes que utilizan nuestros pescadores, el deterioro ambiental de las aguas contiguas a las playas, la falta de medios idóneos de comercialización (instalaciones de frío en tierra, buques refrigerados), la escasa demanda interna de pescado, son algunas de las limitaciones que afectan al desarrollo de nuestro sector pesquero.

A ellas se unen circunstancias que se nos imponen desde fuera del país: en algunas naciones industrializadas se aplican leyes restrictivas a la importación de productos ictiológicos, que en varios casos han llegado a determinar el cierre de mercados a productos como el atún, o imponer cuotas que se encuentran totalmente por debajo de las posibilidades de suministro de productos ecuatorianos. A ello se une el ingreso, cada vez más agresivo, de flotas pesqueras modernas de países industrializados, que muchas veces faenan en forma ilegal en aguas ecuatorianas.

LEY DE FACILITACIÓN DE EXPORTACIONES Y DE TRANSPORTE ACUÁTICO

Mediante Decreto Legislativo No. 147, publicado en el R.O. No. 991, de 25 de mayo de 1992, se expidió la referida Ley, que es un instrumento importante en lo que concierne al régimen de exportaciones de productos agropecuarios e ictiológicos. Trata de abreviar y agilitar los trámites para efectuar exportaciones y de facilitar una transferencia al sector privado de ciertas actividades orientadas a promover la exportación de aquellos productos.

Ondas hertzianas, electrónicas y telecomunicaciones

Otro de los campos en los que se da un sistema de intervención y actuaciones del Estado, bajo el entendido de que las ondas hertzianas, electrónicas y frecuencias radioeléctricas son parte inalienable del territorio nacional, es el de las telecomunicaciones, la radio y televisión.

En esta área de actividad, así como en las de utilización del espacio aéreo y de los recursos energéticos, se aúna la normativa de utilización de recursos naturales con la de suministro de servicios públicos ligados con ellos.

La normativa básica sobre esta materia está configurada por la Ley Especial de Telecomunicaciones expedida, como Ley No. 184, por el Congreso, con fecha 8 de agosto de 1992, y publicada en el R.O. de 10 de ese mismo mes y año (que reemplazó a la Ley Básica de Telecomunicaciones, adoptada el 16 de octubre de 1972 y publicada en el R.O. tres días después), y por la Ley de Radiodifusión y Televisión, expedida el 2 de abril de 1975, y publicada en el R.O. No. 785, de 18 del mismo mes, con la reformas contempladas en la Ley Especial de Telecomunicaciones.

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Se podrían considerar también parte de aquella normativa básica las disposiciones sobre utilización de la órbita Geoestacionaria.

La Ley Especial de Telecomunicaciones regla la utilización, en el territorio nacional, del espectro radioeléctrico, al que considera recurso natural de propiedad exclusiva del Estado y, en tal virtud, bien de dominio público, inalienable e imprescriptible. Confiere al Estado la gestión, el control y la administración de tal recurso. Conceptúa a las telecomunicaciones como un servicio de necesidad, utilidad y seguridad públicas.

Bajo tales supuestos, rige la instalación, operación, utilización, desarrollo, de toda transmisión, emisión o recepción de signos, sonidos imágenes, por radioelectricidad, medios ópticos, sistemas electromagnéticos; el uso de frecuencias. Tipifica delitos contra las telecomunicaciones y contempla sanciones para ellos y para las infracciones correlativas.

Desde el punto de vista orgánico, establece la Superintendencia de Telecomunicaciones, como órgano estatal que administra y controla el espectro radioeléctrico; y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, EMETEL, como entidad encargada de la planificación del desarrollo de los sistemas de telecomunicación del país, su explotación y mantenimiento.

REFORMAS A LA LEY DE TELECOMUNICACIONES

Mediante Ley No. 94, expedida por el Congreso Nacional el 4 de agosto de 1995, y publicada en el R.O. No. 770, de 30 de ese mismo mes, se adoptaron numerosas reformas a la Ley de Telecomunicaciones.

La Ley reformatoria consta de 57 artículos, seis disposiciones generales, diez transitorias y un artículo final.

El objetivo básico de tal Ley reformatoria fue viabilizar la privatización de la Empresa Estatal de Telecomunicaciones y de los servicios en dicho campo.

Con mayor precisión, podría decirse que su propósito fue el de facilitar el negocio de la venta de activos de EMETEL y la creación de condiciones propicias para que los inversionistas privados que dedicaran recursos a comprar esos activos públicos pudieran obtener altas utilidades.

La orientación de las reformas contenidas en esta Ley es de muy dudosa constitucionalidad. La Carta Fundamental reserva al sector público el área de telecomunicaciones. Las reformas no solo que permiten, sino que inducen a transferir al sector privado los servicios de tal área.

Se nota en la Ley un acentuado afán de regular los contratos de concesión, que permiten esa transferencia. Frente a ello, resalta una virtual ausencia de normas protectoras de los usuarios, de los abonados y de la sociedad civil.

Los aspectos más relevantes de la protección al público, así como el manejo mismo de los aspectos básicos del sector telecomunicaciones, se han dejado a los contratos de concesión.

La ley contiene normas muy generales relativas a fijación de tarifas. No consagra derechos específicos para los usuarios de los servicios y abonados a ellos.

La conformación del Consejo Nacional de Telecomunicaciones no protege en forma adecuada a los usuarios y a la sociedad civil. El Consejo está integrado por siete miembros. De ellos, dos (el Presidente del Consejo y el Secretario Nacional de

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Telecomunicaciones) son designados directa y expresamente por el Presidente de la República; el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas también es nombrado por él; uno de los miembros del Consejo virtualmente es nominado por el Vicepresidente de la República; uno, por las cámaras de la producción; y otro, es el representante del Comité Central Único Nacional de los Trabajadores de EMETEL.

Es difícil concluir que la sociedad civil, que los usuarios del servicio, estén adecuadamente representados en el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL).

Integra también el Consejo el Superintendente de Telecomunicaciones, designado, de acuerdo con la Ley, por el Congreso Nacional, de entre una terna presentada por el Ejecutivo.

La Superintendencia de Telecomunicaciones es, según la Ley, una entidad que tiene plena autonomía.

Sin embargo, el Reglamento dispone que las remuneraciones del Superintendente, la organización de la Superintendencia, el régimen financiero y administrativo de la entidad, son resueltos por el Consejo Nacional de Telecomunicaciones, en el que tiene gravitación determinante el Ejecutivo y específicamente funcionarios designados por éste para dirigir entidades que debe controlar esa Superintendencia. No es real, en esas condiciones, la existencia de una entidad autónoma.

Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones

El Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones y de la reformatoria de ella se expidió mediante D.E. No. 3301, expedido el 29 de noviembre de 1995 y publicado en el Suplemento del R.O. No. 832, de esa misma fecha.

El Reglamento es mucho más completo y sistemático que la Ley de Telecomunicaciones y su reformatoria. Contiene muchas normas que deberían figurar en una Ley.

El Reglamento consta de 158 artículos y 19 disposiciones transitorias. Incluye, además, un glosario de términos técnicos.

Está dividido en 9 títulos. De ellos, el segundo tiene 9 capítulos; el tercero, 4; el cuarto, 5; y el quinto, 3.

En el título segundo –Normas Generales– constan los capítulos 4 y 5, que se refieren a los Derechos y Obligaciones de los usuarios y abonados, y a la Inviolabilidad de las Comunicaciones. Virtualmente todas las normas que se incluyen en estos capítulos debían estar contenidas en disposiciones legales.

También las disposiciones del Título Sexto –Del Espectro radioeléctrico y asignación de frecuencias– deberían estar incluidas, con mayor precisión que lo que actualmente ocurre, en una Ley.

Al constar en normas reglamentarias, la protección de los derechos de los integrantes de la sociedad, así como los del Estado, se torna en extremo frágil y se presenta sujeta a la voluntad de un Ejecutivo cambiante.

En el suplemento del R.O. de 5 de junio de 1996, se publica el reglamento para la prestación de servicios de valor agregado. En el segundo suplemento del R.O. de 28 de esos mes y año, se expiden varias normas operativas internas de la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones.

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RADIODIFUSIÓN Y TELEVISIÓN

La Ley de Radiodifusión y Televisión y su Reglamento rigen el funcionamiento de las estaciones de radiodifusión y televisión, la obtención de concesiones, instalaciones, potencia, programación.

Estuvo muy avanzado el trámite de un proyecto que actualizaría y sustituiría dicha ley. Sin embargo, tal trámite se empantanó cuando el Ejecutivo, al enviar, con el carácter de urgentes, al Congreso Nacional proyectos de Ley de Telecomunicaciones, pretendió incluir, como capítulos, el tratamiento de las radiodifusoras y estaciones de televisión con cierto sesgo concentrador, proclive a generar monopolios privados en esos campos.

A los cuerpos legales indicados se unen los Reglamentos Generales a la Ley de Radiodifusión y Televisión, de Programación de Radio y Televisión, de Control de Propaganda de Cigarrillos y Bebidas Alcohólicas, de Televisión Codificada, de Servicio Fijo por Satélite, entre otros.

Existe un reglamento de tarifas para el uso de frecuencias, cuyas reformas más recientes se publicaron en el R.O. No. 980 de 3 de julio de 1996.

AERONÁUTICA

En materia de utilización del Espacio Aéreo Nacional se aplican las normas de la Ley de Aviación Civil, publicada en el R.O. de 11 de marzo de 1974, la Ley de Tránsito Aéreo, cuya codificación consta en el R.O. de 20 de julio de 1960, y el Código Aeronáutico, publicado en el R.O. de 14 de julio de 1978.

La Administración Federal de Aviación Estadounidense (FFA), que califica los grados de eficiencia de las autoridades aeronáuticas de los países cuyas naves aéreas ingresan al territorio de los Estados Unidos de América, así como la modernidad y actualización de las normas de esos países en aquella materia, consideraba, a marzo de 1996, que muchas regulaciones aeronáuticas del Ecuador eran caducas.

Por esa razón y otras de carácter administrativo y técnico, vinculadas con la capacidad operativa de la Dirección de Aviación Civil, la FFA confirió a nuestro país la categoría 2, para efectos del ingreso y operación de aeronaves ecuatorianas al territorio de los Estados Unidos.

Esa categoría implica muchas restricciones en número de frecuencias de vuelo, de capacidad de carga total, de números máximos de pasajeros, etc.

Ocho países americanos han sido clasificados, para estos efectos, en categoría 1, que otorga más facilidades y ventajas; cinco están en categoría 2 (además de Ecuador: Colombia, Perú, Venezuela y Bolivia); cuatro, se encuentran en categoría 3 (Paraguay, Guatemala, Uruguay, Nicaragua).

En materia aeronáutica, como en otros campos técnicos, el país presenta retrasos realmente difíciles de explicar.

En 1944 se adoptó el Convenio de Aeronáutica de Chicago, que contempla normas universales sobre aeronáutica, cuya observancia es realmente una condición necesaria para que un país se incorpore a plenitud al intercambio mundial en esa materia.

El Ecuador ratificó el Convenio apenas en 1983. Poco se ha hecho por lograr que la normativa interna se ajuste plenamente a sus reglas.

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La Dirección de Aviación Civil envió al Congreso, hacia 1994, un nuevo proyecto de Ley que reemplazara ciertas normas de las Leyes de Tránsito Aéreo, del Código Aeronáutico, de la Ley de Aviación Civil, vigentes desde 1960, 1978 y 1974, en su orden.

En noviembre de 1995, luego de varios meses de espera, se había aprobado el Reglamento de licencias para el personal aeronáutico. Está publicado en el R.O. No. 818, de jueves 9 de esos mes y año, y abarca 98 páginas de densa normativa.10

Hasta fines de mayo de 1996, ese proyecto yacía archivado en el Congreso. En el R.O. de 24 de julio de 1996 se publican los principios de Política Aeronáutica para el desenvolvimiento de la actividad en el Ecuador, aprobados por el Consejo Nacional de Aviación Civil.

MINAS

La Ley de Minería vigente fue expedida el 21 de agosto de 1985 y se publicó en el R.O. el 22 de esos mismos mes y año. Mantiene el principio de que los yacimientos existentes en el territorio nacional son de dominio inalienable e imprescriptible del Estado. Regula los yacimientos metálicos, no metálicos, los placeres auríferos o argentíferos, los de materiales de construcción, las rocas ornamentales y los fondos marinos. Distingue, como fases de actividad minera, la prospección, la exploración, la explotación, el beneficio o concentración, la fundición, la refinación y la comercialización.

La prospección minera puede realizarse sin previa autorización del organismo público sectorial. Las fases de exploración, explotación, comercialización, requieren de esa autorización.

La Ley prevé una especial secuencia entre las fases de prospección, exploración y explotación. Si se obtiene permiso de prospección (que no es obligatorio), alcanzar una concesión para la exploración se torna más fácil. El plazo de exploración puede renovarse, pero el adicional se confiere sobre un área reducida. Las áreas máximas de la concesión para exploración y para su prórroga se fijan en la Ley y el Reglamento.

La fase de prospección se constriñe a detectar si en una zona específica existen formaciones minerales. En la de exploración debe hacerse ya una estimación de costos de explotación, inversiones, existencias, plazos de explotación, rentabilidad.

Para alcanzar concesiones de explotación se requiere demostrar la capacidad técnica, financiera y operativa del solicitante. En teoría, ello se justifica para no conferir derechos teóricos a quienes, sin tener en la práctica posibilidad de llevar adelante trabajos de explotación, quitarían posibilidades de actuación a quienes tengan capacidad para hacerlo realmente.

Los contratistas de concesiones deben pagar al Estado derechos superficiarios y regalías, que se fijan, los primeros, en función de la extensión del área objeto de la concesión, y las segundas, en relación al precio de venta de los productos.

El Reglamento General de la Ley se expidió el 27 de mayo de 1986. Está publicado en el R.O. de 4 del mes siguiente.

En el R.O. de 30 de julio de 1996, se publicó el reglamento de Seguridad Minera, que determina órganos de control para tales efectos, normas generales de seguridad, la prevención de los riesgos del trabajador minero, regula el empleo de explosivos, la ventilación en la minería subterránea, las instalaciones eléctricas, de fortificación, las actividades mineras de superficie y subterráneas.

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Capítulo XII HIDROCARBUROS

Tratamiento jurídico especial. La importancia de los recursos hidrocarburíferos;

la primera época de la actividad petrolera del Ecuador; la transición. Ley de Hidrocarburos; sus características. La Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana. Codificaciones de 1974 y 1978; la Constitución de 1978; Reformas de 1982; Petroecuador y sus filiales; las reformas de noviembre de 1993. Comparación entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993: contratación de servicios; contrato de participación; contratación para campos marginales; diferimiento de la explotación a voluntad de concesionarias; imprecisiones en plazos de explotación de diferentes tipos de hidrocarburos; hacia una privatización del oleoducto ecuatoriano que no parece justificarse; peligros de una libre importación de derivados; maleables precios de referencia. Normas que burlan una disposición constitucional. Gas natural. Los precios de los derivados del petróleo en el país.

Tratamiento jurídico especial

Dada la importancia que para el país reviste la utilización de los recursos hidrocarburíferos, la materia ha sido objeto de legislación especial.

Ello se justifica porque es posible establecer, como lo resaltara el doctor Jorge Andrade Noboa,1 que el régimen jurídico de hidrocarburos tiene, en el Ecuador, un objeto propio, constituido por la actividad que se desarrolla en torno de las diversas fases de actividad petrolera, objeto que es distinto de la actividad común, civil, mercantil o industrial; ha configurado principios o reglas propios; presenta un desarrollo suficiente de las instituciones legales características de ese derecho, que resuelven problemas propios de la actividad; y características inherentes a esos objetos y actividades.

Sin embargo, las reformas introducidas a la Ley de Hidrocarburos en 1993 y algunas que se han planteado para la Constitución Política de la República tienden más bien a desvanecer esa especificidad.

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La importancia que tienen los recursos hidrocarburíferos para la vida económica del país justifica mantener aquel tratamiento especial.

IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS HIDROCARBURÍFEROS EN LA VIDA NACIONAL

Algunas cifras, concernientes a los últimos años, permiten resaltar material, casi visualmente, la importancia de los recursos hidrocarburíferos para la vida nacional.2

Hacia 1993 y 1994, la producción y utilización de petróleo y gas natural significaban un 17% del Producto Interno Bruto Nacional, porcentaje que prácticamente igualaba al de que tenían la Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca, en su conjunto, y superaba en más de un 10% a la del Sector Industrias y Manufacturas (que giraba en torno al 15,5% del PIB).

El crecimiento del subsector petrolero en los últimos años ha sido mayor que el del Producto Interno Bruto: en 1993, la tasa de crecimiento de aquel llegó al 11,5%, frente a una del 2% del PIB total o, específicamente, del 2,5% de la Industria Manufacturera, o de la tasa negativa de -1,7% del sector Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca. De acuerdo con los más optimistas datos del Gobierno, el PIB habría crecido en un 3,8%, en 1994. La expansión del sector petrolero fue del 7,8%. En 1995, solo llegó al 2,3%.

Las exportaciones petroleras significaron el 66,33% de las totales, en 1985; el 51,88%, en 1990; el 43,16%, en 1993; el 35,39%, en 1995. El porcentaje de la producción petrolera que se exporta ha presentado un sostenido crecimiento en los últimos años: 59,2%, en 1990; 62,3%, en 1994.

Para 1985, el Presupuesto General del Estado dependía en un 59,8% de los ingresos petroleros; la dependencia se atenuó para 1986 y 1987, en los que giró en torno a un 37 y 40%; volvió a acentuarse en 1990 (50,1%), 1992 y 1993 (49,1 y 48%), y para 1994 fue de alrededor de un 43,5%; y en 1995, representó el 31,2% de los ingresos del presupuesto consolidado (El Comercio, 1 de agosto de 1996).

Los ingresos fiscales provenientes de la venta de petróleo y derivados fueron de 842.373 millones de sucres, en 1991; subieron a 1’537.323 millones, en 1992; a 2’080.026, en 1993; a 2’362.668 millones de sucres, en 1994. Para agosto de 1996, el Banco Central del Ecuador calculaba que, en tal año, los ingresos podrían alcanzar 7.6 billones de sucres (Ibídem). Parte sustancial de ese incremento proviene de la subida de precios, pues el volumen del consumo nacional de derivados creció en alrededor de un 6,6% anual.

En cambio, el incremento de los precios ha sido dramático en el país. Según estudios que aparecen el 8 y 10 de marzo de 1996, en el diario Expreso de Guayaquil, la gasolina subió 777 veces (es decir, un 77.700%) entre agosto de 1979 y marzo de 1996.

El petróleo es la principal fuente primaria de energía. En el balance energético del país, para 1994, representa cerca del 86% de la producción ecuatoriana en este campo. Si a ello se une el gas natural, que contribuye con un 6,5%, se concluirá que más de 92% de la producción energética nacional proviene de los hidrocarburos (CAAM, 42, 43). La generación dimanada de la biomasa es de un 5,2%; y la hidroenergía, que ha venido declinando, apenas significó, para fines de 1994, un 2,5%.

Si se analiza la conformación por fuentes del consumo final energético del Ecuador, se concluye que los productos hidrocarburíferos aportan con alrededor del 71% del

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requerimiento interno. Le siguen, a notable distancia, las fuentes derivadas de la biomasa (leña, bagazo), que cifran en torno al 21%, y de la electricidad, que oscila entre el 8 y 9%.

La diferencia entre porcentajes de producción energética y consumo interno final está dada por el importante volumen de petróleo que se exporta.

El predominio de los derivados de petróleo, con variaciones poco significativas en los porcentajes, se ha mantenido por más de dos décadas. No existen perspectivas de que la electricidad u otro energético pueda desplazar significativamente aquellas fuentes, más aún con el incremento de centrales térmicas de generación eléctrica.

LA PRIMERA ÉPOCA DE LA ACTIVIDAD PETROLERA EN EL ECUADOR

La actividad petrolera en el Ecuador no es antigua. Si bien desde comienzos de la República se había advertido la presencia de sustancias bituminosas en la zona de Santa Elena, no hubo intentos para aprovecharlas sino hasta 1875. Respecto al otro confín, para 1858 el geógrafo nacional don Manuel Villavicencio mencionaba, en su Geografía General del Ecuador, que en la Región Oriental se podía apreciar la presencia de “asfalto y alquitrán” en el río Hollín y en los manantiales salitrosos de la cordillera de Cutucú.

Ya hacia mayo de 1878, la Asamblea Nacional decretó la concesión de derechos exclusivos a la firma M.G. Mier y Cía., “para que pudiera extraer de los terrenos comprendidos en la jurisdicción de la parroquia Santa Elena, toda especie de sustancias bituminosas, como petróleo, brea y kerosina”.

En 1886, el Congreso Nacional expidió el primer el Código de Minería del Ecuador, sancionado por José María Plácido Caamaño, que declaraba la propiedad estatal sobre las minas y contiene escasas referencias al petróleo.

Para 1909, el presidente Alfaro suscribió, con Carlton Granville Dunne, un convenio que autorizaba el aprovechamiento de recursos bituminosos en Santa Elena a una compañía que formaría con el Gobierno ecuatoriano, que tendría la obligación de construir obras de compensación, incluido un ferrocarril, y entregar al Gobierno acciones liberadas por un valor de 70 mil libras esterlinas.3

En 1914, el general Leonidas Plaza Gutiérrez promulgó un Código de Minería reformado, en el que se declaraban de propiedad del Estado el petróleo y demás sustancias fósiles. En 1918 se constituyó en Londres la compañía Anglo Ecuadorian Oilfields Ltd., la cual en 1923 descubrió petróleo comerciable en la Península de Santa Elena y comenzó su explotación. En esa época se otorgó también a la compañía “The Leonard Exploration Ltda.,” una concesión de 25 mil km2 en la región oriental, para explorar y explotar petróleo, por 50 años. Se había iniciado la que podría decirse primera época petrolera del Ecuador.

Para entonces, fue sancionada por el presidente José Luis Tamayo la Ley sobre Yacimientos o Depósitos de Hidrocarburos (octubre de 1921).

Hacia 1933 se creó la Dirección General de Minas y Petróleo, adscrita al Ministerio de Obras Públicas. Su primer titular fue el señor Enrique Coloma Silva, quien fuera también Gerente de la Anglo Ecuadorian Oilfields. Él redactó la Ley de Petróleos 1937, expedida por el Ing. Federico Páez. Esta ley permitía la ilimitada apertura del país a concesiones petroleras.

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En 1938, el general Alberto Enríquez Gallo promulgó el Decreto No. 45, que modificaba el contrato celebrado con la Anglo Ecuadorian Oilfields, incrementando el valor de las regalías que debían pagarse al Estado. Anglo continuó con éxito la explotación de los pozos de Santa Elena, hasta que en 1967 proclamó que estaban agotados.

LA TRANSICIÓN

Al amparo de la Ley de 1937, se confirieron, en los años cuarenta, concesiones a la compañía Shell, al Consorcio Standard Royal (Esso-Shell). Se incrementaron, sin embargo, las regalías, derechos superficiarios e impuestos a la renta que debían cubrir las concesionarias. De un rendimiento del 1% que obtenía el Estado de la explotación petrolera entre 1900 y 1942, pasó a alcanzar un 8%4 después de 1943.

El año 1948, Shell devolvió parte de su concesión en el Oriente, manifestando que no había petróleo. No obstante, ese mismo año el Consorcio Standard Royal (del que formaba parte), solicitó y obtuvo una concesión de 4 millones de ha, con el pago de derechos de 10 centavos de sucres por ha.

En 1961, el Ministro de Fomento Jaime Nebot Velasco otorgó a la compañía Minas y Petróleos del Ecuador S. A. una concesión de 4’350.000 ha, en la región oriental. Esta compañía traspasó al consorcio Texaco Gulf, en un contrato firmado en Estados Unidos por millones de dólares, una concesión por la que aquella pagaba 4 centavos de sucres por ha-año. La Junta Militar de Gobierno otorgó, con ese antecedente, una concesión de 1’431.350 ha, por cuarenta años, al consorcio Texaco-Gulf.

Para 1967 brotó petróleo, en cantidad y calidad comerciables, en el pozo Lago Agrio No. 1 (2.640 bbl/d). En julio y agosto de 1968 se confirieron 7 concesiones a empresas extranjeras. Había comenzado la segunda era petrolera del Ecuador.

La Ley de Hidrocarburos

En 1971, el presidente José María Velasco Ibarra, a la sazón en ejercicio de poderes supremos, sancionó la Ley de Hidrocarburos de ese año, a cuyas características haremos referencia enseguida. Adoptó también la Ley que creaba la Corporación Petrolera Estatal Ecuatoriana (CEPE). A consecuencia de una disposición transitoria agregada en la fase final del proceso de elaboración de esos cuerpos legales, la mayor parte de las normas de dichas leyes habrían tenido aplicación práctica cuando fenecieran los contratos entonces vigentes, es decir después de los años 2000.

Para 1972, el Gobierno Militar presidido por el general Guillermo Rodríguez Lara expidió el Decreto No. 430, en cuya virtud se declararon, desde el 6 de junio de ese año, en plena vigencia y aplicación las normas de la Ley de Hidrocarburos de 1971, así como las de creación y organización de CEPE. Seis empresas extranjeras que habían venido operando en el país (Texaco-Gulf, Sun Oil, Anglo, Cautivo, Cayman, O.K.C.) suscribieron nuevos contratos, con sujeción a las normas de esa Ley; dos (Amoco, Shenandoa), devolvieron sus áreas. Se declaró la caducidad de las concesiones de Minas y Petróleos y Petrolera Yasuní.

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CARACTERÍSTICAS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS

En conformidad con el nuevo cuerpo legal, los yacimientos hidrocarburíferos se declararon de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado; la exploración, la explotación, la comercialización y la industrialización de los hidrocarburos quedaban reservadas primigeniamente para la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana, CEPE. Solo ella podía explotar tales recursos y efectuar esas actividades, sea en modo directo, ya en virtud de contratos con firmas privadas.

Podía hacerlo con sujeción a formas contractuales determinadas, que eran la asociación, la prestación de servicios y la constitución de compañías de economía mixta, formas contractuales que suponían una participación del Estado en las utilidades de la empresa, sea a través de los “gravámenes” (regalías, derechos superficiarios, cuotas de entrada, obras de compensación), ya a través del impuesto a la renta. Los procedimientos de contratación se efectuaban a partir de concurso público internacional, con empresas idóneas. La terminación de los contratos quedó sujeta también a normas especiales, que se configuran en la institución de su caducidad.

LAS CODIFICACIONES DE 1974 Y 1978

La codificación de la Ley de Hidrocarburos de 1974 recogió las reformas introducidas entre 1971 y 1974; las más relevantes fueron: la creación del Juzgado de Hidrocarburos, cuyo titular era el propio Ministro de Recursos Naturales; el derecho de CEPE a adquirir participaciones en los contratos de asociación; la limitación de la forma contractual de prestación de servicios específicos y no a la exploración y explotación; la obligación de que las empresas que habían celebrado contratos de exploración o explotación lo hicieran nuevamente con el Estado, en caso de que devolvieran áreas.

En 1978 se expidió otra Codificación de la Ley de Hidrocarburos. La modificación más importante en el sistema fue la introducción de un nuevo modelo contractual para la exploración y explotación de hidrocarburos, denominado “operaciones hidrocarburíferas”, que trataba de reemplazar la forma contractual de prestación de servicios, eliminada, para dichas operaciones, por la codificación de 1974. El modelo (que incluía el pago en especie a la contratista) no llegó a aplicarse y fue eliminado por las reformas introducidas a la Ley en 1982.

LA CONSTITUCIÓN DE 1978

La Constitución adoptada por plebiscito en 1978, que entró en vigencia en 1979, incluyó a la de hidrocarburos entre las áreas de explotación económica reservadas al Estado, y estableció que solo excepcionalmente podía delegar a la iniciativa privada el ejercicio de aquellas actividades.

REFORMAS DE 1982

En 1982 se expidieron dos leyes (Decreto Ley 101, Ley 102, R.O., de 13 de agosto de 1982), que reformaron la Ley de Hidrocarburos, para configurar un nuevo modelo

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contractual, denominado “de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos”, que si bien mantenía la reserva para el Estado de la explotación de hidrocarburos, suprimió las regalías y casi todos los gravámenes tradicionales, y los reemplazó por un sistema de pago al contratista por los servicios prestados, un impuesto especial sobre la renta neta del contratista y otro sobre la producción de petróleo en ciertos niveles.

Además, reformó las normas sobre áreas de exploración y explotación, reguló el Sistema Especial de Licitación, previó normas sobre contaminación ambiental y estableció el precepto de que CEPE tenía derecho a deducir sus costos antes de cualquier distribución de los ingresos producidos, lo que frenó en parte, la descapitalización de la entidad, que había llegado a límites críticos, por las presiones de financiamiento del Presupuesto General del Estado, con recursos provenientes de la actividad hidrocarburífera.

CREACIÓN DE PETROECUADOR

La Corporación Petrolera del Ecuador, CEPE, que fue inicialmente la empresa estatal a cuyo cargo estaban, de modo primigenio; las operaciones hidrocarburíferas, fue reemplazada, en 1989, por la organización PETROECUADOR, estructurada como un holding de empresas públicas, a cuya cabeza está aquella, a la que gobierna un Directorio, en el cual tiene amplia participación el Ejecutivo, a través de varios Ministros, y es administrada por un Consejo de Administración, de corte tecnócrata.

La organización contaba con varias empresas filiales: Petroproducción, Petrotransportes, Petrocomercial (que absorbió luego a la precedente), Petroindustrial, Petroamazonas (absorbida luego por la anterior).

Aunque el objeto y campo de actividades de cada una de ellas eran específicos –dentro del ámbito de actividad de PETROECUADOR, desde luego– la base de la organización de todas es similar: como órgano directivo tienen un Directorio, integrado por las mismas personas que constituyen el Consejo de Administración de PETROECUADOR. En cada filial, el Directorio nombra al Gerente, ejecutivo de la filial y su representante legal, y al Secretario del organismo colegiado que, en cada caso, es un funcionario de la empresa respectiva.

La Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas tiene a su cargo el control técnico general de las empresas que operan en el sector hidrocarburífero; control y supervigilancia que se han calificado de teóricos e irreales.

Para la contratación y control de recursos de la empresa estatal PETROECUADOR y sus filiales no se aplican las normas comunes de contratación pública, régimen de personal y control de recursos, sino las específicas que constan de la Ley que crea dicha empresa y de las normas que la desarrollan. Los decretos ejecutivos que reglamentaron dicha Ley, así como el funcionamiento de las empresas filiales de PETROECUADOR, fueron expedidos bajo la concepción de configurar un sistema unitario y orgánico entre PETROECUADOR y todas sus filiales, sin eliminar sus autonomías jurídicas. En la práctica, se escaparon detalles operativos y la unidad del sistema fue perdiendo estrictez. El número de reglamentos y normas secundarias específicas no deja de ser impresionante.

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LAS REFORMAS DE NOVIEMBRE DE 1993

Durante el Gobierno del señor presidente Sixto Durán Ballén se cursó, como proyecto considerado de materia económica y de carácter urgente, el que, recogido como Ley No. 44, expedida por el Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes del Congreso Nacional el 23 de noviembre de 1993, introdujo, en veinte artículos, varias reformas a la Ley de Hidrocarburos, con el fin de liberalizar el otorgamiento de concesiones y configurar los contratos de participación para la exploración y explotación de hidrocarburos. Dicha Ley fue sancionada tres días después y publicada en el R.O. de 29 de noviembre de 1993.

Mediante Ley No. 49 del mismo Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes, publicada en el R.O. de 28 de diciembre de 1993, se efectuaron algunas reformas y precisiones formales en la Ley No. 44.

En la exposición de motivos se manifestó que con dicha Ley se trataba de responder a la realidad internacional de los años 1993-1994, caracterizada por un notable incremento de la oferta de posibilidades de exploración y explotación de campos hidrocarburíferos, básicamente por la incorporación de los países de Europa Oriental y de los que integraron la Unión Soviética a la oferta internacional; y se señalaba que, por ello, tenían que mejorarse los atractivos para los inversionistas foráneos, si se quería atraer recursos de capital, cuya demanda se había tornado cada vez más amplia en el mundo.

En dicho documento se expresó, además, que resultaba necesario eliminar un esquema monopólico, que determinaba la ineficiencia de algunos entes del sistema PETROECUADOR.

Sin embargo, y aun cuando las circunstancias antedichas, y además la necesidad de mantener o incrementar ingresos para el Estado, explicaban las tendencias de propiciar en forma acentuada la inversión foránea o de vender o privatizar activos públicos, no cabía dejar de lado la realidad que a esa época señaló el entonces Ministro de Energía y Minas, doctor Francisco Acosta Coloma: las reservas hidrocarburíferas del país podrán agotarse en quince años.5

No parecía, por ello, admisible malbaratar tales reservas –menos aún si no se tenía una idea precisa de los volúmenes de las reservas probadas y las probables– para que un Gobierno pudiera obtener mayores ingresos inmediatos, o conferir injustificados beneficios a ciertos grupos de empresas, a trueque de afectar gravemente a las venideras generaciones ecuatorianas.

Por lo dicho, sin desmerecer los esfuerzos por conseguir planteamientos de empresas petroleras que resultaran beneficiosos para el país, no convenía ni conviene configurar normas muy laxas y permisivas, que podrían, por el contrario, poner en inequitativa ventaja a empresas que celebraran contratos de participación.

La Ley No. 44 eliminó por completo el pago de primas de entrada, derechos superficiarios, regalías, aportes en obras de compensación, aporte específico para promover la investigación científica y técnica en materia de hidrocarburos. Los ingresos que el Estado percibiría de la explotación del petróleo en esas condiciones resultarían muy inferiores a los que obtuvo de las compañías que contrataron según las normas aplicables con anterioridad a la vigencia de la indicada Ley.

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Es útil reflexionar en torno a si, en estas condiciones, conviene explotar al presente, sin límites, un recurso que pertenece a la Nación como realidad transcendente; es decir, a las presentes y futuras generaciones; o si es preferible establecer topes de explotación, que permitan velar por el futuro, aun cuando los ingresos del Estado en estos años o los negocios o utilidades de algunas compañías no fueran tan grandes.

COMPARACIÓN ENTRE EL SISTEMA PREVISTO POR LA LEY DE HIDROCARBUROS Y EL QUE CONFIGURAN LAS REFORMAS DE 1993

Antes de la expedición de la Ley No. 44, como lo resalta el doctor Andrade Noboa,6 solo el Estado tenía derecho de explotar todas y cada una de las fases de la actividad petrolera: exploración y explotación; almacenamiento y transporte por oleoductos; refinación e industrialización; comercialización interna y externa de petróleo y derivados. Ejercía esa actividad, como titular del derecho, como rector de la política petrolera y como beneficiario de sus utilidades. La ejercitaba a través de PETROECUADOR, la cual podía hacerlo por sí misma o celebrando contratos.

A partir de la reforma, la actividad petrolera ya no está reservada exclusivamente para el Estado. Quedó abierta a la actividad particular.

En las nuevas actividades de refinación, almacenamiento, industrialización, transporte y comercialización, las empresas privadas que deseen emprenderlas no deberán celebrar forzosamente contratos con PETROECUADOR, sino que deberán ser calificadas previamente por el Ministerio del ramo. En las actividades que ya venía cubriendo PETROECUADOR o en las de exploración o explotación (nuevas o antiguas), la entidad petrolera estatal puede delegar tales actividades a través de cualquier forma contractual de delegación vigente en la Ley ecuatoriana, o constituir compañías de economía mixta.

Las formas contractuales que la actual Legislación sobre hidrocarburos contempla son: la asociación, la prestación de servicios, la participación (creada por la Ley 44) y la formación de compañías de economía mixta.

Solo opera un contrato de asociación (PETROECUADOR-City). Se han celebrado trece contratos de prestación de servicios, de los que subsisten seis. Para fines de 1995 se habían firmado siete contratos de participación. No se ha constituido ninguna compañía de economía mixta para ejercer actividades previstas por la Ley de Hidrocarburos.

Contratación de servicios

Cabe, por lo dicho, comparar las formas de contratación de servicios y de participación.

La primera, que se aplicaba en forma predominante, si no exclusiva, antes de la expedición de la Ley No. 44, suponía que la empresa contratista asumía todo el riesgo de las operaciones de explotación, si es que no se comprobaban descubrimientos de petróleo comercial, sin que PETROECUADOR tuviera obligación alguna de reembolso.

Si había descubrimientos comerciales, PETROECUADOR asumía obligaciones de reembolso, desde que hubiera explotación rentable.

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La tasa de servicios se establecía en función de un coeficiente sobre la utilidad neta por barril (determinado según la licitación pública correspondiente), que se multiplicaba por el número de barriles producidos.

Ni el Estado perdía derechos sobre los yacimientos, ni el contratista adquiría derechos reales de ningún tipo sobre ellos. Asumía derechos personales frente a PETROECUADOR respecto a los pagos debidos por esta entidad. Se respetaban los principios constitucionales de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado sobre los hidrocarburos y sus reservas en dicha área estratégica. Ya que el contratista no tenía derecho al petróleo, tampoco obligación de pagar regalías ni otros gravámenes; pero, como se indicó ya, quedaba sometido a un impuesto especial a la renta y, eventualmente, a un impuesto a la producción de petróleo.

Contrato de participación

Tiene por objeto la exploración y explotación de hidrocarburos en el área del contrato, en virtud de la “delegación” otorgada por PETROECUADOR al contratista, quien debe invertir, bajo su riesgo, los capitales y la tecnología necesarios.

Una vez iniciada la producción comercial, el contratista tendría derecho a una participación en la producción fiscalizada, la que se calcularía sobre la base de los porcentajes estipulados en el contrato. Se preveía un factor de corrección para el porcentaje de participación, determinado por la gravedad del crudo, de suerte que aumentara la participación a favor del contratista cuando el crudo fuera menor de 25° API.

La participación estatal no sería menor del 12,5 para una producción básica, que inicialmente se estimó en hasta 30 mil barriles diarios, e iría incrementándose por escalas de múltiplos de esa cifra.

La participación del contratista, calculada a precio de venta, constituiría su ingreso bruto, del cual se efectuarían las deducciones generales previstas por la Ley, y pagaría el impuesto a la renta, contemplado en el título I de la Ley de Régimen Tributario Interno (25%).

El contratista no estaba obligado al pago de regalías sobre la participación que le correspondía, ni tampoco al de otros gravámenes tradicionales (derechos superficiarios, cuotas de entrada, obras de compensación).

En cambio, el Estado quedaba obligado a pagar regalías sobre la producción total. El contratista de participación tenía derecho a exportar todo el petróleo que

obtuviera, sin estar obligado a aportar proporcionalmente para el consumo interno, ni menos a precios de costo, como lo hacían antes de las reformas los asociados y los concesionarios.

En definitiva, el contrato de participación es muy similar a una concesión, que ahora lleva nombre distinto, y es menos beneficioso para el Estado que el tradicional, ya que el contratista no paga impuestos ni gravámenes petroleros.

Contratación para campos marginales

Las reformas de la Ley prevén un sistema de contratación para campos marginales, que creó para el contratista beneficios adicionales, aún menos explicables que las del

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contrato de participación, pues se trata de reservas ya identificadas por PETROECUADOR, cuya entrega a empresas que no tienen clara identificación con los intereses nacionales, en condiciones injustamente ventajosas para ellas, podría perjudicar a las venideras generaciones de nuestro país.

Procede este tipo de contratación para los campos que tuvieran, en el último año, una producción diaria de hasta el 1% de la diaria total nacional; que estén alejados de la estructura principal de PETROECUADOR que contengan crudos menor a 20° API; o que necesiten técnicas excesivamente costosas para PETROECUADOR, a objeto de llevar adelante la producción del campo.

El Estado delega al contratista, por intermedio de PETROECUADOR, la exploración adicional o la explotación en los campos de producción marginal actualmente a cargo de Petroproducción. El contratista quedará obligado a realizar a su costo y riesgo todas las inversiones requeridas para la exploración adicional y la explotación de esos campos. A ese efecto, tendrá derecho al uso de la infraestructura y activos de PETROECUADOR; pero estará obligado a su custodia y mantenimiento y a la devolución de los bienes, al final del contrato, en las condiciones que los recibió. Los activos creados por el contratista revertirán al Estado.

El contratista está exento de regalías, primas de entrada, derechos superficiarios, aportes en obras de compensación y al 1% no reembolsable para investigación.

Debe tributar el impuesto a la renta común previsto por el título I de la Ley de Régimen Tributario Interno.

Diferimiento de explotación a voluntad de concesionarias

La redacción de los artículos 9 y 10 de la Ley 44, que sustituyeron a los artículos 20 y 23 de la Ley de Hidrocarburos y también a las normas de los artículos 42 y 43 de ella, implicó otros cambios adicionales del sistema, que aventajan, al parecer sin real y plena justificación, a las compañías que celebren contratos para exploración y explotación después de las reformas.

En el sistema contemplado por la Ley de Hidrocarburos con anterioridad a las reformas, se permitía a las compañías que hubieren obtenido contratos o concesiones de exploración retener únicamente el 40% del área concedida para exploración (o el 50% de ella, si fuere de 50 mil ha o menos).

La norma partía del supuesto de que, con ello, se les inducía a realizar una exploración en extremo cuidadosa, para justificar su elección del área en la que ejercerían su derecho a la concesión de explotación; y se estimaba que se abrían posibilidades para que otras empresas interesadas pudieran efectuarla en las áreas devueltas, lo que impediría que una empresa pudiera congelar por largo tiempo la explotación de recursos hidrocarburíferos que pudieran existir en una zona o campo.

Frente a ello, el artículo 8 de las reformas sustituyó al artículo 20 de la Ley de Hidrocarburos, en tal forma que se produjeron, en definitiva, tres efectos concretos.

En primer lugar, la empresa que hubiese obtenido una concesión de exploración puede retener toda la zona explorada, si hubiera descubierto hidrocarburos comerciales en toda la superficie conferida para exploración.

En segundo lugar, está en posibilidad de retener toda la zona concedida para exploración, si –aun cuando no hubiera encontrado hidrocarburos comerciales en toda el

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área de concesión– conviene con PETROECUADOR realizar nuevas actividades exploratorias en los tres primeros años del período de explotación.

Además, solo debe entregar al Estado las áreas retenidas (o, en otros términos, éstas tendrían que revertir al Estado) si es que se dieren los siguientes casos específicos:

a) si la concesionaria no realizare las actividades exploratorias adicionales comprometidas; o,

b) no descubriere yacimientos petroleros comerciales; o, c) también si los campos descubiertos en el período de explotación, cuya

productividad de hidrocarburos esté comprobada, no hubieren sido desarrollados y puestos en producción dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del plan de desarrollo del área.

En definitiva, del texto de las reformas, se desprende que si una concesionaria descubriere yacimientos petroleros comerciales durante el período de explotación, de modo que abarque toda el área de concesión para exploración, la contratista podría retener toda el área durante el período de explotación. No queda claro que si no inicia, dentro de determinado plazo, la explotación de esos pozos comerciales, afrontaría una sanción de reversión del área concedida.

En efecto, ni el artículo 20, con el texto que introdujo las reformas del artículo 8 de la Ley reformatoria, ni el artículo 23, modificado por el artículo 9 de dicha ley, permiten concluir que se mantenga la norma sancionadora de reversión al Estado para todos los casos de yacimientos productivos no explotados, si es que no se comienzan los procesos efectivos de explotación de esos yacimientos petroleros comerciales dentro de un período determinado.

La parte final del artículo 20 reformado por el artículo 8 de la Ley 44, solo establece esa consecuencia para los campos descubiertos en el período de explotación; es decir, en los tres años adicionales al de exploración inicial; y no para los descubiertos en ese período inicial de exploración.

Como norma que contempla una sanción, la antedicha no podría ser interpretada en forma extensiva ni analógica.

En cambio, el artículo 43 de la Ley de Hidrocarburos (que fue suprimido, lo mismo que el 42, por el art. 19 de la Ley No. 44) establecía, en forma general, la siguiente regla, aplicable a todos los campos productivos descubiertos en cualquier fase de la actividad de las concesionarias: “También revertirán al Estado los campos comprendidos en áreas para explotación cuya productividad de hidrocarburos esté comprobada y que no hayan sido desarrollados y puestos en producción dentro de los cinco años siguientes a la terminación del pozo exploratorio descubridor”.

Las modificaciones que introdujeron en la Ley de Hidrocarburos los referidos artículos de la Ley No. 44 podrían dar lugar a que se retardaran injustificadamente, y a la sola voluntad de las concesionarias, procesos de explotación en yacimientos productivos.

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Imprecisiones en los plazos de explotación de diferentes tipos de hidrocarburos

El artículo 9 de la Ley 44 sustituyó al artículo 23 de la de Hidrocarburos. En principio, parecería que tal sustitución se encaminaba a diferenciar los períodos de exploración y explotación de petróleo crudo respecto a los de gas natural.

Eso podría parecer razonable. Sin embargo, resulta útil analizar los siguientes detalles del texto reformatorio.

En primer lugar, el tenor del sustituido artículo 23 de la Ley de Hidrocarburos permitía hacer referencia a todo tipo de contrato relativo a yacimientos de hidrocarburos. El texto reformado alude específicamente a todo tipo de contrato relativo a la exploración y explotación de petróleo crudo.

En el caso del gas natural, las reformas establecen un período de exploración de hasta cuatro años, prorrogable hasta por dos más, previa justificación de la contratista y expresa autorización de PETROECUADOR (al igual de lo que ocurre en el caso del petróleo crudo).

Como particularidad para el gas natural, se señala que la contratista tendrá derecho a un período de investigación y desarrollo del mercado y de construcción de la infraestructura necesaria para el efecto –lapso que sería posterior al período de exploración y anterior al inicio del de explotación– el cual podrá durar hasta cinco años, prorrogables, a fin de que la contratista comercialice el gas natural descubierto. Además, establece un plazo de explotación de hasta veinte y cinco años prorrogables, sin determinación de plazo de prórroga, según los intereses del Estado.

En el caso del petróleo crudo, el período de explotación es de hasta veinte años, prorrogable por PETROECUADOR hasta por cinco años.

Supuesto que la norma relativa al gas natural se enuncia con carácter general y no con referencia específica al gas del golfo de Guayaquil y que, además, al parecer, lo usual es que la producción de gas natural resulte conjunta y simultánea con la de petróleo crudo, la disparidad de plazos puede suscitar varios problemas de aplicación de las normas. Entre ellos, podrían mencionarse los siguientes:

a) si la contratista ha descubierto petróleo comercial y gas natural asociado, y si debe comenzar la explotación de crudo, pero tiene cinco años para investigación y desarrollo del mercado de gas y construcción de la infraestructura necesarios para el efecto, durante tal período el gas natural asociado seguiría desperdiciándose;

b) si el contrato de explotación de crudo concluye a los veinte años, más cinco de prórroga, ¿qué ocurriría con el de explotación de gas natural asociado, que puede tener un plazo inicial de 25 años y prorrogarse sin el límite de cinco, que rige para el crudo?

Adicionalmente, parecería –al menos para la visión del profano– que el texto del artículo 23, que rige para la exploración y explotación de petróleo crudo y de gas natural, dejara de lado a otros yacimientos hidrocarburíferos (asfalto, por ejemplo).

Hacia una privatización del oleoducto que no parece justificarse

El artículo 14 de la Ley No. 44 sustituyó al artículo 62 de la Ley de Hidrocarburos, de forma que PETROECUADOR deberá cobrar a las empresas usuarias de los oleoductos, poliductos y gasoductos principales tarifas que tomen en consideración

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costos y gastos y una rentabilidad razonable sobre inversiones; pero excluyó los valores correspondientes a amortización del capital invertido.

En el caso de que no se hubieren acumulado los valores que permitan la amortización de la inversión o la reposición del bien, el Estado, aun cuando beneficie a firmas privadas con tarifas bajas, correría el riesgo de no contar oportunamente con recursos suficientes para sustituir instalaciones muy proclives al deterioro, como las de los oleoductos que pertenecen a PETROCOMERCIAL.

La existencia de esos riesgos se añade a varias cuestiones fundamentales: el supuesto de que no se ha concretado la expansión real de la producción de hidrocarburos; entendido que quizá convendría fijar topes para ella; considerando que PETROCOMERCIAL podría obtener para la ampliación básica del oleoducto los mismos créditos externos con los que las empresas privadas financiarían esa ampliación ¿valdría realmente la pena que se despojara al Estado de una actividad rentable que se ha venido manejando con razonable eficiencia, lo que sucede en el caso del oleoducto transecuatoriano?

Al socaire de las reformas introducidas en la Ley de Hidrocarburos, el Gobierno del presidente Durán Ballén intentó, sin justificación valedera y dentro de su ánimo de favorecer a intereses privados, ampliar el Sistema del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE), cuyo costo ascendía a 600 millones de dólares. Según lo resalta el economista Isaías Campaña en el Boletín Economía, del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Central, de febrero de 1996, “de acuerdo con el proyecto del Ejecutivo, la empresa a la que se adjudicaba la ampliación del oleoducto, se hacía cargo de toda la operación del SOTE, por lo cual el Estado dejaba de percibir más de 4 mil millones de dólares. A petición de las Fuerzas Armadas en el seno del Comité de Licitaciones, se declaró desierto el concurso de ofertas, por ser perjudicial a los intereses nacionales”.7

Algunos peligros de una libre importación de derivados

El artículo 15 de la Ley No. 44 (que reemplazó al 68 de la anterior versión de la Ley de Hidrocarburos) permite a firmas privadas interesadas almacenar, distribuir o vender al público derivados de hidrocarburos –o efectuar varias de esas actividades–, para lo cual les da capacidad de adquirir tales derivados en plantas refinadoras establecidas en el país o importarlos.

Si bien podría resultar interesante eliminar el monopolio que, básicamente, mantenía PETROCOMERCIAL en estos campos, la posibilidad de que firmas privadas importaran libremente derivados generaría el riesgo de que, al preferir ellas comprarlos en el exterior, –dado que pueden conseguirse niveles de precios más bajos, por economía de escala de grandes refinerías e inclusive por procesos de “dumping”– pudiera no justificarse (desde el solo punto de vista económico) el funcionamiento de las refinerías instaladas en el país, que significaron al Estado gigantescos costos.

La influencia de firmas privadas que deseen menoscabar la competencia de la producción de las refinerías públicas, podría agravar su deterioro, si no se toman las medidas adecuadas para atenuar la situación de desventaja comercial en que ellas se encontrarían.

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Más riesgos de una libre importación de derivados

El artículo 16 de la Ley 44 permite que cualquier persona, natural o jurídica, domiciliada o simplemente establecida (de hecho) en el país pueda importar o exportar hidrocarburos.

En ausencia de normas muy claras y precisas sobre calidad y precios, podría importarse gasolinas de baja calidad, que causen daños al medio ambiente y a los motores para cuyo funcionamiento se las utilice. Resultará difícil exigir responsabilidades, si no hay mecanismos que aseguren la domiciliación y la posibilidad real de atender a reclamos.

Adicionalmente, al no preverse normas sobre el pago de aranceles a la importación de esas gasolinas, o no concebirse razonables límites de precios, podría agravarse la situación de las refinerías nacionales, o producirse procesos de drenaje de divisas que permitan a firmas interesadas obtener estocks que se exportarían a países vecinos, sin mecanismos reales de control, afectando a la balanza comercial y de pagos del país.

Uno de los riesgos que se anotaron en el análisis precedente, efectuado al expedirse la Ley que contiene las referidas reformas a la de Hidrocarburos, se concretó a fines de 1995.

Al amparo de la norma en análisis, el Ministro de Energía Dr. Francisco Acosta Coloma, expidió el Acuerdo Ministerial No. 20, publicado en el R.O. No. 487, del 20 de julio de 1994, relativo a comercialización de hidrocarburos. El artículo No. 10 de dicho acuerdo admite que: “Las comercializadoras calificadas, podrán realizar las actividades de importación de derivados del petróleo y su comercialización, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes y estarán sujetas a los requisitos técnicos, normas de calidad, protección ambiental y control que fije el Ministerio de Energía y Minas”.

Sobre la base de las normas antedichas se realizó, a fines de 1995, una cuantiosa importación de combustibles, que ha sido calificada de fraudulenta, y en la que habrían participado funcionarios de PETROECUADOR y empresarios de las Compañías HIPEROIL, ECUABUNKERS y SUNAVAL.

La Comisión Legislativa de lo Civil y Penal del Congreso Nacional denunció como fraudulenta esa importación ante el Juez Cuarto de lo Penal de Pichincha. Señaló que los combustibles importados por HIPEROIL habían ingresado al país sin pago de arancel alguno, fingiendo que ellos hubieran tenido origen en países del Pacto Andino, cuando así no había ocurrido, y habían sido vendidos a PETROCOMERCIAL con una diferencia de más de 1.500 sucres por galón, lo que le habría proporcionado un beneficio ilícito de más de 42 mil millones de sucres. Se estimó que el perjuicio al Estado alcanzaba aproximadamente un billón de sucres.

El Juez Cuarto de lo Penal de Pichincha, sindicó al ex Ministro de Energía del Gobierno del presidente Durán Ballén, doctor Francisco Acosta Coloma, al Presidente de HIPEROIL, Alfonso Darquea Coloma, a los ex Gerentes de PETROCOMERCIAL y PETROINDUSTRIAL, señores Marco Salas y Benjamín Valle, respectivamente.

En un reportaje publicado por el El Comercio, el 3 de diciembre de 1995, se afirmaba que el ex Ministro de Energía, Dr. Francisco Acosta Coloma, y el ex Gerente de PETROCOMERCIAL, Mario Sánchez, tendrían intereses en la empresa HIPEROIL.8

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Maleables precios de referencia

El artículo 17 de la Ley No. 44, que sustituyó al inciso tercero del artículo 71 del texto de la de Hidrocarburos, faculta una determinación muy permisiva y liberal de precios de referencia de hidrocarburos, pues el fijarlos según el promedio ponderado de los obtenidos el último mes de ventas externas de hidrocarburos realizadas por PETRO-ECUADOR, sin tener en consideración otros parámetros objetivos, permitiría maniobras en la realización de esas ventas, lo que podría distorsionar el precio de referencia.

El dejar los precios de los derivados de petróleo e hidrocarburos a las solas fuerzas del mercado, según lo enuncia el artículo 18 de la Ley 44, resulta, por las consideraciones que se han enunciado ya, altamente riesgoso para los consumidores nacionales y para el país, aun cuando pudiera convertirse en una socorrida fuente de recursos para el Ejecutivo, obtenida en virtud de un impuesto no autorizado por la Ley, y no obstante que, además, pudiera beneficiar a compañías que importaran gasolinas o derivados y luego las reexportaran a países vecinos, en ocasiones de contrabando.

NORMAS QUE BURLAN UNA DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL

Es generalizada opinión que las normas de las leyes 44 y 49, antes referidas, burlan la constitución en vigencia, en cuanto tratan de impedir el efecto jurídico que están llamadas a producir las normas del artículo 46 de la Carta Fundamental.

Si bien no se ha discutido la reserva de la explotación económica de todas las fases de la industria petrolera que hace la Constitución a favor del Estado, las reformas tratan de eludir aquel precepto constitucional, distorsionando el natural alcance de los términos excepción y excepcionalmente.

El artículo 46 de la Constitución preceptúa que: “Son áreas de explotación económica reservadas al Estado: a) los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo y todos los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo”.

A continuación, se refiere a las que denomina áreas estratégicas, en el sentido de que, “por su trascendencia y magnitud, puedan tener decisoria influencia económica o política y se haga necesario orientarlas hacia el interés social”.

Añade que “el Estado, excepcionalmente, podrá delegar a la iniciativa privada el ejercicio de cualquiera de las actividades antes mencionadas, en los casos que la Ley establezca”.

Conforme resalta el doctor Andrade Noboa,9 es principio de la lógica que toda excepción confirma la regla, porque ésta queda en pie más vigorizada que antes por la creación de la excepción. Pero en este caso “en que se ha abierto la explotación a la empresa privada, sin límite de casos ni cosas, no parece tratarse de una excepción, sino de una nueva regla, que ha desconocido la regla constitucional”.

El doctor Andrade enfatiza que “la explotación petrolera reservada al Estado ha producido ingentes recursos públicos que han revitalizado, desde 1972, la economía del país; el impacto de la riqueza petrolera en la balanza comercial, balanza de pagos, reserva monetaria, producto interno bruto, ingreso de divisas a través de las exportaciones, presupuesto del Estado y de numerosas instituciones públicas partícipes de esas rentas ha sido decisivo, registrando en cada sector porcentajes impresionantes”.

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Señala que “una parte mayoritaria de esa riqueza irá a parar a la empresa privada, por efecto de la apertura universal que se ha hecho de la riqueza petrolera”.

El doctor Andrade Noboa llega a la conclusión de que el Estado recibirá en el futuro, por efecto de las reformas en análisis, una parte minoritaria de esa riqueza, proveniente de ciertas regalías y derechos que le pagará la empresa privada; que las empresas particulares a las que toque en suerte la explotación de alguna fase de la industria petrolera obtendrán, sin duda, importantes beneficios; que disminuirán los recursos del Gobierno y del Presupuesto del Estado; y que el país no recibirá de las empresas particulares explotadoras de recursos hidrocarburíferos lo que obtenía antes de esas reformas, de las entidades públicas que lo hacían.

Por su parte, el contraalmirante Gustavo Jarrín Ampudia concluye que con la expedición de las reformas en referencia y de algunas normas de la Ley de Modernización con aquellas vinculadas se ha terminado la era de la soberanía nacional sobre el petróleo, y se ha abierto desembozadamente la de la transnacionalización y privatización de la industria petrolera.10

Una imagen cuantitativa del impacto de las referidas reformas legales puede derivarse de la estimación del total nacional de las reservas petroleras remanentes, que llegaba, al 31 de diciembre de 1994, a 3.517’541.318 barriles, de los que 3’491.241.318 estaban ubicados en la cuenca oriental. Las reservas remanentes constituían, a esa fecha, un 63,72% de las originales.11

Gas natural

La explotación y aprovechamiento de gas natural resultan totalmente marginales. Mientras tanto en el Perú, a comienzos de 1996, las filiales de seis empresas de Estados Unidos firmaron un acuerdo, valorado en 200 millones de dólares, para desarrollar un proyecto de gas y electricidad, que comenzarían en el primer trimestre de ese año, con la utilización del yacimiento de Auaytía, que, según informaciones de prensa de la primera quincena de ese año, tiene unos 669 mil millones de m3 de reservas.

Los precios de los derivados del petróleo en el país

El manejo de los precios de la gasolina y otros derivados del petróleo en el Ecuador

se ha utilizado como un instrumento para financiar el Presupuesto General del Estado y atender a otro tipo de gastos públicos.

En definitiva, los precios fijados por los sucesivos gobiernos han constituido un impuesto que, al gravar en forma indiscriminada a todos quienes consumen combustibles y al tener impacto en un universo muy amplio de productos y servicios en cuya generación o transporte influyen significativamente, castiga a quienes menos tienen y se constituye en un tributo fuertemente regresivo.

En dos interesantes estudios que se publican en el El Expreso, ediciones del viernes 8 y el domingo 10 de marzo de 1996, Milton Arroba12 demuestra que, entre agosto de 1979 y marzo de 1996, la gasolina subió 777 veces, mientras el precio del dólar se había incrementado, en el período, en 118 veces. El incremento de los precios del diesel fue aún más acentuado.

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Los precios que, para 1996, se cobraban al público por los derivados del petróleo, no guardaban ninguna relación con sus costos de producción.

Para 1979, cuando las Fuerzas Armadas entregaron el poder al Gobierno del presidente Jaime Roldós, el galón de gasolina Extra costaba 4 sucres. A marzo de 1996, cifraba en los 3.500 sucres.

La primera alza se dio en el Gobierno del presidente Jaime Roldós cuando, a raíz de la guerra de Paquisha –o a pretexto de ella–, se subió el precio del combustible de 4 a 17 sucres el galón. Durante el Gobierno del presidente Hurtado, se efectuaron varias alzas de la gasolina Extra. Al terminar ese régimen, ella tenía un precio de 30 sucres por galón. En el período del presidente Febres Cordero subió, desde esa suma, hasta los 180 sucres. Al concluir el Gobierno del presidente Borja, que aplicó una política gradualista, severamente criticada por el entonces analista económico Alberto Dahik, el precio del galón de dicha gasolina se hallaba en los 650 sucres.

El Gobierno del presidente Durán Ballén fue el que más elevó los precios de los combustibles. En septiembre de 1992, la gasolina Extra pasó de 650 a 1.460 sucres. En enero de 1994 el precio se incrementó a 2.500 sucres por galón. Para marzo de ese año, se halló el arbitrio de aplicar la fórmula I.D.P. (Inflación, paridad del dólar en el mercado y precio del petróleo en la Costa del Golfo). El precio de la gasolina y los derivados del petróleo se dispararon, desde entonces. En realidad, la fórmula permite un acentuado manejo político del asunto.

Para marzo de 1996, el consumidor final pagaba por cada galón de gasolina Extra un precio de alrededor de 3.500 sucres. Producir un galón de gasolina le costaba entonces a PETROINDUSTRIAL 1.602 sucres en promedio. Diariamente se generaban 1.420.440 galones de gasolina, de los que el 80% corresponde a gasolina Extra, y el resto a Super y Eco.

El costo de la materia prima (petróleo) llegaba a 1.123 sucres por galón, considerado un precio de 16 dólares por barril de crudo en el mercado internacional. El procesamiento del crudo para obtener gasolina costaba 270 sucres por galón. Si se agregaba una utilidad del 15% sobre el valor de insumos y costo de producción, el precio del galón de gasolina Extra en terminal debería haber girado en torno a 1.700 sucres. Pero se lo fijaba en 3.110 sucres, con un sobreprecio de más de 1.500 sucres. Las comercializadoras se marginaban una utilidad del orden de 400 sucres por galón. En las gasolinas Eco y Super se producían tendencias similares.

El costo de producción de un galón de diesel asciende a 1.510 sucres. A nivel de terminal PETROCOMERCIAL lo vende a 2.175 sucres por galón. Hay un sobreprecio de 665 sucres.

Los márgenes de diferencia constituyen un tributo que, como se dijo, es regresivo y grava a los que menos tienen. Además de que los combustibles resultan un elemento básico de importante nivel de consumo en todos los estratos económicos, la incidencia que tiene su precio en otros productos y servicios es notable. En los R.O. de 25 y 29 de julio de 1996, se publicaron los reglamentos para la utilización de aditivos en los derivados de petróleo; y para ejecutar las actividades de almacenamiento, transporte, comercialización y venta al público de esos derivados, producidos en el país o importados.

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Capítulo XIII OTROS RECURSOS ENERGÉTICOS

Diversas fuentes de producción energética. El Instituto Nacional de Energía,

Consejo Superior de Energía; graves inconsistencias de la política energética. Energía eléctrica: normativa básica del sector eléctrico. Las energías no convencionales: energía eólica; atómica. Problemas de la legislación ecuatoriana y del manejo económico y técnico en materia de energía eléctrica: falta de articulación del plan de generación eléctrica con la planificación general; modelo centralizador y concentrador; preferencia por megaproyectos y sus problemas; postergación de procesos de transmisión y distribución; pérdidas de energía demasiado altas; inexistencia de procesos de modulación de la demanda; altos e inapropiados subsidios que debilitan el sistema; drástica disminución de fondos provenientes de las exportaciones hidrocarburíferas; incremento de costos externos y pérdidas para INECEL; concentración de centrales de generación eléctrica en una sola vertiente hidrográfica; excesiva centralización de funciones; crecimiento exagerado del área administrativa; rigidez en la administración de recursos humanos; politización de niveles directivos; la situación de las empresas eléctricas.

SISTEMAS NACIONALES DE ENERGÍA

El área relativa a la generación, distribución y comercialización de energías es otra en la que se entremezclan normas concernientes a la utilización de recursos naturales con el de suministro de servicios públicos, como ocurre también en la de telecomunicaciones.

En otros países, la normativa concerniente a energía se estructura de modo orgánico, a fin de graduar la utilización de diferentes fuentes de energía, en forma tal que se morigere el consumo de materias no renovables, se estimule la producción de energía procedente de recursos renovables, se controle la contaminación ambiental, y se optimice la utilización de recursos escasos, al tiempo que se restringe el gasto de

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divisas. En todo caso, la provisión de energía es considerada como un sistema nacional, que busca integrarse.

En el Ecuador no se ha llegado a tal nivel normativo; por el contrario, se ha retrocedido, en relación con algún avance que hubo en tal materia hacia mediados de los setenta.

INSTITUTO NACIONAL DE ENERGÍA, CONSEJO SUPERIOR DE ENERGÍA

Mediante D.S. No. 2888-A, de 22 de septiembre de 1978, publicado en el R.O. No. 683, de 2 de octubre de 1978, se crearon el Consejo Superior de Energía y el Instituto Nacional de Energía –INE–, con el ánimo de asignarles funciones de planificación, regulación y control de la utilización de fuentes de energía, y coordinación de los organismos que tienen relación con tal actividad.

El objetivo de aquella ley era racionalizar el consumo de hidrocarburos y sus derivados, así como la generación y distribución de energía eléctrica, la utilización de fuentes de energía no convencionales (biomasa –leña, bagazo, etc.–, energía solar, energía geotérmica). Se pensaba también en la posibilidad de que el INE funcionara como organismo de control técnico general para las entidades públicas que operaban en el sector, y de defensa de los intereses del consumidor, en las áreas de mantenimiento de calidad y fijación de tarifas.

El Instituto Nacional de Energía fue gradualmente reducido a una entidad de dimensiones y capacidades modestas, que se ocupaba de proyectos específicos, más bien secundarios, de más eficiente utilización de energía (diseño y difusión de fogones mejorados, por ejemplo).

Por último, el 16 de junio de 1995, mediante D.E. No. 2808 (R.O. No. 721, de 21 de esos mismos mes y año), por recomendación del Consejo Nacional de Modernización, se suprimieron tanto el Consejo Superior de Energía como el Instituto Nacional de Energía –INE–; sus funciones se trasladaron a una Dirección dependiente del Ministerio de Energía y Minas; y se “derogó” el D.S. No. 2888-A, de 22 de septiembre de 1978 y “demás disposiciones que se opongan al presente Decreto”, cuyo carácter de Ejecutivo torna muy discutible la posibilidad jurídica de que haya dejado sin efecto a normas contenidas en un Decreto Supremo.

Poco tiempo después, se suscitaron los escándalos de importación de gasolina, diesel y otros derivados de petróleo por parte de algunas empresas privadas, dirigidas por empresarios locales y exfuncionarios de PETROCOMERCIAL (entre ellas la compañía HIPEROIL), que amasaron ganancias de miles de millones de sucres con la realización de cuestionadas importaciones de esas substancias. (La prensa aseguraba, en diciembre de 1995, que HIPEROIL obtuvo utilidades del orden de los 40 mil millones de sucres).

No hay en el país, en suma, una legislación orgánica que regule la utilización de fuentes de energía y su producción, en condiciones que respondan al interés nacional y a los requerimientos de desarrollo del país.

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GRAVES INCONSISTENCIAS DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA

La falta de vigencia real y de verdadera operación de un organismo de planificación y control del uso de energías llevó al país a incurrir en errores realmente inadmisibles.

Se subestimó la utilización de biomasa en la generación energética, aunque ella suministraba energía, hacia 1977, para más del 35% del consumo final total y de 1990 a 1995, todavía aportaba con valores que oscilaban entre el 20 y el 21% de ese consumo. Su uso se da sobre todo en el sector rural, y es acentuado entre los grupos pobres de las afueras y los míseros de las zonas urbanas. La leña tenía, en aquel consumo, una participación del 31,3% en 1977, y de valores que rebasan el 16%, de 1990 a 1995.

Se incentivó –vía subsidios– el consumo de gas licuado de petróleo, que creció en un 14,7% anual en el período 1985-1990, y en el 7,7% entre 1990 y 1994, aun cuando el país es deficitario en su producción. Se procedió así bajo la falsa idea de que se iba a beneficiar a los grupos más pobres, mientras, en la realidad, ellos utilizaban predominantemente la biomasa como fuente para atender a sus necesidades de energía, conforme se anota arriba. En los hechos, para 1995 se comprobó que el subsidio al gas licuado ayudaba solo en un 23% a los grupos más pobres de la población, y en más de un 75% favorecía a los más aventajados.

Se generaron facilidades para el consumo de diesel, que ha tenido, entre 1990 y 1994, tasas de crecimiento que van del 20 al 27%. En cambio, no se ha inducido el consumo de fuel oil, que ha disminuido en los últimos años, aunque el país tiene un superávit de producción que se coloca muy difícilmente en mercados externos, tanto por volumen, cuanto por precio, por lo que resulta conveniente su utilización interna, en reemplazo de combustibles como el diesel, que debe importarse para cubrir la demanda actual.

Se ha postergado la ejecución de proyectos hidroeléctricos identificados desde hace largo tiempo en las siete cuencas hidrográficas de la vertiente del Pacífico y en las seis de la vertiente oriental.

Se ha dejado de lado la utilización de energía solar, eólica y geotérmica, aunque hay posibilidades importantes de usarlas, a costos razonables.

En el plano de la generación de energía hidroeléctrica, se prefirieron proyectos monumentales –que no se desarrollaron idóneamente– a los medianos y pequeños, que podían implementarse en numerosas cascadas y caídas de agua de las vertientes occidental y oriental de las cordilleras andinas.

Se drenaron recursos necesarios para el desenvolvimiento de proyectos hidroeléctricos importantes, al minimizar la participación de INECEL en las rentas petroleras y al generalizar subsidios al consumo de energía eléctrica, que favorecían a los sectores de más altos recursos, mientras los habitantes del sector rural eran objeto de acentuada marginación. Para 1995, se comprobó que los subsidios al consumo de energía eléctrica beneficiaban solo en un 17% a los más pobres.

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Energía eléctrica INICIOS EN EL PAÍS

El servicio de energía eléctrica se inició en 1897, con la formación de la Empresa

Eléctrica Luz y Fuerza, en la ciudad de Loja, que instaló dos turbinas hidráulicas de 12 Kw cada una. Poco tiempo después, en Quito, se constituyó la empresa Jijón-Gangotena y Urrutia, que instaló 50Kw, y que posteriormente se denominó “The Electric Light and Power Co”. En las décadas de los años veinte y treinta, se suscribieron contratos con compañías estadounidenses, para abastecer de energía a Guayaquil, Riobamba y Ambato.

Hasta 1961 la electrificación vivió un proceso anárquico. La habían tomado a cargo, durante largo tiempo, las municipalidades. Para aquel año se contaba en Ecuador con más de 1.200 centrales eléctricas, con una capacidad instalada de alrededor de 120 Mw, inferior a la que, en esa época, tenía cualquier país de América.

NORMATIVA BÁSICA DEL SECTOR ELÉCTRICO

El 23 de mayo de 1961 se promulgó la Ley Básica de Electrificación, que creó el Instituto Ecuatoriano de Electrificación (INECEL).

En materia de energía eléctrica, la normativa fundamental estuvo, por más de una década, constituida por dicha Ley, publicada en el R.O. No. 227, de 31 de ese mismo mes. A su amparo, se configuró el Sistema Eléctrico Nacional.

Tal Ley fue sustituida por la que se adoptó mediante D.S. No. 1042, de 4 de septiembre de 1973 (R.O. 387, de 10 de igual mes). En esta Ley se robusteció INECEL al que se confirió autonomía económica y administrativa.

A partir de ese año, se asignó al Fondo Nacional de Electrificación el 47% de las regalías provenientes de la producción del petróleo, participación que se redujo al 35%, en 1975, y desde 1982 virtualmente se diluyó, al anclársela en un teórico tipo de cambio de 44 y luego de 66 sucres por dólar, mientras el real subía hasta casi los tres mil, a fines de 1995.

A base de aquella participación, INECEL inició la ejecución de grandes proyectos de generación eléctrica, así como de transmisión a nivel nacional que, por la reducción, se desfinanciaron.

La Ley Básica de Electrificación, en vigencia hasta marzo de 1996, conceptuaba que el suministro de energía es un servicio de utilidad pública de interés nacional. Establecía que es atribución privativa del Estado –el cual la ejercerá a través del Instituto Ecuatoriano de Electrificación, INECEL– la generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica. Admitía, sin embargo, que se podrían celebrar contratos específicos de prestación de servicios y otorgar permisos para suministrarlos. La Ley contemplaba un sistema de integración eléctrica regional.

Otras normas atinentes al sector eléctrico constan en la Ley 70-09, expedida el 6 de mayo de 1970 (R.O. de 15 de ese mismo mes), que crea el Fondo Nacional de Electrificación; y el Decreto 319, de 27 de marzo de 1973 (R.O. No. 281, del 6 de abril de ese año), que establece el Fondo de Electrificación Rural, respecto al cual se han dictado varias normas legales de reforma o extensión de período de vigencia.

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Entre los reglamentos concernientes a esas leyes, cabe mencionar el del Fondo de Desarrollo para Electrificación Rural, el Reglamento Nacional para la instalación de acometidas del servicio eléctrico (R.O. No. 681, de 10 de febrero de 1984), el Reglamento para fijación de tarifas de suministro de energía eléctrica (R.O. No. 644 de 21 de diciembre de 1983). Existe, además, un número significativo de reglamentos operativos.

Otras energías

En 1992 se dictaron una Ley de Fomento de Utilización de Fuentes no Convencionales de Energía y su reglamento. Aunque dicha Ley llevaba a pensar en un objetivo de muy largo alcance, en buena medida se limitaba a establecer incentivos tributarios que inducían la venta de calefactores solares. Fue derogada en 1993. Es imperativo configurar una legislación actualizada e idónea sobre esta materia.

Sin embargo, en la región interandina hay amplias áreas, como en las cercanías de Ibarra y Quito, en diversas zonas entre Latacunga y Cuenca, entre Loja y la frontera sur, que tienen elevados promedios anuales de radiación solar global, que gira en torno a los 4.800 Wh/m2/día.

En las zonas altas del callejón interandino, en las laderas occidentales y orientales de la cordillera existen amplias posibilidades de utilización de energía eólica.

Para mediados de enero de 1996, en el sitio Páramo Grande, a 3.550 m de altura, en los altos de Alóag, pocos km al sur de Quito, se inició la instalación de 400 juegos de turbinas de vientos, de 80 kv cada una, que se prevé generarán, para 1997, 32 megavatios (32 Mw, el 10% de la demanda actual de Quito), mediante el aprovechamiento de las corrientes eólicas superiores a los 12,07 m/s, que se dan en la zona. El sistema no consume combustibles, no contamina, y genera electricidad a tarifas competitivas (El Comercio, 21 de enero, 1996, B-5).

Las Islas Galápagos pueden utilizar energía solar y energía eólica, con significativos rendimientos.

En cuanto a energía geotérmica, pueden mencionarse áreas de gran interés, como las de Tufiño, Chachimbiro, Chalupas, ubicadas en las provincias de Carchi, Imbabura y Cotopaxi, respectivamente, que tienen condiciones hidrogeológicas aptas y fuentes de alta entalpía.

En Cuicocha, en el volcán Imbabura, en el Cayambe, en el nudo de Mojanda, en la pequeña cordillera de Ilaló (Pichincha), en Cuenca y Chimborazo, hay áreas de menor importancia, por su baja entalpía.

ENERGÍA ATÓMICA

Cabe mencionar la existencia de la Ley de la Comisión Ecuatoriana de Energía Atómica. Esta fue creada inicialmente por D.E. No. 1909, publicado en el R.O. No. 569, de 21 de julio de 1968; y configurada en forma definitiva por D.S. No. 3306, de 8 de marzo de 1978, publicado en el R.O. No. 798, de 23 del mismo mes. Le corresponde asesorar al Gobierno Nacional en todo lo relativo al uso pacífico de la energía atómica y

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ejecutar la política, planes y programas para la investigación científica, desarrollo, utilización pacífica y control de la energía atómica, en todos sus aspectos.

La entidad afronta situaciones de verdadera falencia económica, por congelamiento de los recursos que le asignaba el Estado. Al parecer, tiende a convertírsela en una fundación privada. Problemas de la legislación ecuatoriana en materia de energía eléctrica

Una visión parcial o, si se quiere, cierto acento unilateral respecto a la concepción del suministro de energía eléctrica y a su naturaleza, unida a la falta de una precisa y oportuna articulación de la programación del sector eléctrico con la planificación global del desarrollo del país, han influido en forma notable en la generación o agravamiento de problemas que afectan al sector.

En cuanto al primer aspecto, cabe señalar que de los primeros artículos de la Ley Básica de Electrificación se colige una concepción que otorga énfasis al suministro de energía eléctrica como servicio social. De alguna manera se presupone la existencia de un virtual derecho individual de los habitantes del país para obtenerlo.

En cambio, quizá, no se confiere proporcionada importancia a otros elementos, igualmente fundamentales, inherentes al concepto de suministro de energía eléctrica, como parte de un proceso económico global, insumo de una producción final y, además, como un bien, mercancía o efecto de comercio que tiene su costo, y se produce de resultas de un proceso de transformación, que requiere una capacidad instalada, que no solo ha de mantenerse, sino incrementarse, para atender a una demanda creciente, si se diere ese caso.

El sistema normativo que se había venido aplicando entre 1973 y 1995 no parecía tener en cuenta que el sector productivo de un país requiere de energía eléctrica en condiciones de razonable mayor competitividad con otros medios energéticos, y que conseguir la racionalidad en el suministro de energía implica su optimización, para que atienda, en forma equilibrada, a los objetivos tanto económicos como sociales que con él deben perseguirse.

Entre otros aspectos importantes, en el campo económico no podía desprenderse de tal sistema normativo una concepción clara y constante del sector ni una orientación de buscar sistemáticamente la eficiencia y el buen servicio al usuario, como responsabilidad esencial de quienes generen y distribuyan energía eléctrica.

A la poco idónea valoración de elementos económicos en la concepción del suministro de energía eléctrica se había unido, en la práctica, una también insuficiente –si no inexistente– articulación de la planificación del sector eléctrico con la de otros que conciernen a la generación y utilización de energía y, en general, con la planificación global del desarrollo del país.

La falta de estrecha correlación entre la planificación general del desarrollo y la del sector eléctrico fue factor importante para determinar o mantener un inicial sobredimensionamiento de la demanda y, consecuentemente, de la oferta de energía eléctrica.

A su vez, la suma de las predichas situaciones fue un componente significativo para inducir una concepción estatal paternalista, como medio de atender esa demanda, que inicialmente fue sobrestimada, en los años de arranque del proceso subregional andino.

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Llevó, de paso, a crear un modelo centralizador y concentrador de suministro de energía eléctrica; a descalabrar el financiamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificación; e inducir a una también centralizada configuración institucional con tendencias a acaparar funciones, a sobredimensionar el área, y a generar rigidez en el manejo de recursos humanos, a los que se mantuvo ligados a la previsión de ejecutar nuevos proyectos, que no han llegado a concretarse y para los cuales es difícil prever que exista suficiente financiamiento en el futuro, si persisten las actuales condiciones del sector eléctrico ecuatoriano.

FALTA DE ARTICULACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN GENERAL

Por limitaciones inherentes no solo al funcionamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificación, sino al sistema de planificación gubernamental ecuatoriano, la del sector eléctrico no llegó a guardar una adecuada coherencia con la planificación general del desarrollo del país.

A partir de 1975 se diluyó el propósito de configurar un modelo orgánico de desarrollo nacional. Lamentablemente no puede hablarse, desde esa época, como ya se lo señaló, de planes generales de desarrollo económico y social del país, que respondan a un modelo o proyecto nacional.

Esa circunstancia gravitó muy notablemente para que no se realizara una planificación integral del sector energético, en la que se buscara un equilibrio entre la utilización de recursos hidrocarburíferos para generar energía, para exportarlos, mantener adecuadas reservas, desarrollar proyectos de generación hidroeléctrica, o de utilización de energías no convencionales. La ausencia de una real planificación, que implicara secuencias de ejecución de programas y proyectos, determinó que numerosos proyectos de generación hidroeléctrica que se habían identificado desde los años sesenta, no llegaran a ponerse en práctica, sobre todo en lo que respecta a proyectos pequeños y medianos.

De todas maneras, en los años del auge petrolero se llevaron adelante programas importantes, que buscaban cierta racionalidad de la inversión en sectores estratégicos, aun cuando no había un plan de desarrollo nacional que los sistematizara orgánicamente.

A partir de 1983, se adoptaron medidas encaminadas a solucionar emergencias generales sucesivas, asimismo sin responder a una planificación global. Esa situación se agravó, particularmente en el caso de INECEL, a partir de 1985.

Es muy difícil distinguir, objetivamente, hasta qué punto se trataba de emergencia, y hasta dónde de imprevisión, pues, algunos de los problemas más importantes que se debían precaver, enfrentar, controlar y solucionar dimanaban de fenómenos cíclicos, si bien presentaban variaciones no completamente imprevisibles en cuanto a su magnitud (estiajes).

La política de generación eléctrica en los años del auge petrolero

Los gobiernos que administraron el país en la época del auge petrolero dieron mucha importancia a la ejecución de proyectos trascendentes, tanto en el campo hidrocarburífero como en el eléctrico. Sin embargo, no buscaron una necesaria y precisa

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unidad de acción entre esos dos sectores, pese a que siempre fue fácil advertir que estaban íntimamente ligados, tanto por constituir, en la práctica, subsectores de uno más amplio, que podría llamarse el energético, cuanto porque los esquemas de financiamiento se correlacionaban estrechamente, así en su concepción como en el manejo de fuentes de recursos.

Evidentemente, el que –para ciertos grupos de opinión– resultó un no previsto incremento de recursos hidrocarburíferos, determinó en el país una posición “petrolerista”, que confirió énfasis desproporcionado a los nuevos recursos con los que llegó a contar el país, sin tener presentes, con claridad, las limitaciones del pasado y el carácter no renovable de esos recursos; generó tendencias a la monumentalidad, al gasto desenfrenado, al endeudamiento ligero y fácil; y, en fin, se dejó llevar por modelos –ajenos a la esencia y a las características de nuestro país– que acentuaban notas de consumismo impropias del tamaño y limitaciones de la sociedad ecuatoriana. Tal tendencia agravó en sectores como el energético.

De todas maneras, aun dentro de esa concepción, y como parte de ella, desde 1973, se ligaron al menos los recursos hidrocarburíferos y los eléctricos, bajo el pensamiento de que al país le resultaba indispensable sustituir una fuente de energía proveniente de elementos fósiles, no recuperables, perecederos y limitados, con una que procediera de recursos renovables.

Sobre tal supuesto, se asignó el 47% de las divisas provenientes de la exportación de crudo y fuel oil al Instituto Ecuatoriano de Electrificación, justamente para que se propiciara aquella sustitución.

Paralelamente, se había destinado una participación muy importante en las divisas provenientes de la exportación de hidrocarburos al Banco de Desarrollo del Ecuador, con el propósito de sustraer al gasto recursos que se acumularían para formar un fondo de inversión nacional, con el que –según se previó– resultaba imprescindible contar para la época en que menguaran las cantidades de hidrocarburos susceptibles de exportación.

Pese a esa concepción, la política petrolera y la de electrificación se manejaron, en la práctica, sin una coordinación estrecha, aun cuando las dos estuvieron impregnadas de la tendencia al monumentalismo y al debilitamiento en la austeridad del gasto.

Como se señaló ya, frente a tal hecho, varios grupos vinculados con el desarrollo nacional habían manifestado que resultaba altamente conveniente y, más aún, forzoso tomar medidas coherentes respecto a la generación de energía, sea que ésta proviniere del consumo de hidrocarburos o de carbón mineral, o de leña, bagazo u otros combustibles tradicionales, ya fuese eléctrica, o emanase de fuentes no convencionales: eólica, solar, geotérmica, atómica.

Justamente bajo estas consideraciones, se creó el ya mencionado Instituto Nacional de Energía (INE), como entidad adscrita al Ministerio del ramo.

En la práctica, conforme se indicó, nunca se dio respaldo político ni administrativo a tal entidad, y ella, en lugar de tener influencia importante en la adopción de los planes del sector hidrocarburífero y del sector eléctrico, se vio en el caso de empantanarse en proyectos tecnológicos sin trascendencia, hasta que, en circunstancias discutibles, fue eliminada, a mediados de 1995, por recomendaciones del CONAM.

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Agravamiento de problemas

En definitiva, las políticas y los planes de cada uno de esos sectores siguieron rumbos dispares, no articulados entre sí y, a veces, inclusive contradictorios.

Quizá ello contribuyó para que, en general, el aprovisionamiento de energía en el país dejara de lado proyectos hidroeléctricos y se fincara fundamentalmente en la utilización de combustibles ligeros, siguiendo el modelo de países más desarrollados, al influjo de las transnacionales petroleras.

Eso menguó los valores en divisas de los que podía disponer el Ecuador y, en grado importante, fue parte para deteriorar su sistema ecológico. Lamentablemente en el Gobierno del presidente Durán Ballén, y de modo especial desde los mediados de 1993 y 1994, esa orientación se acentuó, lo que ocurrió, en forma aún más notoria, después de la grave crisis de generación eléctrica registrada desde mediados de 1995.

Búsqueda de solución

Parece evidente que, para una racional configuración del sistema normativo del sector eléctrico, resulta imprescindible mantener una adecuada coordinación entre las actividades generadoras de energía, tanto en los aspectos de planificación como de ejecución de proyectos de generación y suministro de recursos energéticos, con el fin de propender a un desarrollo energético diversificado, contribuir a la modernización de la sociedad ecuatoriana, a los necesarios cambios en su estructura socio-económica, y a la adecuada incorporación de grupos marginados a la vida económica, social y cultural activa del país.

Desde luego, en la configuración de un esquema idóneo de planificación y coordinación del sector energético, debe buscarse la correspondencia entre los presupuestos de las diferentes entidades que actúen directamente en él y la planificación respectiva, lo que no ha ocurrido, en niveles satisfactorios, en el caso de INECEL. Existe un plan de electrificación, con la definición de programas a corto y mediano plazo; sin embargo, no hay una adecuada correspondencia entre ese plan y la aprobación y ejecución de los presupuestos anuales de las instituciones del sector, por lo cual los resultados presentan una sistemática diferencia respecto a la planificación.

La elaboración de presupuestos ni responde a la planificación del sector ni a las necesidades reales de gasto e inversión; tampoco refleja una participación activa de las direcciones ni de las empresas eléctricas.

Requerimientos de energía eléctrica que potenciaron la generación térmica

En los setenta –años de inicio del auge petrolero que coincidieron también con un despegue, que lucía auspicioso, del proceso de integración subregional– el sector industrial presentó un crecimiento realmente acentuado. Las cifras de posible demanda que llevó a suponer tal crecimiento sirvieron de base –como ya se anotó– para las proyecciones de ella, que INECEL, aparentemente, mantuvo en años subsiguientes.

Por desgracia, las perspectivas de la integración andina no llegaron a concretarse; pero, quizá en buena medida por falta de una más estrecha vinculación entre la planificación general del desarrollo del país y la del sector eléctrico, no se realizaron

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adecuados y oportunos ajustes entre las metas del proceso de integración, del crecimiento del sector industrial y del eléctrico.

Aquella inexacta percepción, vinculada con los apremios de una reconversión industrial que reflejaba el influjo de la CEPAL, indujo a la construcción de centrales térmicas, con las que se buscaba atender rápidamente tales supuestas necesidades.

Posiblemente tal situación llevó a contornear un sistema fundamentado en el de-sarrollo de megaproyectos que se conectaron a los centros básicos de consumo –Quito y Guayaquil–, en los que se habían establecido industrias que tenían importantes proyecciones de exportación hacia los países del Grupo Andino.

Para los años noventa, la oferta de energía, dimanada de la capacidad instalada al promediar los setenta y a principios de los ochenta con el fin de producirla y, sobre todo, de la capacidad de idónea distribución, se quedaron cortas frente a la demanda, aunque no se han llegado a realizar estudios que consideren conjuntamente los anhelos o necesidades de obtener servicios eléctricos con la posibilidad de absorción o pago de sus costos reales.

La crisis de la generación de energía hidroeléctrica de mediados de los noventa –suscitada por el deterioro del proyecto Paute y el fuerte estiaje de 1994 y 1995– indujo a la adopción de medidas apresuradas relativas a la provisión de energía generada en fuentes térmicas.

Una demanda, que se estima crece en un 12% anual, se intensificó, en modo realmente enfermizo, cuando al estiaje que afectaba el funcionamiento de la presa de Paute se sumó la paralización, el 22 de octubre de 1995, de la central térmica de Esmeraldas, que generaba 125 Mw de energía. Eso llevó a apresuradas negociaciones tendientes a adquirir más grupos térmicos, cuyo costo de generación es, sin duda, muy alto.

MODELO CENTRALIZADOR Y CONCENTRADOR

El énfasis en criterios economicistas llevó a desarrollar una estructura fuertemente centralizada en pocas y grandes obras hidroeléctricas y térmicas conectadas entre sí y con los principales centros de consumo –Quito y Guayaquil–, que impulsaron un manejo concentrador de la energía.

Para fines de los años setenta y comienzos de los ochenta, ante la necesidad aparente de atender en forma muy rápida a un incremento de demanda, que se conceptuaba inexactamente como explosivo, surgió también una actitud de paternalismo estatal, que no exigió el adecuado esfuerzo de los beneficiarios del servicio.

Al unirse la tendencia de concentración de recursos económicos en pequeños grupos con un indiscriminado subsidio en las tarifas eléctricas, que se mantenían irrealmente bajas, se fue acentuando una orientación que ha desembocado en que un grupo de empresas grandes y medianas, que no llegan a significar el 10% del universo, absorben el 95% de energías comerciales, mientras el 5% restante lo consumen pequeñas empresas, que llegan a sumar el 90% de los establecimientos. Similares situaciones de concentración de altos porcentajes de consumo de energía por pequeños grupos de usuarios se dan en el sector residencial.

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Esa situación ha llevado a que se potencie la cobertura con el servicio a las zonas urbanas, fundamentalmente en Quito y Guayaquil, mientras las rurales han sido postergadas.

Baste mencionar, a este respecto, que la cobertura del sector rural resulta tres veces menor que la que se registraba en el urbano. Para 1991, las necesidades de la zona urbana estaban atendidas en un 94,2%, mientras la cobertura de las zonas campesinas apenas llegaba a un 35%, no obstante el incremento de los trabajos efectuados en ellas. Solo el 1,8% del endeudamiento externo que, luego de la drástica disminución en su participación en las rentas petroleras, se vio precisado a tomar INECEL, se ha destinado a la electrificación rural.

Es evidente que estas cifras no guardan ninguna relación con los propósitos, mencionados por varios gobiernos, de crear mejores condiciones de vida en el sector rural, tanto como imperativo de justicia, igual que como medio para atenuar la intensidad de la migración del campo, que provoca crecientes dificultades en las ciudades.

Respecto a esta situación de concentración y desequilibrio en el manejo de la energía eléctrica, conviene tener presente que la potencia instalada y la energía generada crecieron más de doce veces entre 1965 y 1980. El consumo creció diez veces, pero el porcentaje de población atendida, frente al total de la nacional, solo se incrementó en 4,03 veces, aun cuando la población servida total haya aumentado en 8,36 veces.

Al advenir la crisis energética, determinada fundamentalmente por el estrangulamiento financiero del sector, –pero originada en la errónea concepción de su manejo– no se habían implantado sistemas de racionamiento equilibrado, sino que se había procurado atender, por fuerza de las circunstancias, a grupos o zonas de mayor capacidad económica o fuerza política.

Dentro de esta orientación, los conglomerados empresariales de gran capacidad, en un esquema de libertad de importación de grupos de generación eléctrica térmica, podrán mantener su producción, mientras otros deberán afrontar su decaimiento. Parecido fenómeno se producirá entre los grandes centros de consumo con mayor capacidad de presión política relativa, frente a las pequeñas poblaciones y el campo. Vale tener presente, al respecto, que ya aquellos grupos empresariales habían obtenido, a fines de 1995, autorización para importar libremente generadores térmicos de electricidad y para encargarse del suministro general; o que la ciudad de Guayaquil consiguió mayores cantidades relativas de energía.

A la postre, situaciones de esta naturaleza determinarán mecanismos de transferencia de riqueza que coadyuvarán a la concentración aún mayor de ella.

PREFERENCIA POR MEGAPROYECTOS

La necesidad de atender rápidamente a una altamente concentrada demanda de potencia y energía, unida a una inexacta aplicación de principios de economía de escala y quizá a presiones de proveedores, llevó a INECEL a privilegiar grandes proyectos, que insumieron recursos de enorme magnitud, fueron proclives a un ritmo de endeudamiento desmesurado, que superó la capacidad de obtener créditos de entidades financieras internacionales, y llevó a un alto componente –casi el 50%– de endeudamiento, frente a alrededor de setenta prestamistas y proveedores privados (que requerían más altas

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tasas de interés y menores plazos de pago), así como a una más acentuada dependencia de tecnologías foráneas.

Tal orientación vino en desmedro de proyectos de menor magnitud, que habrían permitido una más alta contribución de la comunidad beneficiada y mayores grados de incorporación de tecnología e insumos locales, bajos costos de operación, pocos cambios ambientales, a más de que habría hecho posible una mejor relación de fuentes de generación y distancias de transmisión en la configuración del anillo básico del Sistema Nacional Interconectado.

De otro lado, disminuyó la capacidad de selección de opciones idóneas en materia tanto de costo-beneficio de las obras de represamiento, como de grupos electrógenos, y acentuó –como ya se anotó– la gravitación de los proveedores externos y el endeudamiento contraído frente a ellos.

A este respecto, se ha puesto de relieve, con alguna frecuencia, que los grupos electrógenos utilizados en los proyectos de Pisayambo y Paute, pudieron no corresponder a las reales proyecciones de los recursos hídricos que, en los dos casos, se habrían sobrestimado.

Se ha anotado, además, que en el de Paute, por ejemplo, frente a una capacidad generadora total de 1.075 Mw, la potencia garantizada cifra apenas en 300, en época de estiaje, y en el mes más seco se reduce a 130 Mw. Evidentemente, hay un desbalance entre equipamiento frente a capacidad de reservorio, que se agrava notablemente por el acentuado proceso de sedimentación del vaso de la presa Amaluza, que se atenuó parcial y transitoriamente con el uso de una draga de mantenimiento, pero no de recuperación del embalse que, además, quedó fuera de servicio durante largo tiempo, en el período 1994 -1996.

El hecho de que las turbinas no hubieran estado sobredimensionadas, si los proyectos de Pisayambo y Paute se realizaban en su totalidad, explica en algún grado estas diferencias, aunque no las justifica.

Cabe recordar que Pisayambo fue concebido originalmente como un proyecto de efecto múltiple (generación eléctrica y riego); y que el proyecto Paute contemplaba la construcción de la presa Mazar que, se había previsto, embalsaría agua suficiente para regular una generación estable durante las épocas de estiaje.

En un muy interesante artículo aparecido en El Comercio de Quito, edición del miércoles 20 de marzo de 1996 (p. B-4), se hacía notar que, por falta de la presa Mazar, entre el 16 de febrero y el 16 de marzo de 1996 –a pocos días de la sequía más grave que había soportado en 31 años el sector de Paute, lo que en meses anteriores provocó una crisis de funcionamiento de la Central y de aprovisionamiento de energía eléctrica al país– se tuvieron que desperdiciar 139’642.000 m3 de agua excedente del embalse Amaluza.

Esa agua tuvo que echarse por los vertederos y desagües de la presa Amaluza, debido al exceso de lluvias registrados entre aquellas fechas.

El agua malgastada habría permitido mover las turbinas de la presa Paute por 19 días, con un promedio horario de 418 Mw. Ello habría significado 193.947,22 Mw/h. Convertida en dinero esa cantidad significaba 77.578’88.889 sucres, al precio de 400 sucres el Kw/h, que INECEL compraba para aquellas épocas a EMELEC, Electroquito, Electroquil, Seacost.

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Según la referida información, entre 1993 y 1995, se botaron 3.915,3 millones de m3 de agua excedente del embalse Amaluza.

En cuanto al Proyecto Paute, el general Marcos Gándara Enríquez sostiene que lo estudios para llevar adelante el proyecto Paute resultaban insuficientes y que la decisión de ejecutarlo fue apresurada y mal fundamentada.1

Respecto a lo primero, al parecer no se profundizó suficientemente en el estudio de los efectos que podría tener la inestabilidad del sector de Guarumales y la existencia de una falla geológica diagonal al río Paute; no se tuvo en cuenta que, en algunos sectores, el plano inclinado de la ladera tiene una pendiente del 80%, y en otros llega a superar el 100%;2 no se analizaron los problemas que podría traer la ubicación de un sifón básico a 90 m de profundidad.

En cuanto a lo segundo, se había previsto que antes de poner en funcionamiento la presa Daniel Palacios, tenía que construirse el represamiento Mazar, para disminuir el riesgo de sedimentación de la primera. No se lo hizo. Hasta 1996 no se ejecutaba ese proyecto ni se habían forestado las laderas colindantes con la cuenca del Paute, para disminuir el ritmo de sedimentación de la presa.

Adicionalmente, al parecer, al realizar los estudios que recomendaron la ejecución del Proyecto Paute en lugar del hidroeléctrico del Jubones, la firma extranjera que los efectuó no dispuso oportunamente de datos confiables sobre la evolución de precipitaciones pluviométricas o no los tuvo en cuenta, y dejó de lado el periódico agravamiento de la intensidad de estiaje en la zona.

Pese a todas esas situaciones, se construyó y equipó la Central Hidroeléctrica Paute. Es la mayor obra de ingeniería civil ejecutada en el Ecuador. Consta de una presa de hormigón de 170 m de altura, ubicada en Amaluza; tiene 420 m de longitud de coronación; y su capacidad de almacenamiento llegaba a 120 millones de m3 de agua. El costo de las obras de ingeniería civil fue de 766 millones de dólares. Se habla de un costo total de 3 mil millones de dólares.

Adicionalmente, el costo de esos megaproyectos pudo haber resultado desproporcionado frente a las posibilidades efectivas de consumo, a precios reales, de la energía generada.

Es útil mencionar, a este respecto, que se ha enunciado el criterio de que el crecimiento promedio del 10,6% anual del sector eléctrico en los años ochenta pudo haber tenido consecuencias negativas en el comportamiento de agregados macroeconómicos, puesto que requirió de volúmenes de recursos que superaron a los que debía haber aportado la economía, además de que no indujo la generación de recursos para la recuperación de la inversión, ni ha tenido un proporcionado impacto en el crecimiento de otros sectores productivos, según señala, por ejemplo, Alberto Acosta.

El desastre de La Josefina y sus secuelas

Los problemas que dimanan de la dimensión y ubicación del Proyecto Paute se agravaron a raíz del desastre de La Josefina.

El 29 de marzo de 1993, dos sucesivos deslizamientos del cerro Tamuga, que implicaron el movimiento de una masa aproximada de entre 15 y 20 millones de m3 de material, interrumpieron los cursos de los ríos Paute, Jadán y Burgay, en el sector denominado La Josefina. Se formó un dique de alrededor de 100 m de espesor, que

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represó más de 200 millones de m3 de agua, que formaron una laguna, la cual cubrió extensas zonas vacacionales y agrícolas. La Central Paute tuvo que suspender provisionalmente su funcionamiento, lo que produjo severas pérdidas para el país. Fue, realmente, un desastre anunciado, pues varios técnicos habían llamado con anterioridad la atención respecto a la existencia de grietas en el Tamuga y del agravamiento de una situación geológica inestable debido a la explotación de canteras en la zona.

Aunque durante el mes de abril de 1993, la situación se mantuvo bajo control, y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército había logrado concluir un canal de desagüe para el embalse, el 1 de mayo ese año, ante las presiones de los propietarios de fincas vacacionales de Chaullabamba, el Coronel Camacho, integrante de dicha organización militar, voló, con dos cohetes antitanques, una roca de alrededor de 3 m de diámetro, que obstruía el canal de desagüe.

Las aguas se precipitaron entonces, con furia, río abajo, hacia Paute. Los trabajadores de la Central aseveran que el efecto de la crecida en cuanto a la sedimentación de sólidos equivalió al transcurso de un año de flujo de aguas sin precaución, pues la violencia del fenómeno no dejó decantar en el embalse Amaluza al menos 15 millones de m3 de sólidos.

El agua subió 20 m en la represa del complejo hidroeléctrico, y, según los trabajadores, el lodoso torrente carcomió los cimientos del estribo izquierdo de la presa y agravó los problemas generados por la presencia de una falla geológica que pone en peligro la vida útil de la central.

El show de reinicio de actividad

El 2 de mayo de 1993, para demostrar que la Central no había sufrido daño y atenuar las críticas enunciadas ante la inexistencia de un seguro que protegiera adecuadamente a la Central, un apresurado Presidente de la República3 accionó sus turbinas.

Los trabajadores de INECEL aseveraron, para esa época, que el gesto le significó al país una pérdida de más de 50 mil millones de sucres, por daños físicos en las agujas de las turbinas que causó el material sólido abrasivo que acarreaba un agua no decantada, racionamiento por más de 15 días, compra de energía a las termoeléctricas, lucro cesante.

Daños postvinientes y su gravedad

Se intentó paliar los daños con el funcionamiento de una draga para evacuar sedimentos. Para septiembre de 1994, la draga quedó fuera de servicio al desprenderse la bomba de succión, que no pudo ser recuperada. Para octubre de 1994 se consideraba que la capacidad de almacenamiento de la presa estaba disminuida en un 30%.

La etapa invernal de fines de 1994 agravó los problemas. Se produjo un macro deslizamiento frente a los túneles de descarga de las aguas turbinadas, en el lado derecho de la presa; en el estribo izquierdo se podían notar graves fisuras.

Se había advertido que si se suscitaba un deslizamiento de gran magnitud, se podría formar una represa de más de 200 m, superior a la de La Josefina. Se inundaría

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la caja de máquinas. Si el lado izquierdo de la presa cayera, el material taponaría los tubos de carga de la Central. En ambos casos, ésta dejaría de funcionar.4

Se había puesto de relieve la gravedad del problema que se desprende del hecho de que la Central Paute genera el 65,5% de la energía eléctrica que abastece al Sistema Nacional Interconectado. A mucha distancia vienen Agoyán, que contribuye con un 9%, y los sistemas térmicos de Guayaquil y Esmeraldas, que generan el 8,5 y el 7,5%, respectivamente, de la energía eléctrica de que dispone dicho sistema. La vuelta a las tinieblas

Sin embargo de todas esas advertencias, los directivos políticos no tomaron, en su oportunidad, las medidas que los técnicos requerían.

Los problemas se acentuaron con el pronunciado estiaje de mediados y fines de 1995. En agosto, septiembre, octubre y diciembre de ese año, los niveles del espejo de agua en la presa Daniel Palacios y el flujo hídrico hacia ella bajaron a niveles críticos. Se tuvo que suspender por varias horas diarias el funcionamiento de las turbinas, mientras se acumulaba líquido suficiente para operarlas con relativa seguridad. Adicionalmente se produjeron daños en la planta de generación térmica de Esmeraldas.

Hacia la tercera semana de enero de 1996, la situación se repitió, agravada por paros de los trabajadores del sector eléctrico, que protestaban por la orientación que para entonces tenia el trámite de la Ley de la materia.

El país tuvo que soportar racionamientos de energía eléctrica que supusieron suspensiones de servicio de hasta ocho horas diarias durante varias semanas. Los responsables del drama, por imprevisión, decidia, falta de capacidad de decisión, o, según muchos, deseo de desfigurar la imagen de los organismos técnicos nacionales, para privatizarlos, mediante venta de activos a vil precio, no fueron llamados a cuentas.

Micro, mini y pequeñas centrales hidroeléctricas

Para mediados de 1996, INECEL había establecido que en el país existen 111 sitios donde es factible construir y poner en operación micro, mini y pequeñas centrales hidroeléctricas, que representarán una potencia instalada total de 46.180 Kw, casi el doble de la actualmente instalada. Al hacerlo se incorporaría a alrededor de 150 nuevas poblaciones ecuatorianas a los beneficios de la energía eléctrica.

En 88 lugares podrían instalarse micrio y mini centrales, con una potencia total de 16.180 Kw. En 23 sitios podrían construirse pequeñas centrales con una potencia total de 30 mil Kw.

Las microcentrales tienen un rango de potencia instalada de hasta 50 Kw. Las

microcentrales, entre los 50 y 500 Kw. Las pequeñas centrales entre 500 y 2.000 Kw. De los 111 lugares, 64 están en la Sierra, 23 en la Costa y 24 en la Amazonía (El

Comercio, Suplemento INECEL, 24 de mayo de 1996).

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POSTERGACIÓN DE PROCESOS DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN

La tendencia a privilegiar megaproyectos, tanto hidroeléctricos como térmicos, así como la magnitud inevitable de los egresos imprevistos que ellos implicaban, pudieron también llevar a diferir la realización de proyectos de transmisión, subtransmisión y distribución de energía suficientemente adecuados y modernos.

Es útil tener en cuenta que del monto del endeudamiento externo contratado para el sector eléctrico, el 69,18% se orientaba a la financiación de grandes proyectos de generación. El porcentaje sube al 69,74% respecto al total de desembolsos de los créditos.

Para transmisión, subtransmisión y distribución se destinó menos del 30% del financiamiento externo. Los valores dedicados a subtransmisión y distribución no llegaron al 10%.

Lo negativo de esta distribución se aprecia mejor si se considera que, luego de concluido el Proyecto Paute, existió –y aún se da en períodos de abundancia de lluvias– energía generada y no utilizable por no disponer de medios para llegar al usuario. La situación resultaba todavía más grave por el desfase que se registró entre la ejecución de los proyectos de generación y los de transmisión, subtransmisión y distribución. Es aún menos comprensible o justificable, si se considera que el costo de ejecución de proyectos de transmisión, distribución y subdistribución es notablemente menor que el de generación de energía, por lo que el no realizar, en magnitud u oportunidad suficientes, los primeros lleva a esterilizar los segundos –de mucho más alto costo–, lo cual es aberrante.

De otro lado, es preciso considerar que las mermas, difíciles de evitar ante la transmisión de energía a grandes distancias que mediaban entre los centros de gene-ración y de consumo, y sobre todo por la obsolescencia y el deterioro de las redes de distribución, más acentuadamente las de Guayaquil –que EMELEC no mantenía–, han llevado a que se produjeran pérdidas muy altas de energía.

Además, el muy rápido crecimiento de una sobredimensionada oferta de energía generada en megaproyectos dificultó la adecuación de los usuarios a las condiciones de suministro que los nuevos sistemas implicaban, en el sentido de no habituarlos gradualmente al pago de precios que debían tener un incremento proporcionado a las inversiones que se realizaban, así como a adquirir una cultura de consumo que evitara el dispendio de energía.

PÉRDIDAS DE ENERGÍA DEMASIADO ALTAS

Entre 1988 y 1990, las pérdidas de energía, que se evidencian en la relación entre energía generada y facturada, giraron en torno al 20%, con tendencia al agravamiento.

Según información del propio INECEL, publicada en el El Comercio, de Quito, del lunes 11 de enero de 1993, las pérdidas de energía rondaban el 25% (24,6) del total de la generada. Se suscitaban en un 5% en la fase de transmisión, y en cerca del 20%, en las de subtransmisión y distribución. Casi un 13% correspondía a las denominadas “pérdidas negras”, asimilables con el robo o contrabando de energía.

En ciertas Empresas Eléctricas, las pérdidas son significativamente más altas que el promedio nacional. Por ejemplo, frente a un promedio del 20,07%, registrado en 1990,

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las de la Empresa Eléctrica Esmeraldas ascendieron, en tal año, al 30,32%; las de la Empresa Los Ríos S.A., a 27,64%; las de Emelmanabí, a 25,50% ; o a 25,11%, las de Santa Elena S.A.

Frente a ello, el promedio de pérdidas totales de energía generada en otros países de América Latina, gira entre el 12 y 14%. OLADE considera que en un sistema racionalmente administrado, las pérdidas totales de energía deberían cifrar entre el 7 y el 10%. En los países nórdicos, que presentan características topográficas de alguna similitud con las nuestras, esas pérdidas significan el 3 o 4%.

A los mencionados problemas, de carácter fundamentalmente técnico, se ha unido el insuficiente desarrollo de sistemas de control contable y financiero que permita detectar las pérdidas con rapidez, precisión y adecuada determinación de razones y su ubicación.

Para llegar a una idea aproximada de la magnitud del problema, cabe tener presente que, si se considera un costo de alrededor de 85 sucres por Kw/h (incluidos los costos marginales), en 1990, y una generación de 6.372 Gw/h, las pérdidas de energía eléctrica significaban valores no recuperados del orden de 541.620 millones de sucres. En 1992, con una generación de 7.220 millones de Kw/h, según datos publicados por INECEL, y un costo total de producción del orden de 100 sucres por Kw/h, los valores correspondientes a pérdidas habrían ascendido a 722 mil millones de sucres.

Es útil también considerar al respecto que, para 1991, las pérdidas de energía que afrontó el país por contrabando de recursos significaron valores que se aproximan al 22% del consumo industrial registrado y superaron el 94% del que corresponde al sector agrícola y pesquero.

INEXISTENCIA DE PROCESOS DE MODULACIÓN DE LA DEMANDA

Como se lo anotó ya, el apremio de atender rápidamente a una demanda sobrestimada por las inexactas apreciaciones sobre el crecimiento del sector industrial, no permitió que se generara un idóneo sistema de adecuación de los consumidores de energía eléctrica a los requerimientos de los nuevos sistemas, tanto en lo que concierne al pago de tarifas, como a la utilización y administración del recurso.

Las tarifas que se cobraban por el servicio eléctrico fueron siempre insuficientes, inclusive para cubrir costos operativos reales. En los años setenta, permanecieron virtualmente congeladas. Para los años ochenta, se comenzó a realizar ajustes, con miras a alcanzar un incremento del orden del 3% mensual, que no compensaba el aumento de costos ni se acercaba a la gravitación de los procesos inflacionarios.

Eso determinó que, a precios constantes, las tarifas promedio de 1990 representan el 50% de la aplicada en 1970, que ya era insuficiente.

Los índices –indiscriminadamente bajos– de precios que se cobraban a usuarios de altos recursos por la energía eléctrica utilizada llevaron, además, a que se produjeran situaciones de uso irracional de esa energía y de crecimiento anárquico del consumo.

El precio que se cobraba por el Kw/h en Ecuador, según datos de la OLADE, que se publican en El Comercio de Quito, edición del lunes 13 de noviembre de 1995 (p. B-1), era el de 3,28 centavos de dólar, para la categoría residencial, mientras en Chile llegaba a 14,50 centavos; en Uruguay, a 15,48; en Argentina, a 11,85; en el Perú, a 10,85; en Brasil, a 9,58 centavos de dólar; en Colombia, a 4,01.

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Diferencias también notables se daban en los precios del Kw/h de energía, en la categoría comercial. En tanto que en Ecuador, la tarifa era de 7,31 centavos de dólar, en Argentina subía a 21,08; en Bolivia, a 15,80; en Uruguay, a 16,38; en Chile, a 12,26; en Perú, a 11,16; en Colombia, a 12,26, centavos de dólar.

Adicionalmente, el cobro de tarifas estuvo –y todavía se mantiene– seriamente distorsionado, porque en ellas se incluyen impuestos para electrificación rural, tasas para servicios municipales de recolección de basura, para protección ambiental y, además, costos del alumbrado público.

Es preciso destacar que el país no cuenta con políticas ni instrumentos adecuados para orientar el crecimiento del consumo, de acuerdo con criterios de racionalidad económica y eficiencia energética. Por ejemplo, no se estimula en forma adecuada el ahorro en el consumo de energía eléctrica; no se prevén limitaciones o recargos para el uso de equipos obsoletos, que la desperdician.

La situación induce también a las empresas eléctricas a utilizar energía de generación hidráulica producida por INECEL, en lugar de preocuparse de cuidar sus plantas térmicas u optar por otras fuentes de producción. La tendencia ha sido mayormente marcada en el caso de EMELEC.

Desde luego, hay que anotar también que INECEL ha desestimulado el desarrollo de algunos proyectos hidráulicos en los que tenían interés determinadas empresas eléctricas.

ALTOS E INAPROPIADOS SUBSIDIOS QUE DEBILITAN EL SISTEMA

La fijación de tarifas, perfectamente insuficientes para cubrir los costos de producción del servicio, fue uno de los elementos que determinaron en grado mayor el descalabro financiero de INECEL y del sistema eléctrico ecuatoriano.

La falta de correlación entre bajas tarifas y altos costos daba margen a un subsidio que, para 1990, se estimó llegaba a 8.100 millones de sucres por mes, y que para 1992 sobrepasaba los 12 mil millones de sucres mensuales.

Ese subsidio resultaba irracional, desde el punto de vista económico, pues, en la situación de déficit de la balanza de pagos y del presupuesto que el país afrontó, a mediados de los años noventa, mantenerlo determinaba, en el corto plazo, la paralización de la producción de la energía eléctrica, en razón de que el drenaje de recursos que él suponía agotaría los fondos necesarios aun para el mantenimiento básico del sistema.

Pero era quizá –y sigue siéndolo– tanto o aún más absurdo desde el punto de vista social, en el sentido de que favorecía preferentemente a un grupo pequeño de población de altos recursos y, a la postre, perjudicaba a los sectores de menores ingresos, que no podrían acudir a medios de aprovisionamiento autónomo o individual, ante un grave deterioro o un colapso de las entidades públicas que realizan su gestión con fines de desarrollo global e interés social.

Para 1990, con un precio de generación que, considerados los costos marginales, se estimaba en 85 sucres por Kw/h, el 21% de un subsidio que, en total, cifraba en los 8.100 millones de sucres mensuales antes mencionados, favorecía al 3,8% del número total de abonados, mientras el 16% de ese subsidio, supuesta la producción total de la energía, beneficiaba al 1% de abonados.

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Esos índices de distribución del subsidio no se alteraron mayormente para 1992, época en la que se estimaba que los precios de generación, considerados los costos marginales, habían subido a alrededor de 110 sucres por Kw/h, y el subsidio se acercaba a los 13 mil millones de sucres mensuales. Ello, sin aceptar cifras aún más altas para el precio total de generación, según estimaciones de muchos técnicos.

En ese año, para el sector residencial, el 60% del total de abonados se beneficiaba con el 25% del subsidio, mientras el 16% de los abonados, con mayor capacidad económica y más alto consumo, se aventajaba con un 47%. En el sector comercial, el 61% de los abonados recibía el 19% del subsidio; y el 39% se beneficiaba con el 81%. En el sector industrial, el 11% de los abonados absorbía el 44% del subsidio.

Los datos, ya de sí preocupantes, se perfilan con mayor dramatismo si se considera que el 30% de la población ecuatoriana no cuenta con servicios eléctricos; o que el solo consumo de leña es mayor al doble de energía eléctrica (215, 58%), y el de leña más el de bagazo y otros desechos, llega a triplicarlo.

Es doloroso, a ese respecto, analizar las investigaciones realizadas en el sector rural de la Sierra, Manabí y Esmeraldas sobre las condiciones en que se abastecen de recursos generadores de energía los campesinos y gente de nivel económico bajo: dedicación desproporcionada de tiempo, desmedro de su dignidad para conseguir o recolectar leña, chamiza, hojarasca, estiércol seco, basura, desechos, y quemarlos en precarias, insalubres y angustiosas condiciones.

En esas circunstancias, hay una clara tendencia a que una parte de la población desperdicie energía eléctrica, cuyo costo de producción es muy alto para el país; mientras otra se ve en situaciones que inducen a afectar la ecología o tiene que afrontar circunstancias casi denigrantes para un concepto de integridad y dignidad humanas.

La tendencia al despilfarro de energía, sobre todo eléctrica, se acentúa en los grupos de recursos elevados, para los que el pago de consumo eléctrico, a precios subsidiados, no demanda mayor esfuerzo sino, por el contrario, un beneficio que no parece equitativo. Eso ha inducido a que un segmento muy reducido de la sociedad utilice recursos energéticos con una tendencia al desperdicio aún mayor que la que se advierte en sociedades muy ricas y desarrolladas.

DRÁSTICA DISMINUCIÓN DE FONDOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACIÓN EN LAS EXPORTACIONES HIDROCARBURÍFERAS; INCREMENTO DE COSTOS EXTERNOS Y PÉRDIDAS PARA INECEL

La circunstancia de que se hubiera disminuido –hasta virtualmente eliminarla– la participación de INECEL en los ingresos por la exportación de hidrocarburos había agravado notablemente el desmedro que determinaba para el sector eléctrico el mantenimiento de tarifas que no cubrían el costo de producción.

Desde luego, es menester considerar, a ese respecto, que esa participación fue concebida como un recurso que debía destinarse exclusivamente a inversión orientada a crear fuentes de generación de energía que sustituyesen a la térmica, para precaver los problemas que el país pudiera afrontar cuando no dispusiera de suficientes recursos hidrocarburíferos, por su naturaleza no renovables; y de ninguna manera como contribución para el gasto corriente. De otro lado, se la tuvo siempre, inclusive por su naturaleza, como temporal.

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Por todo ello, no podía sustituir ingresos originados en el cobro de servicios, ni compensar subsidios, pérdidas o ineficiencias.

Como se mencionó ya, al Instituto se le había asignado una participación del 47% de los ingresos provenientes de la exportación de hidrocarburos. Para 1980, aquella significó 128,7 millones de dólares de los Estados Unidos de América. En virtud de la Ley No. 138, de Desarrollo de Vialidad Agropecuaria y Fomento de la Mano de Obra, expedida el 23 de mayo de 1983, se fijó un tope de 44 sucres por dólar en la participación de INECEL en las divisas originadas por la exportación de crudo y fuel oil; y en la Ley No. 002, de 1 de marzo de l985, se congeló tal participación, al establecer que ella se calcularía sobre una cotización de 66,5 sucres por dólar. Esas medidas, típicamente monetaristas, ponen de relieve también el divorcio entre la planificación general de la economía y la del sector eléctrico.

Como resultado de tales medidas y de otras similares, la participación de INECEL en las rentas petroleras ha ido disminuyendo en forma acentuada. Para 1985, significaba 100 millones de dólares; para 1990, apenas 7,2 millones. En 1995 giraba en torno a los 2,8 millones, y para 1999 significará 1,1 millones de dólares; es decir, un 0,85% de la participación de 1980.

Frente a ello, los costos de insumos de origen externo han subido constantemente, pues INECEL tiene que financiarlos al costo real de las divisas en el mercado. A ello se suma el impacto de una generalizada tendencia inflacionaria.

La situación se ha agravado significativamente por el retraso de las empresas eléctricas en pagar la energía que les vende INECEL.

Si se consideran los valores a los que ascienden las pérdidas de energía, más los que alcanzan los subsidios, se llegará fácilmente a acumular un volumen de un billón de sucres por año que no perciben el Instituto y el sector eléctrico ecuatoriano.

Si se tienen en cuenta las pérdidas contables acumuladas que registra INECEL y se fija adicionalmente la atención en el hecho de que los ingresos de fuentes externas serán menores que los egresos requeridos por el servicio de la deuda, y que además son necesarios otros gastos externos, se llegará fácilmente a la conclusión de que resulta imposible que el Instituto pueda afrontar la deuda externa contraída hasta el momento, y menos la que se requeriría para ejecutar otros proyectos hidroeléctricos o térmicos de gran magnitud.

Eso agravaría el retraso del Ecuador frente a otros países del área. Por ejemplo, Colombia tiene una potencia instalada 4 veces mayor que la de nuestro país; el consumo de energía del vecino del norte supera en casi 6 veces el de Ecuador (Rodrigo Cabezas, “Energía colombiana”, El Comercio, 21 de julio de 1996).

CONCENTRACIÓN DE CENTRALES DE GENERACIÓN HIDRÁULICA EN UNA SOLA VERTIENTE HIDROGRÁFICA

La notable merma en los ingresos de INECEL tuvo mucha incidencia en el retraso de la ejecución de megaproyectos que se habían contemplado en los planes maestros de electrificación, para ser desarrollados en la zona occidental del país. Ese hecho sustancial, unido a la poca inclinación a desarrollar mini y microcentrales hidroeléctricas, sometió al país a una dependencia excesiva de la producción de energía con relación al

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régimen de lluvias de las cordilleras central y oriental de los Andes y a los períodos cíclicos de estiaje.

La situación se ha agravado por la disminución de la capacidad del embalse de Amaluza, por la acumulación de sedimentos, la falta de adecuadas acciones para disminuir esa tendencia, la no ejecución de la presa prevista en Mazar, y la limitada posibilidad de acumular reservas hídricas que permitan garantizar el funcionamiento eficiente del sistema Paute.

Se ha diferido la construcción y desarrollo de las centrales hidroeléctricas de Daule-Peripa y de Toachi, que debían robustecer la atención al sector occidental y se encuentran en la vertiente hidrográfica del Pacífico.

En el proyecto Daule-Peripa, según declaraciones de los directivos de la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la cuenca del Guayas, que se formularon con motivo de la renuncia del cargo de presidente del Directorio presentada por el señor ingeniero Marcel Laniado, se había mantenido en situación de desperdicio, por falta de conclusión de los trabajos, una inversión de 300 millones de dólares hecha para construir los túneles y obras conexas que servirían para el desarrollo de la fase de generación hidroeléctrica.

GRAVITACIÓN EXCESIVA DE PLANTAS DE GENERACIÓN TÉRMICA

Esas circunstancias pueden haber contribuido, además, a que se acentuara la

tendencia a generar energía en centrales térmicas en una magnitud que resulta desproporcionada frente a las posibilidades de generación hidráulica o geotérmica que tiene el país. En éste existen –según investigaciones de INECEL– 111 sitios en donde es factible construir e instalar micro, mini y pequeñas centrales hidroeléctricas. Frente a ello, para fines de 1995, los grupos de generación térmica de energía eléctrica de grande o mediana magnitud superaban en el país la cifra de cuarenta,5 distribuidos en diferentes empresas eléctricas. Y ello, sin contar con los adquiridos por empresas privadas, para atender a sus necesidades.

A ese respecto, cabe señalar que en Brasil la energía generada en centrales térmicas llegaba, en 1991, al 6,42% de la de origen hidroeléctrico; en Costa Rica, tal relación fue del 3,11%; en Guatemala, del 3,95%; en Honduras, del 1,10 %; en Panamá, del 18,30%; en Colombia, llegaba al 23,69%; en Chile, al 73,57%. Eso, mientras la proporción en Ecuador, país con potencial de generación hidroeléctrica igual o superior a aquellos, cifraba en dicho año, en el 88,16%. Simplemente para redondear una idea sobre tal situación, cabe señalar que en Paraguay la proporción indicada fue del 0,19% (OLADE, datos a 1989, Informe Regional, vol. 1, diciembre 1991).

Esa situación se agrava notablemente cuando se considera que la operación de muchas centrales térmicas es, en el Ecuador, tremendamente ineficiente. Alberto Pérez Llona denunciaba, a fines de 1995 (artículo citado), que las centrales de Manta, Machala, Milagro y Santa Elena tenían en conjunto 21 grupos de generación térmica de energía eléctrica, que poseían una capacidad instalada de 52,5 Mw; pero que producían para esa época solo 28,9 Mw. Por ineficiencia, no se generaban 23.600 Kw solo en esas centrales.

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Mientras tanto, según esa denuncia, repuestos que se habían licitado y adquirido, en 1992, por un valor cercano a los 5 millones de dólares, no habían podido ser utilizados porque fueron inadecuados y, además, de segunda mano.

EXCESIVA CONCENTRACIÓN DE FUNCIONES; CRECIMIENTO EXAGERADO DEL ÁREA ADMINISTRATIVA DEL SECTOR ELÉCTRICO. FALENCIA EN ACTIVIDADES BÁSICAS

La falta de una clara distinción entre funciones normativas y de control; de dirección y operación de actividades que debe asumir el Estado y de otras que podrían ser ejercidas por la empresa privada, unida a un bajo desarrollo técnico de las empresas eléctricas, había determinado una alta e inconveniente concentración de funciones en INECEL.

El Instituto configura las políticas relativas a energía eléctrica; adopta y expide normas; las aplica; controla esa aplicación; planifica la actividad del sector; interviene en la construcción de centrales de generación, tanto hidráulica como térmica; construye e instala los sistemas de transmisión; fiscaliza las obras respectivas; las mantiene; financia a las empresas eléctricas; determina, con mucho detalle, los procedimientos a los que éstas deben sujetarse; interviene en su administración, como accionista absolutamente mayoritario; fiscaliza esa administración.

La ejecución de esas múltiples funciones ha supuesto una desorbitada, injustificada y creciente carga de trabajo, y un progresivo y aun mayor aumento de personal.

Como ejemplo de la situación, cabe señalar que INECEL, que a 1970 tenía 214 empleados, llegó a los 2.171 en 1980. En un decenio, el personal se multiplicó en más de diez veces. En el mismo período, la energía generada a nivel nacional creció en 3,92 veces: pasó de 786 a 3.080 Gw/h. Hacia 1995, ese personal superaba la cifra de 2.500 (2.545 empleados registrados); pero hay quienes sostienen que bordeaba los 3 mil, incluido personal a prueba o transitorio.

Una parte apreciable de las tareas que él desempeña no tiene aplicación práctica, en el plano externo, tanto porque no existen suficientes mecanismos de control y coordinación reales con las empresas eléctricas, cuanto por la politización de éstas (o al menos de varias de ellas), que ha tornado inocuas muchas actuaciones de los técnicos del Instituto. En el campo interno, es muy discutible, por la evidente falta de coordinación, y la acentuada duplicación de actividades. Se anotaba que la emisión de un cheque requería, en algunos casos, de ¡treinta firmas! y, en promedio, de diecisiete.

Además, el mantenimiento de puestos innecesarios y los niveles de remuneración establecidos para ciertas áreas, como resultado de presiones burocráticas y sindicalistas indebidamente orientadas, han sido objeto de cuestionamientos.

Frente a ello, el retraso en actividades esenciales resulta injustificable: los activos no han sido objeto de una revalorización o actualización que refleje su costo, a cifras constantes, o con referencia a costos de reposición de activos; no hay sistemas confiables de su depreciación. Ese retraso trae consigo dificultades para la contratación de seguros por valores adecuados y resulta probable que las instalaciones y equipos de INECEL, hacia cuya adquisición se ha dirigido una parte importante del endeudamiento interno del país, o tengan seguros insuficientes, o ni siquiera estén asegurados. Con la catástrofe de La Josefina aquello se demostró palmaria y dramáticamente.

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En general, la contabilidad, por la razón enunciada y otras adicionales, está atrasada y no resulta del todo confiable.

RIGIDEZ EN LA ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

La fijación en la orientación de ejecutar y construir megaproyectos ha llevado a mantener en INECEL, quizá sin actividades y funciones reales, a muchos ingenieros y otros profesionales que, se suponía, iban a participar en la ejecución de grandes proyectos que no han llegado a concretarse y que difícilmente podrán ejecutarse a corto plazo, por las graves limitaciones económicas que antes se han reseñado.

Al no realizarse esos proyectos, los ingenieros y personal técnico que debían trabajar en ellos han venido a radicarse en Quito y engrosar las filas de una burocracia que busca justificativos en la realización de trámites y el mantenimiento de controles no siempre necesarios.

Profesionales y técnicos del propio INECEL, que ejecutan tareas operativas o de mantenimiento, aseveran que muchos de los integrantes de la burocracia dedicada a la administración y control no trabajan ni dejan trabajar; que toman decisiones de carácter técnico sin conocimiento, información o coordinación suficientes; inventan proyectos, unidades y préstamos, con el solo fin de mantener actividades y grupos privilegiados; y han generado lo que aquellos técnicos consideran una verdadera maraña de normas y regulaciones internas, cuya justificación real no parece ser sino el mantenimiento de esa burocracia.

Se mencionaba, por ejemplo, que había, para los años 1993 y 1994, un número muy grande de ingenieros y técnicos que debieron efectuar delicados trabajos de control de diseño y fiscalización de grandes proyectos que no se realizaron ni podrán ejecutarse, al menos en la magnitud prevista originalmente, en un futuro cercano. Algunos hablaban de 300 técnicos que se encontrarían en tal situación; otros creían que esa cifra aumentaría hasta el doble. En todo caso, según ciertas apreciaciones internas –que no se sustentan en estudios técnicamente realizados y se han enunciado a grosso modo–, el personal de INECEL debería disminuir en por lo menos 1.100 plazas.

Mientras tanto, los mecanismos de distribución y subdistribución no parecen adecuadamente atendidos y las empresas eléctricas regionales demuestran serias falencias, en materias tanto técnicas como administrativas y financieras, en las que alguna parte del personal que labora en la oficina matriz de INECEL podría dar un invalorable aporte.

La situación se agrava con el peso e influjo excesivos de sindicatos y organizaciones laborales, que han entrabado la capacidad de administración; en muchos casos, ellos han tomado una posición prácticamente de cogobierno de la entidad; y, según lo anotan algunos técnicos del propio INECEL, han conferido énfasis desproporcionado al mantenimiento y permanencia en la entidad de personal innecesario.

Desde luego, estas circunstancias no son producto per se de la existencia de organizaciones laborales, sino de una distorsión, que convendría evitar.

El desajuste referido se acentuó por el hecho de que la conformación de los niveles directivos de INECEL ha estado, en muchas ocasiones, sometido a una desmedida influencia política, y aún más, casi politiquera, en el sentido de involucrar a la entidad en

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paquetes de arreglos partidistas, y trueques de votos de mayorías del Congreso u otros órganos.

La posición de un directivo en tales circunstancias se debilitaba, aún más frente al poder real de sindicatos que agrupaban a profesionales y técnicos que, por la naturaleza de sus funciones, no deberían estar amparados por contrataciones colectivas orientadas a defender los derechos laborales del trabajador que no ejerce funciones públicas que, de hecho, y justamente como consecuencia de una no justificada expansión de atribuciones de INECEL, asumía la entidad, que las concretaba a través de la participación de profesionales, técnicos u otro personal que actúa, sin duda, en el rol de funcionario público, y que, en muchas ocasiones ejerce potestad y autoridad inherentes al poder público.

POLITIZACIÓN DE NIVELES DIRECTIVOS

Tanto la conformación del Directorio, como la orientación de la elección de muchos gerentes generales y directivos implica una acentuada politización de la rectoría de la entidad.

No se ha diseñado un sistema que garantice el conocimiento técnico y la necesaria experiencia tanto técnica como empresarial, en altos niveles ejecutivos (inclusive del Gerente General) del Instituto Ecuatoriano de Electrificación.

En general, la conformación y funcionamiento del directorio no ha respondido a las necesidades de dirección que requiere INECEL. En algunos casos, los directores no han tenido una verdadera representación institucional o no han sido personas vinculadas con el sector.

El predominio de la influencia política en la organización y administración del sector eléctrico ha generado una situación de inestabilidad que afecta al cuerpo ejecutivo superior y dificulta llevar a la práctica programas administrativos de largo alcance.

LA SITUACIÓN DE LAS EMPRESAS ELÉCTRICAS

La energía eléctrica de consumo público es distribuida en el país básicamente por veinte empresas eléctricas, incluidas las que operan en el Oriente y Galápagos. Estas empresas están constituidas como sociedades anónimas, sujetas al control de la Superintendencia de Compañías.

De ellas, en 19 los mayores accionistas son INECEL y las entidades seccionales de la provincia correspondiente. EMELEC pertenecía a un accionista privado extranjero. La compra de las acciones, indemnización, transferencia y deudas de la última han sido objeto de amplio debate y contrapuestos comentarios.

La creación de ELECTROQUIL y ELECTROQUITO añadió nuevas empresas a este panorama.

La situación de las empresas en cuyo capital participa INECEL es sui géneris, tanto en lo que concierne a la integración de su capital, como en lo que respecta a su modo de operación y mecanismos de control.

La mayor parte de ellas se capitalizaron básicamente con aportes del Instituto. Por aplicación de las disposiciones de la Ley sobre Electrificación Rural, en varias los Consejos Provinciales podrán pasar a ser accionistas dominantes.

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Inicialmente, algunas empresas eléctricas generaron su propia energía, producida por centrales cuya infraestructura se financió, como se mencionó ya, con aporte de capital de INECEL. Después, la mayoría de ellas accedieron al Sistema Nacional Interconectado y distribuyen energía eléctrica que teóricamente compran a INECEL.

No se tiene idea clara del valor real de los activos de las empresas eléctricas, pues no han sido objeto de una precisa revalorización, ni menos de una actualización técnica, para reflejar valores a cifras constantes o según costos de reposición de equipos. En buena parte de las empresas no existen seguros o son insuficientes. Lo que ocurrió con importantes activos de la Empresa Eléctrica de Azuay, con ocasión del desastre de La Josefina, fue muestra de ello: una central estuvo subasegurada, por decisión que aparentemente a última hora tomó su Gerente, en beneficio de la aseguradora.

Las deudas que las empresas eléctricas mantienen frente a INECEL por adquisición de energía y otros conceptos, son ingentes. Considerados esos pasivos, la mayor parte de esas empresas está, técnicamente, en situación de quiebra. Al parecer esas empresas no tienen ningún interés y quizá tampoco posibilidad de pagar sus deudas al Instituto, como también el interés de éste en cobrarlas o la posibilidad real de hacerlo lucen muy limitados. Como el sector público es propietario de uno y otras, el sentido de exigencia de las obligaciones de pago y cobro se debilita.

En algunas de las empresas eléctricas, las pérdidas de energía son muy altas. Tampoco parece interesarles evitarlas o disminuirlas.

Asimismo, en la práctica no les causa preocupación mayor la eficiencia y el buen servicio a los clientes. La existencia de un monopolio y la falta de medidas de control y sanción reales determinan, en gran medida, esta posición.

Desde el punto de vista técnico y administrativo, la mayoría son deficientes. Su dirección y administración están altamente influenciadas por circunstancias y presiones políticas, que nacen tanto de la Gerencia de INECEL, cuanto, y quizá en mayor grado, de las autoridades de los organismos del régimen seccional que, con el Instituto, son los accionistas mayoritarios de casi todas las empresas. La composición accionaria de su capital y la integración de sus directorios son proclives a tal situación.

En cuanto a la supervigilancia, si bien son compañías anónimas, están sujetas a una compleja gama de controles, que se superponen: la Superintendencia de Compañías, por la naturaleza jurídica de las empresas; la Contraloría General del Estado, en razón de que en casi todas los accionistas son entidades públicas; INECEL, como el mayor accionista y encargado de la aplicación de normas de la Ley Básica de Electrificación. Además, a los sistemas de control interno –comisarios–, y de auditoría externa previstos por la Ley de Compañías.

El nivel de influjo de INECEL llega, en teoría, a niveles de verdadero tutelaje. El Instituto ha diseñado una compleja trama de normas a las que, en casi todos los aspectos de su operación, deben ceñirse las empresas y sus ejecutivos. Estos consideran que la que califican de maraña de normas es resultado de la falta de ocupación en tareas creadoras y productivas de un número importante de funcionarios del Instituto.

En la práctica, sin embargo, por influencias políticas, los ejecutivos y directivos de las empresas tienden a hacer caso omiso de las regulaciones de INECEL. La Superintendencia de Compañías no es particularmente cuidadosa en el control de las Empresas Eléctricas, porque estima que con la actuación de INECEL y la Contraloría se

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cubren los riesgos que suelen afrontar normalmente las compañías. De otro lado, no podría disolverlas y liquidarlas, cualquiera fuese su situación económica y financiera, por los problemas políticos y económicos que ello supondría. La Contraloría tampoco se preocupa en forma adecuada de la vigilancia sobre esas empresas, en razón de que ella incumbe fundamentalmente a la Superintendencia de Compañías.

En definitiva, todo el mundo trata de vigilar teóricamente a esas empresas, aunque en la práctica exista muy poco control objetivo y real y, cuando lo desean, sus ejecutivos actúan muy independientemente, con prescindencia de normas e instrucciones.

Las normas que se les aplica, las políticas que observan son muy similares, aunque las condiciones que deban afrontar sean, en muchos casos, profundamente disímiles por las diferencias del territorio que cubren, el grado de concentración o dispersión de la población a la que atienden, o por la muy diversa proporción de los servicios que deben suministrar a los sectores residencial, comercial e industrial.

En cuanto a la regulación interna de las empresas eléctricas, considerada su calidad de compañías anónimas, deben estar dadas según sus respectivos estatutos sociales. Al examinarlos, se encuentra que no responden a una visión sistemática y unitaria.

El suministro de energía eléctrica a 1996

El déficit de energía eléctrica determinó, en el país, una crisis profunda, a fines de

1995 y principios de 1996. Cortes de energía de hasta 8 horas, irregularidad en el suministro, fluctuaciones de

voltajes, pusieron a la población ecuatoriana y a la producción del país en muy serias dificultades. Se estimaba que el Ecuador había sufrido en esos dos meses pérdidas por alrededor de 10 millones de dólares diarios.6

Se estuvo al borde del colapso total, pues la insuficiencia de producción de la Central Amaluza, en Paute, obligó a las otras existentes en el país a trabajar a plena capacidad, y a veces por sobre ella.

Se pusieron entonces de relieve los defectos de mantenimiento de las centrales de generación eléctrica que se habían venido acumulando en el país por varios años, dadas las restricciones del suministro de recursos al sector energético y las distorsiones que en el uso de ellos se venían produciendo.

Tuvo que pararse la Central Térmica de Esmeraldas. En la Central Hidroeléctrica de Agoyán se presentaron problemas, que requerían de mantenimiento mayor, considerados el estado de la turbina, de los álabes móviles, de los anillos de desgaste y la estructura de soporte. En la Central Gonzalo Zevallos hacía falta el mantenimiento de las unidades 2 y 3, que debió realizarse a las 30 mil horas de operación y que no se había efectuado pese a haber sobrepasado las 100 mil horas. Las centrales térmicas de Guangopolo y Santa Rosa tenían problemas que ameritaban un mantenimiento completo, para el cual no se disponía de los repuestos necesarios. Si esto ocurría en las centrales de mayor tamaño, lo que sucedía en las más pequeñas resultaba, en muchos casos, más grave.7

Tales hechos reflejaban la postergación de que había sido objeto el sector eléctrico en los últimos años.

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Desde 1986 virtualmente no se había invertido en él. Los proyectos de generación hidroeléctrica y termoeléctrica estaban muy desfasados en su ejecución y puesta en marcha. Aun cuando el último plan básico de electrificación tenía previsto instalar una potencia de 1.561 Mw dentro de este siglo, prácticamente no se incrementó la capacidad disponible desde mediados de 1986.

Para 1996 había un déficit de energía de 300 Mw. Pero la demanda de energía había venido creciendo en un 10% anual.

Se estimaba que de no invertirse en la construcción de proyectos prioritarios, el déficit para comienzos de los 2000 ya no sería de esos 300 Mw, sino que superaría los 1.800.

Desde 1994 había un gran retraso en la ejecución de programas prioritarios para el suministro de energía eléctrica.

Para octubre de 1994, debía haber entrado en operación el parque térmico, ya rehabilitado, que generaría 116 Mw. Eso no ocurría hasta 1996.

En el año 1995 tenían que haber entrado en operación dos centrales a gas, de 90 y 92 Mw. Eso no había sucedido hasta 1996.

El Gobierno del presidente Durán trató de que, mediante concesiones a firmas privadas, se buscara compensar el déficit. Pese a las ventajas con que se las adjudicaron a Electroquil, Electroquito, Emelec, Seacost, las empresas privadas no obraron con la celeridad esperada, salvo, en alguna medida, el caso de Emelec, que entre diciembre de 1995 y marzo de 1996 amplió en 78 Mw su capacidad de generación.

Electroquil se comprometió, mediante escritura pública de 31 de octubre de 1995, a entregar 80 Mw de energía hasta el 31 de diciembre de ese año. Hasta fines de marzo de1996 no lo hacía. Se anunció que en abril entrarían en operación dos turbinas que generarían dicha cantidad de energía.

Electroquito se comprometió, mediante escritura pública suscrita también en esa fecha, a entregar 146 Mw de potencia efectiva. No acopió capital propio suficiente para financiar la compra de turbinas. A marzo de 1996 se veía como inevitable la resolución del contrato.

Seacost se comprometió, mediante escritura de 7 de noviembre de 1995, a instalar 120 Mw de potencia efectiva, hasta el 26 de noviembre de 1995. Cambió su oferta para suministrar 150 Mw. Instaló 40 Mw hacia febrero de 1996, y 110 Mw a mediados de marzo de dicho año. Los equipos de generación son usados. A fines de mayo de 1996 se analizaba la posibilidad de dar por terminado el contrato o de renegociarlo.8

Para octubre de 1996 se preveía la entrada en operación de una nueva central a gas de 30 Mw, mientras que para octubre de 1997 debería hacerlo la Central Trinitaria, de operación a vapor, que generaría 125 Mw. Para los próximos años, estaba prevista la operación de los siguientes proyectos: Daule-Peripa, de 130 Mw (octubre de 1988); San Francisco, de 230 Mw (diciembre de 1999), y la central a gas del golfo de Guayaquil, ciclo combinado, de 100 Mw (en octubre del 2001).

Para esa época debían funcionar también la central hidroeléctrica de Apaquí, de 36 Mw, y el proyecto Paute-Mazar, de 180 Mw. Se preveía que la central hidroeléctrica Coca-Codo Sinclair, de 432 Mw, entraría en operación el 2006.

Ese equipamiento requiere, según estimaciones de INECEL, una inversión del orden de los 1.300 millones de dólares para el período 1994-2006. Para el lapso 1994-1998, las inversiones superarían los 370 millones de sucres.9

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Desde hace varios años se ha hecho objeto a INECEL de muy severos recortes de recursos.

La nueva Ley de Régimen del sector energético

En la situación que se ha descrito rápidamente arriba, se trató de cursar una Ley que diera un nuevo marco legal al sistema eléctrico.

El Ejecutivo había iniciado esfuerzos en ese sentido desde 1994. En junio de ese año, el Congreso Nacional recibió un proyecto de Ley del Régimen del Sector Eléctrico, de corte acentuadamente privatizador. El 31 de agosto el Congreso dio lectura al proyecto, pero lo archivó.

El 17 de agosto de 1995 el Presidente envió, con el carácter de económico urgente, un nuevo proyecto que no llegó a modificar en forma aceptable el anterior; mas tuvo que retirarlo, por falta de apoyo, y para evitar que se lo niegue, lo que habría supuesto que no pueda ser discutido en un año.

El 20 de octubre de 1995, la Comisión de lo Económico del Congreso Nacional presentó su proyecto, que tuvo más viabilidad que el anterior. Luego de un largo trámite, que buscaba alcanzar consensos, el 22 de febrero de 1996 el Congreso Nacional aprobó la Ley de Régimen del sector eléctrico.

Durante el accidentado período de trámite de la Ley se puso de relieve la existencia de dos corrientes antagónicas en torno a su orientación: la una, quería convertirle en un instrumento de privatización a ultranza, para trasladar virtualmente el control de todo el sistema eléctrico nacional a empresas privadas; la otra, mantenía una posición de cerrada defensa de la actuación preponderante, monopólica del Estado y el sector público, en la generación, distribución y comercialización de recursos de energía eléctrica y, sobre todo, de los beneficios o privilegios de los que, en comparación con el resto de la población ecuatoriana, disfrutaban quienes laboran en el sector eléctrico.

Presiones de todo tipo respaldaban esas posiciones. De un lado el Gobierno, que había venido restringiendo los recursos destinados al sector y creando dificultades administrativas para su funcionamiento, acentuó esas actitudes, para agravar la crisis que soportaban el INECEL y las empresas eléctricas; los grupos de empresarios interesados en participar en la adquisición de las empresas estatales y públicas que operaban en el sector, o al menos de una parte de sus acciones, intensificaron su campaña contra las entidades públicas que lo manejaban. Dentro de una orquestada campaña de descrédito contra ellas, trataron se hacer recaer en su burocracia no solo las culpas que ella tenía, sino los errores que se habían cometido en todos los niveles del Gobierno y de la población, e inclusive el problema de la falta de lluvias.

De otro lado, los trabajadores y varios sectores sociales amenazaron con paralizar las actividades del sector eléctrico.

Para febrero, se había llegado a una posición de relativo consenso en torno al contenido de la Ley de Régimen Eléctrico. Su texto buscaba mantener los derechos y condiciones de un Estado Regulador; impulsaba la reinversión de recursos y de utilidades en el propio sector; promovía y garantizaba la inversión privada en nuevos proyectos hidroeléctricos, sobre todo en pequeñas centrales; buscaba la capitalización para el mejoramiento de los ya existentes. Establecía, para la capitalización o venta, el

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valor real de las obras construidas con el esfuerzo de todo el país; transformaba las empresas estatales en sociedades anónimas.

En otros aspectos, establecía un sistema tarifario que trataba de disminuir el impacto sobre los usuarios más pobres; garantizaba y protegía los derechos del usuario por los daños que sufran sus aparatos eléctricos a consecuencia de las alteraciones de voltaje o apagones.

La posición enfatizaba en que no convenía al país ofrecer ventajas para la venta de todo o parte de unos activos que ya existían, lo que daría lugar a una verdadera confiscación privada de la riqueza social, sino que debería potenciarse la inversión en nuevos proyectos de generación, sobre todo hidroeléctrica.

Durante muchos días, el Ejecutivo no clarificaba posiciones en torno al veto parcial o a la formulación de objeciones específicas respecto al texto preparado por el Congreso. A mediados de marzo dio a conocer al Presidente del Congreso 36 observaciones sobre dicho texto. Apenas en agosto de 1996, el Congreso comenzó a conocer las objeciones del Ejecutivo.

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Capítulo XIV SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE ESTE Y EL TERCIARIO

Leyes de Fomento para el Sector Industrial. Un balance de la aplicación de la

Legislación de Fomento Industrial. Otras leyes de fomento de actividades manufactureras: Ley de Fomento de Parques Industriales; Ley de Fomento de la Industria Automotriz; Leyes de Régimen de Maquila y de Zonas Francas. Razones para el relativo fracaso de la política de sustitución de importaciones. Consejo Nacional de Productividad y Competitividad. Actividades que se desenvuelven entre el sector secundario y el terciario: la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional. El Turismo: hacia una reorientación de la política de manejo del turismo en Ecuador. Posibilidades de impulso a la actividad turística en el país. Algunas características del turimo en el Ecuador. Turismo y tributos. Conclusión.

Visión general

En lo que concierne al sector industrial, la actuación del Estado, además de las normas generales que, según lo dispuesto en el Código de Salud, precautelan el interés sanitario general, o los preceptos del Código Penal, que reprimen daños que se causen a terceros, precisa mencionarse el sistema que configuran las leyes de fomento de la industria y la pequeña industria, de parques industriales, de zonas francas, de maquila, de fomento de la industria automotriz; y, parcialmente, las contenidas en la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional.

La situación de las leyes de fomento resulta ambigua en lo que concierne a su posibilidad de aplicación práctica, desde que, a fines de los años ochenta, con la expedición de la Ley de Régimen Tributario Interno, virtualmente se eliminaron los beneficios tributarios previstos por ellas, posición que tendrá, de otro lado, que mantenerse después de 1995, en virtud de los compromisos adquiridos por el Ecuador dentro de la Organización Mundial de Comercio.

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Adicionalmente, podrían señalarse como referidas a este sector, las leyes que crearon el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador, CENDES (que en el Gobierno del presidente Durán Ballén se ha buscado eliminar), y el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional, SECAP, orientado, en modo preponderante, a la preparación de personal que pueda trabajar en el sector manufacturero; y, en buena medida, la Ley del Instituto Ecuatoriano de Normalización, a la que ya se mencionó en el capítulo VI.

Como casos de asunción parcial de actividades económicas en el sector secundario por parte del Estado u otras entidades del sector público deberían considerarse los de empresas que operan en la rama industrial que han organizado el Estado o las referidas entidades, o en cuyo capital accionario ellas participan.

La nómina de empresas estatales o municipales no es, en Ecuador, tan abigarrada como en otros países. Sin embargo, se torna importante el número de aquellas en las que tienen participación organismos públicos que, fundamentalmente, son varios Ministerios, la Corporación Financiera Nacional, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, la Dirección de Industrias del Ejército, direcciones especiales de la Armada y la Fuerza Aérea.

Aun cuando, en número, el de empresas estatales resultaba menor que el que se presentaba en otros países, su espectro abarcaba un área muy amplia, que iba desde fábricas de cemento y fundiciones o siderúrgicas, hasta empresas automotrices, pasando por fábricas de calzado y vestidos, ingenios, cervecerías, laboratorios farmacéuticos.

LEYES DE FOMENTO PARA EL SECTOR INDUSTRIAL

En general, las leyes de fomento a la actividad industrial que se han adoptado en el Ecuador a partir de los años cincuenta y que tuvieron aplicación que dejó algún efecto en los procesos de desarrollo, se enmarcaron dentro de la concepción cepalina de la sustitución de importaciones.

Sin embargo, vale dejar constancia de que, con mucha anterioridad a ellas, se habían expedido algunas, cuya trascendencia fue poco significativa.

Conforme anota Alberto Acosta,1 ya para 1906 se había dictado una Ley de Protección Industrial, con la que, a base de aranceles, se intentó elevar la rentabilidad de los industriales. Para 1921, se promulgó una Ley de Fomento del Desarrollo de Industrias. En 1925, como parte del incipiente proyecto de la Revolución Juliana, se expidió la Ley Protectora de las Industrias Nacionales, que guardaba correlación con la de Aranceles y Aduanas. Las dos buscaban, básicamente, salvaguardar las industrias textiles.

Ante la crisis del mercado de sombreros de paja toquilla, se trató de promover el establecimiento de industrias en las provincias del Azuay y Cañar, hacia 1954 y 1955. Para esa época, se contemplaron también incentivos tributarios para la instauración de industrias en el cantón Eloy Alfaro, de la provincia de Esmeraldas, y en la ruta abierta por el ferrocarril de Ibarra, San Lorenzo, a partir de Lita.

Desde fines de los años cincuenta, se configuró un sistema de fomento industrial ya francamente inspirado en la política de sustitución de importaciones, emanada de la CEPAL, que –como lo describe Germánico Salgado–2 fue consolidándose gradualmente en la década de los sesenta, como una política prioritaria dotada de los instrumentos

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necesarios y se afirmó en los setenta, en los que, además, buscó promover la descentralización industrial.

Tal sistema, en teoría, se ha mantenido, en el texto de leyes y reglamentos, en sus rasgos generales –aunque los gobiernos de orientación neoliberal (Febres Cordero, Durán Ballén) hayan buscado desmontarlo totalmente–.

Estaba configurado por un conjunto de beneficios generales para las industrias que se establecieran en el país, y de beneficios específicos para las que fueran clasificadas en categorías Especial A, B, que han guardado relación con los niveles de complejidad e importancia de las actividades industriales respectivas.

La legislación contempló, después, una clara diferencia entre la que podría decirse industria grande –al menos dentro de los tamaños usuales en el país– y la pequeña industria y artesanía.

Las dos leyes configuraron un sistema de administración de beneficios que suponía el funcionamiento de órganos de características y facultades similares, llamados Comités Interministeriales que se integraban con representantes del Ministerio de Industrias, del de Finanzas, de la Secretaría Nacional de Planificación y de los gremios industriales o de la pequeña industria.

Los requisitos para que una actividad fuese considerada industria o pequeña industria (a más de la exigencia básica de transformación de materia prima que se requería en las dos leyes) fueron modificándose en el tiempo, en lo que concierne a los máximos de activos fijos que podía tener una pequeña industria, en función de la tendencia devaluatoria de nuestra moneda.

La diferencia entre pequeña industria y artesanía estribaba en el mayor o menor grado de utilización de mano de obra directa en los procesos productivos correspondientes. Cuando ésta dominaba, la actividad se consideraba artesanal.

Posteriormente, el sistema jurídico ecuatoriano enfatizó el establecimiento de empresas que realizaran transformación de carácter industrial en zonas menos desarrolladas del país.

Esa diferenciación hizo inicialmente referencia a las provincias de Pichincha y Guayas frente a las restantes del país; luego aludió, de una parte, a los cantones de Quito y Guayaquil y, al final, se centró entre las parroquias urbanas de éstos, de un lado, y al resto del país, al que se denominó zona de promoción industrial, de otro.

Dentro de esta modalidad se mantuvo, durante algunos años, la orientación de conceder beneficios especiales a empresas que se establecieran en ciertas zonas para desarrollar proyectos específicos que tuvieran que ver con la producción agrícola, con sus recursos mineros o con la necesidad de generar polos regionales de desarrollo. Estas industrias se enunciaban en las llamadas Listas de Inversión Dirigida (LID). Similar orientación se produjo en lo que concierne a la pequeña industria.

Según lo sintetiza Germánico Salgado,3 el sistema confería una alta protección en buena parte de la actividad industrial, especialmente a los productos finales.

Los instrumentos de esa protección eran, en primer término, tanto el arancel y los recargos arancelarios, como un importante conjunto de restricciones no arancelarias: depósitos previos y prohibiciones en las listas de cambios, licencias previas, con frecuencia combinadas con cuotas; en segundo lugar, exoneraciones o reducciones de los impuestos a la constitución jurídica de las empresas, a la importación de materias

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primas y bienes de capital, a la renta y al capital; en tercer lugar, la obligación de compra por el Estado, de bienes de producción nacional.

A ello se añadía el mantenimiento de bajas tasas de interés, que en varios años resultaban negativas, si se consideraba la inflación, y que eran aún menores si se accedía al crédito de la Corporación Financiera Nacional-Comisión de Valores; y, también, los asimismo bajos precios de la energía eléctrica y los combustibles.

No obstante los singulares beneficios crediticios conferidos, hacia fines de los setenta, por el Fondo de Promoción de Exportaciones (FOPEX), la orientación de las leyes del Sistema de Fomento Industrial privilegió la producción para el mercado interno.

Un balance de la aplicación de la Legislación de Fomento Industrial

Los mecanismos de desconcentración previstos por las dos leyes en referencia no dieron los resultados que se esperaban.

Para los años noventa, según datos del Ministerio de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, el 75,72% de las empresas que merecieron clasificarse de acuerdo con la Ley de Fomento Industrial se encontraban en Quito y Guayaquil. El 61% de las empresas calificadas como pequeña industria funcionaba también en los dos centros.

De otro lado, como lo relevó Rob Vos,4 la industria manufacturera, en muchas subramas, está dominada por estructuras monopólicas u oligopólicas, y empresas de gran escala, varias de ellas con predominio de inversión foránea.

En un interesante estudio concerniente a la aplicación de las Leyes de Fomento Industrial y de la Artesanía y de la Pequeña Industria, Claudio Creamer5 señala, en primer término que, dado su mayor peso político, el sector industrial se benefició en grado superior que la agricultura, de los incentivos fiscales ofrecidos a través de la exoneración de impuestos a la importación de materias primas y bienes de capital, y aún en mayores proporciones para el caso del certificado de abono tributario.

A la ventaja tributaria se añadió el muy alto volumen de crédito que obtuvo el sector manufacturero, para lo que pudo contribuir en alguna medida la concentración de las instituciones financieras en las dos ciudades principales.

En el período de 12 años al que se refiere el estudio de Creamer, el 76% de las empresas ya acogidas a los beneficios de la Ley de Fomento Industrial se concentraron en Quito y Guayaquil, en las que se generaba el 79% del valor de producción, y operaba el 89% del personal que ocupaban.

En cuanto a nuevas empresas acogidas a los beneficios de la referida Ley, el 72,3% de ellas también se concentró en Quito y Guayaquil.

Los índices de concentración de empresas acogidas a los beneficios de la Ley de Fomento de la Artesanía y la Pequeña Industria en las dos urbes fueron algo menores (alrededor del 60%); pero los porcentajes de personal empleado y del valor de la producción venían a ser casi 10 puntos más altos. El volumen de recursos que el Estado dirigió al desarrollo de estas empresas fue notablemente menor que el orientado hacia la creación y expansión de las industriales, que solían pertenecer a grupos oligopólicos, y ejercían mayor influencia o poder político.

Poco hizo, además, el Estado para conseguir una efectiva integración del desarrollo rural con el desarrollo industrial, mediante la búsqueda de mecanismos tendientes a

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mejorar los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, o para lograr una adecuada selección de tecnologías, aspectos en los que había puesto tanto énfasis Rob Vos.6

OTRAS LEYES DE FOMENTO DE ACTIVIDADES MANUFACTURERAS

En adición a las generales antes referidas, cabe mencionar algunas leyes específicas.

La Ley de Fomento de Parques Industriales buscaba impulsar la creación de infraestructuras en las que se pudieran concentrar varias plantas industriales. Se dictó en noviembre de 1975. Se esperaba que se instalasen tales parques en la mayoría de las provincias. En la práctica, aquello ocurrió en Azuay, Tungurahua y Chimborazo.

En estrecha correlación con la Programación del Sector Automotriz del Grupo Andino, se adoptó, en enero de 1979, la Ley de Fomento de la Industria Automotriz.

Esta Ley buscaba facilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el país en el ámbito de la programación automotriz del Grupo Andino; la promoción del desarrollo ordenado del sector automotor, mediante el establecimiento o ampliación de empresas dedicadas a la fabricación de vehículos y componentes; el impulso de industrias básicas de fundición y forja, así como de tecnologías fundamentales de estampado, maquinado, estrusión; la racionalización de la industria de vehículos y su importación.

Podían obtener clasificación de acuerdo con esta Ley las empresas que se dedicaran a ensamblar vehículos asignados al país dentro de la programación automotriz del Grupo Andino, a fabricar componentes atribuidos al país, fabricar carrocerías o desarrollar las industrias básicas de fundición y forja cuya producción se destinara al sector automotriz.

Al liberalizarse en grado extremo la importación de vehículos, la Ley ha dejado virtualmente de tener aplicación práctica.

Ya dentro de las nuevas corrientes de globalización de la economía, se dictaron las Leyes de Régimen de Maquila (agosto de 1990), y de Zonas Francas (febrero de 1991).

Ellas prevén regímenes de excepción en los aspectos aduanero, tributario y laboral, que buscan propiciar la utilización de mano de obra local para labores de terminado y ensambladura, a partir de materia prima o insumos que se importan bajo un régimen de internación temporal (en el caso de la maquila), o no llegan a considerarse ingresadas al país, desde el punto de vista aduanero, en el caso de zonas francas.

Dichas leyes facilitan la contratación de personal local bajo un régimen de excepción, que resulta menos exigente que el general en materia de duración mínima del contrato, estabilidad y horarios de trabajo.

En la Ley de Zonas Francas se aúnan, en cierta forma, los beneficios configurados por la Ley de Maquila y la Ley de Fomento de Parques Industriales, pues se trata de estimular el suministro de infraestructura industrial para la realización de actividades de terminado.

La Ley de Zonas Francas creó el Consejo Nacional respectivo (CONAZOFRA), integrado por un representante del Presidente de la República, quien lo presidirá; representantes de los Ministros de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, de Finanzas y Crédito Público, de Defensa; del Banco Central del Ecuador; de las empresas administradoras de las zonas francas; y de sus usuarios.

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La Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional (18 de abril de 1979, R.O. de 3 de mayo de ese año) promueve actividades concernientes tanto al sector secundario (construcción y reparación navales), como al sector servicios (transporte marítimo fluvial).

Contempla beneficios así para la importación de naves de no más de diez años de construcción –siempre que no pueda armárselas en Ecuador– cuanto para la construcción y reparación de naves en el país.

El órgano de administración de esta Ley es el Consejo de Fomento de la Marina Mercante, con sede en Guayaquil, e integrado por el Comandante General de Marina o su delegado, quien lo presidirá; el Subsecretario de Comercio del Ministerio de Industrias, Comercio e Integración o su delegado; el Subsecretario de Finanzas o su delegado; el Secretario General de Planificación o su delegado; y un representante de la Asociación de Armadores Nacionales (ASONAR).

RAZONES PARA EL RELATIVO FRACASO DE LA POLÍTICA DE SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES

En relación con la aplicación en el Ecuador de la política de sustitución de importaciones y de las normas legales en que ella se concretó, Alberto Acosta anota que no tuvo en el país los resultados esperados.

Atribuye tal situación, en primer término, a la incapacidad de las élites para crear las condiciones propicias para su cristalización y, específicamente, a la falta de una dinámica transformación del mercado interno, a la ausencia de una redistribución productiva y de una real concentración de esfuerzos para crear la infraestructura necesaria, para diseñar una política aduanera y arancelaria idónea y garantizar el flujo adecuado de capitales para la readecuación del aparato productivo.7

CONSEJO NACIONAL DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD

El 17 de agosto de 1995 se creó el Consejo Nacional de Productividad y Competitividad, organismo que aspira a ser un centro de concertación de las fuerzas productivas del país (mano de obra, capital, tecnología). Con ello se buscaba un espacio para el diálogo entre los trabajadores, las universidades, el gobierno y los sectores empresariales, que permita avanzar en la industrialización del país, con productividad y competitividad que propicien la salida de productos ecuatorianos al mercado internacional.

Turismo

Aun cuando se suele decir que el turismo es una industria sin chimeneas, parece innegable que la actividad que lo promueve y sirve se enmarca más bien dentro del sector terciario.

Si bien comenzaron a enunciarse preocupaciones oficiales de promoción del turismo en 1946 y 1948 (creación de la Comisión de Turismo, anexa al Ministerio de Relaciones Exteriores, en mayo de 1946; de la oficina de información para el turismo, en

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Los Angeles, Estados Unidos, en enero de 1948), la primera Ley de Fomento Turístico se expidió el 10 de julio de 1964. En los años siguientes, ella y su reglamento fueron objeto de numerosas reformas.

El 6 de julio de 1989, se promulgó la Ley de Turismo en actual vigencia, que consta en el R.O. de 11 de ese mismo mes. Su reglamento general se expidió el 6 de octubre de dicho año, y se publicó, cinco días después, en el Suplemento del R.O. No. 292.

El organismo que ejerce las potestades estatales relacionadas con el control, el fomento y la promoción del turismo es la Corporación Ecuatoriana de Turismo (CETUR), que tiene su sede en Quito y direcciones regionales para el Litoral, el Austro y el Norte, en Guayaquil, Cuenca e Ibarra, respectivamente.

Los fines de la entidad son promover el turismo receptivo, el turismo interno y social; contribuir a la conservación, la protección y el aprovechamiento de los recursos turísticos nacionales; coordinar las actividades que propicien el turismo.

La Ley prevé la existencia de un directorio de CETUR, más bien frondoso, integrado por un Delegado del Presidente de la República, los Ministros de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, de Relaciones Exteriores, de Finanzas, el Secretario General de Planificación del CONADE, o los delegados permanentes de tales funcionarios, un delegado de la Asociación Ecuatoriana de Agencias de Viajes y Turismo (ASECUT), un delegado de la Asociación Hotelera del Ecuador (AHOTEC), y un delegado de la Asociación de Representantes de Líneas Aéreas en el Ecuador (ARLAE) –representantes, debería decirse, mejor que delegados–.

La Ley confiere los beneficios usuales en las de fomento (exoneración de impuestos para la constitución de compañías o aportes de bienes para ellas, para la importación de bienes no producidos en el país que se requirieren directamente para la actividad), y distingue entre beneficios generales y especiales.

Diferencia establecimientos hoteleros, que clasifica en doce especies, desde hoteles hasta paradores y albergues, pasando por hostales, pensiones, moteles; extra hoteleros, como apartamentos turísticos, campamentos de turismo, ciudades vacacionales; lugares de suministro de comidas o bebidas; lugares de suministro de servicios de recreación o esparcimiento; agencias de viajes; servicios de juegos de azar, servicios de transporte de personas; y promoción y publicidad turísticas.

El Estado, a través de CETUR, mantiene atribuciones de control, que se materializan en la obligación, por los establecimientos antes indicados, de mantener un registro y de obtener licencia anual de funcionamiento, que se otorgan a base del cumplimiento de las normas legales correspondientes.

Diferentes entidades públicas participan como accionistas en empresas que operan en el sector turístico: hoteles como el Hotel Colón, el Intercontinental Quito, o el Ambato. También mantienen paradores, refugios, etc.

HACIA UNA REORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA NACIONAL

Sin embargo, no parece aún haberse definido una idónea política turística para el Ecuador. Quizá no llegamos, en este campo –como en muy numerosos aspectos– a discernir lo que realmente es sustancial y prioritario para el país, y nos dejamos avasallar por visiones y modelos externos. Sugestionados por las propagandas hoteleras de Miami y el Caribe, centramos nuestra atención –tal vez en modo desproporcionado–

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en las muy bellas playas que tiene el país –a las que, empero, no se mantienen adecuadamente–; pero en buena medida dejamos de lado algunos aspectos esenciales en que él podría ser único. Hemos permitido que se menoscabe la ecología de las Galápagos, que se contamine Limon Cocha, que las áreas exteriores de maravillosos conventos como San Francisco y la Merced se conviertan en letrinas o que sus arquerías se deterioren.

Seguramente, los aspectos que tenemos que promover con mayor énfasis –y al mismo tiempo precautelar– para impulsar nuestro turismo son la riqueza biológica que encierra el país, los indescriptibles contrastes que ofrece dentro de extensiones más bien pequeñas. En Ecuador se da un muy alto nivel de biodiversidad, pese a la limitada extensión de nuestro territorio: tenemos en él cerca de 250 microclimas; podemos pasar en breves horas del ambiente tórrido y ecuatorial, al tropical, al semitropical, al frío, al glacial, al templado, en sus más diversas variedades.

Se estima que existen en nuestro país alrededor de 2.870 especies animales (incluidos mamíferos, aves y reptiles), mientras, por ejemplo, en los Estados Unidos existen 1.394;8 se calcula que se desarrollan en Ecuador 25.000 variedades de plantas. Otros investigadores se refieren a cifras y porcentajes más altos. Según la Guía Turística del Ecuador, preparada por Pablo Cuvi, 1.600 especies de aves y 4.500 de mariposas revolotean en los montes y selvas ecuatorianos; tenemos 280 especies de mamíferos, 345 de reptiles (Estados Unidos, en todo su vasto territorio de 50 estados, tiene 234 y 263 especies, respectivamente) y 385 de anfibios.9

Diez distintas etnias indígenas, con muy peculiares características, habitan nuestro territorio; los grupos humanos que se desarrollan en diferentes zonas o sectores geográficos presentan también ricas notas diferenciales.

Sin embargo, no suele darse énfasis a tales aspectos, ni a los tesoros artísticos que poseemos; no exaltamos tampoco, en adecuada forma, nuestro riquísimo folclore.

Debemos, sin duda, potenciar la orientación turística hacia el ecoturismo y el etnoturismo, y, en asociación con ellos, exaltar y exhibir nuestros valores culturales y artísticos. Hacia esos campos deberíamos orientar las acciones para captar un turismo que, según las cifras mundiales, debería ser más bien selectivo y especializado.

Para fines de 1994, en Ecuador existían 18 áreas protegidas. Estaban bajo amparo estatal 2’070.693 ha. Esa extensión se reparte en seis parques nacionales, tres reservas ecológicas, una reserva biológica, dos áreas nacionales de recreación, una reserva para reproducción de la fauna, dos reservas bioantropológicas y una reserva marina. Además, se cuenta con un monumento natural y un patrimonio cultural.

Adicionalmente, según estudios de la Fundación Ecuatoriana para la Promoción del Turismo (FEPROTUR), existen 21 zonas protegidas con administración privada y otras 12 podrían ser protegidas en los próximos años.

Con todo ello, se cubriría aproximadamente el 15% del territorio nacional, según el presidente de FEPROTUR.10

POSIBILIDADES DE IMPULSO A LA ACTIVIDAD TURÍSTICA EN ECUADOR

Las posibilidades reales de impulsar las actividades turísticas del país se ponen de relieve con cifras como las siguientes, que se publicitaron con ocasión de la II Reunión

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del Consejo de Turismo de ALADI, que se efectuó en Quito durante la tercera semana de octubre de 1994.

La industria turística mundial registró en 1993, según dichas fuentes, 500 mil millones de llegadas. En 1995, esa cifra aumentó a 567 millones. Tal volumen de viajeros produjo utilidades del orden de los 304 mil millones de dólares americanos para la actividad turística.

De esos montos globales, América del Sur pudo absorber tan solo 11 millones 855 mil arribos, que dejaron divisas por 8.341 millones de dólares. Ecuador recibió apenas 400 mil turistas e ingresos por 190 millones de dólares . Para mediados de 1994, se mencionaban, como proyección, montos muy optimistas: un número de turistas que se aproximaría a los 500 mil; crecimiento del 19%, a partir de 1992. En la práctica, en 1995 llegaron al Ecuador 445 mil turistas.11 Las cifras definitivas concernientes a 1994 morigeraron ese optimismo: el crecimiento de ingresos turísticos en ese año fue apenas de un 5% mayor que el del precedente. Para 1995, según declaraciones del Ministro de Turismo, Armando Espinel, el turismo ecuatoriano habría experimentado un menoscabo de virtualmente un 25%. El conflicto bélico con el Perú, algunas medidas de hecho tomadas por pobladores de Galápagos, la crisis de energía que afectó al funcionamiento de centros turísticos, habrían sido causas para ello.12

Los números, como se ve, son parcos. América del Sur se beneficia en algo más de un magro 2% del flujo turístico mundial. Ecuador, de menos de un 4% de la reducida cifra que corresponde a América del Sur. ¡Menos del un millonésimo de los arribos turísticos que se producen el mundo; proporción aun inferior en cuanto a ingresos de fuentes turísticas! (el 0,8 y el 0,6 de un millonésimo, respectivamente).

Francia, Estados Unidos, España, Italia, recibieron en 10 años, 56 millones, 43 millones, 35 millones, 27 millones, de turistas, en su orden, y obtuvieron ingresos de 21,3 miles de millones de dólares, 45,5 miles de millones, 19 y 19,6 miles de millones de dólares, en su orden. Ecuador tuvo 400 mil visitantes y unos ingresos estimados en 200 millones de dólares.

De todas maneras, es útil considerar algunas cifras vinculadas con medios más similares al nuestro, que pueden señalar perspectivas reales, dentro de las limitaciones antedichas, para el turismo ecuatoriano.

A ese efecto, cabe hacer referencia a dos países que, en alguna medida, tienen características que ofrecen alguna similitud con ciertos aspectos del Ecuador.

Costa Rica, que –según se lo anota en un interesante análisis sobre esta materia efectuado por la revista Ekos, de mediados de enero de 1996– tiene la sexta parte de nuestro territorio, recibió 700 mil turistas anuales en los últimos diez años y obtuvo un ingreso de 320 millones de dólares. Costa Rica ofrece bellos paisajes de costa y mar y de serranía, e inclusive algunas montañas y volcanes, más bien pequeños. Es difícil compararlos con la majestuosidad de los nuestros. Pero, sin duda, podría ofrecer ciertas ventajas por la infraestructura disponible y la más fácil accesibilidad de sitios turísticos.

Jamaica, que es 25 veces más pequeña que Ecuador, recibió 1,2 millones de turistas en ese mismo período y un ingreso de 740 millones de dólares. Asimismo, ofrece paisajes de costa y serranía y el especial atractivo de las áreas de cultivo de caña de azúcar, ingenios y grupos étnicos morenos.

Venezuela captó 600 mil viajeros en 1995. Espera pasar a cerca de un millón, para 1996.

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Perú fue visitado en 1995 por 485 mil turistas, quienes generaron un ingreso de divisas por 520 millones de dólares.

En México, solo a Cancún llegaron, en el año 1995, 20 millones de visitantes, que generaron ingresos superiores a 1.300 millones de dólares.

El Estado de Florida, en los Estados Unidos de América, recibió 39,8 millones de visitantes, y 41,3 millones en 1995.

A Ecuador llegaron en un largo período, como se dijo, 400 mil turistas y dejaron alrededor de 200 millones de dólares.

¿Cuáles son las razones para la diferencia?, se pregunta la Revista EKOS,13 y señala dos fundamentales: la primera, que esos países y otros que tienen gran capacidad receptora de turismo, como México, Francia, Italia, han desarrollado programas permanentes de promoción turística, progresiva, innovadora y moderna; la segunda, que en esos países hay un respaldo económico mixto, del sector privado y el estatal, que no han logrado coordinarse adecuadamente en Ecuador.

Para desarrollar planes turísticos idóneos, que comprendan programas sostenidos de mercado, de promoción, de publicidad y relaciones públicas, es necesario contar con recursos sustanciales y permanentes, y, en modo fundamental, que el Estado aporte con políticas acertadas, seguridad y estabilidad generales.

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL TURISMO EN ECUADOR

De investigaciones realizadas en 1994 y 1995, se desprenden algunas cifras importantes, que se enuncian en el artículo “El turismo y la gestión económica del Ecuador” (EKOS, Economía) y que difieren, de algún modo, de la visión general que puede tenerse sobre el turismo en el Ecuador.

Una magnitud importante del flujo turístico se produce por tierra. Alrededor del 50% de los turistas son colombianos. Luego están los estadounidenses y los canadienses.

Entre los turistas que arriban por avión, predominan los estadounidenses (20%), luego vienen los suizos (12%), los brasileños (9,3%), ingleses y alemanes (6,7 y 6%).

Los turistas que más permanecen en el país son los canadienses (45 días, promedio), seguidos por los suizos, chilenos y españoles (35, 33 y 32 días).

Si bien las islas Galápagos generan más recursos, no son el destino que recibe el mayor número de turistas. En todo caso, entre 1985 y 1995, el número de visitantes pasó de 18 mil a más de 45 mil.

Quito (72,7%), Guayaquil (27,4%), Ibarra (26,7), Otavalo (23,5%), las playas de Esmeraldas (20,7%), Cuenca (18,9%), las playas del Guayas (14,6%), Baños (14,4%), Ambato (11,8%), las playas de Manabí (10,1%), son los destinos más visitados.

En Quito había, para fines de 1995, 10.296 plazas y 5.292 habitaciones para turistas; en Guayaquil, 7.488 y 5.124, respectivamente; en Cuenca, 3.062 plazas y 1.464 habitaciones.

Turismo y tributos

La actividad turística paga alrededor de quince tributos más que las generales: patente de INEFAN, Registro y licencia de funcionamiento de CETUR, Licencia de la Intendencia de Policía respectiva, permiso de la Dirección Municipal de Higiene,

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Dirección de Marina Mercante (permiso de tráfico), tasas aeroportuarias, impuesto al deporte, 15 por mil de las planillas hoteleras, impuesto a los espectáculos públicos, aporte para el Fondo de Salvamento del Centro Histórico de Quito, Impuesto para los cuerpos de bomberos y defensa contra incendios. Ley de cámaras de turismo y su Federación Nacional

En el R.O. No. 689, de 5 de mayo de 1995, se publicó la Ley de Cámaras de

Turismo y su Federación Nacional. El 17 de enero de 1996, en el segundo suplemento del R.O. No. 864, se expide su reglamento general.

El art. 4 de la ley obliga a todas las personas titulares o propietarios de empresas o establecimientos dedicados a actividades turísticas a afiliarse a la cámara provincial respectiva, de modo previo al ejercicio de las actividades.

Las cámaras provinciales de turismo de Pichincha, Guayas, Chimborazo, Azuay, Cotopaxi, El Oro, Esmeraldas, Tungurahua, Galápagos, Imbabura, Manabí, Loja, fueron aprobadas mediante resoluciones Nos. 05 al 018 del Ministro de Turismo publicadas en el R.O. No. 999, de 18 de julio de 1996.

Nueva Ley de Turismo

Para fines de mayo de 1996, se discutía en el Congreso Nacional, en debates

definitivos, un proyecto unificado de nueva Ley de Turismo, que impulsaba la actividad e incrementaba las atribuciones de la Corporación Ecuatoriana de Turismo. CONCLUSIÓN

Para lograr un incremento de flujos turísticos hacia el Ecuador, hay que mejorar los servicios básicos, incrementar la infraestructura turística, generar una más positiva actitud de la población hacia el turista, mejorar la imagen del país. Todo ello requiere un gigantesco y concertado esfuerzo nacional, en el que se aúnen los recursos del sector público y el sector privado. Los ejes de la ley son la apertura de la inversión extranjera, el apoyo a los empresarios de turismo ecuatorianos y cierto incremento de atribuciones de CETUR, así como algún apoyo a la descentralización turística. Hasta el 6 de agosto de 1996, el Congreso no aprobaba el proyecto

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Parte quinta Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economía

En la parte segunda de este libro se hizo referencia a las normas constitucionales

en materia económica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades públicas para regular y orientar con sentido general las actividades económicas. En las partes tercera y cuarta, se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades públicas específicamente en los sectores primario y secundario, así como las normas jurídicas a aquéllas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, están comprendidas entre el sector secundario y el terciario.

En los capítulos que contiene esta parte quinta se analizarán las normas que regulan actividades básicas del sector terciario de la economía y las actuaciones directas del Estado o las entidades públicas en dicho sector.

Esas actuaciones y normas comprenderían las relativas al comercio en general, al interno específicamente, al transporte, a la adquisición de bienes y servicios por el sector público, a la prestación de servicios públicos básicos generales, a los servicios financieros, a la seguridad social y al comercio exterior.

Quizá es útil anotar que el sector terciario ha tenido, sobre todo a partir de los años noventa, una singular dinamia. Mientras, desde fines de los ochenta, decrecieron los sectores agrícola y manufacturero, el terciario, en particular en el área de servicios financieros, creció vertiginosamente. Las altas tasas de interés, los requerimientos de liquidez, la falta de adecuados controles en los procesos de intermediación generaron desproporcionadas ganancias para quienes actuaban en el comercio y en el sector financiero, e indujeron una mentalidad rentística en el país.

En el capítulo XV se reseña la evolución de las actuaciones del Estado y el sector público en el comercio interno y su intervención en áreas básicas o conflictivas de éste.

Como un aspecto muy especial de la comercialización de bienes y servicios, se alude a la normativa de la contratación pública, para la adquisición de unos y otros y la realización de obras para entidades del sector público. Se hace una referencia prolija a los objetivos y orientaciones básicos de la Ley de Contratación Pública, a sus características generales, a los propósitos que ella persigue.

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Particular importancia se da a los aspectos concernientes a la actuación de las entidades operativas del sector financiero, y, entre ellas, especialmente a las privadas: bancos, compañías financieras, mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito.

En el capítulo XVI se reitera la observación respecto a las tendencias concentradoras que ha generado el actual sistema jurídico y financiero, que es y va a ser manejado por grupos progresivamente más concentrados. Se han relevado las ventajas, no siempre justificadas, que el actual sistema jurídico y administrativo confiere a los bancos frente a otras entidades operativas del sector financiero, así como las posibilidades que podría tener el subsector financiero comunitario o social –mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito–, lo que contrasta con su lento crecimiento, el poco apoyo que recibe y el trato discriminatorio del que, en muchos aspectos, es objeto.

En el capítulo XVII, se analiza el ámbito de acción de los diferentes tipos de entidades operativas que actúan en el mercado de valores, se relevan las perspectivas de éste, los aspectos en los que, de alguna manera, se desvirtúan, para favorecer tendencias concentradoras, y se enuncian algunos correctivos y soluciones.

Al examinar el tema de la Seguridad Social, en el capítulo XVIII, luego de suministrar una visión sucinta sobre el sistema del Seguro Social Ecuatoriano, se busca ofrecer un panorama objetivo respecto a la crisis de éste y sus causas. Frente a las tendencias de privatizarlo, se efectúa un análisis de los principios de generalidad y solidaridad que lo sustentan, y se hace referencia a las experiencias registradas en otros países, tanto desarrollados como en los del Tercer Mundo, así como de las conclusiones que de ellas podrían derivarse. Se suministra información sobre las magnitudes de los servicios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y respecto a las tendencias que se han suscitado luego de conocer los resultados de la Consulta Popular sobre el tema.

En el capítulo XIX se hace referencia tanto a las tendencias de la economía mudial y del comercio internacional, como a la normativa que lo rige. Se alude a las características del comercio exterior ecuatoriano, a los principales productos que el país exporta, a la evolución de la balanza comercial, a los más importantes mercados para el país; se examinan brevemente los convenios internacionales de los que, en esta materia, es parte el Ecuador, y también a los acuerdos y tratados de los que el país no lo es, pero que inciden notablente en su comercio externo; a los acuerdos mundiales relativos a productos específicos, a los beneficios arancelarios conferidos por ciertos grupos de países, y a los que otorgan algunos de ellos; y se señalan, por último, los aspectos en que es necesario fortalecer o corregir políticas o actuaciones del Estado ecuatoriano y del país.

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Capítulo XV COMERCIO INTERNO, TRANSPORTE, CONTRATACIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS BÁSICOS

Sector terciario. Comercio interno: organización de ferias; comercialización de

productos específicos: productos agropecuarios (ENAC), de primera necesidad (ENPROVIT), medicinas (DENAMED), libros escolares (ESNALME), artesanales (OCEPA), hidrocarburos y sus derivados (PETROCOMERCIAL), energía eléctrica (INECEL, EMPRESAS ELÉCTRICAS PÚBLICAS). Transporte. Normativa sobre Contratación Pública: objetivos básicos y orientación; antecedentes; características generales. Objetivos y orientación de la Ley: equilibrio de diversos factores; asegurar la conclusión de obras; competencia y selección, para asegurar el interés público; eliminar dilaciones en el proceso de contratación; protección de los legítimos intereses del contratista; mejoramiento institucional. Suministro de servicios en las áreas de comunicación y provisión de energía.

Fases de la actividad del Estado en el sector terciario

En el sector terciario, y particularmente en el comercio y en servicios, el Estado y el sector público tienen una gama de actividades más bien amplia.

Para ir desde lo menos a lo más complejo, cabe mencionar las atribuciones municipales de organizar ferias y mercados que faciliten el contacto entre proveedores y consumidores e impulsen la intermediación mercantil, hasta las regulaciones muy sofisticadas en materia de intermediación financiera y comercio internacional, pasando por la asunción parcial de ciertas actividades comerciales o de servicio específicas.

COMERCIO INTERNO

La organización de ferias y mercados ha sido una de las funciones tradicionales de las entidades del régimen local. En los últimos años se ha dado énfasis a las ferias libres y mercados mayoristas.

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En los años setenta se fueron acentuando las medidas de control de precios, hasta configurar una organización sistemática, cuyo pináculo estaba constituido por la Superintendencia de Precios, entidad encargada de coordinar las actuaciones de los diferentes órganos del Estado y de las entidades seccionales en dicho campo, que tuvo corta vida.

El Estado ha intervenido en la comercialización interna de una serie de productos, a través de la actividad de la Empresa Nacional de Artículos Agropecuarios (ENAC), la Empresa Nacional de Productos Vitales (ENPROVIT) y empresas que intervienen en la comercialización de textos escolares (ESNALME), de medicinas (DENAMED), Centro Estatal de Medicamentos e Insumos Médicos (CEMEIN), de abonos e insumos agropecuarios (FERTISA), de artesanías (OCEPA).

Se reservó para PETROTRANSPORTE y PETROCOMERCIAL, filiales de PETROECUADOR, el monopolio del transporte de hidrocarburos y la comercialización primaria de ellos, actividades que ahora son efectuadas por la segunda, y que a partir de 1995 se abrieron, con amplitud, para la empresa privada. La apertura fue tan amplia que dio margen a las muy cuestionadas importaciones de diesel y derivados por empresas privadas, que generaron enormes utilidades especulativas para empresas como HIPEROIL y grandes pérdidas para el Estado.

INECEL y las empresas eléctricas regionales, con mayoritaria participación del sector público, tenían a su cargo, en forma exclusiva, la distribución y comercialización de energía eléctrica.

En el momento actual se busca desmontar y eliminar todo el sistema de participación e intervención directa en las actividades de comercialización. La nueva Ley de Electrificación abre amplio campo a la iniciativa privada.

TRANSPORTE

En materia de transporte, el Estado ejerce regulación del transporte terrestre, por medio del Consejo Nacional de Transporte Terrestre y de las Direcciones Provinciales de Tránsito, y de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; del transporte marítimo y fluvial, según las normas de la Ley de Puertos, Código de Policía Marítima, Ley de Caza y Pesca Marítimas, Ley de Puertos; del transporte aéreo, con ajuste a las normas de la Ley de Tránsito Aéreo, Ley de Aviación Civil y convenios internacionales de los que el Ecuador es parte.

Para julio de 1996 había una Ley de Tránsito Terrestre en incierta situación: la había aprobado el Lejislativo, y la vetó el Presidente de la República. Hasta fines de ese mes, no se habían tomado resoluciones al respecto por parte del Congreso Nacional.

El sector público ha asumido, en diferentes épocas, actividades de transporte, mediante empresas en las que diversas entidades públicas tienen participación: empresas municipales de transporte, Empresa de Ferrocarriles del Estado, en cuanto a transporte terrestre; Transnave, Flopec, Astinave, Flota Mercante Gran Colombiana (accionista minoritario), en lo concerniente a transporte marítimo; TAME, Ecuatoriana de Aviación, en cuanto a transporte aéreo.

Al presente, se desarrollan actividades tendientes a que el Estado desinvierta los recursos que ha dedicado a participar en dichas empresas.

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Normativa sobre Contratación Pública

Podrían ubicarse en esta área las normas relativas a contratación pública, ya que establecen normas específicas para la adquisición y venta de bienes y servicios por parte del Estado y las entidades del sector público.

Tal normativa está contenida básicamente en la Ley de Contratación Pública y su Reglamento General, si bien existen reglas secundarias muy prolijas y a veces repetitivas, concernientes al funcionamiento de los Comités de Contratación de diferentes entidades públicas.

También en este ámbito podrían estar las normas que rigen la contratación y suministro de consultoría (Ley de Consultoría y sus reglamentos).

El sistema que, en forma cuidadosa, trató de establecerse con la expedición de la Ley de Contratación Pública, ha sido virtualmente dejado de lado al adoptarse leyes que configuran normas de excepción, en la práctica más amplias que la norma general, con la publicación de las que exoneran de los requisitos de aquella a los contratos de montos muy altos que concierten la Junta Nacional y el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, para la construcción de viviendas, y las entidades seccionales, para la ejecución de obras de infraestructura. Para mediados de 1996, se analizaban proyectos sustitutivos de la Ley de Contratación Pública en actual vigencia.

ORIENTACIÓN Y OBJETIVOS BÁSICOS DE LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

La Ley de Contratación Pública es, por su naturaleza y proyecciones, un texto jurídico difícil, que debe ser configurado y examinado con mucha ponderación.

Concierne a cuestiones vitales del Estado, y afecta a legítimos intereses de sectores muy respetables e importantes de la vida nacional; pero también es susceptible de vincularse a otro tipo de aspiraciones que, en muchos casos, podrían no tener las características antedichas.

De alguna manera resulta explicable, por eso, que las actitudes y apreciaciones en torno a ella hayan tendido a ser extremadas, subjetivas o simplistas y prescindir del conocimiento y análisis del texto legal.

Al expedirse la Ley, al tramitarse necesarias reformas a ella, al preparar su reglamento general, y expedir normas reglamentarias específicas, se enunciaron planteamientos que respondieron a esa orientación.

El juego político, en sus menos positivas expresiones, ha tenido una gravitación desmesurada y negativa en torno a esta materia, fundamentalmente técnica.

Es imprescindible optar por una visión objetiva sobre el asunto y partir, para su análisis, de bases reales.

Conviene, para ello, referirse a los antecedentes de la expedición de esa Ley, así como a su orientación y objetivos básicos, y luego examinar las modificaciones introducidas en ella que, en alguna medida, la distorsionaron. Esas modificaciones fueron las siguientes:

La Ley Reformatoria expedida por el Congreso Nacional bajo el No. 112, con fecha 24 de enero de 1991, que se publicó en el R.O. del lunes 28 de enero de 1991; la Ley Especial para Contratación y Proyectos de Interés Social, expedida por el Congreso

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Nacional, como Decreto No. 02, publicado en el R.O. 289 de 14 de diciembre de 1993, que desarticuló el sistema previsto por la Ley de Contratación Pública, al sustraer de él a la construcción de vivienda de interés social, obras de agua potable, alcantarillado, vialidad, riego, educación y salud, hasta por el monto de 10 mil salarios mínimos vitales generales.

A ellas se añaden: la ley No. 180, publicada en el R.O. 996, de 10 de agosto de 1992; las leyes 157, constantes en el R.O. de 1 de julio de 1992; y la 02, publicada en el R.O. de 9 de septiembre de ese año; la ley No. 121, publicada en el Suplemento del R.O. No. 963, de 10 de junio de 1996.

Antecedentes de la Ley de Contratación Pública

Prácticamente desde que se expidió la Ley de Licitaciones y Concursos de Ofertas pudo notarse que su texto no se ajustaba adecuadamente a la realidad del país, y se sintió la necesidad de configurar un cuerpo legal que regulara la contratación pública.

Tal circunstancia se puso de relieve, en forma que podría calificarse de patética, cuando en las disposiciones transitorias de la indicada Ley se contempló la creación de una comisión especial que preparara un proyecto de Ley de Contrataciones Públicas.

Al cabo de 13 años de la expedición de la antigua Ley de Licitaciones –que fuera objeto de varias reformas– el entonces diputado, ingeniero Raúl Carrasco Zamora, después Ministro de Obras Públicas en el Gobierno del presidente Rodrigo Borja Cevallos, presentó al Congreso Nacional un proyecto de Ley, sobre cuya base diferentes instituciones vinculadas con la contratación pública –especialmente la Contraloría y la Procuraduría Generales del Estado– así como distintos sectores de profesionales desplegaron una ardua labor, para preparar un documento que recogiera experiencias institucionales sobre esa materia.1

Se presentó a la Función Legislativa un proyecto orgánico, coherente, unitario, que recogía sistemáticamente un conjunto de principios básicos que se precisarán más adelante.

El texto de la Ley de Contratación Pública no coincidió exactamente con tal proyecto, pues él, en ciertos aspectos específicos, fue reformado, en los últimos momentos, por el Congreso Nacional, algunos de cuyos integrantes introdujeron nuevas disposiciones, sustituyeron o alteraron otras, eliminaron capítulos, sin buscar adecuada concordancia, e inclusive sin hacer la precisa remisión al articulado de la versión final de la Ley. No cabe menos que señalar que –en la mayoría de los casos– los cambios no fueron afortunados.

Buena parte de las críticas que se formularon posteriormente respecto a la Ley –si es que no todas– han enfatizado las inconsistencias que aquellos cambios determinaron.

Problemas de la Ley de Licitaciones

En la elaboración de la Ley de Contratación Pública se recogieron las experiencias obtenidas en la aplicación de la Ley de Licitaciones, con el ánimo de superar insuficiencias o subsanar aspectos de ella que resultaron negativos y afectaban a la acertada adjudicación de contratos o al adecuado desarrollo o ejecución de la obra pública.

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Eso ocurría, por ejemplo, con el desajuste que la Ley de Licitaciones permitía entre decisiones de inicio de obras y observancia de normas básicas de planificación; con el poco énfasis conferido a la preexistencia de estudios técnicos suficientes, debidamente supervisados y recibidos.

Tales situaciones menoscababan la base técnica y la solvencia de los proyectos y determinaban dilaciones en la ejecución de las obras o deficiencias en ellas.

Las limitaciones y falencias en los procesos de difusión de concursos y de selección de ofertas, agravadas por su maniobrabilidad (en los que el acceso a información básica y, en alguna manera, las decisiones dependían de la influencia de los interesados) quitaban confianza respecto a la pureza y acierto de tales procesos.

La situación se empeoraba con los abusos en la celebración de contratos emergentes, contratos complementarios, autorización de trabajos adicionales.

La insuficiencia de normas tendientes a asegurar el financiamiento real de las obras y, dentro de él, también el equilibrio y justicia en los pagos a los contratistas, determinaba inseguridad en la ejecución de ellas.

La inadecuada configuración de reglas de juego que rigieran con claridad las relaciones entre entidad contratante y contratistas; la posibilidad de indebidas exigencias para la adjudicación de contratos o la efectivización de pagos de planillas, a las que daban margen ciertos vacíos de la Ley; la falta de equilibrio y la lentitud en la solución de controversias incrementaban esa inseguridad en los contratistas y, a la postre, determinaban recargos en costos y conspiraban contra la buena ejecución de las obras.

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

En general, el proyecto de dicha Ley que, finalmente, el presidente Borja envió al Congreso Nacional aspiraba a modernizar el sistema de contratación pública, sin apartarse de aspectos esenciales de la tradición jurídica ecuatoriana.

De otro lado, se proponía reunir un solo cuerpo legal, dándoles unidad y coherencia, a disposiciones que regían la materia de contratación pública que estaban dispersas en numerosas leyes, decretos, reglamentos, así como clarificaciones dimanadas de la jurisprudencia administrativa, configurada sobre la base de la doctrina universal, por la Contraloría y la Procuraduría Generales del Estado.

El proyecto anhelaba, además, realzar y revalorar la aplicación de criterios técnicos y principios de planificación en la preparación de estudios, en la iniciación de procesos de contratación, en la selección de ofertas, en la adjudicación de contratos y en la ejecución de obra pública.

Buscaba, en definitiva, evitar demoras en el proceso de contratación, aunque para ello hubiera que desalentar acciones precipitadas, o carentes de fundamentación idónea, o que generaran problemas de nulidad que llevaran a dilatar los procesos, al dar margen a que se tuviera que reiniciarlos.

Obviamente, el Proyecto se proponía también conseguir equilibrio y justicia en las relaciones de las partes involucradas en el proceso de contratación, pues ese debe ser el objetivo esencial común de toda Ley.

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OBJETIVOS Y ORIENTACIÓN DE LA LEY

La Ley de Contratación Pública tenía como orientaciones básicas: 1. Lograr un proporcionado y justo equilibrio entre varios elementos o factores. Por

ejemplo, entre corrección formal y rapidez o eficiencia; entre impulso a la obra pública y desarrollo del sector industrial ecuatoriano; entre visión política, técnica y jurídica; interés de entidades contratantes y contratistas.

Dentro de este esquema de proporcionado equilibrio de derechos, que es esencia y fundamento general de una ley duradera, la Ley buscaba, además, en forma específica:

2. Asegurar la ejecución de la obra o servicio, desde el punto de vista técnico, económico, jurídico, teniendo en consideración las normas de desarrollo planificado de las actividades administrativas.

3. Posibilitar una real defensa del interés del Estado, mediante la selección adecuada del mayor número posible de ofertas idóneas (arts. 67, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 86).

4. Agilitar los procesos de contratación e impedir la dilación de sus etapas (arts. 18, 21, 29, 35, 36, 37, 40, 41 letra h, 65).

5. Configurar una justa y equilibrada protección de los legítimos intereses de los contratistas, que permitiera el robustecimiento del sector de la construcción (arts. 67, inc. 2, 85, inc. 4, 86, inc. 3, 87, inc. 4, 88, 89).

6. Obtener eficiencia y equilibrio en la solución de controversias y administración de justicia, en materia de contratación pública (arts. 113, 114, 115, 116).

7. Propiciar el mejoramiento institucional de las entidades que tienen parte en la orientación y control de la ejecución de obra pública (arts. 12, 18, 65, 117, 118).

Equilibrio de diversos factores

La primera orientación básica de la Ley fue la de alcanzar un justo y proporcionado equilibrio entre varios factores.

En primer término, en lo que concierne a intereses fundamentales del propio Estado, cabe señalar la búsqueda de equilibrio entre la moralidad pública y la ejecutividad de las instituciones; entre el imperativo esencial de agilitar la ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios, y los no menos importantes de sujetarse, para la iniciación de procesos de contratación, a los planes de desarrollo nacional, regional o local, y a las limitaciones financieras, o a la necesidad de propiciar la producción local de bienes de capital u ocupar servicios locales, como medio de impulsar el desarrollo industrial y técnico del país (arts. 16, 41 letra a).

Es preciso, a este respecto, considerar que una indiscriminada rapidez en la ejecución de obras o en la adquisición de bienes o servicios no justifica, necesariamente, ocupar técnicos extranjeros o equipos importados, cuando los hay nacionales, o rechazar razonables niveles de endeudamiento u olvidar prioridades requeridas por el desarrollo armónico del país o la institución.

También se trató de lograr un adecuado equilibrio entre las diferentes visiones que se pueden dar respecto a la ejecución de obras o a la adquisición de bienes o servicios (visión política, técnica y jurídica). La búsqueda de tal equilibrio se refleja en la

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integración de los Comités de Contrataciones y similares, en los que intervienen la máxima autoridad de la entidad contratante o su delegado, un asesor jurídico y también técnicos en la materia respectiva (arts. 9, 10, 11).

Se quiso conseguir equilibrio y equidad en la relación entre las instituciones del sector público y los contratistas privados.

En este orden de ideas, bajo la consideración de que el contrato de obras públicas asume prácticamente las características de un contrato de adhesión, la Ley buscaba dotar de adecuadas garantías básicas a los contratistas, que permitieran la existencia del razonable desequilibrio que supone un contrato administrativo y que exigen el interés público y los bienes que precautela el Estado, y no dieran margen a una desigualdad inequitativa, desproporcionada y peligrosa para los propios intereses permanentes del Estado.

Asegurar la conclusión de obras

El segundo conjunto de ideas que inspiró la Ley fue asegurar el cumplimiento de las obras o la dotación de bienes y servicios, tomando, para ello, idóneas medidas de orden técnico, económico y jurídico.

Desde el punto de vista técnico, se buscó reforzar la obligatoriedad de que, de modo previo a la contratación de una obra o servicio o a la adquisición de un bien, la entidad contratante dispusiera de estudios suficientes, efectuados de conformidad con principios básicos de planificación administrativa, que hubieran sido objeto de fiscalización o supervisión, y que justificaran esa contratación (arts. 14, 41 letra a).

Con este fin, se jerarquizó en la Ley las normas relativas a la determinación de las fases de la ejecución de la obra y se estableció la responsabilidad personal, civil y pecuniaria de las personas que tuvieren a su cargo las diversas etapas del proceso por los errores o fallas en que se hubieren incurrido en la respectiva etapa (arts. 6, inc. final, 12, inc. final, 27, inc. 2, 34, 69).

En los largos años de aplicación de la Ley de Licitaciones, se pudo apreciar que las mayores dilaciones en la ejecución de obra o en desembolso de préstamos internacionales se debían no a demoras en los procesos de ejecución de los contratos, sino a la paralización o mala realización de obras por deficiencias en los estudios y diseños respectivos.

Para asegurar la terminación de la obra desde el punto de vista económico, la Ley exigía un certificado de disponibilidad de recursos, durante el proceso de ejecución de la obra, así como la determinación de partida y el origen de los fondos (arts. 15, 41 letra a).

También se intentó lograr tal finalidad mediante la aplicación de un adecuado sistema de reajuste de precios (arts. 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 99, 100).

Cabe anotar, por ejemplo, que, según la Ley de Licitaciones, no se aplicaba tal reajuste al anticipo. Eso constituía una evidente injusticia, que se agravaba cuando no se lo pagaba en forma oportuna, lo que lamentablemente era lo usual (se quiso atenuar tales circunstancias con la norma prevista en el artículo 90 de la Ley de Contratación Pública). En las reformas a la Ley de Contratación Pública, cursadas en enero de 1991, se atenuó este principio.

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Situaciones de desprotección del contratista como la que se anota, podían determinar una progresiva descapitalización del sector de la construcción, que la Ley de Contratación Pública trataba de evitar, pues tal descapitalización perjudicaba, a la larga, al país. Para asegurar, en el campo jurídico, el adecuado financiamiento de la obra, se

buscó desalentar situaciones que determinaran la nulidad de los contratos (por ejemplo, la intervención de personas que pudieran desviar el equilibrio y justicia del proceso), eliminar dilatorias y dar agilidad al procedimiento de selección; todo ello, bajo el supuesto de que, en un proceso inflacionario, la pérdida de tiempo en ejecutar una obra, la desfinanciaba.

El proyecto pretendía también asegurar, de algún modo, la solvencia de los contratistas. Para ello, la Ley requería la presentación de diferentes documentos y garantías de los contratistas, y un procedimiento definido de la ejecución de las obras, con todo lo que se configura un esquema de defensa jurídico-formal del interés del Estado y de las Instituciones del sector público (arts. 24, inc.3, letra c).

Competencia y selección para asegurar el interés público

Con el fin de defender en forma real los intereses públicos, se buscó propiciar mayores posibilidades de acierto en cuanto a la determinación de la conveniencia de ofertas específicas.

A estos efectos, la Ley contemplaba un sistema de difusión adecuada de las convocatorias a licitación o concurso (art. 17, letra a); procuraba la concurrencia del mayor número de oferentes; y configuraba un proceso de selección más idóneo (arts. 21, 24).

Para el desarrollo de ese proceso se determinaron parámetros, elementos y características que permitieran a las instituciones u organismos contar con un mayor número de ofertas, claramente comparables (art. 17, letras d, f, h, k).

Correlativamente, se previeron normas precisas para la selección de ofertas; se buscó mantener confidencialidad en el proceso (por ejemplo, la garantía de seriedad de oferta debe guardar relación no con el monto sino con el presupuesto referencial de la entidad); se aspiraba a alcanzar una adecuada transparencia en aquel proceso (art. 24, inc. 4, letra c).

Por último, se confirió al Comité de Contratación plena responsabilidad para la selección de la mejor y la adjudicación del contrato (art. 29, inc. 3).

Eliminar dilaciones en el proceso de contratación

La Ley había previsto que la máxima autoridad pueda ordenar el inicio de la fase precontractual (arts. 14, 17); que el Comité de Contrataciones u organismo similar realizara la selección (art. 29); que la máxima autoridad o su delegado suscribiera el contrato que había sido objeto de adjudicación, sin necesidad de otras autorizaciones previas (art. 59).

La Ley contemplaba también límites mínimos y máximos para el cumplimiento de cada una de las fases del proceso; solo permitía en casos excepcionales la ampliación

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de plazos. Todo esto, con el fin de agilitar el proceso de adjudicación de obra pública y su contratación, y evitar dilaciones (arts. 21, 35, 37, 39).

Igualmente, la Ley de Contratación Pública preveía plazos reales y no indefinidamente prolongables –como ocurría en la Ley de Licitaciones– para que los funcionarios públicos competentes emitieran los informes que les correspondían sobre documentos precontractuales o proyectos de contratos (arts. 18, 65).

Protección de los legítimos intereses del contratista

Otro de los objetivos de la Ley fue proteger los intereses legítimos del contratista, dado el supuesto de que el contrato de obra pública asumía, prácticamente, las características de un contrato de adhesión (art. 67).

Con el fin de configurar una proporcionada protección de estos legítimos intereses del contratista, la Ley buscaba establecer reglas claras para la relación contractual desde el inicio del proceso precontractual. Tales normas debían expresarse (arts. 17, 24) en los documentos precontractuales de la licitación o concurso, en los que se determinarían períodos y lugares de presentación de ofertas; se debían enunciar sistemas de valoración y otros elementos que permitieran que los fundamentos de la contratación fueran conocidos por todos los interesados (art. 17, letra k).

Asimismo para garantizar los legítimos intereses del contratista, la Ley establecía un sistema equilibrado de reajuste de precios (arts. 89, 100). Además (art. 86), posibilitaba las entregas-recepciones parciales; contemplaba la entrega-recepción definitiva presunta (art. 89, inc. 4); otorgaba al contratista (arts. 87, inc. 3, 88) la posibilidad de recurrir ante el Juez para la liquidación de contratos correspondientes a obras que injustamente no hubieran sido receptadas; sancionaba la retención indebida, por pagadores, fiscalizadores u otros funcionarios, de valores que debieron cubrirse según la Ley o la dilación injustificada de pagos que tenían que hacerse según la Ley o el contrato.

La Ley establecía, para todas las controversias en materia de contratación pública, la posibilidad de que tanto la entidad contratante como los contratistas, pudieran demandar ante la Corte Superior y apelar, en segunda y definitiva instancia ante la Corte Suprema de Justicia, una de cuyas salas conocería de tales apelaciones. Con ello, se buscaba dar agilidad y oportunidad en la administración de justicia (arts. 113, 116).

Mejoramiento institucional

La Ley precisaba atribuciones de mantenimiento de registros, de seguimiento de contratos, de suministro de asesoría, en el caso tanto de la Contraloría como de la Procuraduría General del Estado. Contemplaba también actuaciones, concernientes a señalamiento y reajuste de precios, para el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Preveía fuentes de financiamiento para las unidades técnicas de esas entidades.

Suministro de servicios en áreas de comunicación y provisión de energía

Durante largo tiempo el Estado se reservó el suministro de servicios públicos en algunas áreas de la comunicación: correos, telégrafos, teléfonos, telecomunicaciones en general.

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Es justo recordar que, en muchos casos, tal situación se dio ante abusos en que incurrieron, en su época, empresas privadas –muchas de ellas extranjeras– que, sobre todo en el ramo de las telecomunicaciones, mantenían virtuales monopolios privados en el país.

Ante la dispersión e ineficiencia extrema del servicio de suministro de energía eléctrica, a las que se aludió en el capítulo “Otras Fuentes de Energía”, a partir de 1971 se estableció un sistema de virtual monopolio del sector público en el suministro de provisión de tal energía, a través de INECEL y de las empresas eléctricas regionales, en las que el Instituto tenía una participación accionaria predominante.

Igual ocurrió con el suministro de derivados de petróleo por parte de las filiales de PETROECUADOR, especialmente PETROCOMERCIAL.

A partir de 1993, se emprendió un proceso tendiente a privatizar esos servicios. Para fines de 1995, se había admitido amplia participación privada en todos ellos.

Se hace también referencia a estos asuntos en los capítulos de este libro en los que se analizan las materias de hidrocarburos, otras fuentes de energía, telecomunicaciones, modernización del Estado y privatización. Como en ellos se resalta, hay que distiguir entre el dominio eminente por parte del Estado y la Nación sobre los recursos naturales, las facultades estatales para la protección y preservación de ellos, su capacidad regulatoria esencial respecto a los servicios públicos, su deber de amparo a los usuarios, y los aspectos operativos de los servicios específicos.

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Capítulo XVI ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO

Marco institucional de las entidades financieras. Entidades financieras públicas;

intermediación financiera de entidades privadas. Cambios que introdujo la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Tipos de instituciones financieras privadas. Bancos y Sociedades Financieras, frente a Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crédito. Operaciones que pueden realizar los Bancos; operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas; operaciones de las que están excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crédito. Una compensación simbólica. Posibilidad de que las Mutualistas y, sobre todo, para las Cooperativas de Ahorro y Crédito amplíen su participación en los mercados financiero y de valores: informalidad en el área financiera; disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas; desatención a clientes pequeños y concentración financiera. Capitalización y eficiencia de cooperativas; absorción de recursos por los bancos. Requerimientos para que las cooperativas alcancen una mayor participación en los mercados financieros y de valores: imperativos generales; ampliación de servicios financieros; sistemas de control; aspectos de estructura y organización: solidez y solvencia económica y financiera; contabilidad y auditoría; caja central y encajes; organización administrativa; manejo de préstamos; condición idónea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito participen en el mercado de valores.

En cuanto al sector financiero, a más de las grandes líneas de dirección de política económica que incumben a la Junta Monetaria, Banco Central, Banco del Estado o de Desarrollo, así como al control y supervigilancia de la actividad financiera en general, a las que se hizo referencia al analizar la actividad de orientación y manejo generales de los recursos financieros (capítulo IX), vale la pena examinar las actuaciones específicas del Estado o de los organismos públicos en ese ámbito y su relación con las actividades de los respectivos entes privados.

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ENTIDADES FINANCIERAS OPERATIVAS PÚBLICAS Las actuaciones de los entes públicos en el ámbito operativo del sector financiero

se concretan en una asunción parcial del suministro directo del financiamiento a ciertas actividades.

El Estado confiere financiamiento directo para la ejecución de proyectos de entidades públicas considerados prioritarios en los planes de desarrollo, a través del Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE), al que se ha denominado luego Banco del Estado. Otorga financiamiento al sector agropecuario y a la artesanía y pequeña industria mediante la actuación del Banco Nacional de Fomento, complementada con la de CENAPIA. Facilita recursos financieros para la industria de mayor dimensión y el turismo, por medio de la Corporación Financiera Nacional. Confiere ayuda financiera a la empresa informal, a través del sistema de garantía y retrogarantía crediticia (para grupos artesanales o pequeñas industrias) o con la actuación de la Corporación Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Económicas, CONAUPE. Ofrece financiamiento para la vivienda, por la actuación de la Junta Nacional de la Vivienda y el Banco Nacional de la Vivienda. Otorga préstamos para la mejor capacitación de estudiantes a través del Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo (IECE).

Cada una de las instituciones antedichas está regida por una ley orgánica específica, que se desarrolla en los respectivos reglamentos generales.

Se financiaba la realización de estudios, hasta el nivel de diseño definitivo, para proyectos que contribuyeran al desarrollo económico-social del país, a través del Fondo Nacional de Inversión, FONAPRE, que fue suprimido en el Gobierno del presidente Durán Ballén. El BEDE asumió el financiamiento de estudios para proyectos de infraestructura o prestación de servicios públicos básicos, sobre todo en el área de saneamiento.

INTERMEDIACIÓN FINANCIERA DE ENTIDADES PRIVADAS

En cuanto a la intermediación financiera efectuada por entidades privadas, cabe señalar que el Estado ejerce la supervigilancia y control de tales entidades, a través de la Superintendencia de Bancos. La entidad –conforme se lo señaló en el capítulo IX– trata de precautelar los intereses de los ahorristas y de quienes confíen sus fondos a las entidades financieras privadas, mediante la expedición de normas que rigen el detalle de sus actividades, así como por una constante supervigilancia de sus actuaciones, a fin de que se ajusten a las normas legales y reglamentarias correspondientes.

Cambios que introdujo en el sector financiero privado la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero

Antes de la expedición de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, en el país operaban bancos privados con una o varias secciones, compañías financieras privadas, compañías de mandato e intermediación financiera, compañías de arrendamiento mercantil (leasing), almacenes generales de depósito, casas de cambio, compañías emisoras de tarjetas de crédito, compañías que operaban en el descuento y

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redescuento de cartera (factoring). Las entidades correspondientes estaban regidas en su actividad por varias leyes especiales.

La Ley General de Bancos distinguía entre las secciones comercial, de ahorros, hipotecaria y de mandato de los bancos privados. Establecía cupos, líneas y límites de operación para cada una de ellas. Los límites de operación guardaban relación con el capital del banco o la sección bancaria correspondiente, con los depósitos que recibiera del público, con los activos totales.

La evolución de la práctica bancaria ecuatoriana se ha inclinado hacia la operación de la banca múltiple. Esa es la tendencia que se refleja en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero adoptada por el Congreso Nacional el 3 de mayo de 1994, luego de que el Proyecto respectivo fue tramitado con el carácter de Ley en materia económica, de trámite urgente. La Ley fue sancionada y publicada en el Suplemento del R.O. No. 439, de 12 de mayo de 1994.

Esta ley reemplazó a la General de Bancos, a las de Compañías Financieras y a todas las que regían –en algunos aspectos inconexamente– el sistema financiero privado. Tiende a reconocer la conformación de grupos financieros y reglar su funcionamiento. Permite que se estructuren grupos financieros de los que formen parte bancos, compañías financieras, de seguros, de arrendamiento mercantil, emisoras de tarjetas y casas de valores. Una compañía holding o un banco podrán encabezar tales grupos.

El hecho de que las casas de valores se hallen bajo el control de la Superintendencia de Compañías mediatiza y torna de segundo grado el control de la Superintendencia de Bancos sobre el movimiento financiero de todo el grupo, que podría cargar énfasis en la operación de la casa de valores.

La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, como ya se anotó, contempla, en el título VI, altas ventajas para grupos financieros muy concentrados, en tanto que prevé para el pequeño ahorrista una somera protección, que no guarda proporcionada relación con aquellas.

El sistema legaliza las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeños grupos de poder, que se han acentuado en el país en los últimos años.

Permite que contados grupos, realmente cerrados e integrados por un número reducido de personas, controlen el sector financiero, el del mercado de valores y, a través de ellos, acentúen su influencia, ya muy grande, sobre todo el aparato productivo nacional.

En tal sentido, como ya se examinó, la Ley crea condiciones proclives a que el ahorro de una gran masa dispersa de ahorristas sea absorbido por cuatro o cinco grupos financieros, y dedicado luego, en gran medida, a financiar básicamente las inversiones de sus integrantes. En contraste, los intereses de los pequeños ahorristas y de los deudores de entidades financieras aparecen muy poco protegidos.

A fines de 1995, se desató una crisis del sistema financiero (iliquidez, altísimos intereses, preocupante cartera vencida, que afectó a varios bancos (28) y especialmente a algunas compañías financieras (18).

El presidente Durán Ballén cursó, el 2 de enero de 1996, como Ley de trámite urgente, un proyecto que contenía reformas a la Ley de Régimen Monetario, las cuales buscaban que el Banco Central del Ecuador pudiera hacer préstamos emergentes no

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solo a los bancos, sino también a las compañías financieras, al tiempo que se trataban de mejorar los mecanismos de control sobre el sector.

Hasta marzo de 1996, dicho proyecto estaba realmente en el limbo. El Congreso Nacional modificó el Proyecto; el Presidente de la República vetó el que le envió el Congreso; había controversias en el parlamento respecto a la posición que debía adoptar respecto a las observaciones del Presidente; el Primer Magistrado convocó a un período extraordinario de sesiones del Congreso para que las conociera y también para que autorizara una reorganización de las Cortes Superiores; había una confusa mayoría que, al parecer, se inclinaba por clausurar el Congreso Extraordinario del período así convocado por el Presidente; pero el grupo de diputados que apoyaban la posición del Ejecutivo no daba quórum a las sesiones del Parlamento; varios de ellos fueron llamados a juicio dentro del proceso que seguía el Presidente de la Corte Suprema por abusos en el manejo de fondos reservados.

Es de temer que las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeños grupos de poder se acentúen aun más, auspiciados por esas leyes o proyectos de ley y por el Gobierno.

TIPOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS PRIVADAS

Según se anotó ya, la Ley General de Instituciones Financieras y su Reglamento General (R.O. No. 475, 4 de julio de 1994), distinguen los siguientes tipos de instituciones financieras privadas:

a) bancos; b) sociedades financieras; c) asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda; d) cooperativas de ahorro y crédito que realizan intermediación financiera con el público. Son instituciones de servicios financieros: a) almacenes generales de depósito; b) compañías de arrendamiento mercantil; c) compañías emisoras o administradoras de tarjetas de crédito; d) casas de cambio; e) corporaciones de garantía y retrogarantía; f) compañías de titularización. Son instituciones de servicios Auxiliares del sistema financiero: a) transporte de especies monetarias y de valores; b) servicios de cobranza; c) cajeros automáticos; d) servicios contables; e) servicios de computación; f) de fomento a las exportaciones; g) inmobiliarias propietarias de bienes destinados exclusivamente a usos de oficinas de una sociedad controladora o institución financiera;

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h) otras que fueren calificadas por la Superintendencia de Bancos. Para 1996, según informaciones de prensa –Expreso, de Guayaquil, 8 de enero de

1996, p. 8– existían en Ecuador 363 instituciones financieras privadas, de las cuales solamente 239 estaban controladas por la Superintendencia de Bancos. Su personal de control había sido rebasado por los apremios que implicó la creación de numerosas entidades financieras.

Por la naturaleza de este libro y dada la visión general que él intenta suministrar, se centrará el análisis sucinto que aquí se realiza, en los que la Ley califica de tipos de entidades financieras privadas. En otro trabajo se hará un examen más detenido de las entidades financieras en general y de las bursátiles.

Bancos y sociedades financieras, frente a mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito

Los bancos y las sociedades financieras son, de acuerdo con nuestra Ley, las instituciones financieras privadas estrellas, las mimadas por la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Pueden realizar las operaciones más reditivas autorizadas por la Ley. Están en capacidad de organizar los grupos financieros que ella prevé. Pueden ser propietarias de compañías de seguros y reaseguros.

Las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda y las cooperativas de ahorro y crédito que realicen intermediación financiera con el público –y a las que podría denominarse el sector financiero comunitario o social– resultan, en cierto modo, las cenicientas del sistema. Se las excluye de operaciones importantes, no se permite que formen grupos financieros, se las induce a convertirse en bancos o compañías financieras.

En las primeras puede haber un número pequeño de socios y alta concentración de capital y del manejo administrativo. En las segundas, por su naturaleza, el número de socios tiende a ser muy amplio.

En el Ecuador los porcentajes de recursos que manejan las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito son, como se verá más adelante, muy pequeños. En otros países, especialmente en los europeos, alcanzan proporciones predominantes. Las leyes promueven su formación y mantenimiento.

OPERACIONES QUE PUEDEN REALIZAR LOS BANCOS

En conformidad con el artículo 51 de la Ley, los bancos pueden efectuar las siguientes operaciones, en moneda nacional o extranjera, o en unidades de cuenta establecidas en la Ley:

a) Recibir recursos del público en depósitos a la vista: Los depósitos a la vista son obligaciones bancarias que comprenden los depósitos monetarios, exigibles mediante la presentación de cheques u otros mecanismos de pago y registro; los de ahorro, exigibles mediante la presentación de libretas de ahorro u otros mecanismos de pago y registro; y, cualquier otro exigible en un plazo menor a 30 días. Podrán constituirse bajo diversas modalidades y mecanismos libremente pactados entre el depositante y el depositario.

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b) Recibir depósitos a plazo: Los depósitos a plazo son obligaciones financieras exigibles al vencimiento de un período no menor a treinta días, libremente convenido por las partes; pueden constar o instrumentarse en un título-valor, nominativo a la orden o al portador, y ser pagados antes del vencimiento del plazo, previo acuerdo entre el acreedor y el deudor. c) Asumir obligaciones por cuenta de terceros, a través de aceptaciones, endosos o

avales de títulos de crédito, así como otorgar garantías y cartas de crédito internas o externas, o expedir cualquier otro documento similar, de acuerdo con las normas y usos internacionales.

d) Emitir obligaciones y cédulas garantizadas con sus activos y patrimonio: las obligaciones de propia emisión se regirán por lo dispuesto en la Ley de Mercado de Valores.

e) Recibir préstamos y aceptar créditos de instituciones financieras del país y del exterior.

f) Otorgar préstamos hipotecarios y prendarios, con o sin emisión de títulos, así como préstamos quirografarios.

g) Conceder créditos en cuenta corriente, contratados o no. h) Negociar letras de cambio, libranzas, pagarés, facturas y otros documentos que

representen obligaciones de pago, creados por ventas a crédito, así como anticipar fondos con respaldo de los referidos documentos.

i) Efectuar negociaciones de documentos resultantes de operaciones de comercio exterior.

j) Negociar títulos-valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas.

k) Constituir depósitos en instituciones financieras del país y del exterior. l) Adquirir, conservar o enajenar, por cuenta propia, valores de renta fija, de los

previstos en la Ley de Mercado de Valores y otros títulos de crédito establecidos en el Código de Comercio y otras leyes, así como valores representativos de derechos sobre estos, inclusive contratos a término, opciones de compra-venta y futuros; podrán igualmente realizar otras operaciones propias del mercado de dinero; y participar en forma directa en el mercado de valores extrabursátil, exclusivamente con los valores mencionados en esta letra y en operaciones propias:

Las operaciones efectuadas a nombre de terceros o la venta y distribución al

público en general de dichos valores deberán realizarse a través de una casa de valores u otros mecanismos de transacción bursátil.

m) Efectuar, por cuenta propia o de terceros, operaciones con divisas, contratar

reportos y arbitrajes sobre éstas, y emitir y negociar cheques de viajeros. n) Prestar servicios de caja y tesorería. ñ) Realizar cobranzas, pagos y transferencias de fondos, así como emitir giros

contra sus propias oficinas o las de instituciones financieras nacionales o extranjeras. o) Recibir y conservar objetos muebles, valores y documentos en depósito, para su

custodia, y arrendar casilleros o cajas de seguridad para depósitos de valores. p) Actuar como emisores de tarjetas de crédito, de débito o tarjetas de pago.

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q) Efectuar operaciones de arrendamiento mercantil, de acuerdo con las normas previstas en la Ley.

r) Obrar como fiduciarios mercantiles, exceptuado el ejercicio de las actividades de fondos de inversión –regulado por la Ley de Mercado de Valores–, sujetándose a las normas generales emitidas por la Superintendencia de Bancos.

s) Comprar, edificar y conservar bienes raíces para su funcionamiento, ateniéndose a las normas generales expedidas por la Superintendencia de Bancos, y enajenarlos.

t) Adquirir y conservar bienes muebles e intangibles, para su servicio, y enajenarlos. u) Comprar o vender minerales preciosos, acuñados o en barra. v) Emitir obligaciones con respaldo de la cartera de crédito hipotecaria o prendaria,

propia o adquirida, siempre que –en este último caso– se originen en operaciones activas de crédito de otras instituciones financieras.

w) Garantizar la colocación de acciones u obligaciones; y x) Efectuar inversiones en el capital social de las sociedades que integran los

grupos financieros regulados por el título VI de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.

Número de bancos

Para el primer trimestre de 1996, había alrededor de 40 bancos (en mayo llegaron a

43). Los diez más grandes concentraban un 75% de los activos totales que, para diciembre de 1995, habían llegado a 20,65 billones de sucres, un 61% por sobre la cifra de 1994. A finales de abril de 1996, los activos totales llegaban a 22,7 billones de sucres.

Los bancos privados tuvieron utilidades por 376 mil millones de sucres: un 55% por sobre las de 1994. Su patrimonio y su capital crecieron, entre fines de 1994 y fines de 1995, en el 74,74% y el 72,95%, respectivamente.1

OPERACIONES QUE PUEDEN EFECTUAR LAS SOCIEDADES FINANCIERAS PRIVADAS

Las sociedades financieras privadas pueden efectuar todas las operaciones que están facultados para realizar los bancos, excepto recibir recursos del público en depósitos a la vista (facultad enunciada en el literal a de la enumeración precedente) ni conceder créditos en cuenta corriente –sobregiros–, contratados o no (facultad del literal g).

Pero, en cambio pueden participar en la promoción de proyectos de inversión en los sectores productivos, e invertir en acciones de compañías de esta naturaleza, bajo las siguientes condiciones:

1. Que la suma de las inversiones por este concepto no exceda del 20% del patrimonio técnico de la respectiva sociedad financiera inversora.

2. Que la inversión no sobrepase 30% del capital pagado y reservas de la compañía receptora.

3. Que la inversión corresponda a acciones de nuevas compañías o a las que se emitan como resultado de aumentos de capital que la institución financiera esté apoyando; y,

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4. Que las referidas inversiones no se mantengan por un plazo superior a tres años, pudiendo prorrogarse dicho plazo por una sola vez, hasta por un año adicional, previa autorización de la Superintendencia (art. 2, inciso 3 y 53 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero).

Hacia fines de 1995, había más de 50 financieras. Manejaban recursos que significaban alrededor de un 10% de los que controlaban los bancos (9,4%, en activos; 12,1%, en patrimonio; 10,5%, en cartera; 7,4% de las captaciones). Luego de la crisis financiera de fines de ese año y de comienzos de 1996, tres compañías financieras (INTERMIL, ECUACORP, FILASA) estaban en situación de quiebra; cinco formaron un banco; otro grupo planeaba configurar una nueva entidad bancaria; tres fueron absorbidas por igual número de bancos preexistentes; y tres, por otras financieras.2

OPERACIONES DE LAS QUE ESTÁN EXCLUIDAS LAS MUTUALISTAS Y COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO

Una muestra de la orientación de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y su Reglamento General (R.O. No. 475, de 4 de julio de 1994), en cuanto supeditan la modernización como tal al beneficio de los grupos financieros más dinámicos, aunque también mucho más concentrados, es la forma en que han abordado el tema de las cooperativas de ahorro y crédito y las mutualistas, a las que podría designarse como un subsector comunitario o social del sector financiero.

En definitiva, la Ley y el Reglamento inducen a trasladar el grueso de los recursos de ese subsector a los bancos y sociedades financieras, instituciones manejadas por aquellos grupos.

El artículo 2, inciso 2 de la Ley insiste en que la actividad principal de las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda es la captación de recursos del público para destinarlos al financiamiento de la vivienda, su construcción y el bienestar familiar de sus asociados.

Con ello determina una doble limitación de las operaciones, tanto en lo que concierne al objeto de ellas, como a sus beneficiarios. Además, les prohibe realizar las operaciones mencionadas en las letras j, m, u y w, que, según el artículo 51 de la referida Ley, pueden realizar los bancos (art. 2, inciso 4, letra a).

En el caso de las cooperativas de ahorro y crédito que realicen intermediación financiera con el público, el artículo 3 del Reglamento General respectivo va aún más allá de lo que les prohibe la letra b del inciso 4 del artículo 2 de la Ley General de Instituciones Financieras.

En dicho sentido, el Reglamento General a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, (D.E. No. 1852, de 24 de junio de 1994, R.O. No. 475, de 4 de julio de ese mismo año), en su art. 3 dispone que:

Las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crédito para la Vivienda y las Cooperativas de Ahorro y Crédito que realizan intermediación financiera con el público podrán efectuar las operaciones previstas en el artículo 51 de la Ley, excepto: 1. negociar títulos valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas;

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2. efectuar por cuenta propia o de terceros operaciones con divisas, contratar reportos y arbitrajes sobre éstas y emitir o negociar cheques de viajeros; 3. comprar o vender minerales preciosos acuñados o en barra; y, 4. garantizar la colocación de acciones y obligaciones. Además las Cooperativas de Ahorro y Crédito que realizan intermediación financiera con el público no podrán: a) negociar documentos resultantes de operaciones de comercio exterior; y, b) efectuar operaciones de arrendamiento mercantil de acuerdo con las normas previstas en la Ley. Si se examinan cuidadosamente las operaciones que se prohibe expresamente

realizar a las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crédito y se analiza el alcance práctico de las operaciones a las que afecta tal expresa restricción respecto a muchas de las que no se mencionan como prohibidas para las entidades del sector financiero social o comunitario, se podrá concluir que de las veinticinco operaciones que se permiten a los bancos, siete les están expresamente prohibidas, a las entidades del sector financiero comunitario o social, y nueve o diez tendrían, en la práctica, severas limitaciones por aplicación de las normas prohibitivas.

En suma, de las veinticinco operaciones permitidas a los bancos, apenas ocho o quizá nueve pueden ser ejercidas con amplitud y eficacia por las entidades del sector financiero social o comunitario. Entre ellas, hay algunas sin mayor transcendencia operativa y práctica: recibir y conservar objetos y bienes muebles en depósito, y arrendar casilleros (letra o), prestar servicios de caja y tesorería.

Las prohibiciones de negociar valores, de efectuar operaciones con divisas, de garantizar la colocación de valores, dificultan o restringen, en la práctica, en forma muy severa, o inclusive esterilizan las facultades teóricas aparentemente concedidas a las entidades del sector financiero social para: asumir obligaciones por cuenta de terceros a través de ciertos títulos valores, emitir ciertos valores propios, aceptar créditos del exterior, otorgar préstamos hipotecarios con emisión de títulos, emitir tarjetas, actuar como fiduciarios mercantiles.

Sin duda, tendría que concluirse que la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, en forma habilidosa y poco leal, por decir lo menos, tiende a excluir a las entidades financieras del sector social o comunitario de una real competencia con las entidades financieras de corte capitalista y favorecerlas. Esa orientación se corrobora, por ejemplo, en el Reglamento para la conversión de Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crédito para la Vivienda en Bancos o Sociedades Financieras, que se publica en el R.O. de 1 de agosto de 1996.

Una compensación simbólica

Frente a tal situación general, el Congreso Nacional, ante la gestión de los dirigentes de las cooperativas de ahorro y crédito, que movilizan un importante número de electores, otorgó, a fines de 1995, una compensación simbólica, un caramelo, según el decir popular, a dichas cooperativas: un representante de ellas, designado por la Federación Nacional, integraría la Junta Monetaria, y otro la Junta Bancaria.

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La orientación de la Ley aprobada por el Congreso Nacional es positiva; pero, cabe preguntar ¿por qué solo las cooperativas de ahorro y crédito tienen un representante en los mencionados organismos y no las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda y el bienestar familiar, si cuentan con un número de afiliados, activos y operaciones comparables y, en algunos casos, más altos que los de aquellas?

Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito amplíen su participación en los mercados financiero y de valores

En lo que concierne a ciertos hechos, que se han dado o acentuado en la economía ecuatoriana en el último tiempo y que pueden abrir importantes perspectivas para que las mutualistas y, sobre todo, las cooperativas de ahorro y crédito, configuren una adecuada actuación orgánica en los mercados financiero y de valores, cabe señalar, entre otros, los siguientes:

Como se anotó en el capítulo IV, durante el período 1982-1995 se ha producido, sin duda, una muy significativa disminución en los ingresos-promedio reales de los sectores populares y medios. La participación de las remuneraciones en el producto interno bruto había bajado desde el 31,9% en 1980, hasta el 12% en 1992.3 Había descendido aún más en los subsiguientes. Las centrales sindicales mencionaban en 1995 una participación apenas del orden del 11%.

El deterioro en los salarios había afectado sobre todo a los sectores medios. Ese hecho ha determinado una disminución de la demanda en ciertos productos y, entre ellos, los de la industria nacional.

En la medida en que la industria ha perdido dinamismo por el deterioro de la demanda, los empleos que se han creado en los últimos años están mayoritariamente ubicados en el sector informal.

El número de asalariados o empleados en relación de dependencia ha disminuido, y ha crecido muy notablemente el de trabajadores por cuenta propia y pequeños empresarios, que virtualmente se había duplicado ya entre 1980 y 1990.4

Las cooperativas de ahorro y crédito podrían estar en mejor condición que los bancos privados de vincularse con estos trabajadores y empresarios y ofrecerles servicios más eficaces.

INFORMALIDAD EN EL ÁREA FINANCIERA

Las ramas de actividad económica que tuvieron mayor crecimiento en su capacidad de absorción de empleos entre 1982 y 1990 fueron: minas y canteras (13,6%), lo que se explica, fundamentalmente, por las explotaciones de tipo artesanal como en Nambija, que ocupan miles de personas; luego, establecimientos financieros (8%); después, comercio (7,3%), servicios (5,3%). Frente a ello, el número de empleos en el sector agropecuario creció apenas en un 3,5%; en la industria, en un 3,3%; y en la construcción, en un 3,8%.5

Curiosamente, el número de personas que declararon trabajar en el área de servicios financieros en el sector rural creció en un 11%.6

Pero, cabe preguntar ¿en qué establecimientos ejercen aquella actividad las personas que declaran tenerla? Es dable concluir que quizá ellas se dedican en sus

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establecimientos de comercio o en sus hogares a esa antigua –aunque discutible– actuación que el decir popular ecuatoriano califica como “chulco”; tanto más que los porcentajes superiores de aumento de personas dedicadas a la referida actividad se dan en las categorías de patrón o socio activo (13,5%), cuenta propia (11,6%), trabajador familiar sin remuneración (16,7%), y no declarados (18,8%), mientras que el número de empleados asalariados en la rama de actividad se incrementa en un 6,9%, que es inferior a la mitad de las dos categorías anteriores.7

En un interesante estudio efectuado por el Banco Central del Ecuador, FODERUMA y CEDATOS se señalaba que el 65% de los productores agropecuarios guardaba su ahorro en casa; el 15% lo hacía en el Banco Nacional de Fomento; el 12% en bancos comerciales y un 8% en cooperativas.8

Para obtener crédito dentro de un esquema que podría calificarse como formal, el campesino acude en forma más acentuada a las instituciones de ayuda al campesino (por ejemplo, Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP) o a las cooperativas agrícolas (24,5%), luego, al Banco Nacional de Fomento, después a FODERUMA (14,5%), en seguida, a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (14,4%), y por último, a los bancos privados (5,7%).9

Tal situación puede explicarse porque el personal bancario –y, en alguna medida también el actual de la mayoría de cooperativas de ahorro y crédito– tiene una orientación encaminada fundamentalmente a una concepción urbana del crédito, y no se ha familiarizado con las necesidades y limitaciones de los pequeños productores campesinos y los específicos problemas de administración de crédito frente a ellos.

En torno a esta materia, cabe anotar la evidente tendencia a eliminar FODERUMA o minimizar su proyección.

De otro lado, el Banco Nacional de Fomento –cuyo personal, según se anunció, se disminuirá también sustancialmente– parece encaminarse, en alguna medida, a una actuación de banca de segundo piso, en la que, posiblemente, se priorizará el financiamiento de proyectos grandes, mientras se orientará hacia otras instituciones financieras la utilización, como bancos de primer piso, de fondos destinados a proyectos de menores dimensiones.

Desde luego, ello no descarta el establecimiento de agencias y unidades del Banco Nacional de Fomento en unas pocas ciudades y poblaciones menores, como se lo ha venido haciendo, dentro del proceso de modernización y dinamización del Banco, que ha puesto énfasis en el desarrollo de una red nacional de computación, emisión de cheques cobrables en todo el territorio ecuatoriano y otros adelantos técnicos de esa índole, aunque no, en medida proporcionada, en el facilitamiento del crédito barato y accesible para el pequeño agricultor y artesano. Sin duda, a éste más que las sofisticaciones técnicas o la posibilidad de efectivizar sus cheques en muchas plazas –lo que impone altos costos–, le interesará sustancialmente el abaratamiento de los costos financieros que deba cubrir.

Parece evidente que la del financiamiento sin mayores complicaciones a los productores agropecuarios, sobre todo medianos y pequeños, es un área que podrían tomar con algún éxito cooperativas de ahorro y crédito que se especialicen en ese sector.

Ello, sin duda, favorecería a la producción nacional, a los productores agropecuarios y al movimiento cooperativista.

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DISPARIDAD ENTRE DESARROLLO DE POBLACIONES INTERMEDIAS Y SERVICIOS PARA ELLAS

Aun cuando la mayor parte de los servicios bancarios y financieros se concentran –en forma absolutamente desproporcionada– en Quito y Guayaquil (valores superiores al 70% en créditos de bancos privados a 1994; al 89% a diciembre de 1995; al 90% en financieras privadas, sobre el 97% en intermediarias financieras),10 las dos ciudades han ido perdiendo importancia relativa dentro del contexto urbano –en lo demográfico–, tendencia que continuará vigente hasta el fin del siglo. A este respecto, vale considerar que en 1950 ellas reunían el 51% de la población urbana del Ecuador, en 1990 su incidencia se reduce a menos del 49%.

Como conjunto, el grupo de las seis ciudades de 100 mil o más habitantes en 1990 han tendido hacia una tasa de crecimiento demográfico inferior a la del resto de la población urbana del país. Las ciudades de rango pequeño presentan una mayor dinamia.11

La necesidad de prestar servicios financieros más amplios en estas ciudades de rango menor, así como en el sector rural, situación que se vincula con el manejo acentuadamente informal de los recursos financieros y el crédito (que se ha señalado en el acápite anterior), abre un campo importante de acción para las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito, que pueden tener mayor conocimiento de los medios locales y mejor contacto con ellos.

DESATENCIÓN A CLIENTES PEQUEÑOS Y CONCENTRACIÓN FINANCIERA

La evolución de las tasas de interés, de las diferencias entre tasas pasivas y tasas activas ha inducido a los bancos privados a buscar una clientela selectiva y a tratar de desprenderse de clientes pequeños mediante el incremento de cobros mínimos de servicios (por ejemplo, en chequeras). Así mismo, les ha puesto en condiciones de buscar ahorros operativos, entre otros aspectos, por disminución de personal.

Tanto esos clientes como cierto tipo de personal con alguna especialización podrían ser absorbidos por las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito.

En correlación con ello, cabe tener en cuenta que el sector empresarial formal tiende a ser manejado por grupos económicos cada vez más concentrados.

Según informaciones de la Superintendencia de Compañías, un número muy reducido de personas controla el capital empresarial registrado en dicha Superintendencia.12 No llegarían a 6 mil las personas que ejercen control absoluto sobre las empresas supervigiladas por dicha entidad, y no pasarían de 400 las que tienen predominio sobre esas compañías. Ese número ha ido disminuyendo. Para fines de 1995, cifraba, al parecer, en menos de 350.

En las casas de valores y, consecuentemente, en las bolsas de valores, la influencia de las entidades financieras podrá ser muy acentuada, como se lo ha resaltado en otros capítulos de este libro.

El manejo de los mercados financieros y de valores por parte de las entidades financieras tradicionales, de base capitalista, está, pues, altamente concentrado.

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Frente a ello, las 23 Cooperativas de Ahorro y Crédito controladas por la Superintendencia de Bancos llegaron a tener 636 mil socios, para 1992;13 cifrando en 544 mil, para mediados de 1993, y en 566 mil para fines de ese año.

Para finales de 1995 el grupo de Cooperativas de Ahorro y Crédito controladas por la Superintendencia de Bancos (para entonces 26) tenía 659.501 socios, de los cuales 460.489 eran activos, y 199.012 inactivos.

Había 134 Cooperativas de Ahorro y Crédito que se calificaron inicialmente como abiertas. En total, las cooperativas de esta rama alcanzaban, en 1990, a 287 organizaciones, que operaban en todo el país con aproximadamente 837 mil socios. Para octubre de 1994, las cooperativas de crédito activas llegaban a 320, con cerca de un millón de socios en todo el país, según datos de la Federación Ecuatoriana de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FECOAC). En general, alrededor de 2 millones de personas pertenecían, entonces al sistema cooperativo que, obviamente, abarca campos más amplios que el de ahorro y crédito –consumo, vivienda, producción–.

Para 1996, el número de cooperativas de ahorro y crédito no sujetas al control de la Superintendencia de Bancos había crecido a 800. En general, había 9.500 cooperativas. La Dirección de Cooperativas, que teóricamente las controla, carecía de medios para hacerlo, según declaraciones del ejecutivo de dicho organismo.14

Las 10 mutualistas que operaban en el país, con 59 locales de atención en 28 ciudades y 14 provincias, tenían 818.000 socios, a septiembre de 1993.

A partir de los años ochenta, las Mutualistas habían venido soportando una crisis que, para 1992, tuvo sus peores manifestaciones, en disminución de número de préstamos, de valor real de créditos, de número de asociados. Desde 1993 experimentaron una discreta recuperación.

Al 31 de diciembre de 1995, según informaciones de la Asociación Nacional de Mutualistas del Ecuador, tenían 921.156 asociados, y habían otorgado créditos por 321.326 millones de sucres, aproximadamente (139.210,6 millones, en créditos hipotecarios; 182.115,2 millones, en quirografarios).

Es un imperativo nacional lograr una mejor distribución de los titulares de empresas que operen en los sectores productivos, así como de los recursos financieros que ellos puedan obtener. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito pueden tener un papel determinante en este empeño. En un campo más específico, también pueden tenerlo las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda.

CRECIMIENTO EN CAPITAL Y ACTIVOS DE LAS COOPERATIVAS; ABSORCIÓN DE RECURSOS POR LOS BANCOS

El grupo de cooperativas de ahorro y crédito actualmente sujetas al control de la Superintendencia de Bancos ha desplegado un buen esfuerzo de capitalización. Según datos de la entidad de control, ellas, a octubre de 1993, se capitalizaron en más del 113% frente al saldo registrado a inicios del ejercicio; mientras el sistema bancario lo hizo en el 31,4%. En 1994, el índice de capitalización cifraba en torno al 58%, en relación con el saldo de comienzos de ese ejercicio. En los bancos, alcanzó al 45%.

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CRECIMIENTO DE ACTIVOS

Las cooperativas de ahorro y crédito han tenido también tasas importantes de crecimiento de activos. En 1992, ella llegó al 79% con relación al año anterior. Entre 1993 y 1994 cifró en 69,7%, en sucres corrientes, y en 33,3%, en sucres constantes de 1993. Desde luego, el activo de los bancos privados creció, en ese último período –93,94– en un 76,3%, en sucres corrientes, y en un 38,5%, en sucres constantes de 1993. Se podrá comparar estas cifras con mayor detalle en el acápite de este capítulo que se destina a tal objeto.

En el sistema mutualista, el crecimiento en dicho lapso fue de un 32,3%, en valores corrientes; en valores constantes se experimenta más bien un decrecimiento real.

Los resultados obtenidos por las cooperativas han llegado, durante los tres primeros años de los noventa, a porcentajes mayores que los alcanzados por el sistema bancario (53,5%, 1991; 53,0% 1992; 58,2% agosto de 1993). En 1994, los resultados crecieron en un 289,86%. Los de los bancos privados aumentaron en un 238%.15

DECRECIMIENTO DE CAPTACIONES

No obstante todo lo dicho, los depósitos de ahorro en cooperativas alcanzaron apenas al 7,2% de los que obtuvieron los bancos en 1990, y bajaron al 5,6% del total captado por estos, en 1991; al 4,5% en 1992. Para 1995 no llegaban al 3%.

Si se utiliza la terminología que se ha puesto en uso a raíz de la expedición de la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, las captaciones (depósitos a la vista y a plazo) obtenidas por las cooperativas de ahorro y crédito en 1993, lo mismo que en 1994, significaban apenas alrededor de un 1,92% de las obtenidas por los bancos privados, en cada uno de esos años (87.601 y 141.461 millones de sucres, respectivamente, frente a 4.568.400 y 7.377.333, en su orden).

Para septiembre de 1995, las captaciones totales de las cooperativas descendieron al 1,76% de las que a esa época tuvieron los bancos privados.

Cifraron en torno al 1,67 y 1,66% de las captaciones totales de las entidades del sector financiero privado, que incluyen, además de los bancos privados, a las compañías financieras, las intermediarias financieras, las empresas emisoras de tarjetas de crédito, las compañías de arrendamiento mercantil, y las instituciones que podrían ser calificadas como integrantes del subsector financiero comunitario o social: cooperativas de ahorro y crédito y asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda.

Las captaciones de las mutualistas significaron, en 1993 y 1994, sumas que equivalían al 4% y al 3,19%, respectivamente, de las alcanzadas por los bancos privados.16

PROGRESIVA MERMA EN LA CAPTACIÓN DE AHORRO POR PARTE DEL SUBSECTOR FINANCIERO PRIVADO SOCIAL O COMUNITARIO

Entre 1980 y 1993 el porcentaje de ahorro privado que absorbieron los bancos creció sustancialmente. En el primero de aquellos años era del 49,43% del ahorro total. En 1993, llegó al 83,12%. Las mutualistas bajaron, entre 1980 y 1993, de una captación del 40,12% al 8,78%, según las Asociación Nacional de Mutualistas del Ecuador, o del

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33,76% al 11,5% del ahorro total, o experimentaron un descenso aún mayor, según otras fuentes.17

Para 1989, la totalidad de cooperativas de ahorro y crédito llegaban a tener el 10,3% de los depósitos de ahorro nacional, mientras las mutualistas estaban en el 15,5%. La recepción de depósitos de ahorro por parte de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia fue, a 1993, del orden del 4,2% del total captado por el sector financiero.18 Como ya se mencionó, la captación de recursos (depósitos a la vista y a plazo) de las cooperativas cifró, en 1993, en el 1,67% de las que alcanzaban todas las entidades del sector financiero privado sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, y bajó al 1,66% en el año siguiente.

En el caso de las mutualistas, el descenso en esos rubros fue del 3,49% al 1,92%, entre 1993 y 1994.

Es, pues, fácilmente apreciable la acentuada merma que experimentaron las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito en materia de captación de ahorros. Ese descenso puede atribuirse a una falta de agilidad en la adecuación de las tasas pasivas de interés y además a la limitación de servicios financieros.

MAGNITUDES DE ACTIVOS Y CARTERA COMPARADAS CON OTRAS ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO

Los activos de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia (que representan el 88% de los activos de las de ahorro y crédito, totalizaron, a diciembre de 1993, 142.095 millones de sucres). ¡Pero los bancos privados tuvieron, para esa época, 7.264.908 millones de sucres! Eso implica que los activos de esas cooperativas llegaban apenas a cifras del orden del 1,95% de los que tenían los bancos privados; proporción que, con ligeras variaciones, se dio también en los años 1991 y 1992, y que bajó al 1,88% en 1994, año en el que los activos de las cooperativas llegaron a 241.182 millones; mientras los de los bancos privados alcanzaban los 12.810.421 millones de sucres.

Para 1995, los activos de las cooperativas de ahorro y crédito controladas por la Superintendencia de Bancos habían subido a 311.670 millones de sucres, según cifra cortada a 30 de septiembre, suministrada a mediados de enero de 1996. Los de los bancos privados, para esa fecha, eran de 18.345.168 millones de sucres. En otras palabras, los activos de las cooperativas significaban alrededor del 1,70% de los activos de los bancos privados.

Los activos de las mutualistas, para los años 1993 y 1994 equivalían al 3,6% y a 2,7%, respectivamente, de los bancos privados, y al 294 y 2,18%, en su orden, de las entidades financieras privadas en general.

Para tener una idea de la dimensión de las cooperativas de ahorro y crédito, cabe

señalar que, el total de los activos del Banco Continental, según sus balances condensados correspondientes al balance imprevisto cortado al 24 de agosto de 1993, que se publicó en la prensa nacional, cifraba en 318.153 millones de sucres, y subió a 1.221.199 millones de sucres, al 30 de noviembre de 1995; y que los activos totales del Grupo Conticorp (Banco Continental, Contileasing, Financonti, Cash S.A., Almaconti, Financiera Continental, Contivalores, Contifondos, Banco Continental Overseas,

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Panamerican Services llegaban a 491.943 millones de sucres en agosto de 1993, y a 1.746.303 millones, al 30 de noviembre de 1995).

En otras palabras, los activos de todas las antedichas cooperativas apenas significaban, para 1993, el 42% de los de un solo banco, y el 27% de los del grupo financiero correspondiente. La proporción había descendido, en 1995, al 25,52% de los del banco; y al 17,85% del grupo financiero.

Se ha tomado como referencia al Banco Continental, tanto porque él, si bien tiene una magnitud importante, no estaba entre los cuatro más grandes de país, cuanto porque presentaba determinadas características en la actuación del Gobierno frente a él.

En relación con el primer aspecto, se hallaba en el quinto lugar entre los bancos privados nacionales entre 1994 e inicios de 1996.

En cuanto a lo segundo, había recibido un trato deferente por parte del Gobierno del presidente Durán Ballén: el doctor Gustavo Ortega Trujillo, relevante miembro del Grupo Conticorp y de la familia Ortega, fue Superintendente de Compañías, primero, Embajador ante S.M. el Rey de Bélgica, después; cuando el Continental tuvo dificultades financieras, el Banco Central le confirió un crédito subordinado de 485 mil millones de sucres, al 37% de interés (El Comercio, 26 de marzo de 1996, p. B-5; Hoy, 28 de ese mes, p. A-2).

Frente a ello, el Banco Central y el Gobierno demostraron gran renuencia a conferir un crédito 140 veces menor a la Cooperativa 8 de Septiembre, que tenía 10 mil clientes y estaba sujeta al control de la Superintendencia de Bancos, la que tuvo severas dificultades a fines de marzo de ese mismo año. Menos aún, frente al cierre de la Cooperativa de Ahorro y Crédito de la Pequeña Empresa, CAPCE, 4.500 socios, ocurrido en los primeros días de marzo, y que estaba bajo la vigilancia de la Dirección Nacional de Cooperativas, del Ministerio de Bienestar Social, por no llegar a la magnitud requerida para que la Superintendencia de Bancos efectúe ese control.

Si se establece una comparación con entidades financieras del sector público vale la pena tener en cuenta las siguientes cifras.

En activos, el Banco Nacional de Fomento tenía 960.721 millones de sucres, en 1993, y 1.060.748 millones de sucres, en 1994; el Banco Ecuatoriano de la Vivienda llegaba, en este rubro, a 542.000 y 814.164 millones, en esos años; el Banco del Estado a 481.893 millones y 627.600 millones, respectivamente, y alcanzaba a 937.536 millones, en 1995; la Corporación Financiera Nacional tenía, a fines de 1995, un activo total de 706.58 millones.

En cuanto a cartera, el Banco Nacional de Fomento tenía 534.457 millones de cartera por vencer, en 1993 y 613.581, en 1994. La cartera del Banco del Estado fue de 298.553 millones de sucres, en 1993; de 464.451 millones de sucres, en 1994, y de 712.088 millones, en 1995. La cartera por vencer de la Corporación Financiera Nacional fue de 201.672 millones, a fines de 1995.

Con este mismo propósito de tener valores de referencia respecto a la magnitud del sistema de cooperativas de ahorro y crédito y de las mutualistas, es útil recordar que los activos de PETROECUADOR cifraban en torno a los 6.056.190 millones de sucres, para diciembre de 1993.

Los volúmenes de cartera de crédito de las cooperativas sujetas al control de la Superintendencia alcanzaron, para diciembre de 1993, a 98.937 millones de sucres. A esa época, eran apenas el 2,7% de la cifra que correspondía entonces a los bancos

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privados. Para fines de 1994, llegaron a 190.046. Habían crecido, con respecto al año anterior, en un 92,1%, a sucres corrientes, en un 50,9% a sucres constantes de 1993; pero tan solo llegaron al 2,79% de los volúmenes de cartera de los bancos privados.19 Para septiembre de 1995 llegaron a 239.073 millones de sucres.

Para febrero de 1996 –últimas cifras publicadas por la Superintendencia de Bancos disponibles a julio de ese año– la cartera de crédito de las cooperativas llegaba a 258.326 millones de sucres; los volúmenes de cartera de crédito de los bancos privados fueron de 11.389.631 millones. Las cooperativas tenían una cartera de crédito de alrededor del 2.27% de los bancos privados.

La cartera de crédito del Banco Continental llegaba, el 24 de agosto de 1993, a 181.907 millones de sucres; y al 30 de noviembre de 1995, alcanzaba los 1.021.237 millones de sucres.

Las diferencias entre los bancos privados y otras entidades fundamentalmente capitalistas, como las compañías financieras, y las instituciones del sector financiero comunitario o social (mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito) se agravarán, seguramente, conforme avanza la aplicación de las normas de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que privilegian a los bancos y a los grupos financieros y les dan mayores posibilidades de captar recursos.

Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participación en los mercados financieros y de valores IMPERATIVOS GENERALES

Al país le resulta absolutamente imprescindible lograr el equilibrio de liquidez en su economía. Las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito pueden jugar un papel importante en este campo, al absorber recursos de ahorro de los sectores populares y medios y prestar servicios financieros en esos sectores y niveles.

La tendencia de los grupos tradicionales de poder ha sido limitar el campo de actividades de las cooperativas de ahorro y crédito, y desestimular su crecimiento.

Constituye manifestación demostrativa de aquella orientación lo ocurrido con la

cooperativa San Francisco de Asís, que llegó a tener 200 mil socios y manejar activos y conferir volúmenes de préstamos que, en su momento, se parangonaron con los de los mayores bancos privados.

Para evitar riesgos en tal sentido, las cooperativas de ahorro y crédito deben

esforzarse por garantizar a sus socios y al público absoluta seguridad, indudable liquidez y, además, han de tender a alcanzar adecuados niveles de rentabilidad y perfiles sostenidos de crecimiento y ampliación de su cuota de participación en el mercado.

Les es imperativo, paralelamente, conservar adecuada relación con sus socios y con el movimiento cooperativista y no soslayar sus principios.

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AMPLIACIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS

Para que las cooperativas de ahorro y crédito puedan mantener niveles de crecimiento idóneos, así como una imagen apropiada, resulta imperativo que puedan ofrecer a sus socios y al público una gama completa de servicios financieros.

Frente a esta aspiración, cabe tener presente que en el Ecuador hay la tendencia a reservar para los bancos ciertas actividades financieras, como ya se demostró, y, además, a identificar al banco con la forma jurídica de sociedad anónima. En otros países aquellas limitaciones no se dan.

En Alemania, por ejemplo, dentro del grupo de bancos denominados universales, capaces de efectuar cualquier tipo de operación bancaria con cualquier tipo de clientes, están los bancos cooperativos. Ellos operaban comercialmente, hacia 1993, en tres niveles: 3.365 locales o de base, seis regionales y un banco cooperativo central.20

SISTEMAS DE CONTROL

Desde luego, para ofrecer al público suficiente seguridad, solidez, liquidez y transparencia en sus operaciones, es imprescindible que, respecto a las cooperativas de ahorro y crédito, opere un sistema de control completamente equiparable al que se aplica a todas las entidades del sistema financiero y, en lo posible, común a ellas.

En torno a este asunto, se han esgrimido, en los últimos años, varias tesis en Ecuador: crear una Superintendencia de Cooperativas, que ejerza, respecto a todas éstas, las que la de Bancos tiene sobre las sujetas a su control; diferenciar entre las cooperativas de ahorro y crédito “abiertas” y las demás, y sujetar solo las calificadas como abiertas al control de la Superintendencia de Bancos; establecer áreas de control diferenciadas entre dicha Superintendencia y la Dirección de Cooperativas.

En relación con esos planteamientos, cabría mencionar que en un país como el Ecuador, donde el tamaño del Estado y sus organismos se ha tornado excesivo y en el que existe una burocracia desproporcionada frente a las posibilidades del país, no parece adecuado pensar en la creación de un nuevo organismo burocrático.

Aun cuando se ha adelantado en trámites para la conformación de una Superintendencia de Cooperativas, resultaba preferible que –conforme se desprende de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero– en la Superintendencia de Bancos –que acredita experiencia en materia de control financiero– se fortalezca una unidad de nivel apropiado (podría ser una Intendencia) en la que se tenga personal que pueda ejercer vigilancia sobre las actividades de las Cooperativas de Ahorro y Crédito, con el mismo alcance y rigurosidad que a las demás entidades del sector financiero; pero con conocimiento y percepción apropiados de los principios y procedimientos cooperativos.

El ejercicio de control por ese organismo suscitaría más confianza del público respecto a la operación y las actividades de las cooperativas de ahorro y crédito.

Como el ejercicio de tal vigilancia por parte de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras sobre cooperativas pequeñas podría tener dificultades operativas y prácticas, o tornarse proclive a un crecimiento burocrático no deseable, habría que buscar soluciones imaginativas. Por ejemplo, podría pensarse en enfatizar las labores de las unidades de auditoría de esas cooperativas, y quizá prever que algunos mecanismos

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de control sean ejercidos por las federaciones de las Cooperativas de Ahorro y Crédito o institutos auxiliares específicos.

En todo caso, deberían agotarse los esfuerzos para evitar que haya incertidumbre sobre las normas que puedan ser aplicadas a las cooperativas de ahorro y crédito, y eliminar dicotomías o alternativas de aplicación de uno u otro sistema normativo por parte de una autoridad.

ASPECTOS DE ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN

Para dar más eficacia a la acción de dichas cooperativas, así como para proyectar una imagen más sólida frente al público, deberían tomarse medidas tanto en el aspecto del robustecimiento de la estructuración financiera y contable, como del incremento de la eficiencia en el campo operativo.

Solidez y solvencia económica y financiera

Para el buen éxito de un proyecto que permita expandir las actividades de las cooperativas de ahorro y crédito, debería, ante todo, buscarse la creación de una realidad de solidez y solvencia económica y financiera de estas entidades y, obviamente, de la correlativa imagen entre el público usuario.

Dentro de esta perspectiva, habría que pensar inclusive en las características de la constitución y conformación del capital de las cooperativas en cuestión, pues resulta imperativo que su base económica les permita, en algún modo, configurar supuestos de posibilidad de competencia con los bancos.

Con esta mira, tendría que examinarse la posibilidad y conveniencia de admitir como socios de esas cooperativas a otras personas jurídicas, así como constreñir la realización de aportes a entregas de recursos en numerario o efectivo. Paralelamente, debería propiciarse este tipo de inversión.

Para facilitar a estas cooperativas la adquisición de cierto tipo de activos fijos, podría analizarse la configuración de algún tipo de aportaciones preferidas para quienes puedan realizar aportes destinados a financiar esos activos, ante la circunstancia de que no deseen hacerlo todos los socios.

Como un medio de impulsar la captación de recursos, podría pensarse en que, en caso de producirse excedentes, cierto tipo de pequeños aportantes pudieran tener preferencia en la entrega periódica de valores por cuenta de esos excedentes, en forma que se mantenga alguna relación con las tasas de interés generalmente aplicables.

Así mismo, debería analizarse la conveniencia de que al retirarse cierto tipo de socios, se les pudiera reintegrar los aportes por ellos efectuados y en los que se aplicara alguna forma de indexación, mientras se mantengan positivas condiciones financieras y económicas de la cooperativa, a juicio del organismo de control.

Con el objeto de desarrollar procesos de incremento de capital y patrimonio, tendrían que definirse normas más exigentes de formación de reservas.

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Contabilidad y Auditoría

A fin de acentuar la imagen de solidez y transparencia de estas cooperativas, resulta imprescindible afianzar el mantenimiento de sistemas de contabilidad y llevanza de libros absolutamente precisos, confiables, eficaces e inmediatamente actualizados.

La presentación de balances y otros documentos sobre el estado de situación de las cooperativas debería hacer obligatoria referencia a su evolución; es decir, incluir comparaciones con años precedentes y proyecciones de cifras hacia el futuro inmediato.

Dentro del afán de aumentar la imagen de solidez y seguridad de estas cooperativas, deberían preverse, para ellas, mecanismos de auditoría interna y externa.

Caja central y encajes

Para dar confianza sobre las disponibilidades de liquidez oportuna, es inedulible pensar en cierto tipo de sistemas de encaje y realización de depósitos en un organismo central.

Podría pensarse en la creación de una caja central de liquidez de las cooperativas de ahorro y crédito, que funcionaría en el propio Banco Central, con algún sentido de independencia frente a la que maneje los recursos de la banca privada.

Organización administrativa

Sería útil viabilizar la operación de la Asamblea General de Socios en cooperativas que tengan un número considerable de miembros, mediante el establecimiento de un sistema de representaciones o delegaciones, que implique el mantenimiento de mecanismos de consulta entre mandantes y delegados.

Para obtener mayor eficiencia administrativa, cabría distinguir con nitidez las atribuciones de los Consejos de Administración y de Vigilancia; y preverse la existencia legal de un organismo intermedio entre el primero de dichos consejos y la gerencia, que sería la Comisión Ejecutiva.

En la organización de los Consejos de Administración, vale la pena pensar en sistemas de renovación parcial y alternabilidad para su funcionamiento.

Las atribuciones y responsabilidades del gerente y los administradores tendrían que ser definidas muy precisamente, a fin de evitar conductas que perjudiquen los intereses de la cooperativa. Manejo de préstamos

En materia de créditos tendrían que consagrarse medidas que impidieran la concentración o el acceso a los mismos en condiciones de indebida preferencia por parte de los integrantes de organismos de administración o control internos.

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Condición idónea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito participen en el mercado de valores

Sin duda, para mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito que realicen intermediación financiera con el público, puede ser muy útil actuar como clientes dentro de la operación del mercado de valores, con el objeto de colocar excedentes de liquidez, dedicándolos a la adquisición de valores. Sinembargo, lo que resultaría realmente importante para ellas es que puedan llegar a vincularse con el rol de entidades protagonistas de ese mercado.

A dicho efecto, deberían agotarse esfuerzos encaminados a lograr que tales cooperativas, quizá a través de sus federaciones, pudieran participar en la integración de casas de valores, de compañías operadoras de valores extrabursátiles, de compañías administradoras de fondos de inversión. Todas esas entidades deberían organizarse, de acuerdo con la Ley de Mercado de Valores, como compañías anónimas.

La Ley de Cooperativas debería facultar a las cooperativas de ahorro y crédito –o al menos a sus federaciones– a participar en dichas compañías, ser miembros de bolsas de valores y de mecanismos centralizados de negociación extrabursátil, así como para realizar operaciones bursátiles y extrabursátiles. Así mismo, debería lograrse que la ley especial que rigiera la actividad de las cooperativas de ahorro y crédito les facultara para emitir determinado tipo de valores, propios de sus operaciones, con el objeto de que pudieran ampararse, como las demás instituciones financieras sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, a la posibilidad de hacer oferta pública de esos títulos, sin el trámite de calificación y autorización previa de la Superintendencia de Compañías.

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Capítulo XVII ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES

Mercado de capitales y Mercado de Valores. Clases o ámbitos del Mercado de

Valores. Intermediarios y operadores de valores. Mercado bursátil: bolsas de valores; casas de valores. Integración del capital de las casas de valores. Operaciones en el mercado bursátil; ruedas de bolsa. Características del mercado bursátil ecuatoriano. Mercado extrabursátil: mecanismos de transacciones extrabursátiles (METEX); compañías operadoras de valores extrabursátiles (COVEX). Depósito Centralizado de Compensación y Liquidación de Valores. Calificadoras de Riesgo. Fondos de inversión: composición de activos; limitaciones. Fideicomisos mercantiles. Administradoras de fondos: holdings y grupos económicos.

Mercado de capitales, Mercado de Valores; enunciado de sus entidades operativas

Segmento fundamental del mercado de capitales –y complementario del mercado crediticio– es el mercado de valores.

Posibilitan la operación de dicho mercado varias instituciones: las bolsas de valores; las casas de valores; los mecanismos de transacciones extrabursátiles (METEX) y las compañías operadoras de valores extrabursátiles (COVEX); los depósitos centralizados de compensación y liquidación de valores; las compañías calificadoras de riesgos; los fondos de inversión; las compañías administradoras de fondos de inversión. Estas instituciones se hallan bajo el control y supervigilancia de la Superintendencia de Compañías y la rectoría del Consejo Nacional de Valores.

El propósito general de ellas es organizar la oferta y la demanda de valores, promover su negociación, dar seguridad, confiabilidad y transparencia, crear ámbitos en los que puedan efectuarse, bajo esas características, transacciones de valores.

CLASES O ÁMBITOS DEL MERCADO DE VALORES

El Mercado de Valores se desarrolla en los ámbitos bursátil y extrabursátil.

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Mercado bursátil es el conformado por ofertas, demandas y negociaciones de valores inscritos en la bolsa, realizadas en ésta por las casas de valores y los operadores de bolsa autónomos (agentes de bolsa).

Mercado extrabursátil es el que se desarrolla fuera de las bolsas de valores, a través de un mecanismo centralizado de negociación, con la participación de intermediarios autorizados y con valores que, aun cuando no se hallen inscritos en una bolsa de valores, lo estén en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extrabursátiles (artículo 3 del Reglamento).

INTERMEDIARIOS Y OPERADORES DE VALORES

Son intermediarios de valores: las casas de valores, los agentes u operadores de bolsa autónomos, las instituciones del sector financiero autorizadas para ello, y las compañías operadoras de valores extrabursátiles miembros de un mecanismo de transacciones extrabursátiles.

Operadores de valores bursátiles son las personas naturales que actúan en el mercado por cuenta de las respectivas casas de valores. Lo son de valores extrabursátiles las personas naturales que actúan por cuenta de una compañía operadora de valores extrabursátiles (arts. 27 y 30 del Reglamento).

Mercado bursátil

Las instituciones fundamentales del mercado bursátil son las bolsas de valores y las casas de valores.

BOLSAS DE VALORES

Son corporaciones civiles cuya función es proporcionar el lugar de reunión y los servicios necesarios para formalizar las ofertas, demandas y transacciones efectuadas por las casas de valores. Su fundación es autorizada por la Superintendencia de Compañías, que mantiene control sobre ellas.

Además de las reglas enunciadas en los artículos 8 a 10 de la Ley de Mercado de Valores, 18 a 20 de su Reglamento General, se rigen por las normas del Reglamento para el establecimiento y calificación de las Bolsas de Valores, adoptado por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolución No. CNV-93-003, expedida el 22 de diciembre de 1993, y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de ese mismo año.

Deben establecer las instalaciones y configurar los sistemas que aseguren la operación de un mercado de valores transparente y equitativo y permitan la ejecución y liquidación de negociaciones, en forma rápida y ordenada, a cuyo efecto, han de mantener información sobre los valores cotizados en ellas, sus emisores, intermediarios de valores, operaciones bursátiles, cotizaciones y montos.

Para iniciar las operaciones, una bolsa de valores deberá contar con al menos 20 casas de valores miembros, cada una propietaria de una cuota patrimonial. El patrimonio

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de una bolsa de valores se divide en cuotas iguales y negociables de propiedad de sus miembros, sin que ninguno de ellos pueda tener en propiedad más de una.

El máximo órgano directivo de una bolsa de valores está constituido por un directorio, integrado por un número impar de entre por lo menos siete y no más de once directores, elegidos por la asamblea de casas de valores que integran la bolsa. Los directores deberán acreditar un amplio conocimiento técnico, experiencia en mercado de valores, idoneidad moral, no guardar parentesco entre sí ni estar inhabilitados para el ejercicio del comercio ni de cargos públicos, ni estar demandados por obligaciones incumplidas con entidades financieras o por obligaciones tributarias.

La mayoría de los integrantes del directorio (cuatro, cinco o seis, según el caso) deberán ser elegidos entre los administradores o representantes de las casas de valores miembros de la corporación; y la minoría, entre personas que no sean representantes, administradores, ni accionistas titulares de más del 10% del capital de una casa de valores miembro de la bolsa respectiva.

La participación mayoritaria de los actores directos del mercado, en un órgano de regulación de éste, se aparta de la teoría general de independencia de los órganos de control y regulación frente a los controlados.

Antes de la expedición de la Ley de Mercado de Valores, las bolsas de valores estaban organizadas como compañías anónimas. Inicialmente, en su directorio no se incluían representantes de los agentes de bolsa. Después se los incluyó. El destino de sus utilidades era resuelto por sus accionistas. Al presente, al ser corporaciones civiles, aquellas se reinvierten para robustecer el patrimonio de la entidad.

Actualmente operan en el país tres Bolsas de Valores: la de Quito, la de Guayaquil y la de Cuenca, que tiene un volumen de operaciones más bien reducido, desde el 28 de mayo de 1995, funciona como Bolsa Electrónica de Valores del Ecuador, SATI.

En los 6 primeros meses de 1996, las Bolsas de Valores negociaron 5’942.239 millones de sucres, aproximadamente un 60% de ese valor correspondió a la de Quito. Para fines de julio el monto negociado llegó a 7.638.803 millones de sucres. Para junio se había superado la cifra negociada en 1995 (5.132.318 millones de sucres).

CASAS DE VALORES

Casa de valores es la compañía anónima autorizada y controlada por la Superintendencia de Compañías, que ejerce la intermediación de valores, y cuyo objeto social único es la realización de las actividades previstas en la Ley de Mercado de Valores. Para operar en tal mercado, dichas casas deberán ser miembros de una bolsa de valores.

Las casas de valores tienen, según la ley, las siguientes facultades: a) operar, de acuerdo con las instrucciones de sus comitentes, en el mercado

bursátil; b) administrar portafolios de valores o dineros de terceros para invertirlos

discrecionalmente en instrumentos de mercado de valores; c) adquirir o enajenar valores por cuenta propia; d) realizar operaciones de colocación primaria de valores, sea por sí solas, sea

mediante la conformación de consorcios;

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e) anticipar fondos de sus recursos a sus comitentes, para ejecutar órdenes de compra de valores inscritos en el registro del mercado de valores;

f) ofrecer asesoría e información en materia de operaciones en el mercado de valores;

g) ser accionistas de compañías operadoras de valores extrabursátiles o de compañías administradoras de fondos de inversión y miembros de bolsas de valores o de mecanismos centralizados de transacciones extrabursátiles.

Además de las reglas enunciadas en los artículos 21 a 24 de la Ley 28 del Reglamento General, les son aplicables las normas del Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios, expedido por el Consejo Nacional de Valores mediante Resolución No. CNV-93-004, de 22 de diciembre de 1993, publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de dicho mes y año.

Para octubre de 1994, la Superintendencia de Compañías había autorizado la operación de 57 casas de valores: 30 en Quito, y 27 en Guayaquil. Para igual mes de 1995, el número subió a 76: 39 en la capital; 37 en el Puerto Principal. A mayo de 1996 descendió a 68.1 Hacia diciembre de 1995, se puso de relieve la fragilidad de un sistema integrado por un número desproporcionadamente alto de entes, que pertenecían a grupos económicos cerrados y respecto a los cuales no se habían definido coherentes y adecuados mecanismos de control. Casi una decena de casas de valores tuvieron graves problemas financieros, que se presentaron también en otras intermediarias. Algunos de sus dirigentes, que habían captado altos recursos del público, y virtualmente se hallaban en quiebra, fugaron del país.

La situación movió a preocupación general. La Superintendencia de Compañías acentuó sus medidas de control. Para mediados de enero de 1996 dispuso la suspensión de las operaciones de 26 casas de valores –18 de Quito, 8 de Guayaquil–, porque no habían presentado oportunamente, en los dos meses anteriores, la información económico-financiera requerida por la Ley de Mercado de Valores. Al día siguiente de adoptada, se revió la sanción para varias. (El Comercio, 19 de enero de 1996, p. B-2; 20 de enero pp. A-1 y A-2). Eso ponía de relieve la falta de precisión, claridad y coherencia de los mecanismos de control sobre las casas de valores, situación a la que el autor había hecho ya referencia –en conferencias públicas organizadas por la Universidad Andina– cuando se tramitaba la actual Ley del Mercado de Valores.

En el R.O. de 8 de mayo de 1996, se publicaron las reformas al Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios expedidas por resolución No. 96005 del Consejo Nacional de Valores.

Integración del capital de las casas de valores

Respecto a esta materia se produjo, al expedir la Ley de Mercado de Valores, una situación confusa en el texto de la Ley, que se reitera en el del Reglamento.

La participación de las entidades financieras en el capital de las casas de valores fue uno de los temas más debatidos en las comisiones legislativas del Congreso Nacional.

En la Comisión de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto se había optado –para mediar entre las posiciones contrapuestas de excluir a las entidades financieras o

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de admitir que tengan porcentaje ilimitado en el capital de las casas de valores– por la tesis de que el porcentaje máximo de capital que, en conjunto, puedan tener dichas entidades en una casa de valores, no rebase el 25% de su capital. Aquello no se reflejó en la redacción de los artículos 21 y 67 de la Ley ni, obviamente, en el artículo 27, inciso 2, del Reglamento.

No resulta conveniente para el interés general que los bancos o entidades u organizaciones financieras privadas –estén o no estructuradas como compañías– puedan asumir posiciones de predominio en una casa de valores. Tampoco que las compañías administradoras de fondos tengan injerencia en aquellas.

Es necesario que la disposición correspondiente tenga plena claridad y no dé margen a situaciones confusas o interpretaciones discrepantes. De otro lado, es preciso que las normas previstas en los artículos 21, inciso 2, 67, y 75, numeral 3 de la Ley de Mercado de Valores guarden adecuada y clara concordancia.

Al usarse, en el texto actual de la disposición vigente, el término “de su respectivo capital”, se generó una situación ambigua.

Mientras el deseo de la Comisión Legislativa que examinó el proyecto había sido –como ya se ha anotado– que se limitara la participación de entidades financieras hasta un porcentaje máximo del capital total de la casa de valores, el uso de los términos “respectivo capital” en las disposiciones mencionadas, cuya reforma resulta necesaria, da margen a que pueda entenderse que ese capital se refiere o al del banco, o al de cada una de las instituciones del sector financiero. Con ello, éstas pueden copar –como ya ha ocurrido– el capital de una casa de valores, aun cuando, para invertir en ellas, se hallen sujetas a límites fijados con relación al capital social total de cada una de esas entidades.

En efecto, no es lo mismo limitar la participación de las entidades bancarias y financieras a un porcentaje de su capital social que al de una parte del capital de la casa de valores. Piénsese en un banco que tenga un capital social muy grande, y que cuente con entidades filiales que operen como financieras, almaceneras, arrendadoras mercantiles u otras compañías a las que se refiere la facultad 26a. del artículo 173 de la Ley General de Bancos. Una inversión de hasta el 10% del capital social de ese banco, más inversiones de aquellas otras compañías, permitirían, sin duda, adquirir todo el capital de una casa de valores.

La falta de perfecta claridad en las normas sobre integración del capital de las casas de valores tiene proyecciones negativas, tanto en lo que concierne a la operación del mercado de valores, como organismo de contrapeso del financiero, para efectos de fijación de ciertos costos del dinero, cuanto en lo relativo a un directo y eficaz control de las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos.

La situación se agrava si, como se anotó, se configura el manejo de una casa de valores por parte de un grupo financiero, en conformidad con las normas de los artículos 57, 58, 62, 67, inciso 2, de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, ya mencionados.

Aquello da margen a que pocos grupos financieros puedan tener un papel preponderante, no solo en el manejo de las casas de valores, sino de las bolsas de valores y, con ello, del órgano de regulación (Consejo Nacional de Valores), en la designación de cuyos integrantes aquellos grupos puedan ejercer influencia determinante.

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Ni la Ley ni el Reglamento clarifican la medida en que un grupo financiero pueda integrar el capital de una o varias casas de valores. Parece indispensable hacerlo.

Operaciones en el mercado bursátil

Las casas de valores pueden realizar en el mercado bursátil, mediante sus operadores de bolsa, operaciones al contado o a plazo, para la adquisición o venta de los valores que antes se enunciaron.

Las operaciones al contado deben liquidarse a más tardar hasta las 10:45 de la mañana del día hábil siguiente al de la rueda en que se realizó la transacción.

Las operaciones a plazo podrán ser: con prima, cuando cualquiera de las partes puede desistir de la operación, dejando a favor de la contraparte la prima acordada; con garantía, cuando las partes no entregan por anticipado los títulos ni el precio negociado, sino que constituyen garantías bancarias, prendarias o pignorativas de valores fiduciarios para seguridad de la contraparte, en caso de incumplimiento; con prima o garantía unilateral, cuando una de las partes deposita los títulos o el precio, y la otra constituye una prima o una garantía de las antes mencionadas, para asegurar el cumplimiento de su obligación.

Operaciones cruzadas son aquellas en las que un mismo agente u operador de mercado ofrece y demanda valores, a plazo o al contado, a nombre de distintos clientes, aceptando la oferta presentada por él mismo.

Operaciones “de fuera”, son aquellas en las que se negocian valores procedentes o destinados a una plaza del país, diversa de aquella en que se efectúa la operación. La liquidación se verificará después de cinco días hábiles. Si los valores y el precio fueren entregados antes de ese lapso, la liquidación se efectuará de inmediato.

Operaciones con otra plaza son las “de fuera” en las que participa como agente vendedor o comprador un operador en cada plaza.

Ruedas de bolsa

Las ruedas de bolsa son las reuniones en las que se negocian los valores registrados en el mercado bursátil. Pueden celebrarse con la presencia física de los operadores y a viva voz, es decir, mediante el pregón de las diferentes ofertas y demandas presentadas; o a través de sistemas electrónicos de transacciones, esto es, sin que necesariamente se requiera la presencia física de los operadores; o simultáneamente.

El funcionamiento de las ruedas de las diferentes bolsas de valores del país deberá propender a la integración del mercado nacional.

Características del mercado bursátil ecuatoriano

El mercado bursátil ecuatoriano ha crecido en magnitud importante en los últimos años. Sin embargo, es muy pequeño inclusive frente al de otros países latinoamericanos, y resulta todavía inestable y frágil. Esta característica se acentúa para la negociación de acciones.

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Para 1995, las negociaciones en él efectuadas giraron en torno a los 5 billones de sucres, en total, con un crecimiento del 260% frente a 1994. Las negociaciones en la Bolsa de Valores de Quito tuvieron un crecimiento más dinámico que en las de Guayaquil y Cuenca. Según su Presidente Ejecutivo, aumentaron en un 440% con relación a las del año anterior.

Sin embargo, la mayor parte de las negociaciones se efectuó en títulos de renta fija. La negociación de acciones significó, en la Bolsa de Valores de Quito, el 16%, y en la de Guayaquil, el 23%, participaciones que fueron menores que en el año precedente.

De otro lado, las negociaciones de Bolsa experimentaron una notable baja a inicios de 1996. Los volúmenes negociados en los primeros días de ese año fueron comparables a los menos cuantiosos negociados en cualquier época del precedente. A ello se agregó una importante caída de precios. La participación de las acciones se tornó insignificante: 0,72%, en Quito; 0,23%, en Guayaquil. En febrero, las transacciones se recuperaron; para fines de abril de 1996, llegaron a 3,1 billones de sucres; casi tres veces más de lo negociado en el primer cuatrimestre del año anterior. Lo ocurrido pone de relieve lo prometedor, pero al mismo tiempo inestable que resulta aún el Mercado Ecuatoriano de Valores.

Para formarse una idea comparativa sobre las magnitudes de los valores transados en acciones en las Bolsas de Valores Ecuatorianas, y la visión internacional que puede tenerse al respecto, cabe citar tres grupos de datos enunciados en la publicación periodística regional intitulada Pulso Latinoamericano, del Grupo de Diarios de América.

El primero reseña el monto transado en acciones en varios países latinoamericanos, durante los primeros meses del año 1995, hasta septiembre. Enuncia los valores en dólares de los Estados Unidos. Según esa información, el monto transado en acciones habría llegado en el Ecuador, a 5,7 millones de dólares, en 1995, mientras en Chile cifraba en los 1.057,5 millones; en el Perú, en los 1.286,5; en el Brasil, en los 4.000 millones de dólares. El segundo, que se refiere a transacciones de todo el año 1995, menciona una cifra de 341,8 como monto negociado en acciones en el Ecuador, mientras Perú llegaría a los 4.634 millones de dólares; un país pequeño, como el Uruguay, a los 4.933 millones; Chile, a los 11.170 millones; México, a los 26.231 millones; y Brasil, a los 79.000 millones de dólares. El tercer grupo de datos alude a los montos de acciones negociados en febrero y abril de 1996. Señala para Ecuador el de 3,03 y de 14,9 millones de dólares, mientras en Colombia se negociaron 82,21 y 175 millones; en Perú, 511,6 y 240 millones; en Chile, 1.097 y 1.061; en México, 2.483 y 3.691; y en Brasil, 7.896 y 4.052 millones de dólares.2

Mercado extrabursátil

El Mercado extrabursátil que la Ley, en alguna medida, soslaya, pero que el Reglamento potencia notablemente, está configurado por los mecanismos de transacciones extrabursátiles y las compañías operadoras de valores extrabursátiles.

MECANISMOS DE TRANSACCIONES EXTRABURSÁTILES (METEX)

Aunque la Ley de Mercado de Valores no contempla ni estos mecanismos ni las compañías de valores extrabursátiles, a las que se hace referencia después, el artículo

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25 del Reglamento General institucionaliza a los primeros, a los que se refiere como corporaciones civiles aprobadas y controladas por la Superintendencia de Compañías, que tienen por objeto brindar a sus miembros los servicios y mecanismos para que puedan negociar, en el mercado extrabursátil, los valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extrabursátiles y que no lo estén en las bolsas de valores.

La organización y funcionamiento de estos mecanismos, así como la de sus miembros y operadores y su actividad en el mercado extrabursátil, se sujetarán en todo lo que les fuere aplicable a las disposiciones previstas por la Ley de Mercado de Valores y su Reglamento, para las bolsas de valores, sus miembros, operadores y operaciones. La Resolución No. CNV-93-003, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993, en forma realmente artificiosa, con la simple adición de una frase que distorsiona el título del Reglamento y de la disposición general cuarta, extiende a los Mecanismos de Transacciones Extrabursátiles las normas atinentes a las Bolsas de Valores.

COMPAÑÍAS OPERADORAS DE VALORES EXTRABURSÁTILES (COVEX)

Son las compañías anónimas miembros de un mecanismo de transacciones extrabursátiles, cuyo objeto exclusivo es la realización de actividades de intermediación en el mercado extrabursátil.

Depósito Centralizado de Compensación y Liquidación de Valores

Es el servicio que prestan obligatoriamente las bolsas de valores, en forma individual o conjunta, y que tiene por objeto la custodia, compensación, liquidación y registro de las transferencias de valores que se negocian en el mercado bursátil. Las funciones del depósito centralizado de compensación y liquidación son:

1. llevar la custodia y depósito de los valores inscritos en el registro de mercado de valores;

2. llevar los registros de acciones, obligaciones y otros valores, a nombre de los emisores, inclusive el libro de acciones y accionistas de sociedades que inscriban sus acciones en la bolsa;

3. registrar las transferencias, compensaciones y liquidación de valores que se negocien en la bolsa y en otros mecanismos centralizados de negociación;

4. expedir certificaciones de los actos que realicen en el ejercicio de sus funciones, a solicitud de las partes intervinientes, de las superintendencias de compañías o de bancos, de una bolsa de valores o por mandato judicial;

5. mantener cuentas en las que consten los titulares de los valores depositados, sus montos y características generales, y dejar y dar constancia de la existencia de dichas cuentas;

6. inscribir en las cuentas de los respectivos titulares los valores que no se representen en títulos o certificados;

7. otras actividades conexas que autorice el Consejo Nacional de Valores.

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Calificadoras de Riesgo

Las calificadoras de riesgo son sociedades anónimas o de responsabilidad limitada autorizadas y controladas por la Superintendencia de Compañías, que tienen por objeto exclusivo la calificación del riesgo y de la solvencia de los emisores de valores que se negocien en el mercado de valores, o de tales instrumentos.

Las entidades del sector financiero, así como las reguladas por la Ley de Mercado de Valores o sus grupos empresariales, no podrán tener acciones ni participaciones sociales en el capital de las sociedades calificadoras de riesgo.

Se considera grupo empresarial al conjunto de empresas que, aunque jurídicamente independientes, presenten vínculos de tal naturaleza en su propiedad, administración, accionariado, responsabilidad crediticia y resultados, que hagan presumir que la actuación económica y financiera de sus integrantes está guiada por los intereses comunes del grupo, o subordinada a estos, o que existen riesgos financieros comunes en la adquisición de valores que emiten.

Las compañías Calificadoras de Riesgo se rigen por las normas de los artículos 46 a 50 de la Ley de Mercado de Valores, 31 de su Reglamento General y por las del Reglamento de Calificación de Riesgos expedido por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolución No. CNV-94-008, de 5 de mayo de 1994, publicada en el R.O. No. 458, de 9 de junio del mismo año. Este último detalla el procedimiento de calificación de los valores negociables en bolsa y sus categorías.

Para octubre de 1994 operaban en el país dos calificadoras de riesgos: Calificadora Ratings S.A., en Quito, y Calfivar, en Guayaquil.3 Para octubre de 1995, las calificadoras de riesgo llegaban a cuatro: se organizó una más en Quito (Ecuability), y otra en Guayaquil (Ecuatoriana de Avalúos S.A., Ecuavsa). A marzo de 1996, su número había aumentado a cinco.

Fondos de inversión

Los fondos de inversión están constituidos por el conjunto de recursos de varios inversionistas, sean personas naturales o jurídicas, que conforman un patrimonio común, el cual se invierte en valores y es manejado por una compañía administradora de fondos, por cuenta y riesgo de los aportantes o partícipes.

Cada fondo se considera un patrimonio independiente de su administrador, quien deberá llevar una contabilidad separada para cada uno de ellos y de la suya. Las contabilidades estarán sujetas a auditoría externa por una misma firma auditora.

Antes de iniciar las operaciones de un fondo, el administrador deberá obtener la aprobación de la Superintendencia de Compañías para los reglamentos internos de aquel y el contrato de incorporación al mismo.

Los fondos son colocados en el mercado, sea directamente, por las compañías administradoras de ellos, ya a través de las casas de valores.

Los fondos de inversión se rigen por las normas del Reglamento de Fondos de Inversión, expedido por Resolución No. CNV-93-04 del Consejo Nacional de Valores, fechada el 23 de febrero de 1994, publicada en el R.O. No. 409, de 29 de mayo de ese año. La Resolución CNV-94-020, (R.O. No. 610, de 12 de enero de 1995), introdujo algunas reformas en tal Reglamento.

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Los fondos de inversión pueden ser administrados o colectivos. Los primeros tienen como finalidad invertir valores de alta liquidez en el mercado; sus unidades no son negociables; el fondo admite la incorporación de aportantes, así como el retiro de uno o varios. Los segundos tienen como finalidad invertir en valores o proyectos productivos específicos que no necesariamente tengan alta liquidez en el mercado.

COMPOSICIÓN DE ACTIVOS

Los activos de los fondos de inversión pueden componerse de los siguientes valores: valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores; depósitos a la vista o a plazo fijo en entidades financieras controladas por la Superintendencia de Bancos; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo de esas entidades financieras, o avalados o garantizados por ellas; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo del Estado u otras entidades de derecho público; valores emitidos y transados en las bolsas de valores de terceros países con los que la Superintendencia de Compañías tenga convenios de cooperación o integración; otros que autorice el Consejo Nacional de Valores.

LIMITACIONES

Los fondos administrados de inversión deben invertir por lo menos el 50% de sus recursos en valores inscritos en la bolsa o en valores emitidos, aceptados o avalados por instituciones financieras o por el Estado; no podrán poseer más del 10% del capital suscrito de una compañía, ni más del 20% de sus activos podrá componerse de valores a cargo de un mismo grupo empresarial; no se podrá exceder del mismo porcentaje en valores crediticios, a menos que sean emitidos o garantizados por el Estado o por el Banco Central del Ecuador. No podrán realizarse inversiones en valores emitidos por el grupo empresarial al que pertenezca la administradora de fondos, ni en unidades o cuotas de inversión u otros papeles similares.

FIDEICOMISOS MERCANTILES

Además de realizar las inversiones antedichas, las compañías administradoras de fondos de inversión pueden celebrar fideicomisos mercantiles.

Estos fideicomisos, que también han sido configurados por la Ley de Mercado de Valores, consisten en el acto u operación en virtud del cual una o más personas, llamadas constituyentes, transfieren dinero u otros bienes a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos por un plazo o para cumplir una finalidad específica.

El fideicomiso así conformado tendrá independencia total de sus constituyentes, y una vez constituido no podrá ser revocado, aun cuando pueda transferirse la administración de él a otro fiduciario, si así se lo establece en el acto constitutivo.

Los bienes, dineros o valores que constituyen el patrimonio del fideicomiso pueden ser libremente administrados por el fiduciario, de la forma que estimare más conveniente, dentro de los objetivos señalados y en función de lograr el mejor desempeño y atención de su encargo. Al término del plazo señalado o cumplida la condición, los bienes, dinero, valores que constituyan el fideicomiso serán entregados

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exclusivamente al o a los beneficiarios señalados en el título constitutivo del fideicomiso o a sus sucesores en el derecho.

Administradoras de fondos

Las compañías administradoras de fondos son sociedades anónimas cuyo único objeto es administrar fondos y fideicomisos. Además de las que se mencionan enseguida, están sujetas a las normas que expida el Consejo Nacional de Valores.

Son obligaciones de las administradoras de fondos: a) informar periódicamente a los partícipes de los fondos que administren respecto

de su estado y del comportamiento de los mercados; b) integrar a cada fondo toda la rentabilidad obtenida en la gestión de

administración, descontando solamente los gastos y remuneraciones convenidas, en la forma y con la periodicidad que se contemplen en la respectiva regulación;

c) ejercer, en beneficio de los partícipes de los fondos que administren y de las compañías receptoras de la inversión, todos los derechos que la Ley confiere a los titulares de valores emitidos por aquellas.

Les está prohibido: 1. adquirir, enajenar o mezclar activos de un fondo con los de otro fondo o con los

suyos propios; 2. garantizar un resultado, rendimiento o tasa de retorno específicos; 3. efectuar transacciones con valores entre los distintos fondos que administren o

traspasar valores de su propiedad o de su propia emisión a tales fondos; 4. dar o tomar dinero en préstamo a o de los fondos que administre, o entregar

estos en garantía; 5. emitir obligaciones; 6. recibir depósitos en dinero; 7. mantener en custodia los valores de los fondos que administren; y, 8. participar de manera alguna en la administración, asesoramiento, dirección o

cualquier otra función que no sea la de accionista en aquellas compañías en las que un fondo mantiene inversiones.

Las Sociedades Administradoras de Fondos se rigen por las normas del Reglamento para Funcionamiento de la Sociedad Administradora de Fondos, constante en Resolución No. CNV-93-006, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993 y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349 del 31 de esos mismos mes y año, y por las del Reglamento de Fondos de Inversión, ya mencionado.

A octubre de 1994, la Superintendencia de Compañías había otorgado autorización a 6 compañías administradoras de fondos, que manejaban quince fondos y habían logrado captar, en cinco meses de operación, 178 mil millones de sucres, de 4.662 partícipes.4 Para octubre de 1995, se había autorizado la operación de 18 compañías administradoras de fondos, que manejaban 47 fondos. Para noviembre, el número aumentó a 48. A fines de ese mes, en Quito, 16 fondos, de 6 administradoras, con 5.387 partícipes, manejaban 243.946 millones de sucres; en Guayaquil, 25 fondos, de nueve administradoras, con 17.828 partícipes, contaban con 400.217 millones de sucres, según información de la Superintendencia de Compañías. Para marzo de 1996, operaban diecinueve compañías administradoras de fondos: seis, en Quito; trece, en Guayaquil.

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diecisiete fondos, de cinco administradoras de Quito, tenían 7.021 partícipes, y un patrimonio total de 349.656,4 millones de sucres; treinta fondos, de diez administradoras de Guayaquil, tenían 25.163 partícipes, con un patrimonio total de 462.295,8 millones de sucres y 3 millones de dólares.

HOLDINGS Y GRUPOS ECONÓMICOS

Aun cuando ni la Ley ni el Reglamento mencionan a los holdings como entidades operadoras del mercado de valores ni como mecanismos de él, es evidente que, de acuerdo con el texto actual de la Ley y su reglamento, podrían ser utilizados como mecanismos de concentración de recursos e inclusive de distorsión del mercado. Por ello, es útil hacer referencia a las disposiciones que los regulan.

La redacción del numeral 22 del artículo 74 de la Ley de Mercado de Valores, en los términos que tiene al presente, implica una notoria discrepancia con los del artículo 46 de la propia Ley, y suscita graves confusiones, las que se acentúan cuando, en la letra d del numeral primero del artículo 43 del Reglamento, virtualmente se unimisman los conceptos de holding y grupo empresarial.

En la práctica, aquella norma legal, en coordinación con la constante en el numeral 24 de dicho artículo (que somete a la vigilancia total de la Superintendencia de Compañías a las compañías holdings que voluntariamente hubieren conformado grupos empresariales), elimina toda eficacia al control de las holdings y de los grupos de interés económico; simplemente se limita, en definitiva, a legitimar o al menos cohonestar su actuación, y torna las que en las leyes de otros países son obligaciones de estos grupos, en la opción de un beneficio tributario para ellos.

Las leyes de varios países, e inclusive determinados instrumentos internacionales, obligan a los grupos empresariales y, en general, a los grupos de interés económico, a presentar información consolidada, con mucho detalle, así como a someterse a especiales mecanismos de control y a veces a publicar tal información.

En la Ley de Mercado de Valores se neutraliza y elimina, en la práctica, la obligatoriedad, ya bastante atenuada de consolidación de cuentas, cuando en el numeral 22, inciso segundo, del artículo 74 se requiere, para determinar la existencia de una holding, que la compañía respectiva tenga como objeto social la compra –ex-clusivamente, y no cualquier forma de adquisición– de acciones o participaciones so-ciales, para vincular a varias compañías y ejercer control sobre ellas; o cuando –con la contradicción con la frase anterior que ello supone– se exige, en el inciso tercero de ese numeral, la decisión (sic) de la Junta General de accionistas o socios de cada una de las compañías involucradas, para conformar la holding; o cuando, en el numeral 24 del artículo 74, se admite el control de la Superintendencia de Compañías solo sobre las compañías holding que voluntariamente hubieren conformado grupos empresariales. Todo ello, en alguna manera, es semejante a disponer que las coimas se sancionen solo cuando constan de escritura pública o las han admitido solemnemente las personas en ellas involucradas…

Para apreciar mejor las insuficiencias del texto adoptado por la Ley de Mercado de Valores, vale la pena comparar la figura que ella crea con la cuidadosa regulación que, como derecho comunitario europeo, establece la Séptima Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas, adoptada el 13 de junio de 1983, o analizar las disposiciones

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del artículo cuarto de la Ley Española de Mercado de Valores, según el texto que se publica en el Boletín Oficial del Estado Español, el 1 de agosto de 1989, en correlación con las normas sobre balances y cuentas anuales de las sociedades anónimas y con las de la Ley de Auditoría de Cuentas. Esas normas señalan prolijamente los casos en los que diversas sociedades, compañías o entidades constituyen, de hecho, una unidad de decisión, porque cualquiera de ellas controle o pueda controlar indirectamente las decisiones de las demás; hacen referencia a hechos y circunstancias que pueden dar lugar a que, en la práctica, se produzca ese control o unidad de decisión; y establecen para las integrantes del grupo empresarial o económico no solo la obligación de llevar cuentas consolidadas y presentar informes consolidados de gestión, sino que regulan el modo de llevar las cuentas consolidadas, el control de ellas, su publicidad, los sistemas de valoración de activos y pasivos.

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Capítulo XVIII SEGURIDAD SOCIAL: SOCIALIZACIÓN DEL RIESGO

Distorsiones en el actual tratamiento del tema. Orientaciones fundamentales de la seguridad social. Evolución del Sistema de Seguridad Social en el Ecuador. La crisis del IESS y sus causas; características de la población económicamente activa en el Ecuador; proyecciones de una privatización de la Seguridad Social en Ecuador: los regímenes de capitalización individual. Los principios de universalidad y solidaridad; los seguros paralelos o mixtos. Las experiencias en otros países: países desarrollados: la “derrota de la privatización” en Estados Unidos; privatización parcial en Gran Bretaña; expansión de la seguridad social en España; la tendencia a la redistribución en Alemania. Países en desarrollo: Chile: bonos de reconocimiento; cotizaciones; las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones, (AFP): los resultados de la reforma. Perú; Colombia; Singapur. Conclusiones del análisis comparativo.La Seguridad Social y la Consulta Popular de noviembre de 1995. Situación actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

INADECUADO MANEJO DEL TEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN EL PAÍS

Uno de los temas que mayor trascendencia revisten para el país, pero que ha sido tratado –por lo general– con superficialidad e inquina, es el concerniente a la Seguridad Social.

En el planteamiento del tema realizado por ciertos políticos y medios de comunicación, no se han examinado con profundidad las características de nuestra sociedad ni los orígenes del Sistema de Seguridad Social Ecuatoriano y su evolución; no se ha distinguido con claridad entre los sistemas de capitalización individual y capitalización colectiva en comunidades abiertas, ni los mecanismos de distribución, ni se ha enfatizado en sus proyecciones; no se han analizado con objetividad los resultados a mediano y largo plazo de experiencias vividas en diversos países desarrollados y en vías de desarrollo.

Con miras a orientar los resultados de una Consulta Popular en forma que se indujera a que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cediera el campo a

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Administradoras de Fondos de Pensión manejadas por grupos financieros privados, se atribuyeron los problemas y la profunda crisis que vive el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, en forma casi exclusiva, a defectos administrativos o a sobredimensión de la burocracia –que, sin duda, efectivamente existen y deben corregirse–; pero se ha soslayado el incumplimiento de las obligaciones del Estado frente al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; la utilización de fondos del IESS en beneficio del propio Estado, de las entidades financieras, de grupos de afiliados o empresarios o específicos sectores de la población ecuatoriana; la creación demagógica de beneficios justos, pero no financiados, en favor de grupos de esa población, que merecen –obviamente– tal protección, pero que agravan el desfinanciamiento del sistema.

En forma que parece deliberada, esa campaña, orquestada desde el Ejecutivo, cerró los ojos ante la situación de los afiliados al Instituto, y en general de los ecuatorianos de los sectores económicamente menos favorecidos que tienen que dejar de trabajar, por incapacidad o por vejez. ORIENTACIONES FUNDAMENTALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

En teoría, existen dos orientaciones fundamentales en cuanto a la obtención de seguridad social para un grupo humano: la cobertura del riesgo a través de la contratación personal de pólizas de compañías privadas de seguros; y la visión de la Seguridad Social, como un elemento esencial de una sociedad organizada y solidaria.

La primera, individualiza el riesgo, lo liga con la actuación de un tercero que produce el daño, y que debe responder por él, o con la culpa o descuido de quien sufre ese perjuicio, o con el ineluctable transcurso del tiempo, que genera vejez e incapacidad para el trabajo. Para disminuir la incidencia económica de esas situaciones, los individuos contratan seguros. El entrecruzamiento de éstos determina, en definitiva, una cobertura social del riesgo, que, desde luego, resulta limitada. La tesis se identifica, en lo técnico, con el régimen de capitalización del ahorro por persona, y en cuanto a concepción global, con la ética protestante de la responsabilidad e iniciativa individuales como motores de la economía.

En la segunda, el riesgo se entiende como un suceso natural en la vida social. La sociedad, dentro de una concepción solidaria, asume parte de ese riesgo. La orientación se vincula más con la actitud católica de caridad solidaria o con la visión comunitaria ancestral andina, que protegía a los ancianos y enfermos y reservaba para ellos cierto tipo de tareas dentro del quehacer colectivo global.

Por nuestra doble vertiente histórica –católico española y comunitaria indígena– al parecer tendríamos más inclinación a la socialización del riesgo.

EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN ECUADOR

La introducción de sistemas de Seguridad Social resultó temprana en el país. En 1905 se expidió la Ley de Jubilación para los Telegrafistas; en 1908, la de

jubilación y protección de invalidez de bomberos; en 1917, la de jubilación a profesores fiscales. Ello, sin hacer referencia a las pensiones vitalicias que se otorgaron a altos oficiales militares que actuaron en la independencia.

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En 1925 se dictó la ley que generalizaba para todos los oficiales militares las pensiones de retiro y montepío. En marzo de 1928 se expidió la Ley de Jubilación, Montepío Civil y Ahorro Cooperativo para empleados públicos y bancarios, y se creó la Caja de Pensiones.

En 1935 se expidió la primera Ley del Seguro Social Obligatorio; al año siguiente se crearon el Instituto Nacional de Previsión y la Caja del Seguro, y en los años 1937 y 1938, los Seguros de Enfermedad, la Jubilación Patronal y los Fondos de Reserva.

Aquella ley tenía una amplia cobertura: involucraba a los trabajadores agrícolas, domésticos, temporales y a domicilio.

Ante el desfinanciamiento del Sistema del Seguro, que se evidenció a fines de los años treinta, se dictó, en 1942, la segunda Ley del Seguro Social Obligatorio, que ya restringía el ámbito de aplicación de la Seguridad Social, y excluyó de ella a los trabajadores agrícolas en general, a los trabajadores domésticos, temporales y a domicilio.

Posteriormente, el Seguro se amplió, para abarcar a profesionales, a maestros de capilla y sacerdotes (se dictaron leyes especiales para ello), a ciertos trabajadores agrícolas y a asegurados voluntarios.

El Instituto Nacional de Previsión tenía una posición rectora del sistema conformado por las Cajas de Pensiones (para los empleados públicos), y del Seguro (para los privados).

Acentuamiento de los problemas

A fines de los años sesenta, se inició la operación del Seguro Campesino, que ofrece servicios básicos a grupos campesinos, y cubre no solo al asegurado sino a sus familiares. La actividad arrancó sin los estudios actuariales suficientes.

No obstante que ya para 1964 y 1972 los gobiernos militares respectivos habían declarado nulos los contratos colectivos suscritos en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y disuelto los numerosos sindicatos formados en éste, a partir de 1979 se suscitó un arrollador proceso de burocratización del Instituto. El crecimiento de las áreas administrativas se tornó descomunal. El ingreso de personal se politizó. La ineficiencia y el despilfarro de fondos se acentuaron. A ello se agregaron una inadecuada programación de servicios, la concentración de ellos en Quito y Guayaquil, y fallas en la concepción del alcance del Servicio Médico, que determinaron su desfinanciamiento.

El déficit del IESS trató, de alguna manera, de ser corregido mediante el método de financiamiento global, que introdujeron las reformas del Decreto-Ley No. 21, expedido en 1986, las que, además, virtualmente sustituyeron un régimen de capitalización por uno de reparto.

Ante los referidos vicios que –sin duda– debieron subsanarse oportunamente, el Gobierno del presidente Durán Ballén y el Consejo de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada, en lugar de identificar y plantear medidas concretas y específicas para eliminarlos, concentraron todos sus esfuerzos en propugnar formas de privatización de la Seguridad Social y de adopción de sistemas de capitalización individual del ahorro, para atender a la jubilación por vejez o incapacidad para el trabajo.

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En un país en el que la mayoría de la población está sumida o en la pobreza o en la miseria –se han mencionado porcentajes del 80 y 45%, respectivamente, para la población en general, y del 91 y el 62% para la rural– y por ende se encuentra en una virtual imposibilidad de ahorro, además de que tiene altos índices de ocupación y trabajo informales, aquello resulta imposible.

Tomar esa dirección implicaría configurar un sistema de seguro únicamente para los sectores de población de altos y quizá medianos recursos; eliminar la concepción de solidaridad entre diversos grupos sociales y entre generaciones; y dejar en verdadero desamparo a los sectores más pobres, que son los absolutamente mayoritarios en el Ecuador.

LA CRISIS DEL IESS Y SUS CAUSAS

Para mediados de los años noventa se había tornado un lugar común manifestar que el modelo de seguridad social del Ecuador atravesaba una crisis profunda y global, que abarcaba aspectos financieros, económicos, técnicos, administrativos.

El déficit anual de la Institución habría llegado, para fines de 1994, a 163.432 millones de sucres: los egresos sumaban un billón 124.589 millones; los ingresos alcanzaban a 961.157 millones de sucres.1

Ciertos personeros del gobierno del presidente Durán-Ballén, así como algunos dirigentes empresariales o políticos enfatizaban, en modo desproporcionado, en el gigantismo burocrático y el crecimiento administrativo desmesurado del IESS, que subió de 5.898 empleados, en 1975, a 17.000, en 1994.2 Señalaban que los gastos administrativos sumaban, para entonces, 133.234 millones de sucres, y atribuían, en forma virtualmente exclusiva, a esas circunstancias los numerosos defectos de servicio de la Institución, que se exageraban y presentaban en forma peyorativa.

Frente a esta corriente de opinión, que se intentaba propalar masivamente, había, sin embargo, un grupo muy respetable, que trataba de razonar más a fondo y estimaba que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social –como lo señalaba, para entonces, el diario Hoy–,3 “no puede ser abandonado a su suerte, porque no es esa institución perversa que pintan aquellos dirigentes y ciertos medios de difusión, sino una víctima más de la demagogia política, en el pasado, y de poderosos intereses económicos, en el presente”.

Quienes habían buscado crear esa imagen de perversidad institucional, olvidaban o trataban de soslayar la forma en que el sistema económico y político nacional habían menoscabado y perjudicado al IESS.

No tenían presente que, para mediados de los años noventa, el Estado debía a dicha Institución y, en el fondo, a sus afiliados, entre 600 mil millones y un billón 202 mil millones de sucres (según se calculara la deuda capitalizando los intereses no pagados de cada año, o no). Dejaban de lado que el IESS había perdido cerca de 4 mil millones de dólares por las consolidaciones de la deuda con el Estado.

Tampoco se tuvieron en cuenta las magnitudes en que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social había sido víctima de manejos demagógicos de legisladores y funcionarios del Ejecutivo.

Como consecuencia de ello, por ejemplo, el aporte de los trabajadores no se calculaba, en los últimos quinquenios, sobre la totalidad de la remuneración, sino sobre

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una parte de ella. Como lo anotara el Ministro de Bienestar Social de entonces, Alberto Cárdenas,4 “el IESS recibe (de los afiliados) doce pensiones calculadas en relación con el salario mínimo vital vigente, y paga (a los jubilados y otros beneficiarios) 18 pensiones calculadas respecto a ese mismo valor”. En esa materia, León Roldós Aguilera señalaba que en el caso de los afiliados del sector público, los aportes se cubrían sobre los sueldos básicos, y no consideraban los valores correspondientes a subsidios de antigüedad, responsabilidad, familiar, escolar, y otros que se aplicaban en diversas entidades, por lo que el aporte se hacía sobre menos del 50% de la remuneración real.5

De otro lado, varios gobiernos descubrieron “los analgésicos décimos sueldos, compensaciones y bonificaciones” que el IESS debía agregar a las pensiones de jubilados y otros beneficiarios y no aumentaban aportes al Instituto.

No se tuvo presente que prácticamente todos los gobiernos, además de no pagar a tiempo sus obligaciones al Instituto, “obtenían” de él préstamos para, con sentido demagógico, entregar dineros para la realización de obras o trabajos de diverso género

No se consideraba que, además de obligarle a comprar bonos del Estado, con rendimientos financieros que no eran los del mercado, se forzaba al IESS a esterilizar sus recursos, congelándolos en el Banco Central; o a depositarlos, sin rédito, en bancos y entidades financieras privados, que obtenían de la utilización de esos fondos importantes ganancias; o, en un largo período, se le indujo a adquirir cédulas hipotecarias. Podía argüirse que, con lo primero, se beneficiaba a todo el sistema económico, al contribuir a los esfuerzos anti inflacionarios, pero se ocultó que se lo hacía a costa de los afiliados; con lo segundo se favorecía a los grupos financieros –muy pequeños y muy cerrados– del país; con lo tercero, a un pequeño sector de la clase media.

No se calcularon con precisión las ventajas que significaba para grupos empresariales mantenerse en mora del pago de sus obligaciones frente al IESS, para beneficiarse del diferencial entre los intereses que por ello tenían que pagar y los réditos que obtenían de la colocación de su dinero en el mercado.

Se dejó de lado, además, que –por presión de diversos gobiernos– recursos importantes del IESS sirvieron para salvar ineficientes empresas que se encontraban en quiebra, y que –cuando habían reflotado– se trató virtualmente de rematar, en beneficio de cerrados grupos económicos. Tampoco se anotaba que muchos bienes inmuebles del IESS habían sido cedidos gratuitamente en favor de la colectividad, en unos casos, o para dedicarlos a parques o áreas de recreación de sus empleados, grupos de afiliados o entidades de la más diversa laya.

No se consideró tampoco que, sin suficiente aporte del Estado, el IESS trataba de atender a un grupo muy amplio de campesinos del país –que desde luego merecen tal atención–, a través del Seguro Social Campesino. O que había un número importante de afiliados voluntarios –alrededor de 70 mil–, que durante un largo lapso aportaban menos que el promedio y demandaban los mismos servicios, lo que ocasionaba a la Institución un gasto superior a aquellos aportes.

Menos aún se tuvieron en cuenta –para la campaña publicitaria, económica y política que se desató contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social– razones técnicas, actuariales y demográficas, que habían contribuido a ese desfinanciamiento. Para los años cuarenta, por ejemplo, según lo señalara el Ministro Alberto Cárdenas,6 la esperanza de vida de los jubilados con 30 años de servicio y 55 de edad, era de 10 años

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adicionales, en promedio. Hacia 1995, había subido a 22 años adicionales, en promedio. Eso implicaba mayores egresos.

Por último, no se tuvo en cuenta que, aparte de estos beneficios a diversos grupos, también algunos afiliados medraron de los dineros de la mayoría, a través de préstamos hipotecarios y quirografarios con intereses más bajos que los del mercado.

Es innegable que en el IESS se generó una burocracia frondosa, frecuentemente innecesaria y a veces corrupta; pero los que resaltaban tal hecho no querían recordar que, en gran medida, ella se formó por irresponsabilidad de los políticos que cubrieron compromisos y cuotas demagógicas, llevando a la Institución a centenares de personas, muchas de ellas descalificadas. Para 1995, se había intentado cambiar esa situación. Según lo resumía Milton Arroba, hasta 1996 se buscaba reducir la nómina de personal en más de diez mil trabajadores.

Como consecuencia del agudo desfinanciamiento de la entidad, la crisis de ella había tocado fondo para mediados de los años noventa. Se decía que el IESS se derrumbaba. Los hospitales de Quito y Guayaquil no daban abasto para atender a los afiliados enfermos que requerían sus servicios; faltaban medicinas, camas; no había suficiente menaje; se carecía de insumos y repuestos que permitieran utilizar adecuadamente costosos equipos, que se deterioraban, por deficiencia en el mantenimiento.

Ante ello, y en lugar de esforzarse por solucionar los problemas, se enfatizaba, para regocijo de grupos de empresarios interesados y desconcierto de los afiliados y el pueblo, en privatizar el IESS o en crear seguros paralelos. No se había examinado el alcance de tales supuestos.

CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA EN EL ECUADOR

Ante todo, no se consideraban las condiciones de la población del Ecuador y específicamente de su población económicamente activa. No se tenía ni tiene en cuenta que casi un 80% de la población ecuatoriana supervive en niveles de pobreza y, dentro de ese grupo, cerca del 45% afronta situaciones de miseria; que en el sector rural esos índices suben al 91% y al 64%, respectivamente. En ese contexto, es muy difícil que existan posibilidades reales de ahorro voluntario, pues es sabido que en circunstancias como las mencionadas, cualquier incremento de ingreso se destina prioritariamente a ampliar consumos básicos insatisfechos.

Tampoco se había considerado que, dentro de la población económicamente activa, el número de personas que trabajan por cuenta propia en el sector informal, como familiares sin remuneración –casos en los cuales, evidentemente, es muy difícil pensar en aportaciones o fondos de ahorro que se capitalicen en aseguradoras–, es casi tan alto como el de personas que trabajan en el sector moderno.

Según lo destaca Alfredo Mancero Samán, en su libro Seguridad Social y Vejez: la privatización de los fondos de pensiones,7 solamente 46% de los ocupados laboraban en el sector moderno de la economía, en conformidad con la Encuesta Permanente de Hogares del Área Urbana; 42% eran trabajadores del sector informal, y el 12% restante eran trabajadores del servicio doméstico (5,6%) y/o desempeñaban labores agrícolas. A

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su vez, entre los trabajadores del sector formal, cerca de un 10% trabajaban por cuenta propia o eran patronos.

Mancero concluía que, si la afiliación al Seguro Social fuese obligatoria solo para los asalariados, apenas el 42% de los ocupados urbanos podrían ser protegidos por el sistema previsional.

Si esto ocurría y sucede en el sector urbano, en el rural, que abarca un buen 46% de la población ecuatoriana, los porcentajes de trabajadores por cuenta propia, informales, o que laboran sin remuneración dentro de un esquema familiar, resultarían mucho más altos.

En suma, aun dentro del sistema de seguridad social obligatoria, el porcentaje de población protegida resultaría muy bajo. Cabe preguntar, entonces, ¿qué ocurriría en un sistema de capitalización voluntaria de excedentes de ahorro?

La situación se agrava, si se examina la edad de los asalariados. En general, según las investigaciones de Mancero, la proporción de trabajadores en relación de dependencia alcanza su máxima hacia los 39 años, y comienza a declinar a partir de esa edad, luego de la cual aumenta el porcentaje de los trabajadores por cuenta propia o de otras categorías. La declinación es mucho más acentuada en el caso de las mujeres.

PROYECCIONES DE UNA PRIVATIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ECUADOR

Las circunstancias antes analizadas llevan a concluir que si se suprimiese el sistema de afiliación obligatoria a un organismo nacional de seguridad social –en nuestro caso el IESS–, la población protegida disminuiría drásticamente.

De otro lado, como se desprende de los acápites posvinientes, las condiciones de esa protección resultarían precarias.

Un régimen de seguridad mixta podría erosionar gravemente las posibilidades de recaudación de recursos, por parte del organismo encargado de administrar los fondos de afiliaciones obligatorias para un servicio de seguridad social mínima, que favorezca a los grupos de escasos recursos.

Los regímenes de capitalización individual

Alfredo Mancero enuncia una caracterización muy sistemática de estos regímenes.8 En un régimen de capitalización individual, anota, el derecho a percibir una jubilación es proporcional al fondo acumulado por el asegurado durante un determinado número de años, y el monto de pensión depende de las contribuciones aportadas por el asegurado y del rendimiento financiero del fondo constituido con éstas. La tasa de cotización (valor periódico que se entrega al asegurador) debe guardar armonía con el período estimado de vida activa, lo cual supone que a una incorporación tardía al trabajo asalariado o a un retiro en edad temprana, debería corresponder tasas más onerosas. El ingreso corriente del asegurado debería ser estable y creciente a lo largo de toda su vida activa para que el fondo constituido con sus contribuciones le permita disfrutar de una pensión sustancial desde el momento del retiro y toda su vida pasiva. Si durante la vida activa los ingresos son

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fluctuantes y la estabilidad en el trabajo es precaria, el fondo se debilita y las pensiones serán de poca monta. A su vez, el rendimiento financiero del fondo así constituido deberá ser igual o mayor a la tasa de actualización de las prestaciones futuras, lo cual ya no depende del esfuerzo individual de cada asegurado, sino del entorno macroeconómico general, de la gestión eficiente de quien administró los fondos, del tipo de prestaciones que se ofrecen a los asegurados y del factor de capitalización utilizado en los balances actuariales. En el régimen de capitalización se puede fijar un tasa de cotización única en función de la vida activa promedio de los asegurados, pero no se puede garantizar una pensión mínima… Eso, como lo anota el mismo autor, se inscribe dentro de la orientación del mercado, que “ha manifestado históricamente muy poca vocación por la justicia distributiva y, en cambio, una clara tendencia a la exclusión social”.9

LOS PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD Y SOLIDARIDAD

En cambio, en los sistemas de seguridad general y obligatoria se busca constituir un fondo que permita distribuir por lo menos pensiones iguales o superiores a un mínimo vital de subsistencia.

Se acude a la lógica de la asistencia colectiva –anota Mancero– “precisamente para garantizar un ingreso mínimo a todos los trabajadores, cualesquiera hayan sido los fondos acumulados en el transcurso de su vida activa y las necesidades individuales de supervivencia desde el retiro hasta el fallecimiento”.

El derecho a percibir una pensión ya no depende tan solo del esfuerzo del individuo durante su vida activa; la atribución de aquélla se decide en razón del esfuerzo común de la colectividad y del número de beneficiarios que habrán de repartirse uniformemente el fondo anual, según un concepto abstracto de subsistencia, expresado en una fracción de la remuneración mínima imponible, pues no hay otra manera de definir razonablemente la cuantía de la pensión asignada a cada individuo.10

LOS SEGUROS PARALELOS O MIXTOS

En los sistemas de seguros paralelos o mixtos, se combina la existencia de un seguro general obligatorio con cotizaciones o primas mínimas, que dan derecho a pensiones generales también mínimas, con la posibilidad de que los afiliados al servicio general paguen también primas adicionales a compañías aseguradoras privadas, para obtener una pensión de mayor magnitud.

Las experiencias en otros países

Para que pueda tenerse una idea más objetiva y real sobre las posibilidades de reforma del sistema previsional ecuatoriano, es útil hacer una somera referencia a lo

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ocurrido en otros países que han afrontado modificaciones de sus sistemas, con dispares resultados.

A ese efecto, se presentará una síntesis del prolijo análisis que realiza Alfredo Mancero Samán en los capítulos 4, 5, 6 y 7 de su libro, ya citado. En ellos se hace referencia a las reformas y tendencias presentadas en países industrializados tipo, y también en países en desarrollo que presentan circunstancias dignas de relevarse en forma especial.

PAÍSES DESARROLLADOS

El referido autor realiza un análisis de la evolución presentada en los Estados Unidos, Gran Bretaña, España y Alemania y a las características de sus sistemas previsionales.

La “derrota de la privatización” en Estados Unidos

Bajo el epígrafe precedente, el autor se refiere a la evolución registrada en los últimos años en el país del norte respecto a su sistema de seguridad social. Anota que, en él, ésta se rige por el principio de la universalidad, e incluye prestaciones basadas en la necesidad presuntiva por pérdida de ingresos. El sistema es contributivo y obligatorio y se financia con las cotizaciones de los patronos, empleados y trabajadores independientes, durante su edad productiva.

Señala que, poco después del inicio de la administración Reagan, la crisis de seguridad parecía desembocar en una catástrofe, a pesar de las enmiendas introducidas en la administración Carter, en 1977. Recuerda que el presidente Reagan había cuestionado severamente el sistema de seguridad social americano y pugnaba por ir hacia una total privatización del mismo, y relieva que, luego del análisis de los trabajos de Wilbur Cohen y Milton Friedman, James Buchanan y Colin Campbell, que defendían la alternativa de una privatización total de la función aseguradora de riesgos, así como de los planteamientos de Martin Feldstein, que sustentaba la conveniencia de mantener el monopolio del Estado, en cuanto a la oferta de protección social, la Comisión Greenspan desechó los planteamientos neoliberales y las tesis radicales del presidente Reagan.

En definitiva, en los Estados Unidos la seguridad social se financia con impuestos a las personas de renta elevada, aunque se haya incrementado gradualmente las edades de jubilación. El sistema, reafirmado en 1983 bajo esos lineamientos, se mantiene, y en la administración Clinton tendió a expandirse, con el objeto de que la administración federal ampliara los servicios públicos de salud. Privatización parcial en Gran Bretaña

En Gran Bretaña, la seguridad social tenía, hasta 1977, dos niveles: en el primero participaban obligatoriamente todos los trabajadores y contribuían proporcionalmente a sus salarios, pero se les reconocía como pensión básica una renta mínima, que no tomaba en cuenta los ingresos y contribuciones efectuados durante su vida activa; en el segundo nivel –de carácter voluntario– la pensión adicional era directamente

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proporcional a los ingresos percibidos por el trabajador antes de su jubilación y, en algún modo, era comparable a un plan privado de pensiones.

La reforma a la que se llegó en 1978 implicó la coexistencia del sistema de seguridad social pública con un régimen de contratación privada, diverso del primero. Los trabajadores incorporados al programa estatal de pensiones debían pagar contribuciones proporcionales sobre sus salarios y percibirían una pensión total equivalente al 41% de sus ingresos antes de la jubilación. Pero los empleadores podrían optar por la contratación de un seguro privado, siempre que su plan supusiera para sus trabajadores beneficios iguales o superiores a los ofrecidos por el sistema estatal. Quienes se acogieren a esta última alternativa perderían el derecho a reclamar la pensión estatal basada en sus ingresos; pero, en compensación, se beneficiarían con exenciones tributarias equivalentes a la pérdida de ingreso que suponía el pago de la prima a la aseguradora.

El resultado final de la reforma fue que apenas la mitad de los trabajadores ingleses llegaron a aceptar la contratación con seguros privados.11

Ante la renuencia laboral, 10 años después, en 1988, tuvo que expedirse una ley que desestimulaba la permanencia de los trabajadores en el Programa Estatal de Pensiones por Ingresos, SERPS, y creaba estímulos tributarios y de otro orden para quienes acudieran a sistemas alternativos: exención tributaria del 16,5% de su salario, en lugar del 8,6%, previsto por la ley de 1978; posibilidad de contratación individual de planes de pensiones, en lugar de la colectiva que preveía esa ley; cálculo del ingreso sobre todos los años trabajados y no sobre los 20 más altos, para quienes continuaran en el SERPS.

El poder y la eficiencia del sistema de seguros privados inglés, seguramente el más antiguo, organizado y bien financiado del mundo, explican, en alguna manera, la presión que se ejerció para lograr la transferencia de recursos del ente público de seguridad a las organizaciones privadas de seguros.

Expansión de la seguridad social en España

La seguridad social instituida en España en 1900, se caracterizó por una progresiva ampliación de las coberturas, hasta 1967, así como por la simplificación de requisitos y trámites y el establecimiento de cuantías mínimas de las pensiones, con independencia del período de contribuciones y las cuotas aportadas, según lo previeron las reformas de 1972 y 1978.

Después de las reformas de 1985 y 1990, el sistema español de seguridad social garantiza la protección a todos los ciudadanos, mediante dos modalidades: una contributiva, que financian los empleadores, los trabajadores y el Estado, y se administra como un régimen de reparto simple; y otra no contributiva, de prestaciones económicas, que se financia íntegramente por cuenta del Estado.

La Ley No. 8, de 1987, admite la existencia de “planes de pensiones” voluntarios y de libre contratación, que funcionan adicionalmente a la seguridad social obligatoria general, y sin perjuicio de ella. Las aportaciones anuales máximas de cada unidad, son deducibles del impuesto sobre la renta, pero no pueden rebasar un máximo preestablecido por la ley.

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La tendencia a la redistribución en Alemania

En Alemania la desproporción entre una población vieja, en constante crecimiento, y una población joven, que disminuye, ha llevado al Estado a tomar medidas tributarias dentro de una política redistributiva.

Según Monika Queisser,12 las notas esenciales del sistema de seguridad social alemán se pueden resumir en la siguiente forma: una pensión básica, ajustada, a partir de 1992, en función de los salarios neto y bruto, para todos los ciudadanos mayores de 65 años, financiada con un impuesto al valor agregado más un componente de pensión adicional, cubierta mediante cotizaciones; una pensión de sobrevivencia, financiada con una cotización que deberían pagar todos los ciudadanos a partir de los 20 años de edad, para que, con 45 años de aportación, pueda tenerse una pensión cercana al 45% de la remuneración neta promedio.

Países en desarrollo

Los sistemas de seguridad de Chile, por su resonancia y la existencia de opiniones controvertidas sobre él; de Perú y Colombia, por su carácter de vecinos y la relativa similitud de sus economías con la nuestra; de Singapur, que tiene una economía muy próspera y en constante crecimiento, han sido objeto de análisis en el referido libro de Alfredo Mancero.

CHILE

Hasta 1981, Chile mantuvo un sistema de seguridad social organizado bajo el régimen de reparto, sobre la base de beneficios definidos e ingresos provenientes de las contribuciones de empleadores y trabajadores más los rendimientos de las reservas acumuladas. Aun cuando, a esa época, 32 instituciones administraban más de un centenar de regímenes previsionales distintos, el Servicio de Seguro Social, la Caja de Empleados Públicos y la Caja de Empleados Particulares concentraban el 94% de los cotizantes. Una serie de presiones políticas tendientes a reducir los requisitos de acceso a las prestaciones, rebajar las tasas de cotización e incrementar las pensiones, llevaron al sistema a un agudo desfinanciamiento.

Después de varios esfuerzos encaminados a mantener el sistema, adoptados en 1974, 1975 y 1979, que resultaron simples paliativos intrascendentes, hacia los años ochenta comenzó a tomar fuerza la corriente favorable a la adopción de un régimen de capitalización. En 1981 se expidió el Decreto-Ley 3.500, que lo consagraba.

El régimen previsional por el que optó Chile significó, en primer lugar, una relación totalmente directa entre las contribuciones efectuadas por cada trabajador y las pensiones que él recibiría; esto es, una base individual de acumulación de reservas que elimina toda posibilidad redistributiva (intra e inter generacional). En segundo lugar, fue un seguro sustitutivo de todas las formas previsionales anteriores a 1981, ya que las pensiones ofrecidas por el nuevo régimen son totalmente independientes del programa de pensiones mínimas financiadas con impuestos directos. En este sentido va más allá que la reforma británica de 1978. En tercer lugar, consagra un sistema de igualdad de oportunidades, que exige las mismas cotizaciones y requisitos para la adquisición de

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derechos a los asegurados de todas las actividades económicas, a excepción de que a las mujeres se les reconoce una edad –60 años– más temprana que a los hombres –65– para efectos de jubilación. En cuarto lugar, es una institución especializada en los riesgos de vejez, invalidez y sobrevivencia, separada y distinta de las entidades encargadas de los restantes programas de seguridad social.

Finalmente, es un régimen privado, en lo que respecta a la administración de las cuentas individuales, ya que, en última instancia, el Estado es el asegurador principal. En efecto, si bien las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) están obligadas a garantizar un rendimiento mínimo para los fondos de pensiones, dentro de los parámetros establecidos en la ley, y a constituir una “Reserva de Fluctuación de Rentabilidad”, si esos fondos llegaran a ser insuficientes y la AFP no pudiera disponer de recursos propios para cubrir las deficiencias, el Estado deberá disolverla; pero debe completar el faltante hasta alcanzar el mínimo de endeudamiento exigido por la Ley. De igual manera, el Estado garantizará el pago de renta vitalicia en un 100% del monto de la pensión mínima, y del 75% del exceso sobre ésta, hasta un tope fijado en la Ley, cuando quiebre la compañía de seguros.

Bonos de reconocimiento

Para hacer posible el traspaso masivo de los cotizantes del antiguo régimen hacia las AFP, el Gobierno se comprometió a emitir bonos de reconocimiento de las cotizaciones pagadas al antiguo régimen previsional, que servirían para mejorar los fondos que se acumularan en el sistema de las AFP o para contratar una renta vitalicia igual a la pensión que le habría reconocido el régimen.

Los bonos de reconocimiento son instrumentos emitidos por las antiguas entidades previsionales, con un valor calculado en función del tiempo y las remuneraciones percibidas por el trabajador, a cuyo nombre se emiten. Son ajustables por la inflación y ganan un interés real anual del 4%, hasta la fecha en que se hacen efectivos. Son exigibles en su totalidad cuando el trabajador cumple la edad para jubilarse, queda inválido o fallece. Desde marzo de 1990, pueden cederse por simple endoso.

Cotizaciones

Entre las medidas encaminadas a inducir a la utilización del nuevo régimen de seguros de vejez, la Ley chilena eximió a los empleadores del aporte patronal, a cambio de un aumento obligatorio del orden del 17% en las remuneraciones de todos sus trabajadores. Las cotizaciones, que debían ser cubiertas por los trabajadores, se fijaron, paralelamente, en el 17% del ingreso imponible, y estaban destinadas en un 10% para ahorro forzoso que financiara las pensiones de vejez; 3% de seguro de invalidez y sobrevivencia; y 4% para prestaciones de salud.

Las personas que no optaran por el sistema de las AFP tenían que asumir totalmente el 26% de la cotización a las entidades del antiguo sistema de seguros. Los trabajadores que optaran por el nuevo sistema llegarían a tener mejoras salariales en el orden del 12%.

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Las asociaciones administradoras de fondos de pensiones (AFP)

Las AFP son sociedades anónimas creadas con la finalidad exclusiva de administrar los fondos de pensiones de sus afiliados y otorgar los beneficios y prestaciones establecidos por la Ley; deben tener un capital mínimo, proporcional al número de afiliados, constituir una Reserva de Fluctuación de Responsabilidad, y mantener un encaje igual al 1% del fondo de pensiones que administran. Les está prohibido dedicarse a otras actividades comerciales y financieras.

Pueden invertir los fondos de pensiones en títulos valores, oficiales y privados, hipotecas, certificados de depósito bancario, y otros instrumentos financieros (inclusive acciones) seleccionados y calificados previamente por la Comisión Calificadora de Riesgo. Los límites máximos por instrumento y emisor son fijados por el Banco Central. La Superintendencia de las AFP, adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, regula y fiscaliza su actividad. La custodia física de sus inversiones está a cargo del Banco Central de Chile.

El patrimonio de las AFP es separado y distinto del patrimonio de los afiliados, y está constituido principalmente por las comisiones cobradas a los cotizantes, más los réditos por la inversión del encaje y otras fuentes operacionales y no operacionales.

Los resultados de la reforma

Aún resulta temprano para hacer una evaluación de los resultados reales a largo plazo del régimen chileno. Se pueden enunciar, sin embargo, algunas notas importantes de su actuación.

Para 1990, el total de afiliados a las AFP representaba casi el 80% de la fuerza de trabajo chilena. Pero del total de trabajadores por cuenta propia, los incorporados al sistema apenas significaba el 3% de los afiliados.

El crecimiento del número de afiliados a las AFP fue, en los primeros años de operación del sistema, muy superior al de la tasa de ocupados, lo que se explica por el traspaso de los afiliados en el viejo régimen y la obligatoriedad de incorporación para los nuevos trabajadores, a partir de 1983. Pero en el período 1988-1990 tuvo una tasa muy semejante al crecimiento de la ocupación.

De entre las 12 a 20 AFP que se organizaron en Chile, las tres más grandes captaban alrededor del 70% de los cotizantes efectivos. La tendencia de concentración de afiliados es manifiesta.13

La rentabilidad de las AFP fue baja en los primeros años de operación, e inclusive el Gobierno debió intervenir en algunas; pero en 1988 y 1990 el sistema mostró una elevada rentabilidad. A fines de 1990, las inversiones de los fondos de pensiones estaban distribuidos en la siguiente forma: un 44%, en títulos del Estado; un 23%, en acciones y bonos de empresas; 17%, en depósitos y bonos bancarios; y un 16%, en títulos hipotecarios.

En cambio, la rentabilidad de las cuentas individuales de los afiliados era inferior al rendimiento de los fondos de pensiones, dado que las AFP cobran a sus afiliados una comisión fija y otra proporcional a la cotización. La comisión fija resulta regresiva para los cotizantes de bajos ingresos, eleva su costo previsional y afecta negativamente el nivel de sus futuras pensiones. El examen de una muestra de afiliados lleva a concluir

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que los aportes del afiliado de más altos ingresos reciben una rentabilidad anual 13% más alta que la de ingresos medios, y 39% superior a la de uno de bajos ingresos.

El porcentaje que los costos de comercialización y publicidad llegaron a tener dentro de la operación de las AFP, torna dudosos los argumentos de “la rebaja de costos operativos inherente a la eficiencia de la administración privada”, que suele esgrimirse para criticar los gastos administrativos de los sistemas públicos de seguridad social.

PERÚ

Mediante leyes expedidas a fines de 1991 y de 1992, se modificó sustancialmente el sistema de seguridad social peruano. Las dos leyes mencionadas siguen el modelo chileno. Especialmente la última, si bien no elimina formalmente al Instituto Peruano de Seguridad Social, dados los incentivos y castigos que prevé, conduce a su liquidación, pues evidentemente, patronos y trabajadores son inducidos a preferir su afiliación a Administradoras Privadas de Fondos de Pensión.

El sistema peruano resulta muy similar al chileno. Entre las notas diferenciales, cabe señalar que el peruano fija un tope mayor que el chileno para mejorar las pensiones de vejez, se contemplan exigencias de capital mínimo para las AFP cinco veces mayores que las previstas en Chile, topes de inversión más altos en títulos del Estados y menores en títulos extranjeros.

COLOMBIA

Para comienzos de los noventa, la crisis del sistema de seguridad social colombiano comenzó a discutirse con alguna profundidad, aun antes de que se convocara la Asamblea Nacional Constituyente. Fue objeto de debates en ella. Se perfilaron, entonces, tres posiciones: una que buscaba introducir varias reformas administrativas básicas en el Instituto Colombiano de Seguridad Social; otra corriente, privatizadora, inspirada en el modelo chileno; y una reforma mixta.

El artículo 48 de la nueva Constitución colombiana de 1991 define a la seguridad social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley; garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social; prescribe que los recursos de las instituciones de Seguridad Social no se podrán destinar ni utilizar para fines diferentes a ella; y señala que en la nueva ley deberán establecerse los mecanismos apropiados para que las pensiones mantengan su valor constante”.

Pero, asimismo, declara que “el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social” y que ésta “podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley”.

La redacción reflejaba la posición de la Asamblea que, aunque se inclinaba por una reforma mixta, no llegó a hacer mayoría ni a definirse en torno al asunto.

Dentro de este contexto, el presidente Gaviria presentó al Congreso colombiano, en septiembre de 1992, un proyecto que se aproximaba a una reforma privatizadora, y que consistía, básicamente, en suprimir todas las entidades previsionales públicas, y sustituirlas por un sistema privado de administradoras de fondos de pensiones.

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El proyecto se aproximaba notablemente al modelo chileno, si bien permitía que, además de las AFP, pudieran manejar las cuentas individuales de los asegurados otras entidades, como las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las fiduciarias privadas y las instituciones financieras públicas.

El proyecto fue objeto de una gran oposición en el Congreso y tuvo que ser retirado por el presidente Gaviria.

Posteriormente, se llegó a una solución de equilibrio. Se mantuvo el Instituto de Seguridad Social; pero se permitió la operación de entidades estatales, privadas y mixtas. El empleador paga las dos terceras partes de las primas de seguro. Para 1996 había alrededor de 14 millones de personas al sistema. En dos años se habría pasado de una cobertura del orden del 17% a una de casi el 40% de la población.14

SINGAPUR

Mancero hace referencia15 también al caso de Singapur, uno de los tigres asiáticos, para analizar las alternativas al sistema tradicional de seguridad social.

Singapur es un caso notable de desarrollo económico exitoso. Para 1992, el producto per cápita superaba los 13 mil dólares anuales. En el decenio de los 80, su crecimiento fue del 6% y la tasa de inflación osciló alrededor del 1% anuales. La tasa de desempleo se ha mantenido durante largo tiempo en torno al 2%. El 84% de la fuerza de trabajo está constituida por asalariados; el 13% son empresarios y trabajadores por cuenta propia. El 30% de los ocupados laboran en el sector manufacturero.

El sistema de seguridad social se vertebra en torno al Fondo Central de Previsión (CPF), que desempeña las funciones de los institutos estatales de seguros sociales, como monopolio controlado por el Gobierno. Consiste en un sistema de ahorro obligatorio, que se financia con las contribuciones de los empleadores, los trabajadores en relación de dependencia laboral y los empleados del sector público; los trabajadores autónomos pueden cotizar voluntariamente, hasta los límites de aportación fijados por el Gobierno; todas las cotizaciones y los intereses que ellas generen serán acreditados a las cuentas individuales de cada trabajador, libres de impuestos, sin que opere mecanismo alguno de redistribución intra o inter generacional.

Las cotizaciones alcanzan el 40% de los sueldos y salarios; los empleadores aportan el 17,5% y los trabajadores el 22,5%. Cuando el trabajador llega a los 55 años, su cotización es reducida en un 75%; en un 85%, si pasa de los 60 años, y en un 90%, para los que superan los 65, como un estímulo la continuidad en el trabajo, debido a la escasez de mano de obra que se da en el país.

Los fondos aportados pueden destinarse a la adquisición de vivienda, una cobertura adecuada en caso de enfermedad y al pago de una pensión equivalente al 20-40% del ingreso laboral. En la cuenta individual de cada afiliado se han abierto subcuentas para vivienda, pensiones de vejez, tratamiento médico hospitalario, otorgamiento de créditos educativos para estudios universitarios y politécnicos.

CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS COMPARATIVO

Al evaluar los sistemas de seguridad social y el impacto social de la privatización en América Latina, el conocido experto en seguridad social Carmelo Mesa-Lago16 enuncia,

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entre otras, las siguientes que él considera lecciones que deben ser tomadas en cuenta por los países de la subregión en el tratamiento de sus sistemas de seguridad social:

a) el mercado y los administradores privados no garantizan necesariamente la competencia, el control de elevación y la morosidad;

b) debe evaluarse muy cuidadosamente el costo de la transición como carga para la sociedad y como alternativa frente a otros programas públicos para grupos de bajos ingresos;

c) la existencia de cuantiosos ahorros colectivos no ha conducido a una expansión correspondiente del mercado de capitales interno.

En tiempos recientes, la Organización Interamericana de Trabajadores (ORIT), al evaluar los sistemas de privatización de la seguridad social, sostiene que la forma de administración del fondo de pensiones impuesta en Chile “es engañosa y puede resultar un gran fracaso”. Sustenta tal opinión en el criterio de que “el sistema chileno es absolutamente mercantilista y en él se utilizan los dineros de los trabajadores para ubicarse en un fluctuante y especulativo mercado de valores”. El Secretario General de la ORIT añadió que para que el sistema de las AFP dé resultados, el país debe ofrecer un crecimiento económico de más del 25% en 15 años y anotó que “jamás un país latinoamericano ha crecido en un 10% sostenido, por lo que ninguno de los trabajadores que entra a un sistema como el chileno puede tener garantizada su pensión”.17

Como muestra de la utilización de los recursos de los trabajadores en forma especulativa y que a veces significa drenaje de recursos nacionales, se ha mencionado que la empresa PROVIDA, la administradora de fondos de pensiones más grande de Chile, había pedido, en octubre de 1994, autorización para colocar 2,52 millones de ADS en el mercado de valores de Estados Unidos y 1,08 millones en otros mercados concurrentes. A mediados de noviembre de ese año, el Gobierno chileno autorizó a los administradores de los fondos de pensiones para invertir hasta el 6% de sus activos en el extranjero. El número de países donde pueden hacer negocios subió de 3 a 3018

Al examinar las características de obligatoriedad, generalidad y solidaridad para que los sistemas de seguridad social sean efectivos, varios expertos franceses establecen una similitud de aquella obligatoriedad con la de la vacunación forzosa ante el aparecimiento de una peligrosa peste.19 ¿Por qué –se preguntan– ante una peste contagiosa el Estado obliga a la vacunación de toda una población? ¿Por qué razón el Estado obliga a toda la población que trabaja a afiliarse a una entidad previsional y no permite que cada uno decida libremente si desea ahorrar para su vejez? Y se contestan: la respuesta es muy sencilla, si no existiera la obligatoriedad de la vacunación, algunos individuos se resistirían y la evitarían; si no existiera la institución del ahorro forzoso en los seguros de vejez, muchos jóvenes preferirían no destinar parte de sus ingresos actuales a la financiación de la seguridad social, y así impedirían la entrega de prestaciones a las personas en edad de retiro. Ambos comportamientos pondrían en riesgo la seguridad colectiva, al hacer más costoso el enfrentamiento de la peste o la protección a la vejez.

En suma, en un país como el nuestro, con muy elevados índices de pobreza general, con altos niveles de desempleo o subempleo, con tasas de informalidad económica acentuadas, el pensar en una privatización del sistema de seguridad social o en un sistema mixto, con seguros paralelos, podría resultar un apresuramiento que, más que el beneficio del país y de la mayoría de su población, considerara ventajas de

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pequeños grupos, además muy cerrados, vinculados con el negocio de seguros privados.

Y hay que tomar en cuenta, además, que en el Ecuador la actuación de las compañías privadas de seguros, sobre todo en el último tiempo, no ha resultado satisfactoria. La cobertura de siniestros ha dejado de ser eficiente y rápida. Interminables trámites y formalidades no exigidas por la ley tienden a diferir la efectivización del seguro, hasta agotar, por cansancio, al asegurado.

LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA CONSULTA POPULAR

La segunda pregunta de la consulta popular convocada para el 26 de noviembre de 1995 fue una de las que resultó objeto de más controvertida y ardorosa propaganda, para atraer a los electores hacia un voto afirmativo o negativo.

La pregunta, aparentemente, buscaba mejorar la protección a personas de escasos recursos, mediante el incremento de eficiencia de los servicios. Decía, como propuesta de redacción de un texto constitucional para el que el Ejecutivo buscara apoyo: “Toda persona tiene derecho a escoger libre y voluntariamente que, tanto el régimen de seguridad social como sus prestaciones, servicios y el destino de los aportes estén a cargo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social o de otra institución pública o privada”. “El sistema de seguridad social se fundará en los principios de solidaridad y libre competencia”.

El Ejecutivo, las cámaras de la producción, varias agrupaciones empresariales trataban de inducir a un voto afirmativo, mediante una intensa campaña que se basaba en la presentación de imágenes de gentes de escasos recursos, muchas de ellas de avanzada edad, que habían sido objeto de inadecuado tratamiento en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y que aspiraban a tener mejores pensiones y un trato más cordial.

La campaña, sin embargo, soslayaba, en primer término, la circunstancia de que la mayoría de las personas cuyas imágenes y situación utilizaba no estarían, en la práctica, en posibilidad de aportar a las Administradoras de Fondos de Pensión, sumas que les permitieran obtener mensualidades de jubilación más altas que las que reconocía y pagaba el IESS.

En segundo lugar, dejaba de lado el hecho de que, según la propuesta del Consejo de Modernización (CONAM), las personas cuya edad rebasara los 50 años no podrían optar por el sistema de depositar sus ahorros en las Administradoras de Fondos de Pensión, sino que, forzosamente, tendrían que mantener sus aportes en el Instituto Ecuatoriano de Pensiones, una de las entidades estatales en las que dicho proyecto fraccionaba el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que, como se conoce, tenía el carácter de entidad autónoma.

Sobre todo ocultaba una situación muy importante. Según el proyecto del CONAM, suprimía el fondo de reserva y dejaba en situación muy confusa los seguros contra los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

La votación popular por el No fue absolutamente categórica.

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Situación actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

Para marzo de 1996 el número de afiliados, jubilados, viudas, que estarían amparados por los servicios del IESS, llegaba a 2’203.000 personas.

Si se considera el Seguro Social Campesino, que concede atención a más de 900 mil afiliados, que pertenecían a 668 mil familias, constituidas por 2.529 agrupaciones campesinas, esas cifras aumentarían.

La población cubierta por el sistema del Instituto de Seguridad Social llegaba apenas, para 1994, al 19,1% de la población total, uno de los índices más bajos de América Latina y el Caribe.

A ese año, los ingresos reales del IESS significaban, en sucres corrientes de 1994, 1’483.838 millones de sucres.

La red hospitalaria en la que funcionan las unidades médicas del Instituto de Seguridad Social alcanzaba, en marzo de 1996, los 248.285 m2 de construcción. Si a ello se suman 148.723 m2 de los nuevos hospitales de Ibarra, Latacunga, Ambato, Riobamba, Guaranda, Cuenca, Manta, Portoviejo y Milagro, la extensión construida alcanzaría virtualmente los 400 mil m.

La inversión en esa infraestructura de salud rondaba la cifra de 380.010 millones de sucres.

El IESS tenía, a marzo de 1996, 17 hospitales y 71 dispensarios médicos que funcionaban en las zonas urbanas de todo el país, y eran atendidos por 9.153 trabajadores, que forman parte del equipo de salud de la entidad: médicos, odontólogos, enfermeras, farmacéuticos, nutricionistas, tecnólogos médicos, auxiliares de enfermería. A ello habría que añadir 573 dispensarios que operan en diferentes zonas rurales, para atender al Seguro Social Campesino.

Para 1994 se habían realizado 28.050 cirugías de alto riesgo y 43.154 operaciones usuales. En total, más de 71 mil intervenciones quirúrgicas.

El Estado ecuatoriano mantiene frente al IESS una crecida deuda. A marzo de 1996, ella llegaba a 1’938.485 millones de sucres. Esa deuda se descomponía en tres categorías. La primera, que se denomina deuda histórica, abarcaba la acumulada desde 1985 hasta 1994; su monto entre capital, intereses y multas, ascendía a 1’655.300 millones de sucres. La segunda corresponde a obligaciones contraídas en 1995; su valor era de 253.135 millones de sucres. La tercera está conformada por los aportes al Seguro Social Campesino impagos, por 30 mil millones de sucres.

El 26 de marzo de 1996, el presidente Durán Ballén anunció que se suscribiría el Acuerdo de Consolidación de la deuda que el Estado ecuatoriano había venido arrastrando frente al IESS desde 1984.

Los valores adeudados hasta el 31 de diciembre de 1995 se cubrirían, según tal acuerdo, a 12 años plazo, mediante la entrega semestral de bonos emitidos en unidades de valor constante (UVCs). Los bonos tendrían un recargo de un porcentaje sobre la tasa pasiva mínima establecida por el Banco Central del Ecuador. El pago de los bonos contaría con el fideicomiso del Banco Central.

Las entregas semestrales se harían a partir del 1 de enero de 1997. Cada una de ellas alcanzaría una suma de 140 mil millones de sucres en UVCs.

La deuda de 43 mil millones por retraso en los pagos del Seguro Campesino sería cancelada, con Certificados de Tesorería, hasta fines de diciembre de 1996. Para el 1 de

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agosto de 1996, el Ministro de Finanzas realizó un pago por 123 mil millones de sucres. Hasta esa fecha no llegaba a firmarse el convenio de consolidación acordado.

Cabe esperar que el próximo Gobierno no desconozca ni modifique ese convenio.20

En mayo de 1996, al tenor de las reformas constitucionales de principios de año, se declaró que la mayor parte del personal del Instituto se sujetaría a las normas de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; solo estarían amparadas por el Código de Trabajo aquellas personas que las leyes laborales expresamente someten a él. Se suprimieron más de cien sindicatos, y los privilegios para sus dirigentes.

La Comisión de Especialistas que analizaba, desde fines de 1995, la reestructuración del Sistema de Seguridad Social, recomendó separar las áreas de pensiones, salud, seguro campesino, cada una con autonomía económica y administrativa; pero bajo la regulación del IESS. Los aportes deberían realizarse sobre la remuneración total. Se eliminaría la jubilación reducida. Para poder jubilarse se requerirían 35 años de aportes, con cualquier edad, o 60 años de edad y 30 de servicios para los hombres o 25 años de servicios para las mujeres. Supuestos estos cambios, se incrementarían las pensiones, tanto mínima como máxima, a niveles relativamente más aceptables que los que se aplican en la actualidad.21

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Capítulo XIX COMERCIO EXTERIOR

Actuación del Estado en el Comercio Exterior: la normativa del Comercio Internacional. Tendencias de la economía mundial y del comercio internacional. La situación del Ecuador; diversificación de exportaciones; visión retrospectiva en los últimos años. Balance Comercial. Principales rubros de exportación: petróleo; banano; camarón; café y cacao; flores. Destino de las exportaciones ecuatorianas. Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador: convenios de los que es parte el Ecuador. Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino: Zona Andina de Libre Comercio; Unión Aduanera Andina; Régimen Común a la Inversión Extranjera. Una evaluación del Pacto Andino. La Comunidad Andina. Tratado de Montevideo (1980) y sus normas complementarias. Los compromisos de la Cumbre de las Américas, Miami. La Organización Mundial del Comercio (OMC). Tratados y Acuerdos Internacionales de los que el Ecuador no fue o no es parte, que inciden en su comercio externo: el GATT; los Tratados de Roma y de Maastrich; Tratado de Libre Comercio de Norteamérica; El Grupo de los Tres, el Cono Sur, Mercosur. Acuerdos mundiales por productos. Beneficios arancelarios conferidos por grupos de países: Sistema General de Preferencias de la UNCTAD; Programa Especial de Comercio para los países del Grupo Andino, aprobado por la Unión Europea. Beneficios conferidos por países específicos: Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos: condiciones por país y por productos. Mecanismos japoneses. El manejo interno de las políticas de Comercio Exterior: imperativos.

Actuación del Estado en el Comercio Exterior

En materia de comercio exterior, la actuación del Estado ha sido, tradicionalmente, muy acentuada.

Los aranceles de importación fueron, desde el comienzo de la edad moderna, tanto un elemento muy importante para el financiamiento de la actividad estatal, como una herramienta para defender la producción nacional. Con posterioridad, se sentó énfasis

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en el manejo de las políticas de sustitución de importaciones, de desarrollo industrial y fomento agropecuario, así como de obtención de equilibrios en la balanza de comercio externo y pagos.

Igualmente, en materia de exportación el Estado ha tratado de orientar, vía abonos tributarios, en una época, o por convenios con países amigos, el flujo de exportaciones.

Esa orientación se remarcó a partir de los años cincuenta; pero experimentó una declinación significativa a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, aun cuando los países del primer mundo y sus grandes empresas aplicaran unilateralmente y a su manera las teorías del incremento pogresivo del libre comercio.

En efecto, en éste, como en muchos aspectos, los países capitalistas y las empresas multinacionales, propulsoras del neoliberalismo, exhiben un doble discurso: mientras presionan –a través de los organismos monetarios y crediticios internacionales, así como de los portavoces y partiquinos criollos de las transnacionales– para que los países del tercer mundo abran, sin limitación, sus fronteras y aduanas para los productos de los países más desarrollados y sus transnacionales, adoptan prácticas restrictivas frente a los productos del tercer mundo y específicamente de Latinoamérica.

Comercio internacional sin restricciones, en cuanto favorezca a los intereses de los países industrializados y sus transnacionales; severas limitaciones, en cuanto les afecte, aun cuando sea en mínimo grado, es su enseña.

Las limitaciones que, en la práctica, sufren las ventas de banano, de café, cacao, atún, así como de las flores y otros productos agrícolas no tradicionales, y también los textiles y el calzado del Ecuador y de otros países del sur, es una prueba de esa orientación.

La evolución de la economía mundial y la posición sumisa y corta de miras de los últimos gobiernos han determinado que la orientación y el manejo de nuestro comercio exterior quede –cada vez más–, en manos de tres o cuatro países del primer mundo y de un número igual de grandes transnacionales.

Hemos ido cediendo progresivamente los instrumentos, tanto internos como internacionales, con los que, en alguna medida, podríamos defendernos de esa situación. Los dirigentes políticos y económicos de los últimos años –particularmente los que se han dejado avasallar por los encantos del neoliberalismo y la economía global– han preferido olvidarse de las utopías creadoras de generar o impulsar una economía que resulte autosustentable en las mayores proporciones posibles, o de crear uniones entre los países subdesarrollados, o soslayarlas, y se han inclinado ante las ventajas individuales o de grupos que ofrecen las transnacionales a quienes las sirven.

En la actualidad, la expansión o deterioro de nuestro comercio externo dependerán, más que de los esfuerzos locales, de la voluntad de organismos especializados de los Estados Unidos o de la Unión Económica Europea, o de los acuerdos que adopten Estados Unidos, Canadá y México, o este país, Colombia y Venezuela, así como de las grandes transnacionales que manejan el comercio exterior de América Latina.

LA NORMATIVA DEL COMERCIO INTERNACIONAL

Parte de la normativa a la que han de someterse los ecuatorianos y sus empresas en cuanto al comercio internacional, son los convenios y acuerdos internacionales a los que ha llegado el país. Estos suelen ser bilaterales o multilaterales. Entre los

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multilaterales, tienen particular relevancia los que configuran los sistemas de integración regional y subregional. Las cláusulas de esos tratados, convenios o acuerdos internacionales y las normas comunitarias que dimanan de los multilaterales se han incorporado al sistema jurídico nacional.

El país ha permitido que disminuya sustancialmente su capacidad de actuación frente a los convenios multilaterales y se conforma con convenios bilaterales que no tienen ya mayor aplicación práctica.

Hemos dejado periclitar al Grupo Andino, cuyos propósitos y finalidades se han desvirtuado, en alguna medida. No nos hemos preocupado mayormente de la evolución de ALADI. No habíamos puesto oportuno empeño en ingresar al GATT.

Como se dijo ya, los problemas de nuestro Comercio Exterior están –cada vez más– en manos de los países del primer mundo y sus organizaciones económicas.

TENDENCIAS DE LA ECONOMÍA MUNDIAL Y DEL COMERCIO INTERNACIONAL

Se prevé que la población mundial llegará, para los años 2000, a los 6 mil millones de personas. Un elevado porcentaje de ellas será pobre y no participará activamente, por tanto, ni en la economía mundial ni en sus beneficios ni en los flujos del comercio internacional.

El poder, la tecnología, la riqueza y los niveles de bienestar se concentrarán en pocos países, que se agruparán en tres grandes bloques económicos. Los estados que los integren y contadas empresas transnacionales, originarias de ellos, comerciarán entre sí y fijarán las reglas que deban cumplir los nacionales de esos países y los de los otros de todo el mundo, para intercambiar productos, tecnologías, inversiones.

El predominio económico, político, militar; la hegemonía en materia de telecomunicaciones, informática, tecnología e inversiones; la necesidad de controlar la contaminación y resguardar el medio ambiente mundial; las normas internacionales llevarán a globalizar muchos aspectos de la vida humana, a especializar los ámbitos de producción y de comercio, a fijar los precios internacionales.

En este tiempo, y previsiblemente por algunas décadas, los países hegemónicos son: Estados Unidos, en lo político, militar y económico; Japón, en los campos tecnológico y financiero; Alemania, como centro del mercado europeo, potencialmente el más grande del mundo. Cada uno de esos países busca consolidar su ámbito de poder en un bloque económico continental, que le permita superar a los otros: la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica que busca constituir un centro de atracción para todos los países del hemisferio occidental, la unión de los países asiáticos de la cuenca del Pacífico.

Sin embargo, no parece perfilarse la posibilidad de que haya un solo país hegemónico, sino que por lo menos tres bloques deberán definir normas de acción generales en aspectos de interés planetario: crecimiento económico mundial, tecnología, inversión, comercio internacional, ecología, desarrollo social. De alguna manera, Latinoamérica sentirá en forma más acentuada el influjo de los Estados Unidos y, en medida marginal, que debería potenciarse el que busque configurar la cuenca sudeste y sudoeste del Pacífico como área de mayor intercambio. El crecimiento de China

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continental como país productor y consumidor, debería atraer la permanente atención ecuatoriana.

El incremento de poderío, de acumulación de recursos, de desarrollo tecnológico en los tres países dominantes, así como una mayor expansión de las transnacionales en ellos formadas dejará poco espacio para la acción de los pequeños países y sus empresas. La parte dinámica de las exportaciones mundiales, que se referirá a bienes y servicios que incorporan tecnologías de punta (electrónica, informática, ordenadores, biogenética, robótica, telecomunicaciones), así como nuevos materiales, será manejada por grandes empresas transnacionales. Ellas controlarán más del 40% del comercio mundial que acaparan en la actualidad. El comercio internacional se hará por transferencias entre las grandes empresas transnacionales: matriz-filiales, para la tecnología; filiales-matriz o filial que ésta designe, para las materias primas; y matriz-filiales o filiales-filiales, para los productos terminados.

El uso de nuevos materiales y el reciclaje determinará una notable disminución de la demanda y los precios de los minerales. El desarrollo de nuevas fuentes de energía reducirá la demanda de petróleo y otros hidrocarburos. La biotecnología que está generando una revolución en el campo agrícola y ganadero, disminuirá la demanda de muchas materias primas y productos frescos y procesados procedentes de países localizados en las zonas tropicales. Las corrientes mundiales de conservación del medio ambiente tenderán a imponer normas de producción y utilización de recursos, que afectarán en grado más acentuado a los países del tercer mundo.1

LA SITUACIÓN DEL ECUADOR

Para tener una idea de lo que ocurre en el Ecuador, así como de las perspectivas para el país, cabe señalar que sus exportaciones resultaban, a comienzos de los años noventa, casi 200 veces inferiores a las de Alemania o Estados Unidos, prácticamente, veinte veces menores que las de México, alrededor de quince veces menos significativas que las de Brasil o seis que las de Argentina o tres que las de Colombia. Apenas frisaban en el 10% de las exportaciones intrasubregionales andinas. Son alrededor de 0,08% de la exportación mundial. En el año 1990, nuestra deuda externa significaba el 364% del valor de las exportaciones ecuatorianas.

Para 1995, pese a que sus exportaciones subieron apreciablemente (4.321 millones de dólares) Ecuador se mantenía entre los últimos países latinoamericanos, por niveles de exportación. Superaba a Paraguay (820 millones), Bolivia (1.100) y Uruguay (2.090), según informaciones de ALADI. Colombia llegaba a 10.923; el Perú a 5.280 millones; Brasil a 46.620; México a 80.658 millones de dólares. Nuestra deuda externa giraba en torno al 300% del valor total de las exportaciones.

Las exportaciones ecuatorianas se concentraban en muy pocos productos: petróleo, banano y camarón, que en 1993 representaron más del 72% del total, (casi el 76%, si al 46,3% del petróleo se une el 3,6% de sus derivados). A ellos se añadían otros, cuyo aporte al total era pequeño: café (2,5%), manufacturas de metales (2,4%), elaborados de productos del mar (2,4%), cacao (1,5%), pescado (1,3%), elaborados de cacao (1,2%), flores (1%), manufacturas (1%). Para 1994, la estructura no varió sustancialmente. Hubo un aumento importante en la exportación de café –que subió al 10%– y leves

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incrementos en las de pescado y elaborados de productos del mar y manufacturas de metales (3%).2

Cierta diversificación de las exportaciones en 1995

En 1995, hubo incrementos significativos en la exportación de banano (20,2%), elaborados de banano (125%), sardinas (298%), atún fresco (363%), atún enlatado (53,3%), frutas tropicales (95%), flores frescas (37,8%), madera (51,5%), tabaco en rama (83%).

Fueron muy importantes –sobre todo desde el punto de vista cualitativo– los incrementos en la exportación de productos industriales no tradicionales, que totalizaron 473 millones de dólares, lo que implicó un incremento del 63,4% respecto a 1994. Es útil relevar los aumentos en jugos y conservas de frutas (92,4%), productos metalmecánicos (142,4%: pasaron de 47,6 a 115,4 millones de dólares), productos químicos (323,6%; de 10,6 a 44,9 millones de dólares). Aunque en montos fueron pequeños, resulta importante resaltar los incrementos en la exportación de aparatos eléctricos (275%), manufacturas de cuero y plástico (84,7%, de 19,6 a 36, millones), artículos de madera y corcho (192%, de 5,1 a 9,8 millones).

En cambio, la participación del café en grano bajó notoriamente (51,7%; de 365,7 dólares, a 176,5, FOB). Igual sucedió con el pescado congelado: de 59 a 23 millones, -60,7; con los sombreros de paja toquilla (-19,5%), arroz blanco (-36%), legumbres preparadas y en conserva (-33%).

Visión retrospectiva de los últimos años

Si se efectúa una visión retrospectiva de nuestro comercio exterior en los últimos

años, tendría que concluirse que, en general, las exportaciones ecuatorianas, luego de una caída entre 1986 y 1987 (de 2.186 a 1.928 millones de dólares) han ido subiendo constantemente. Pasaron desde 2.193 millones de dólares, en 1988, hasta 2.851 en 1991. Fueron de 3.008 millones de dólares, en 1992; subieron levemente, hasta 3.062, en e1993; crecieron a 3.843, en 1994; y llegaron prácticamente a 4.322 millones de dólares, en 1995.

En el período, se produjo un incremento constante de las exportaciones no petroleras, que entre 1992 y 1995 se elevaron en un 67%, mientras las de hidrocarburos lo hicieron en un 14,4%.

Las exportaciones de productos agrícolas tradicionales subieron en un 49%, en tanto las de agrícolas no tradicionales aumentaron en un 148%. Desde luego, en valores absolutos, las primeras estuvieron en más de 700 millones de dólares en 1992 y 1993, y superaron los 1.100 millones en 1994 y 1995 (1.141, 1.107, respectivamente), mientras las de no tradicionales crecieron de 64 a 105, a 134 y a 160 millones de dólares, en los años 1992, 1993, 1994 y 1995.

La exportación de productos industrializados tuvo una baja entre 1986 y 1987 (de 308 millones a 291 millones). Se recuperó entre 1988 y 1990 (de 332 millones pasó a 370 millones). Volvió a caer en 1991 y 1992 (339 y 359 millones). Se recobró en 1993 (544 millones), para subir a 685 millones en 1994 y 809,6 en 1995.

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Si se comparan los rubros básicos de exportaciones en los años 1992, 1993, 1994 y 1995, se tendrían las siguientes cifras:

EXPORTACIONES POR TIPO DE PRODUCTO (miles de dólares FOB) Año Total Total Total Exportaciones Primarios Industrializados 1992 3.007.577 2.648.444 359.133 1993 3.061.678 2.517.482 544.196 1994 3.843.354 3.157.899 685.455 1995 4.321.871 3.512.279 809.596 El Presidente de la Federación Ecuatoriana de Exportadores, Hernán León, hacía notar que entre 1992 y 1995 las exportaciones ecuatorianas aumentaron en 802 ítems. Para 1995, se exportaron 1.692 productos. Como cifras referenciales para valorar qué magnitudes y proyecciones tiene la diversificación de nuestras ventas externas, cabe mencionar que, entre los productos primarios, el Ecuador exportó un millón 248 mil dólares en minerales no metálicos, en 1993. La cifra bajó a 865 mil, en 1994. El producto que más contribuyó a generar tales valores fue ¡la piedra pómez!, con 883 mil dólares, en 1993, y 865 mil, en 1994. O bien, tener presente que para 1995 se exportó oro por un valor de 75 millones de dólares, y flores por casi 100 millones de dólares. El país también exporta, en cantidades poco significativas, legumbres frescas refrigeradas y enlatadas, cereales, frutas frescas distintas del banano, jugos de frutas. Entre las legumbres pueden mencionarse vainitas, fréjol de palo verde enlatado, espárragos, brócoli, palmitos en conserva; entre los cereales, es interesante la venta externa de quinua; como frutas frescas, se exportaron limones, melones, piñas, mangos, fresas o frutillas, e inclusive uvas de trópico. También se han vendido al exterior concentrados de maracuyá, salsa de tomate. Hay también exportaciones de yuca ¡o de cardamomo! Alcanzaron sumas relativamente importantes, las de brócoli, palmitos, concentrados de maracuyá. Esas líneas deberían promoverse. Desde luego, las magnitudes de exportación de estos productos son relativas. Suelen girar en torno a los cien mil dólares por producto. Para 1996, la exportación total de frutas tropicales de toda denominación, sin incluir banano, alcanzó los 7,8 millones de dólares; la de otros productos agrícolas no tradicionales, llegó a 4 millones; la de jugos y conservas de frutas a 28,3 millones de dólares; todo ello, frente a más de 850 millones de dólares que significaba la exportación de banano, o 1.375 millones de dólares a la que llegó la de petróleo y derivados. Por otra parte, resultan inestables. La exportación de hojas de té, por ejemplo, cayó, en un año en un más del 30% (1994, 1,6 millones de dólares; 1995, 1,1 millones). Tal vez es útil resaltar que para 1995, las exportaciones de productos agrícolas no

tradicionales creció en un 30%, lo que significó un incremento de 50 millones de dólares.

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Alcanzó, en 1995, valores del orden de los 120 millones de dólares. Igualmente, es importante remarcar que las ventas externas de los particulares alcanzaron los 2.800 millones de dólares; es decir, una cifra cercana a la totalidad de las exportaciones ecuatorianas en 1991. Revolución silenciosa

La revista Gestión de julio de 1996 resaltaba que entre 1990 a 1995 había ocurrido

una revolución silenciosa en materia de exportaciones. Las ventas externas ecuatorianas crecieron a un ritmo nunca antes registrado desde el boom petrolero. Al tiempo que se diversificaron los ítems vendidos, el número de exportadores, el origen geográfico y los destinos de venta de los bienes exportados.

Dependencia de un país y deterioro de precios

Sin embargo, en general puede decirse que, para sus exportaciones, el país depende de unos pocos productos y que sus ventas externas tienen un destino dominante: Estados Unidos de América.

A ello se añade que las exportaciones registraron un crecimiento promedio mayor en volumen que el que presentó el incremento del valor exportado. Según Gestión, eso refleja un deterioro en el promedio general de precios de los productos de exportación. Ese promedio de precios registró una caída del 1,1% en el período 1990-1995 (p. 13). Hasta 1989 más de la mitad de las exportaciones se realizaban a ese país. El porcentaje tendía a bajar lentamente desde los 1990. En 1990 y 1991 cifraba en torno a los 48,5%. En 1992 y 1993, se mantuvo en alrededor del 46% (46,79% y 46,06%). Bajó al 42,41%, en 1994 y volvió a subir levemente, al 43,36%, en 1995.

Balance comercial

Las importaciones ecuatorianas totales llegaron en 1993 a 2.562 millones de

dólares; subieron en 1994 a 3.622 millones, para alcanzar a 4.138, en 1995. Los valores dedicados a compra de materias primas fueron de 941 millones en el primero de dichos dos años, y de 1.296 millones, en el segundo, y llegaron a 1.706,5 millones, en 1995; a bienes de capital, 946 millones, 1.359 millones, y 1.376,5 millones, en 1993, 1994 y 1995, respectivamente. Se importaron bienes de consumo por valores de 585 millones, en 1993, 875, en el 1994, y 821,5 millones, en 1995.

Para 1995, las importaciones CIF totales habrían superado, como se dijo, los 4.137 millones de dólares, de los cuales un 41% se habría destinado a la adquisición de materias primas; un 34,6%, a bienes de capital; un 4,6% a combustibles y lubricantes; y casi un 20% a bienes de consumo.

Las exportaciones ecuatorianas crecieron, en 1994, en un 22,37%, en relación con las de 1993; pero las importaciones lo hicieron en un 47,53%. Nuestro superávit comercial bajó, en cifras FOB, en 354 millones, en 1994, con relación al año anterior. Para 1995, las exportaciones ecuatorianas se habían incrementado en un 17% con relación a 1994; las importaciones aumentaron casi en un punto más. En 1995 el país

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registró un superávit comercial de apenas 278 millones de dólares de los Estados Unidos de América, la mitad del año anterior. Fue la menor cifra alcanzada desde 1988.

PRINCIPALES RUBROS DE EXPORTACIÓN

Es útil examinar la evolución reciente de nuestros principales rubros de exportación. Petróleo

Se prevé que la producción de petróleo, que cifró en 1994 en los 400 mil barriles diarios, llegará, a fines de siglo a cerca de 500 mil, para decrecer muy rápidamente en los años siguientes.

Entre 1986 y 1993, las exportaciones de petróleo y derivados han significado entre el 38 y el 51% de las totales. En el primero de dichos años, significaron 912 millones de dólares de los Estados Unidos de América; en 1992, 1.251 millones; en 1994, llegaron a 1.185 millones de dólares. Se estima que para 1995, superaron los 1.500 millones de dólares.

Sin embargo, se considera que para los años 2010, o quizá antes, la producción podría disminuir a la tercera parte de la registrada a mediados de los años noventa. Para entonces se tendrá que reemplazar las rentas provenientes de la exportación de hidrocarburos con otras, y tal vez dedicar altas sumas a la importación de derivados.

Banano

A partir del auge del petróleo, las exportaciones de banano han sido las segundas en importancia para el país, excepto en 1986 a 1988. Su participación relativa en la exportación total ha fluctuado entre el 12%, en 1986, y el 25%, en 1991. Para tal año, llegaron a 715 millones de dólares; pero en 1993, descendieron en un 42%, lo que evidencia la fragilidad del rubro. Se recuperaron 708 y 845 millones en los años de 1994 y 1995.

A los efectos de la sigatoka negra y de los inviernos impredecibles, se ha unido la actitud de los países compradores. La resolución de los integrantes de la Unión Europea, en orden a fijar cupos restrictivos para los países latinoamericanos productores de la fruta, significó un golpe para nuestras exportaciones bananeras, que se agravó con la actitud de Costa Rica, Colombia, Nicaragua y Venezuela, que aceptaron, en marzo de 1994, esa reducción. Para fines de 1995, frente a este grupo de países (G-4), Ecuador, Panamá, México, Guatemala y Honduras habían avanzado en la conformación de una política bananera común (Grupo G-5).

De otro lado, la productividad ecuatoriana, de 1.200 cajas por hectárea, que es muy baja frente al promedio centroamericano de 2.800 (Costa Rica, sobre 3.500 cajas por ha), disminuyó la capacidad de expansión de ventas del país, que aunque ha sido el primer proveedor de algunos mercados, se ve amenazado en ellos por la producción costarricense.

No obstante todo ello, para fines de octubre de 1994 el Ecuador rompió su récord de exportaciones bananeras. Había rebasado, ya para ese mes, el volumen de ventas que se registró en todo el año de 1991, que había sido el de más alta exportación de la

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fruta.3 A fines del año 1994 exportó 3 millones 280 mil toneladas métricas de fruta. El valor de las exportaciones cifraba alrededor de 708 millones de dólares. Superó en alrededor de un 49% el de 1993. Pese a que la Unión Europea mantuvo sus medidas restrictivas para el ingreso de banano, se abrieron nuevos mercados para él: países como Lituania, Bulgaria, Eslovaquia, Ucrania, Líbano, Irak y Siria comenzaron a comprar la fruta ecuatoriana. Para Ecuador resultará muy importante captar los mercados potenciales de China y Rusia. Se han iniciado esfuerzos en tal sentido.

Para fines de 1995, la cifra de exportaciones de banano y plátanos bordeaba los 3,7 millones de toneladas, con un valor cercano a los 845 millones de dólares. Las ventas y los ingresos se incrementaron entre el 13 y algo más del 14%, según estimaciones de diferentes fuentes. Se prevé que para 1996 las ventas se acercarán a los 3,7 millones de toneladas, y para 1997 rozarán los 4 millones.

Sin embargo, las ventas de enero de 1996 experimentaron una disminución cercana al 6% en relación con las del mismo mes en 1995; y hasta marzo de 1996 había conflictos entre productores, exportadores y Gobierno, en torno a la fijación de precios mínimos referenciales de la caja de banano a ser pagados a los productores. A fines de junio de 1996, las compañías exportadoras pagaban a los productores 3.000 sucres por caja de banano de exportación, aun cuando el precio oficial era de 10.350 sucres (El Comercio, 28 de junio de 1996, p. B-14). El mayor comprador fue la Unión Económica Europea. Hasta fines de noviembre de

1995, importó 1,3 millones de toneladas de fruta, por 314 millones de dólares.4 Para ese año, según estimaciones de la Agencia Francesa de Prensa (AFP),

basadas en datos de la Unión de Países Productores de Banano, la Corporación Bananera Nacional de Costa Rica y cifras de instituciones oficiales de cada país, por ella consultadas, la oferta mundial de banano podía cifrar en torno a los 11,30 millones de toneladas; la demanda, giraría alrededor de los 10,25 millones de toneladas.

Ecuador contribuiría entre un 24 a 26% a la oferta, seguido –según esas informaciones– por Costa Rica (18%), Colombia (14%), Panamá (6%). América Latina en general ofertaría más del 75%.

La demanda real se distribuiría básicamente entre la Unión Europea (35%) y Estados Unidos (31,2%). El resto de Europa del Oeste demandaría el 6,2%; Europa del Este, el 1,9%, el Medio Oriente, el 5%; otros países el 16,1%.5

Entrado ya el año 1996, la política gubernamental y también la del sector privado en el campo bananero, y específicamente la posición del Ecuador ante la Unión Europea, lucían inciertas.

Una tendencia se inclinaba por el ingreso del país a la Regulación No. 404 (Acuerdo Marco) de la UE, que establece un sistema de cuotas para los países latinoamericanos productores de la fruta, a fin de proteger la producción de las antiguas colonias de países europeos; otra, en la que se alineaba la Corporación Nacional de Banano (CONABAN), prefería entrar al panel que acusa a la Unión Europea de violar los principios de libre comercialización, al fijar cupos de importación de la fruta por países. El Gobierno, hasta fines de mayo de 1996, no había definido su posición. Y hasta agosto de ese año se notaba poca firmeza en sus orientaciones.

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Camarón

Las exportaciones de camarón han crecido significativamente en las últimas décadas, de tal modo que ese producto ha pasado a ser el tercero en importancia. Entre 1986 y 1993, su participación relativa en las ventas externas globales varió entre el 12,5%, en 1990 y el 19,9%, en 1987. Superó al banano en los años 1986 a 1988. En 1992 registró un volumen de ventas de 526 millones de dólares; luego de una baja en 1993 (471 millones), se ha recuperado en 1994 y 1995 (551 y 665 millones).

La falta de control de infecciones bacteriológicas, el aislamiento e inseguridad de las camaroneras, la aguda insuficiencia para fertilización de camarones, determinaron una notoria reducción de la producción desde 1993. El camarón de las piscinas de las provincias de Guayas y El Oro había sido afectado por el llamado “Síndrome de Taura”, enfermedad que al parecer deriva de la contaminación de las aguas del estuario del golfo de Guayaquil, causada fundamentalmente por la descarga de aguas servidas urbanas, el uso excesivo de pesticidas proscritos en otros países, los derrames de bunker. Eso determinó una caída en la producción del orden del 16%.

Para el año 1993, el volumen de ventas externas bajó en porcentajes del orden del 13%, y el valor de exportaciones en casi el 8%; pero en 1994 los valores de éstas crecieron en más de un 14%, aunque la producción no se había restablecido del todo.

Para 1995, los volúmenes exportados aumentaron en casi un 19% –llegaron a 190,2 millones de libras– , y el valor de las ventas externas subió en alrededor de un 24%, no obstante que habían quedado fuera de operación alrededor de 17 mil hectáreas de camaroneras afectadas por el síndrome de Taura; y que los precios en Estados Unidos bajaron desde más de cinco a menos de cuatro dólares la libra, para el camarón blanco tipo 41/50.

Pese a la baja de precios y al incremento de costos de producción, la Cámara de Acuacultura señaló que las ventas superaron, para tal año, los 668 millones de dólares, debido a un notable incremento de productividad; pero alertaba sobre riesgos que podían afectar más severamente la actividad camaronera. Analistas económicos del diario El Comercio (“Martes Económico”, 26 de diciembre, p. 10), las estimaban en 685,9 millones de dólares, y de El Universo (martes 9 de enero 1996, “Mundo Económico”, p. 4.) calcularon que superaban los 695 millones. El Banco Central señala la cifra de 665 millones.

En el aspecto cualitativo, la situación mejoró, pues, aún cuando el volumen de exportaciones fue relativamente similar al de 1992, el valor de las ventas aumentó, debido a que se incrementaron las de camarón cocido, el promedio de cuya venta en Estados Unidos fue, en 1995, de 3,51 dólares la libra.

Los principales mercados para el camarón son, en general: el Japón (40% de la demanda total), los Estados Unidos (33%) y la Unión Europea (25%). Competimos con Tailandia, que llega al 20% de la producción mundial, China (19%), Indonesia (17,5%). El Ecuador, con sus 120 mil toneladas, alcanza al 15,5% de la producción mundial.

La mayor parte de las ventas ecuatorianas se hace a los Estados Unidos. Se está abriendo el mercado europeo, con ventas más bien modestas, que, de todas maneras, significaron el 24% del valor exportado en 1994, y el 27%, en 1995.6 Las perspectivas mejorarán en 1996, en razón de que en marzo de ese año, la Unión Europea desminuyó

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al 3% el valor de los aranceles aplicables al producto originario de América Latina y el Caribe.

Café y cacao

Los dos productos de exportación tradicional del país han experimentado notables bajas de ventas en los últimos años. Ellas están relacionadas tanto con el avance de procesos de liberalización indiscriminada de mercados, como con la profunda baja de calidad y productividad de esos cultivos en el país, que denotan falta de eficiencia y de aptitud seria para la exportación.

Las exportaciones de café han venido cayendo en forma constante, desde 1986 hasta 1992, en que representaron alrededor de una quinta parte de las obtenidas en 1986 (299 millones de dólares). Si bien en 1993 tuvieron un muy pequeño repunte, las ventas de ese año cifraron apenas en los 89 millones de dólares. Para 1994, los valores mejoraron hasta casi alcanzar los 366 millones; pero en 1995 se desplomaron, a cerca de la mitad de esa cifra (183 millones). En el primer semestre de 1996, disminuyeron, en volumen, en un 31,3%, con relación a igual período del año anterior. En valores obtenidos bajaron en un 46% (de 95 millones de dólares a 51,7 millones). También decrecieron en un 41,7% las ventas de café industrializado (El Comercio, 20 de julio de 1996, p. B-2).

Las exportaciones de café soluble habían alcanzado, en 1995, 60 millones de dólares, con un incremento superior al 50%, en comparación con igual lapso del año anterior. El Ecuador ocupó el segundo puesto en el mundo en procesamiento de café soluble.7

Comparadas con el total de exportaciones nacionales, las ventas de café significaron el 13,7% en 1986 (segundo producto de exportación, sobre el banano y el camarón); pero apenas alcanzaron el 2,54%, en 1993. Para 1992, el precio internacional del café ( 48,25, dólares el saco de 46 kilos) llegó a su nivel más bajo. En 1994, el precio repuntó. En 1995, volvió a caer.

Vale la pena anotar que para 1989, el mercado mundial del café fue liberalizado, con consecuencias desastrosas para los países exportadores y, sobre todo, para los productores, en general pequeños campesinos o asociaciones de campesinos, en más de 50 países del Tercer Mundo, como lo ha hecho notar, por ejemplo, la Organización Internacional del Cacao, que se opone a una liberalización indiscriminada del mercado de este producto y argumenta, para ello, lo que ocurrió con el café. Con la liberalización del mercado mundial del café desde alrededor de 140 centavos de dólar por libra, en los años 1986, a menos de 60, en 1995.8

Como un resumen de la situación de nuestras perspectivas de exportación del grano, cabe señalar en lo externo que no se ha renovado el Convenio Internacional del Café; y en lo interno que no se han renovado ni mejorado las plantaciones, aunque se haya dictado, el 15 de febrero de 1995, una nueva ley para el sector cafetalero, que crea un Consejo Cafetalero Nacional.

El promedio de rendimiento de los cultivos cafetaleros en Ecuador giraba, en los últimos años, en torno a los cinco quintales por ha. En otros países cafetaleros está en el orden de quince y veinte, conforme lo hacía notar el Subsecretario del Comercio Exterior del MICIP, en febrero de 1996 (El Comercio, 6 de febrero, p. B-1).

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En las reuniones de la Asociación de Países Productores de Café efectuadas en Londres, a fines de enero de 1996, tales estados resolvieron mantener su plan de retenciones de reservas y restricción de ventas, con el fin de equilibrar la oferta con la demanda y, por tanto, recuperar los precios.

Ese plan no dio los resultados que se esperaban y continuó la volatilidad del precio internacional del grano. El 31 de enero de 1996, el precio de la tonelada se cerró en 2.000 dólares, la cotización más alta desde noviembre de 1995; pero en los primeros días de febrero, las ventas con compromiso de entrega en marzo de 1996 registraron una baja de 87 dólares por tonelada. Se avizoraba, además, que por los problemas de descenso de producción, por heladas, el Brasil admitiera mantener la retención del grano, luego de haber recuperado su nivel de producción.

Las exportaciones de cacao cayeron de 83 millones de dólares americanos, en 1987, a 35 millones, en 1992 y 43 millones, en 1993.

Similar evolución se presenta en el caso de los derivados de cacao. De 77 millones de dólares, bajaron a 39 millones en 1992, y a 34 millones, en 1993.

Para 1994, la exportación de cacao y elaborados llegó, en conjunto, a 101,8 millones de dólares. En 1995 alcanzó los 129 millones de dólares en conjunto (78,9 millones, en grano; 50,2 millones en elaborados).

La participación total de esos productos en los valores de exportación del país descendió del 7,3% en 1987, al 2,6% en 1992. En 1995 se mantenía en alrededor de esta última cifra.

La notable baja en la asignación de cuotas en el mercado internacional y la virtual pérdida de la calificación de “cacao de aroma” para el ecuatoriano (hechos que se suscitaron a mediados de 1994) ensombrecen el panorama de estos productos para los años venideros. Irresponsabilidad de los exportadores, que ensacaban cacao mezclado con basura, e ineficiencia de los negociadores ecuatorianos en los organismos internacionales, coadyuvaron a ésta que podría ser una catástrofe, a la que, desde luego, tampoco resulta ajena la caída de los precios internacionales.

La Organización Internacional de Cacao hacía, a fines de 1995, intensos esfuerzos para evitar que, igual que lo que ocurrió con el café, se adelanten procesos indiscriminados y abruptos de liberalización del mercado del cacao, que pudieran perjudicar a los productores del grano.9

Flores

Con un inicio pequeño, en 1982 el mercado ecuatoriano de exportación de flores ha crecido significativamente. Desde 1986 hasta 1993, pasó de 1,7 millones hasta casi 40 millones. Para 1995, el valor de esa exportación se acercaba a los 100 millones de dólares. Entre 1994 y 1995 aumentó en un 83,5%, pese a que, entre septiembre de 1994 y marzo de 1995, afrontó momentos muy difíciles, cuando el Departamento de Comercio de los Estados Unidos aplicó un arancel de 49,75% para la importación de rosas desde el Ecuador.10

Superado ese escollo, se prevé un notable incremento en la exportación de flores. A junio de 1996, el Banco Central y EXPOFLORES estimaban que en ese año el país vendería al exterior alrededor de 35.500 toneladas de flores, por un valor del orden de 96 millones de dólares. De él la parte sustancial correspondería a las rosas (65 millones

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de dólares), con 17 millones a las yipsofhilias o ilusiones, y alrededor de 4,4 millones de dólares a los claveles.

DESTINO DE LAS EXPORTACIONES ECUATORIANAS

El país que absorbe –con gran diferencia sobre los demás– el mayor porcentaje de las exportaciones ecuatorianas es Estados Unidos de América.11 En 1986 hacia él se orientó un 61% del total de esas exportaciones (incluido petróleo y derivados). Esa participación bajó para 1993 hasta alrededor del 46%; para 1994, descendió hasta un 42,41% y aumentó muy levemente (42,6%), en 1995.

Frente a ello, las exportaciones totales a los países de la ALADI, significaron el 18,7%, en 1994, y el 17,5%, en 1995. Dentro de ellas, las realizadas a los países del Grupo Andino alcanzaron a 10,2% y el 8,3%, respectivamente, en esos dos años. Las efectuadas a la Unión Europea giraron en torno al 19%, y al resto de Europa alrededor del 3%; al Asia, cerca de 11,5%.

Si se analiza el destino del total de las exportaciones del Ecuador sin considerar el petróleo y los otros combustibles, el nivel de dependencia frente a aquel comprador mayoritario persiste, si bien en los últimos años se ha atenuado en alguna medida.

Para 1986, los principales destinos de las exportaciones nacionales (valores superiores al 1% del total), fueron: Estados Unidos (61%), República Federal de Alemania (3,6%), Japón (2,6%), Chile (2,2%), China (1,7%), Colombia (1,4%), Holanda (1,3%), Brasil (1%), Argentina (1%). En 1993, las exportaciones ecuatorianas tuvieron el siguiente destino: Estados Unidos (46,3%), Colombia (8,5%), Italia (7,3%), España (5%), Alemania (4%), Bélgica y Luxemburgo (3,5%), Japón (3%), Reino Unido de la Gran Bretaña (2,8%), Francia (2,8%), Chile (2,7%), Holanda (2,7%), Perú (2,2%).

En 1995, la distribución fue la que sigue: Estados Unidos (42,74%), Colombia (5,69%), Italia (3,97%), España (3,44%), Alemania (3,84%), Bélgica y Luxemburgo (2,15%), Japón (2,70%), Reino Unido de la Gran Bretaña (2,19%), Argentina (2,05%), Francia (1,81%), Chile (4,67%), Holanda (1,29%), Perú (1,58%), Brasil (1,25%), México (1,24%).

Para tener una idea de cuan marginales resultan las exportaciones ecuatorianas frente al total de las compras externas de esos países, cabe poner de relieve, por ejemplo, que para 1992, hacia los Estados Unidos confluyó un volumen de ventas externas de todos los países del mundo que totalizaba 532.300 millones de dólares. De ellos, las ventas ecuatorianas llegaron apenas a 1,4 millones de dólares FOB y significaron tan solo el 0,26% del total (Para 1994, cifraron en 1,45 millones). En el caso de Italia, frente a un total de 170 mil millones de dólares, las que se realizaron desde Ecuador llegaron a 90 millones; en el de Alemania, respecto a 406 mil millones del total, las ecuatorianas llegaron a 106 millones; en el de España, la relación es de 95 mil millones, frente a 107 millones; en el del Japón, respecto a valores totales de importación del orden de 233 mil millones de dólares, en 1992 las ventas del Ecuador significaron alrededor de 60 millones, y en 1993 cayeron a 11 millones de dólares. Si bien en 1994 subieron a 76 millones de dólares y en 1995 bordearon los 117 millones.

Si se hace referencia a países de América Latina, vale la pena tener presente que, mientras las compras que Chile efectuó a todos los países del mundo llegan a 7.400

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millones de dólares, en 1992, las que realizó a Ecuador en ese año llegaron a 152 millones, y bajaron a 129 millones de dólares en 1993.12

En el caso del Perú, las importaciones que el país vecino efectuó desde Ecuador son apenas un 3% del total. Entre enero y octubre de 1994, ellas llegaron a 123,34 millones de dólares, mientras nuestras exportaciones cifraron en 48,93 millones.13 Para 1995, la relación comercial se redujo en valores del orden de 30 millones de dólares.

En el de Colombia, nuestras exportaciones crecieron en los años 1993 y 1994. A finales de 1994, el intercambio comercial de nuestros dos países en tal año rondaron en torno a 650 millones de dólares. Para 1995, cifraron en los 800 millones.14 Las exportaciones ecuatorianas a Colombia se ubicaron cerca de los 147 millones de dólares en 1993 y giraron en torno a los 226 millones en 1994. En 1995, se aproximaron a los 240 millones. Entre 1990 y 1994 habían crecido en seis veces.

Resulta preocupante, sin embargo, la circunstancia de que, salvo en 1993, el Ecuador ha mantenido un déficit permanente frente al vecino del Norte: nuestras importaciones de Colombia han sido mayores que las ventas que le hemos hecho: se acercaron a los 300 millones de dólares, en 1994; a los 350 millones, en 1995. El déficit en este año superó los 110 millones de dólares. Casi el 57% de las importaciones que el Ecuador realiza de países del Área Andina, provienen del vecino del norte.

A estas circunstanc ias se une la diferencia de dimensiones económicas de los dos países. Por ejemplo, el PIB del Ecuador es de 17,7 millones de dólares; el de Colombia llega a 65 millones; nuestra reserva monetaria fue de 341,8 millones; la del vecino del norte, a 1.558 millones de dólares. En el primer caso, la cifra es 3,67 veces mayor; en el segundo, 4,56 veces más alta.

Al examinar la distribución de las exportaciones del Ecuador por regiones y subregiones, se obtienen las siguientes cifras: el país exportó productos por un valor de 175,5 millones de dólares a los países del Grupo Andino, en 1992 (suma que subió a 393,3 millones en 1994 y cifró en 352 millones de dólares, en 1995); vendió en el primero de esos años, 227,6 millones a los otros de la ALADI; 38,9 millones a los países del Mercado Común Centroamericano, mientras sus exportaciones a los Estados Unidos llegaron a 1.407,5 millones de dólares (que en 1994 ascendieron a 1.630 millones).

A los países de la Unión Europea se exportaron productos por un valor de 467,4 millones de dólares, que para 1994 subieron a 753 millones y para 1995 a 835 millones.

En general, de los 3.007,6 millones de dólares a los que alcanzaron, en el año de 1992, las exportaciones del Ecuador, 1.970,6 se hicieron a países de América; 541,4, a Europa; 480,1, al Asia; 13,5, a Oceanía; y 1,6, al África.

En el año de 1993, nuestras exportaciones bajaron a 2.903,8 millones de dólares. Las exportaciones a Estados Unidos disminuyeron a 1.326 millones; las realizadas al Grupo Andino subieron a 268,1 millones, mientras se producían bajas en los volúmenes exportados a otros continentes.

En 1994, la suma total de nuestras exportaciones ascendió a 3.843,3 millones de dólares, que se distribuyeron en la siguiente forma: América, 2.510,9; Europa, 879,3; Asia, 438,8; Oceanía, 9,7; y África, 4,6 millones de dólares.

En 1995, la distribución fue la que se enuncia enseguida: América, 2.827,7 millones de dólares; Europa, 484,1 millones; Asia, 481,5 millones de dólares; Oceanía, 19,0 millones; y, África, 8,7 millones.

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En general, para configurar mejor nuestras posibilidades frente al comercio mundial y diseñar estrategias de comercio exterior y de alineamiento en los grupos económicos que van surgiendo en el mundo, es bueno considerar las siguientes cifras: nuestro Producto Interno Bruto es 0,0005% (cinco diez milésimos) del PIB mundial; la población ecuatoriana representa un 500 avo de la población mundial; la producción industrial del país apenas llega a las tres milésimas de la del mundo; el comercio global del Ecuador, petróleo incluido, tan solo significa las ocho diez milésimas del comercio mundial; nuestro sector financiero total llega al tamaño del Banco de la Provincia de Buenos Aires.15 Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador

Varios tratados y convenios internacionales tienen influencia acentuada sobre el comercio exterior ecuatoriano. Unos son instrumentos de los que el Ecuador es parte; lamentablemente no son los que más influyen en la orientación de nuestro comercio exterior, justamente en razón de la magnitud comparativamente pequeña de nuestras exportaciones hacia los países latinoamericanos, andinos y la mayor parte de aquellos con los que hemos celebrado convenios específicos.

La más alta incidencia en nuestro comercio externo la tienen normas que constan de convenios o acuerdos internacionales de los que no somos parte o resoluciones soberanas de determinados países.

CONVENIOS DE LOS QUE ES PARTE EL ECUADOR

Entre los convenios de los que es parte el Ecuador, deben mencionarse, sobre todo el Acuerdo de Cartagena y sus derivaciones, como las que configuran la Zona Andina de Libre Comercio, la Unión Aduanera Andina, basada en el el arancel externo común del Grupo Andino, el Régimen Común a la Inversión Extranjera –que casi ya no es tal– adoptado en el Grupo Andino; el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, en reemplazo de la ALALC, y las derivaciones de ese tratado. Desde fines de 1995, el Ecuador forma parte también de la Organización Mundial de Comercio.

En cuanto a convenios bilaterales de comercio, el Ecuador, entre 1987 y 1988, había suscrito alrededor de 75 tratados de amistad, comercio y navegación; modus vivendi, convenios, declaraciones y otros instrumentos bilaterales, con numerosos países: Alemania Federal, Argelia, Argentina, Austria, Bélgica, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Canadá, Colombia, Cuba, Checoeslovaquia, Chile, China Nacionalista, China Popular, El Salvador, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Honduras, Hungría, México, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Rumania, Suiza, URSS, Uruguay, Venezuela.

Durante 1994, el Ecuador celebró acuerdos de complementación económica y libre comercio con Chile, Paraguay y Uruguay.

La distribución de las cifras de nuestras exportaciones ponen de relieve cuan poca significación han tenido en la práctica esos convenios, aunque pudiesen explicar, en alguna forma, la subsistencia de un nutrido cuerpo diplomático.

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Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino

El 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de Cartagena, que dio nacimiento al Grupo Andino. En 1973 se adhirió Venezuela; en 1976 se alejó Chile.

Los objetivos iniciales del Grupo fueron muy ambiciosos: acelerar la industrialización conjunta y programada de la subregión, contribuir al desarrollo equitativo de los países socios, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Luego de una primera etapa muy dinámica, registrada entre 1969 y 1982, afrontó, entre 1983 y 1989, una de casi paralización, para reactivarse después y experimentar en los 1994 un verdadero compás de espera. Para marzo de 1996, se configuró el Sistema Andino de Integración (SAI) y el Grupo Andino dio paso a la Comunidad Andina.

Zona Andina de Libre Comercio

Si bien su creación fue una de las metas del Grupo Andino desde que se suscribió el Acuerdo de Cartagena, al presente funciona solo en forma parcial. En los primeros meses de 1992, la acordaron Bolivia, Colombia y Venezuela. Desde febrero de 1993 se incorporó a ella el Ecuador. Lamentablemente, aún no lo hace el Perú.

Tal vez es prematuro evaluar los resultados de su funcionamiento, pero cabe anotar

que entre 1992 y 1993 se produjo un notable crecimiento de las exportaciones intrasubregionales que de 1.330 millones en 1990, pasaron a 2,886 millones en 1993. En 1995 el comercio entre los países del Grupo Andino alcanzó los 4.627 millones de dólares, con un crecimiento del 35% frente a 1992. Había tenido incrementos del 22,7% en 1992, del 24,9% en 1993.

Unión Aduanera Andina

Luego de que entrara en operación la Zona de Libre Comercio, debía avanzarse a la formación de la Unión Aduanera Andina. La acción fundamental para ello era la de poner en vigencia el Arancel Externo Común del Grupo Andino.

Los países andinos han aprobado la base teórica de ese arancel, su nomenclatura y cuatro niveles principales y dos adicionales, determinados según el grado de elaboración de los productos. Los niveles principales son: 5% para materias primas básicas; 10% para materias primas escasamente elaboradas; 15% para productos intermedios; 20% para productos finales. Los niveles complementarios son: 0% para la lista de productos comprendida en el anexo 3 del Arancel Externo Común, y 40% para automotores.

Sin embargo, por resolución de la Reunión de Presidentes de 1992, se facultó a Bolivia a tener su propio arancel y, posteriormente, la Comisión del Acuerdo autorizó al Perú a marginarse de sus derechos y obligaciones dentro del Pacto Andino hasta enero de 1995. El Ecuador ha objetado la existencia de niveles comunes en las industrias siderúrgica y petroquímica. Soslayando esa objeción, Colombia y Venezuela aprobaron, para 1994, aranceles nacionales iguales, que reflejan su posición común frente al Arancel Común Externo Andino, han otorgado preferencias arancelarias a los países del Caribe y a Chile, y negocian con México un zona de libre comercio.

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Superados en gran medida esos obstáculos, el 26 de noviembre de 1994, en la Reunión de Quito –Decisión No. 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena– se aprobó el Arancel Externo Común Andino, lo que implica dar nacimiento formal a la Unión Aduanera Andina. Se confirmó la base teórica de ese Arancel Común: 0 al 5% para materias primas y bienes de capital; 10 al 15%, para productos semielaborados; 20%, para productos totalmente terminados. Bolivia continúa con un arancel del 5 al 10%.

El Arancel Común, concerniente a productos de terceros países, abarca el 90% del universo arancelario andino, compuesto de más de 6 mil partidas arancelarias. Ecuador, como país de menor desarrollo relativo, ha excluido de él, en forma permanente, 840 partidas arancelarias, que constan en el Anexo 2. Además, en modo temporal, ha marginado 400 ítem más, que constan en el Anexo 4. Colombia y Venezuela han excluido 230 ítem cada uno.

En el caso de Ecuador, los ítem en mención dan énfasis a las materias primas e insumos utilizados por los sectores petroquímico, metalmecánico y siderúrgico que no se producen en el país. Se incluyen también varios productos agrícolas.16

Los productos anunciados en el anexo 4 debían incluirse gradualmente, hasta 1988, en el Arancel Común. Febrero de 1995 marca el inicio de su aplicación. Perú podrá reincoporarse al sistema hasta junio de 1995.

En el país, algunos sectores empresariales y profesionales han señalado que la adopción de un Arancel Común Externo de las características que se indican implica que apenas existe un Arancel Andino Externo cuasi Común, y que el tratamiento a Ecuador como país de menor desarrollo relativo se ha menoscabado y prácticamente habría desaparecido.

Régimen Común para la Inversión Extranjera

Después de haber adoptado, en diciembre de 1970, su Régimen de Tratamiento Común a la Inversión Extranjera y sobre Patentes, Marcas y Transferencia de Técnología, que recogió la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena, y que reflejaba el afán de que los réditos de la unión subregional no fueran a beneficiar en grado desproporcionado a las empresas transnacionales, los países andinos liberalizaron su posición en la Decisión 291.

El Ecuador ha tenido posturas en extremo fluctuantes en torno a la materia: incialmente fue ortodoxo y duro en la aplicación de la Decisión 24; luego tuvo una actitud vacilante. En 1992, con Decreto 2.051, y después, con Decreto 415, de enero de 1993, ha adoptado una posición de apertura ilimitada frente a la inversión extranjera. El monto de ésta es realmente pequeño frente a los volúmenes de exportación o los valores de la deuda externa.

Pese a ello, la inversión extranjera cayó en un 50% en 1995, frente al año anterior, la cual solo significó 45 millones de dólares en los sectores industrial, comercial, agrícola, turístico, transportes (es decir, sin considerar la que se efectúa en el sector hidrocarburífero), según lo reconociera, a principios de 1996, el Superintendente de Compañías. Frente a ello, cabe señalar que la inversión extranjera en Chile fue de 1.025,7 millones de dólares en el primer trimestre de 1996, con un crecimiento del 123% respecto a igual período del año anterior.17

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Una evaluación del Pacto Andino

Al completarse los 25 años de la suscripción del Acuerdo de Cartagena, el doctor Oswaldo Dávila Andrade hizo una evaluación muy acertada de la evolución del Pacto Andino. Al referirse al tema, en la revista Martes Económico, del 24 de mayo de 1994, manifestaba, en términos que aún tienen vigencia:

A los 25 años, el Grupo Andino continúa siendo una necesidad política y económica para sus cinco miembros. Sobre todo en el mundo de bloques, que se está consolidando, cada vez con más fuerza. Al parecer el proceso de integración andina tiene como principal obstáculo la insuficiencia de instrumentos para procesar intereses comunes. Esta situación, posiblemente se origina en tres factores principales: el proceso se ha estancado y distorsionado hasta el punto en que los intereses o las solidaridades reales no son los suficientemente sólidos para sustentar una política exterior coordinada; por otro lado, hay una clara debilidad institucional para definir, concertar y elaborar intereses comunes; hay deficiencias internas para construir, al interior de cada país, su propia política exterior.

Por su parte, el economista Carlos Cortez Castro, con una visión que pone énfasis

en el intercambio de productos realizado entre nuestro país y los otros del Grupo Andino entre 1990 y 1995, excluidas las exportaciones de petróleo, en el Informe Económico publicado en el diario Expreso de Guayaquil, edición del 18 de marzo de 1996 (p. 6), resalta que, comparadas las importaciones y exportaciones efectuadas, en aquel período, al Grupo Subregional, el Ecuador presentaba un déficit acumulado de 948 millones de dólares, hasta diciembre de 1995.

Entre varios años en que hubo déficit de más de 200 y hasta casi 400 millones de dólares, solo en 1993 el Ecuador obtuvo un muy poco significativo superávit de 15 millones de dólares.

El economista Cortez ponía de relieve que el déficit del referido intercambio podría acentuarse aún más en los próximos años, si se tiene en cuenta que, en un período en que se intensificó la tendencia de libres intercambios no controlados, inherente a una concepción neoliberal, frente a una tasa de crecimiento anual del 23% que registraron nuestras exportaciones (excluidas las de petróleo) a los países del Grupo Andino, las importaciones que de ellos hicimos tuvieron una tasa de crecimiento anual del 94%.

La Comunidad Andina

En la octava reunión de primeros mandatarios de los países de la subregión, que se

realizó entre el 8 y el 10 de marzo de 1996, en la ciudad de Trujillo, Perú, se dio paso a una nueva Comunidad Andina, que reemplazaría al Grupo Andino.

El nacimiento de la Comunidad Andina quedó consagrado en el “Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena”, que contiene los acuerdos adoptados en la cita por los Presidentes.

El Acuerdo modificatorio del de Cartagena dio paso al “Sistema Andino de Integración” (SAI), con 12 instituciones adscritas.

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El organismo técnico administrativo plural Junta del Acuerdo de Cartagena, que tenía importancia medular en el funcionamiento del Grupo Andino, se reemplazó por una Secretaría General.

Tratado de Montevideo (1980) y sus normas complementarias

En 1980 el Ecuador, que era miembro de la ALALC desde 1972, suscribió el Tratado de Montevideo, que creó la ALADI en reemplazo de la ALALC.

Ha sido calificado, en tal Asociación, como País de Menor Desarrollo Económico Relativo.

El Tratado de Montevideo, si bien fue suscrito por los mismos países latinoamericanos que anteriormente formaban parte de la ALALC, tiene objetivos, principios y mecanismos que superan ampliamente los del Tratado que creó a ésta en 1960.

Su objetivo es la configuración, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. Sus principios son: el pluralismo, que reconoce la diversidad política y económica de los países que integran el grupo regional; la convergencia, que aspira a la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial; la flexibilidad, que autoriza suscribir nuevos acuerdos de este tipo compatibles con la convergencia prevista; la aplicación de tratamientos diferenciales para tres categorías de países –mayor desarrollo económico relativo, desarrollo intermedio y menor desarollo económico relativo–; y la multiplicidad, que posibilita distintas formas de concertación entre los países miembros, en armonía con los objetivos del proceso de integración.

Por su calificación de País de Menor Desarrollo Económico Relativo, el Ecuador se beneficia de la aplicación de mecanismos de apoyo consistentes en: fórmulas especiales de apertura de mercados (desgravación completa para listas de productos); preferencias arancelarias regionales (reducciones de aranceles en toda la región); acuerdos de alcance parcial (reducciones bilaterales de aranceles); acuerdos comerciales y de complementación económica.

En la práctica, los resultados del Tratado de Montevideo y del intercambio con los países de la ALADI no han resultado halagüeños para el Ecuador. En 1993, las exportaciones a todos los países de la ALADI sumaron 487,6 millones de dólares, de los que 268,1 correspondían a las de países del Grupo Andino y tan solo 219,15 a otros latinoamericanos. El total de ventas a la Argentina, Brasil y México en dicho año llegó apenas a 107,5 millones de dólares, cifra que es menor al 4% del total de las exportaciones ecuatorianas.18

Los compromisos de la Cumbre de las Américas, Miami

El 11 de diciembre de 1994, 34 jefes de Estado o de Gobierno de las Américas, incluido el Presidente de la República del Ecuador, suscribieron, en Miami, una Declaración de Principios y un Plan de Acción (5 y 27 páginas, respectivamente), que detalla las metas que los países del continente se proponen alcanzar en lo que queda del siglo XX y en los primeros años del XXI, en materia de fortalecimiento de la democracia, integración económica con libre comercio y desarrollo sostenido.

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En materia económica, el objetivo más relevante de esos compromisos es la creación del Área de Libre Comercio de las Américas, cuya negociación debe concluir el año 2005, a objeto de configurar un marco adecuado para una amplia libertad de circulación de bienes, servicios y capitales y la creación de una infraestructura financiera común en el hemisferio. Al operar esa zona de libre comercio, tendría un mercado de 850 millones de personas.

Los documentos recogieron también compromisos en materia de lucha contra la corrupción y de búsqueda de caminos viables para un desarrollo alternativo.

Se resaltó, con motivo de la celebración de esa Cumbre, que al no haber existido negociaciones ni acuerdos previos entre los países latinoamericanos, éstos no actuaron como una unidad frente a los Estados Unidos, por lo que primaron las iniciativas y orientaciones del país anfitrión.

La Organización Mundial del Comercio (OMC)

La OMC es una oganización específica de las Naciones Unidas e incluirá prácticamente a todos los países del mundo. Se preocupará por fortalecer el comercio de todos los bienes y servicios y no solo de los bienes transables. Constituye un paso hacia adelante en relación con el GATT.

Entró en vigencia el 1 de enero de 1995. Con ella, lo hicieron también los compromisos de la Ronda Uruguay del GATT. El Acta Final de ésta fue suscrita por 111 países. Al 1 de enero de 1995, 80 Estados habían firmado y ratificado el Acuerdo por el que se creaba la Organización Mundial del Comercio.

China, Rusia, Arabia Saudí, Argelia, Panamá, Ecuador, entre otros países, no estuvieron entre sus miembros iniciales.

El Ecuador adhirió a la Organización Mundial de Comercio el 31 de julio de 1995. El Congreso Nacional ratificó la adhesión el 21 de diciembre de ese año. Al día siguiente, el Embajador del Ecuador entregó, en la sede de la OMC, en Ginebra, el instrumento de ratificación. Ello permitía que, a partir del 21 de enero de 1996, nuestro país se convierta en el miembro No. 122 de la OMC.

Por desgracia, como es usual en su doble discurso, los países industrializados buscan, dentro de dicha Organización Internacional, la fijación de garantías para la propiedad intelectual e industrial o reservas ecológicas, como requisito previo para admitir, en sus territorios, productos de los países en desarrollo, lo cual ha sido considerado por éstos como afán de mantener formas de proteccionismo.

Área de Libre Comercio de América (ALCA)

Sobre la base de los compromisos asumidos por los países americanos dentro de la

Organización Mundial de Comercio, en la Cumbre de las Américas y en sus organismos regionales específicos, se planea la operación, para el año 2005, del Área de Libre Comercio de América (ALCA).

Varios tratados específicos agrupan a diferentes países americanos en su afán de facilitar los mecanismos de intercambio. Entre esos instrumentos y grupos, cabe citar el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, que vincula a Estados Unidos, Canadá y México; el Grupo o Comunidad Andina, que une a Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú,

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Bolivia, y al que se columbra una adhesión de Panamá; el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; el Grupo de los 3 (G-3), integrado por Colombia, México y Venezuela; el Mercado Común del Caribe (CARICOM); el Mercado Común Centroamericano.

Se viene buscando la configuración del Área de Libre Comercio de América en la ya referida Cumbre Presidencial de Miami, en la reunión de Denver, que se efectuó en julio de 1995, y en la reunión de Cartagena, que, con la presencia de ministros y empresarios de 34 países, se realizó en dicha ciudad entre el 18 y el 22 de marzo de 1996.

En Denver se organizaron siete grupo de trabajo; en Cartagena, cuatro para cubrir diferentes áreas de este proceso de integración. Los grupos cuya operación se resolvió en Cartagena se ocuparían de Servicios, Compras Gubernamentales, Política de Competencia y Propiedad Intelectual.

Los representantes de los gobiernos y empresarios de Latinoamérica manifestaron desencanto respecto a la actitud de los representantes de Estados Unidos en tal reunión. Consideraron que predominaba una posición unilateral que buscaba el beneficio de ese país y no consideraba en modo equilibrado las necesidades y conveniencias de los otros.

TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES DE LOS QUE EL ECUADOR NO FUE O NO ES PARTE, QUE INCIDEN EN SU COMERCIO EXTERNO

Varios tratados y acuerdos internacionales de los que el país no fue o no es parte inciden en su comercio externo en mayor grado que aquellos en los que participa directamente desde hace muchos años. Y, como se lo verá luego, decisiones soberanas de determinados países tienen una gravitación aún mayor.

Entre los referidos tratados y acuerdos internacionales, cabe señalar el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), que fue reemplazado en 1995 por la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Deben mencionarse también los Tratados de Roma y Maastricht; el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica; los Acuerdos Mundiales sobre ciertos productos: petróleo, banano, café, cacao; los sistemas de preferencias arancelarias.

El GATT

El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) fue suscrito originalmente por

23 países, en 1947. Alcanzó, para fines de 1994, a 116 países miembros, entre los cuales aún no llegó a estar el Ecuador, sino tardíamente, en 1995; pero sí estuvieron los otros cuatro países integrantes del Grupo Andino. Estados Unidos adhirió formalmente al GATT hacia el 8 de diciembre de 1994, poco antes de que se realizara la Cumbre de las Américas, en la ciudad de Miami (9 a 11 de diciembre de 1994).

Constituyó por casi 50 años una de las bases del desarrollo del comercio internacional y se sustenta en el principio de reciprocidad de las concesiones arancelarias y en la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida. Ello significa que las negociaciones deben ser realizadas entre países con iguales o similiares niveles de desarrollo, para que la reciprocidad funcione, y cualquier ventaja comercial que un

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país confiera a otro pueda ser también aprovechada por cualquier tercero miembro del sistema.

El propósito inmediato del GATT fue obtener, mediante la celebración de acuerdos, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de las demás barreras comerciales, así como la eliminación del trato discriminatorio en materia de comercio internacional. Mediante ello se proponía contribuir “al logro de niveles de vida más altos, a la consecución del pleno empleo y de un nivel de vida elevado cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva, a la utilización completa de los recursos mundiales y al acrecentamiento de la producción y los intercambios de los productos”.

En su capítulo IV, el Acuerdo contempla tratamientos preferenciales a los países en desarrollo. También incluye cláusulas que permiten la formación de zonas de libre comercio o uniones aduaneras por grupos de países. Dentro de esas zonas se pueden pactar concesiones arancelarias no sujetas a la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida en beneficio de terceros.

Pese a la vigencia del GATT, las potencias industrializadas han mantenido subsidios a la producción agrícola, financiamientos especiales para ciertas exportaciones y cláusulas tecnológicas u otros mecanismos de distorsión o freno a las exportaciones. En 1992, las subvenciones de las siete naciones más industrializadas del mundo para sus agricultores habrían sobrepasado los 300 mil millones de dólares.19

Los Tratados de Roma y de Maastricht

El Tratado de Roma, que dio nacimiento a la Comunidad Económica Europea (CEE), fue suscrito, en 1957, por Alemania, Bélgica, Italia y Luxemburgo. Hasta 1994 se había decidido el ingreso de otros diez países europeos. Cinco más quieren sumarse a la Comunidad.

Con el paso de los años, los objetivos de la CEE, que tuvieron originalmente un alcance estrictamente económico, han adquirido mayor amplitud con el Tratado de Maastricht de 1991, que sustituye al de Roma y crea la Unión Europea. Contempla políticas comunes de defensa y relaciones exteriores, ciudadanía y moneda común, convergencia de políticas económicas, acuerdos laborales y sociales comunitarios.

El objetivo final de la Unión Europea parece ser evitar la hegemonía mundial de los Estados Unidos o el Japón en el campo económico y obtener posiciones europeas claves en algunas tecnologías de punta.

El derrumbamiento del grupo económico de los países del este de Europa y de la Unión Soviética ha llevado a los países de la UE a conferir prioridad a sus relaciones con aquellos países. A ello se suma el mantenimiento del Convenio de Lomé, en cuya virtud la Comunidad otorga trato preferente a sus ex colonias en el abastecimiento de productos competitivos con los que proceden de América Latina, entre ellos el banano, el café y el cacao.

Para América Latina, y específicamente para el Ecuador, las perspectivas de exportación a la Unión Europea no resultan, por ello, significativas. En el caso de nuestro país, como se anotó antes, sus exportaciones a los países europeos son totalmente marginales, consideradas las compras externas totales de cada uno de aquellos.

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Tratado de Libre Comercio de Norteamérica

El 17 de diciembre de 1992, Estados Unidos, Canadá y México suscribieron este Tratado (cuyas siglas en español son TLC, y en inglés NAFTA), que tiene vigencia desde el 1 de enero de 1994, e implicará una profunda reorientación de las relaciones entre esos países, de las continentales y de las mundiales.

Técnicamente, es un Acuerdo y fue aprobado por una mayoría simple en el Congreso de los Estados Unidos. No es tampoco de libre comercio, sino de comercio administrado, pues fija condiciones para virtualmente cada uno de los 9 mil productos negociados.

El nuevo mercado que configura el TLC se extiende sobre cerca de 20 millones de kilómetros, tiene 370 millones de consumidores y un PIB que bordea los 7 billones de dólares, 6 de los cuales corresponden a los Estados Unidos. En 1992, sus importaciones se acercaron a los 700 mil millones de dólares y sus exportaciones –algo menores– superaron los 600 mil millones.

Una cláusula de acceso permite la posterior adhesión del resto de países del continente al TLC. Se prevé que en corto tiempo (mediados o finales de 1995), podrían incorporarse Chile, que ha sido ya oficialmente invitado a adherirse al Tratado, y luego Argentina. La incorporación de Chile agregará 13,3 millones de personas y un PIB de 43.700 millones de dólares al mercado del TLC.

Estados Unidos que, sin duda, es el principal mercado para los países latinoamericanos, adquirió frente a Canadá y México derechos y obligaciones comerciales que pueden determinar cambios en las corrientes de comercio tradicionales y alterar significativamente las posibilidades de ingreso de los países latinoamericanos que no sean parte de él a la demanda externa estadounidense. La principal de aquellas obligaciones es establecer preferencias arancelarias en beneficio de Canadá y México.

Con la suscripción del TLC, México, miembro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), desde 1960, y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), desde 1980, confirmó que sus principales intereses estaban en el norte y no en el sur del continente. La vigencia del TLC creó una situación de desventaja de los demás países latinoamericanos frente a México en las relaciones económicas con los Estados Unidos.

El Grupo de los Tres, el Cono Sur, Mercosur

Dentro del marco de referencia precedente, Colombia y Venezuela buscan intensificar sus relaciones comerciales y económicas con México.

De otro lado, Argentina y Chile, con Paraguay y Uruguay, y en el último tiempo, también con alguna inclinación de Bolivia, avanzan en la configuración de un grupo económico de países del Cono Sur de América.

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay han avanzado notablemente en su proceso de integración. Para fines de 1994 habían llegado prácticamente a la configuración de una unión aduanera, con la firma, por parte de sus presidentes, el 17 de diciembre de ese año, en Ouro Preto, de numerosos acuerdos sobre asuntos comerciales e institucionales. Su actual unión aduanera cubre un 85% de los item del universo arancelario. Previeron que para el año 2001 comenzarán a discutir la segunda gran fase

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de su integración en una zona de libre circulación de productos, servicios y personas, cuando esté consolidada la unión aduanera aprobada la fecha antedicha.20 Aprobaron, además, una declaración conjunta que pone de relieve la “naturaleza abierta y no excluyente del Mercosur”, e invitaron a sus vecinos sudamericanos para que se unan a dicho bloque económico.

A fines de junio de 1996, Chile y Bolivia firmaron acuerdos comerciales con el MERCOSUR, en la ciudad Potrero de los Funes (San Luis, Argentina). Se buscaba aplicar un sistema de desgravaciones, reducciones que culminarían en el libre comercio total en 18 años.

Entre todos los intereses de los grupos de países a los que hacen referencia los párrafos anteriores, el Ecuador parece ir quedando progresivamente aislado.

ACUERDOS MUNDIALES POR PRODUCTOS

Entre los acuerdos mundiales por productos y las organizaciones mundiales de productores en actual vigencia, es útil mencionar, pues tienen interés para el Ecuador, a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), la Unión de Países Exportadores de Banano (UPEB), Convenio Internacional del Cacao, Alianza de Países Exportadores de Cacao (COPAL). Se tramita la renovación del Convenio Internacional del Café.

Con una actitud sumisa ante la ola neoliberal y gran cortedad de miras, el Ecuador dejó, en el Gobierno de Durán Ballén, la OPEP, a la que pertenecimos desde 1970. No ha tenido una visión precisa respecto a una organización internacional de productores de banano. Insuficiencias en sus actuaciones tanto internas como internacionales, debilitaron su posición frente a los países productores de cacao.

BENEFICIOS ARANCELARIOS CONFERIDOS POR GRUPOS DE PAÍSES

Programas o sistemas especiales acordados por grupos de países industrializados confieren cierto tipo de beneficios arancelarios a los países de menor desarrollo relativo.

Entre ellos, cabe señalar el Sistema General de Preferencias de la UNCTAD y el Progama Especial de Comercio para los países del Grupo Andino adoptado por la Unión Europea.

Sistema General de Preferencias de la UNCTAD

En 1988 varios países desarrollados aprobaron, en la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Sistema General de Preferencias que, al par que buscaba promover el comercio mundial, trataba de configurar ciertos beneficios arancelarios para los países en desarrollo. Dentro de ese marco facilitaron, con carácter temporal, el acceso de productos provenientes de esos países y con cierto valor agregado generado en ellos.

Los países que concedieron ventajas a los países en desarrollo dentro del Sistema General de Preferencias fueron: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal, Reino Unido y Suiza.

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Estados Unidos se ha separado del Sistema General de Preferencias y ha dictado sus propias reglas, a las que después se hará referencia.

En el caso de la Unión Europea, cuyos integrantes aprobaron en conjunto las preferencias, éstas consisten en disminuciones o reducciones arancelarias, franquicias y límites máximos, que son contingentes. Por ejemplo, para fines de 1994 se han eliminado las que venían gozando las flores, los camarones, provenientes de Ecuador.

Programa Especial de Comercio para los Países del Grupo Andino, aprobado por la Unión Europea

La Unión Europea ha aprobado un Programa Especial de Comercio para los países del Grupo Andino, que estuvo en vigencia desde 1990 y expiraba el 29 de octubre de 1994. Se analiza la ampliación del Programa y ha habido varias reuniones efectuadas para ese efecto entre representantes de la Unión Europea y del Grupo Andino. La más reciente se realizó en Quito, a fines de septiembre de 1994.

Este Programa exige, para que un producto proveniente de los países andinos se acoga a él, que tenga una valor agregado nacional de al menos el 35%. Excluye: bananos, fresas, limones, carnes procesadas, productos lácteos, vainilla, clavo de olor, semilla de arroz. Confiere una rebaja del 100% de los aranceles aplicables en los países de la UE, para ciertos bienes agrícolas e industriales originarios de los países integrantes del Grupo Andino. A fines de noviembre de 1994, aquella exclusión se amplió, para el caso de Ecuador, Colombia, Bolivia y Perú, al camarón, el atún, los langostinos y las flores, como se anotó arriba. En 1996, se fijó para el camarón un arancel reducido del 3%.

BENEFICIOS CONFERIDOS POR PAÍSES ESPECÍFICOS

Algunas regulaciones que tienen importancia sustancial para nuestro comercio exterior nacen de decisiones soberanas de países que mantienen intercambio con Ecuador y otros países del Grupo Andino. Eso ocurre con la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos, así como con ciertas medidas adoptadas por el Gobierno del Japón.

Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos

La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos (LPAA) entró en vigencia, en virtud de un Acta del Congreso de la Unión, el 4 de diciembre de 1991 y expira el 4 de diciembre del 2001. Es un programa de comercio destinado a promover, a través del sector privado, la producción de sectores no tradicionales en los países andinos.

Estados Unidos la considera el “componente comercial de la Guerra contra las Drogas”. Sus metas son: sustituir la producción de coca y demás cultivos que sirvan de base para la producción de sustancias estupefacientes y sicotrópicas, por otros diversos, estimular la inversión en sectores no tradicionales, dar mayor acceso al mercado

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estadounidense a productos de la subregión y, en consecuencia, diversificar la base de exportación de los países andinos.

Para que un país y un producto originario de él puedan acogerse a los beneficios arancelarios que prevé esa Ley, han de cumplirse numerosos requisitos.

Condiciones del país

En cuanto al país de origen, ante todo debe ser calificado por el gobierno estadounidense como no comunista; debe garantizar suficientemente, a juicio de ese Gobierno, la propiedad estadounidense; reconocer resoluciones arbitrales a favor de los ciudadanos del país del norte; tener un acuerdo de extradición con Estados Unidos; no conceder privilegios arancelarios competitivos a otro país industrializado; no permitir el uso no autorizado de derechos intelectuales o de propiedad industrial, inclusive a entidades gubernamentales; reconocer a los trabajadores los derechos reconocidos por el Derecho Internacional.

Adicionalmente, se califican: la disposición del país a permitir que el Gobierno estadounidense considere un acceso equitativo y razonable a los derechos naturales de tal país, así como a su mercado; la conformidad de sus leyes nacionales de comercio con las internacionales; la medida en que proteja los derechos de autor y la propiedad industrial e impida la difusión o utilización de materiales o actuaciones protegidos por esos derechos sin previa autorización de sus titulares; el cumplimiento de requisitos de las leyes antinarcóticos.

En suma, un conjunto de condiciones que buscan garantizar la seguridad, buen orden y fácil acceso de Estados Unidos, sus empresas e interés al patio posterior del país del norte.

Condiciones de los productos

La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas abarca más de 6 mil productos. Sin embargo, considera una lista bastante amplia de productos excluidos, algunos de ellos muy significativos para nuestros países: el petróleo y sus derivados; el atún enlatado; la mayoría de textiles y confecciones; el calzado, a excepción de ciertas partes y piezas o de artículos desechables; algunos guantes de piel, caucho o plástico; los equipajes, carteras y otros productos de cuero sin curar, así como ciertas prendas de cuero; el ron y el aguardiente de caña.

Todos los productos que se beneficien de la Ley deben cumplir con las normas de defensa del consumidor y de la industria estadounidense respecto a prácticas ilegales y de productos nocivos e insalubres. Las mercaderías deben ser importadas directamente desde el país beneficiario, haber sido producidas en él y tener al menos un 35% de su valor gravable compuesto por materiales producidos en uno o más países beneficiarios de la LPAA o cualquiera de los 23 países de la Iniciativa para la cuenca del Caribe.

Sin duda, un conjunto de condiciones que permiten mantener la disciplina de nuestros países, según los entendidos del vecino del norte. Vale recordar, por ejemplo, que después de que en Ecuador se estimuló el cultivo de la mora, que se produce en la región interandina, el Departmento de Comercio de los Estados Unidos prohibió el

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ingreso del producto, aduciendo que “en Ecuador existe el mosquito de la fruta”, mientras que, como se sabe, las moras se cultivan a más de 2.200 m de altura, a la que ya no puede subsistir tal insecto.21

Mecanismos japoneses

El Banco de Importación y Exportación del Japón viene desarrollando diversos tipos de programas de cooperación, que incluyen préstamos a intereses relativamente bajos, para fomentar importaciones de ciertos productos hacia ese país.

De un total de importaciones que para 1992 se aproximaba a los 233 mil millones de dólares americanos, el 12% comprende combustibles minerales, el 26%, otras materias primas, y el 22% alimentos. Todos esos rubros podrían tener interés para Ecuador. Los esfuerzos para incrementar nuestras exportaciones al Japón no resultan significativos. Llegamos a exportar 63 millones de dólares en 1991 –año pico de ventas–pero en 1993 esa cifra bajó a 11 millones.

El manejo interno de las políticas de Comercio Exterior

Cuando se examina la forma en que se manejan y aplican las políticas ecuatorianas de Comercio Exterior, tiende a agravarse la inquietud que suscita el análisis de las negativas condiciones que afrontan nuestros productos en los posibles países compradores.

Varios ministerios y entidades ejercen o pretenden ejercer autoridad en esos campos: el Ministerio de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Instituto Nacional de Pesca. Hay, desde hace años, una irresuelta disputa entre los dos primeros ministerios antedichos por asumir el más alto control y la orientación del Comercio Exterior ecuatoriano. Ni los empresarios locales ni los posibles compradores de nuestros productos saben a ciencia cierta a qué autoridad dirigirse en caso de necesidad.

IMPERATIVOS

Parece necesario que se identifiquen con claridad las posibilidades reales de exportación y los productos menos sometidos a riesgo de ser excluidos por los gobiernos de los potenciales países compradores o aquellos que, por el avance de la tecnología, podrían ser generados en éstos fácilmente o a menores costos. El estudio de las ventajas que acuerdan los países desarrollados a los del tercer mundo, vinculados con ellos por tratados especiales (el Convenio de Lomé por ejemplo), resulta muy útil para calibrar esas posibilidades.

Es preciso desplegar una acción constante –mejor aún si es concertada con otros países– para que el sistema general de preferencias que aplican los desarrollados, las normas de la ALADI y los términos de los convenios bilaterales, se mantengan en el largo plazo y mejoren.

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Será muy importante lograr la plena observancia de los derechos y obligaciones de los países integrantes del Grupo Andino. Exigir el respeto de Colombia y Venezuela para el Acuerdo de Cartagena y la vigencia de la Unión Aduanera Andina; conseguir la aprobación de tarifas especiales para el Ecuador en el Arancel Externo Común, entre otros. Para todo lo dicho, y en general para la eficacia de nuestra política de Comercio Exterior, es indispensable mantener unidad y continuidad en ella, formar y conservar negociadores y promover la formación de empresarios con miras al Comercio Exterior.

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Parte sexta Modernización del Estado y privatización Como se recordará, en la parte segunda de este libro (tomo primero) se hizo referencia a las normas constitucionales en materia económica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades públicas encaminadas a regular y orientar con sentido general las actividades económicas. En las partes tercera (tomo primero), y cuarta y quinta (tomo segundo), se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades públicas específicamente en los sectores primario, secundario y terciario, así como las normas jurídicas a ellas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, están comprendidas entre varios de esos sectores.

La parte sexta del libro intenta, en primer término, suministrar una visión panorámica sobre los temas de modernización del Estado, reducción de su tamaño, desregulación, privatización; hace referencia también a las experiencias ecuatorianas en esas materias.

Aquellos conceptos y técnicas han de analizarse con objetividad. No son buenos ni malos en sí. No es adecuado creerlos remedios para todos los males del subdesarrollo, ni causantes de todos los problemas; ni convertirlos en panaceas ni satanizarlos.

Pocas veces, como en estos tiempos, conforme se había anotado al iniciar este libro, se torna más evidente la necesidad de llegar, con objetividad, con visión de futuro, pero también con raíces históricas fuertemente ancladas en la realidad nacional, a síntesis creadoras entre posiciones aparente o momentáneamente contrapuestas.

El imperativo de esta hora es buscar la configuración de un Estado adecuadamente ágil, suficientemente poderoso, apropiadamente sensible, para lograr que, al mismo tiempo que se suministren servicios eficientes, se respeten y promuevan los derechos de los individuos y la sociedad, como tales.

MODERNIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN: INEXACTA IDENTIFICACIÓN

No obstante, al momento, parece haber tomado auge en el país, en contados

sectores políticos y empresariales, una posición que prácticamente unimisma y confunde el concepto amplio de modernización con el muy restringido de una específica

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privatización, consistente en transferir las empresas públicas en las que se ha acumulado el ahorro nacional o local al mejor postor, que suelen ser –maniobras de todo tipo de por medio– o una sola persona del pequeño grupo en el que se concentran en alta magnitud los recursos del país o integrantes de ese grupo en asocio con determinadas transnacionales.

Para dar pie a tal estrategia se ha intentado propalar la imagen de que los habitantes de un país resultan irremisiblemente ineficientes, incapaces, corruptos, si se encuentran en el sector público; y activos, ilustrados e impolutos, si actúan en el sector privado.

Correlativamente, se ha dejado de lado una participación más amplia de la sociedad civil en tales empresas, a través de diversos mecanismos.

De otra parte, se ha asignado a la descentralización y al potenciamiento de la acción de entidades provinciales y locales un lugar secundario, frente a la alta prioridad que se ha conferido a aquel sui géneris tipo de privatizaciones, que han merecido reparos de los medios de comunicación y orientación de opinión del país.

Frente a ello –y en actitud que revela, sin duda, otra visión unilateral del problema–, ciertos grupos han tomado una posición de defensa a ultranza de dirigencias o sectores burocráticos –pese a la ineficiencia y defectuosos servicios de muchos de ellos– por sobre la conveniencia general y los intereses del país como tal, y especialmente de los sectores más desposeídos de la sociedad ecuatoriana.

Como ya se manifestó antes, es evidente que ha de buscarse una necesaria modernización del Estado, una adecuada reducción del sector público, con miras a tornarlos más eficientes, y también con el fin de potenciar la iniciativa y la capacidad creadora de los individuos y los grupos sociales. Pero, para lograrlo, no es suficiente ni adecuado que el énfasis se siente –conforme hasta hoy ha ocurrido en el Ecuador– en la transferencia de empresas o bienes públicos que acumulan recursos que son propiedad de todos, a grupos muy pequeños y reducidos, para beneficio sustancial de éstos.

Habrá que pensar en esquemas que trasladen ciertas actividades de entidades y empresas públicas –así como los bienes a aquéllas dedicados– a la sociedad civil, organizada en diversas formas. Compañías con amplia dispersión accionaria; otros organismos con intensa participación comunitaria y no necesariamente a entes monopólicos que representen a pequeños grupos privados de capital altamente concentrado, cuya modernidad, eficiencia y pulcritud no suelen corresponder, a veces, a las proclamas que sobre ellas se enuncian.

No es dable tampoco que, bajo el membrete de descentralización, se deje en el abandono y el olvido a zonas y sectores pauperizados del país, que no pueden desarrollarse y ni siquiera subsistir si solo dependen de los recursos, cada vez más desmedrados, de esos sectores y zonas.

Tendrán –se lo dijo ya en la introducción de este libro– que trasladarse, con sentido de equidad y justicia, recursos recaudados en todo el país o en las zonas más aventajadas, a entidades locales y regionales, para que los apliquen a la solución de los problemas específicos de la comunidad local o regional, con mayor conocimiento de la realidad y proximidad a ella, así como con mayor capacidad para movilizar a los grupos sociales afectados.

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Capítulo XX MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Visión teórica general: las tesis contrapuestas. Posición que compartimos. Lo que hasta el presente han logrado los ardides privatizadores. El imperativo del momento actual. Diversas posiciones. La visión ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsión básica. Mitos y lugares comunes que, en general, esgrimen los privatizadores a ultranza. Evaluación de esas tesis: el tamaño del Estado; ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada; el mercado como regulador automático de la economía; Estado y desarrollo económico; globalización de la economía: el neoproteccionismo; otras prácticas restrictivas. Valores trascendentes y neoliberalismo. El trasfondo del neoliberalismo. Hacia un equilibrio en las medidas de modernización. La cruzada privatizadora.

Visión teórica general: posiciones contrastantes y necesidad de equilibrio

Bajo la enseña de potenciar las capacidades creadoras del individuo, de lograr eficiencia en la atención que el Estado ha de conferir a las necesidades básicas de los sectores más pobres de la sociedad, y con la justificación de evidentes defectos de la burocracia nacional y local, central y periférica o de organismos y entidades autónomas, así como, en general, del sector público –falencias que, sin duda, hay que corregir en el Ecuador; pero que a veces se han magnificado, en nuestro medio, por específicos intereses particulares o de grupos–, una ola arrolladora que proclama el imperativo de una profunda reforma del Estado, y que puso énfasis en su reducción, recorrió, primero, varios países industrializados, hacia fines de los años setenta, y también, luego, América Latina.

Es evidente que hoy más que nunca se necesita un Estado eficaz, que haga dable una adecuada atención a las necesidades básicas de la creciente población, que posibilite mayor equilibrio y justicia dentro de la sociedad, que garantice a todos iguales oportunidades para acceder a los beneficios del progreso, que facilite para nuestros países un desarrollo sostenido y armónico, que acorte las distancias entre ellos y los del primer mundo.

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Todos –o al menos las grandes mayorías– estarán de acuerdo con el propósito de modernizar el Estado y, sin duda, con el de obtener los fines que se perseguirían con tal medio. Hay, sin embargo, evidentes disparidades y discrepancias respecto a los procedimientos concretos que se deben emplear para conseguir aquellos propósitos y finalidades, así como al grado y modo en que se beneficiarán o perjudicarán, con ellos, específicos sectores o grupos económicos o sociales.

LAS TESIS CONTRAPUESTAS

En torno a estos aspectos se ha enunciado, con apasionamiento, firmeza y rico respaldo publicitario, una tesis –a la que se ha denominado neoliberal– que (al menos en nuestro país) hace estribar la modernización del Estado casi exclusivamente en la privatización de empresas públicas, mediante su transferencia a determinados grupos económicos, y en la disminución del tamaño del sector público, vía pronunciados recortes a la burocracia; y se sostiene también otra, que busca que esa modernización cubra un espectro más amplio de acciones y que no deje de lado la cuestión social.

POSICIÓN QUE COMPARTIMOS

Esta segunda estima, por ejemplo, que un adecuado proceso de modernización debe abarcar medidas como: racionalizar la estructura y la organización del Estado y el sector público; incorporar los avances tecnológicos actuales tanto a las empresas públicas como a la solución de problemas específicos, siempre dentro del marco de las realidades concretas de nuestros países; lograr equilibrios entre una sana actitud de descentralización y el mantenimiento de sistemas que eviten duplicación de esfuerzos, despilfarro de recursos y minimización de presencia en el ámbito internacional; eliminar ineficiencias, tanto en el sector público como en el privado; promover un desarrollo sostenido, autocentrado y autosustentado de nuestros países; disminuir la injusticia.

En suma, frente a la primera posición, que estriba en asimilar el proceso de modernización del Estado a uno básicamente de liberalización y desregulación de la economía que, a su vez, abarca medidas de desmonopolización, despublificación, desregulación y privatización, la segunda posición, sin descartar, cuando fuere necesario, la adopción de esas medidas, sienta énfasis en otras, tendientes a perfeccionar el Estado y la administración pública, mediante la incorporación, para su desenvolvimiento, de técnicas y procesos acordes con el avance tecnológico actual.

Lo que hasta el presente han logrado los ardides privatizadores

No parece, ciertamente, que quienes han pretendido acaparar como suya la bandera de la modernización, distorsionándola y confundiéndola –en un juego de palabras y actitudes irresponsable y dañoso para el país y su pueblo– con una forma específica de privatización (la venta de empresas públicas a grupos económicos dominantes y a transnacionales), hayan optado por el camino adecuado para lograr los

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fines de mejora de la sociedad global de un país, enunciados en los párrafos iniciales de este capítulo.

Empero, no puede desconocerse que el ardid de confundir el anhelo de

modernización –concepto en el que todos están de acuerdo– con el mecanismo específico y parcial de privatización por venta de haberes públicos a grupos monopolísticos o intensamente concentrados, que –en definitiva– sustituiría ciertos monopolios estatales o públicos por monopolios u oligopolios privados, ha tenido en el Ecuador un éxito momentáneo, pese a que, cuando se analizan los resultados de la aplicación de ciertas corrientes privatizadoras, se concluye que, en definitiva, ellas buscan simplemente agigantar los beneficios de una simbiosis formada por las transnacionales nucleadas en los países más desarrollados y los grupos económicos altamente concentrados de los nuestros, que le sirven de agentes y partiquinos. Sin embargo, los resultados de la Consulta Popular realizada el 26 de noviembre de 1995 fueron una muestra de que nuestro pueblo, maravillosamente intuitivo, no se deja deslumbrar fácilmente por los embelecos y las gigantescas campañas de prensa de los privatizadores a ultranza.

De seguirse bajo el esquema al que aspiran los neoliberales a ultranza, “las

privatizaciones, que pueden generar aspectos positivos en la economía (como el ingreso de capitales, el progreso tecnológico), a mediano y largo plazo, pueden obstaculizar el crecimiento económico por la progresiva remisión de utilidades al exterior y la concentración de riqueza en determinados grupos empresariales”, como se lo pone de relieve, ya en 1995, en el editorial del No. 93 de la revista Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Central del Ecuador.

EL IMPERATIVO ESENCIAL DEL MOMENTO ACTUAL

En el momento actual –y así lo han demostrado los acontecimientos que se han suscitado en nuestros países– el imperativo esencial de los procesos de modernización es armonizar las decisiones de política económica y financiera con las demandas y necesidades de los sec tores económicamente más vulnerables de la población; equilibrar las exigencias de una política macroeconómica sana, que asegure el crecimiento y el bienestar a largo plazo, con las demandas sociales más urgentes. Solo entonces será dable la continuidad y eficacia de los procesos de transformación económica en marcha en varios de nuestros países, conforme lo hace notar el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano.1

Diversas posiciones

Para profundizar en el tema y examinarlo con objetividad, expondremos, en forma sucinta, tanto las tesis que miran la modernización desde un punto de vista ultraprivatizador, como aquellas que las impugnan, y las que tratan de encontrar una mayor posición de equilibrio.

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LA VISIÓN ULTRAPRIVATIZADORA: UN PUNTO DE PARTIDA REAL; PERO UNA DISTORSIÓN BÁSICA EN QUE ELLA INCURRE

Es indudable que, por la fuerza absorbedora y multiplicadora de la burocracia, que llegó a tornarse desmesurada en ciertas instituciones; que gestó una maraña regulatoria; que agigantó su capacidad de medrar, con el menor esfuerzo, a costa de los particulares; básicamente por lo dicho, se diseñaron trámites insulsos, departamentos de control para vigilar dependencias que supervisaban las actividades de otras, las que –a su vez– controlaban las de los particulares, o a fin de coordinar aquellas actividades, o para valorarlas, o, inclusive, con el objeto de administrar beneficios a los controladores. En suma, se configuró con ello un Estado obeso, pesado y lento, que perdió la perspectiva de sus fines esenciales y afectó a la capacidad creadora y productiva de los particulares.

Pero, en lugar de corregir esos defectos y de potenciar las capacidades del Estado como posibilitador y garante de la justicia, como protector de los débiles y promotor del desarrollo, en muchos casos se buscó simplemente –como hasta hoy se lo ha hecho en Ecuador– crear condiciones que permitieran a los grupos económicos más poderosos obtener los mayores beneficios, sin cortapisas, sin limitaciones, sin consideración por la situación de los sectores menos aventajados de la sociedad, de la comunidad y la nación en su conjunto, de las generaciones venideras.

Con ese fin último, se ha desarrollado una verdadera mitología, elevada al carácter de dogma, que exagera defectos reales y subsanables, para presentarlos como estructuras invencibles; o que intenta generalizar situaciones y condiciones vigentes en otros países y sociedades, en los que o no se dan las desigualdades y el predominio de grupos estrechos y cerrados que son evidentes y dramáticos en el Ecuador, o se han atemperado en forma razonable.

El discurso de los privatizadores a ultranza, que suele presentarse sin respaldo real en verdades comprobables en muchos de los hechos o tendencias que invoca o en los resultados a mediano o largo plazo de las actuaciones que proclama; que es “deshistori-zado y acomparativo”, como lo ha calificado Bernardo Kliksberg –Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización y la Gestión del Estado, y autor de más de 30 libros y 400 trabajos técnicos de extendida utilización– se basa en ciertos supuestos y generalizaciones inexactos, que dicho experto y varios otros de similar nombradía, sistematizan y desvirtúan.2

Vale la pena analizar ese discurso, y mirar cuánto puede haber en él de verdad y cuánto de exageración o distorsión.

Mitos y lugares comunes que, en general, esgrimen los privatizadores a ultranza

Quienes propugnan a ultranza una privatización concentradora suelen propalar constantemente los siguientes enunciados generales:

- El Estado latinoamericano (y específicamente el ecuatoriano) ha crecido de modo “patológico”, respondiendo a meras apetencias burocráticas y procesos políticos irracionales, y ha llegado a alcanzar tamaños enfermizos, totalmente desproporcionados frente a la realidad en que se desenvuelve.

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- Tal Estado, obeso y desmesurado, es supremamente ineficiente, en contraste con la empresa privada, que es, por naturaleza, muy eficiente.

- Los particulares, al propender a su propio beneficio, generan mayor eficiencia de una economía; o, como lo dice Jorge Child en su mencionado estudio, “los individuos, con su propia iniciativa y energía, pueden ser los protagonistas de un nuevo mundo económico empresarial, apoyado en una estructura de competencia atomística, en contra de las tendencias consolidadas de concentración del crédito y de la propiedad inmueble y accionaria”.

- Las empresas públicas –por naturaleza ineficientes– determinan cuantiosos déficit, que al ser absorbidos por el Estado u otros entes públicos, agravan los problemas de endeudamiento externo e interno, contribuyen a la elevación de las tasas de interés, desvían recursos necesarios para atender a necesidades esenciales y ofrecen pésimos servicios.

- El mercado y la libre competencia regulan automáticamente los precios, la cantidad y calidad de los bienes que han de circular y protegen a los consumidores.

- Aquel Estado ineficiente y obeso, pero “todopoderoso”, oprime a una sociedad civil indefensa, la asfixia, y coarta y deprime las iniciativas creadoras del individuo y la sociedad.

- El Estado debería constreñirse a guardar el orden, velar por la seguridad interna y externa y facilitar servicios básicos de salud y educación a los sectores más pobres.

- El Estado óptimo es el Estado mínimo; el gigantismo estatal es un rasgo del subdesarrollo.

- Resulta imperativo reducir drásticamente al Estado, lo cual implica deprimir fuertemente el gasto público, eliminar organismos, suprimir puestos de trabajo en el sector público, privatizar.

En otros temas, conexos con la modernización del Estado y más específicamente con cierta forma de privatización, los propugnadores del neoliberalismo sostienen que:

- Una operación abierta y sin restricciones del mercado de comercio internacional garantiza mejores precios para los productores y los consumidores.

- La globalización de la economía implica ventajas para los países pequeños y se torna inevitable.

EVALUACIÓN DE ESAS TESIS

Kliksberg demuestra, en su referido trabajo, que las afirmaciones de tal discurso carecen de requisitos epistemológicos mínimos: verificación empírica, historización, comparación. “Son, de hecho –dice–, verdaderos dogmas. Se presentan cerrados en sí mismos, deduciéndose unos de otros y dando implícitamente por existentes amplias confirmaciones que no se exhiben”, añade. Varios autores, de países del primero y del tercer mundo, corroboran los planteamientos de Kliksberg.

A continuación se resumirán planteamientos de exponentes muy calificados de la posición neoliberal y también consideraciones que ponen de relieve la inconsistencia de las actitudes privatizadoras a ultranza. Se presentarán razonamientos concernientes a grupos de los enunciados o posiciones que arriba se han reseñado. Cuando existieren cifras comprobadas, se los fundamentará en ellas.

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El tamaño del Estado

Cuando se alude al tamaño desproporcionado del Estado latinoamericano y del ecuatoriano, a su pretendida enormidad, los propugnadores del neoliberalismo no suelen citar términos de referencia.

Frente a la aseveración de los impugnadores de la acción estatal en Latinoamérica, cabe tener presente que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señala, en una publicación reciente, que el sector público no es desmesuradamente grande –co-mo algunos lo presentan– en los países en desarrollo, y plantea que un desproporcionado tamaño del Estado en América Latina es uno de los mitos que han propalado los partidarios vehementes de la privatización.3 Apunta tal documento que “el gasto público en los países en desarrollo es inferior al de los países industrializados”. Menciona que, seguramente, hace falta una reorientación de la actividad pública, para dar énfasis al suministro de servicios prioritarios.

Lautaro Ojeda, en su libro Modernización ¿para quiénes?, pone de relieve tales enunciados del organismo internacional.

Ojeda indica que la relación gasto público/PIB en Europa se sitúa en torno al 45%; en Estados Unidos, en el 28%; y en Ecuador, en el 13,8%, según la CEPAL .4 Kliksberg, por su parte, presenta un cuadro que detalla aquellos porcentajes, con referencia a varios países industrializados y a algunos de los latinoamericanos. Puede notarse, en tal cuadro, que Italia, Bélgica, Holanda presentan porcentajes superiores al 55% (se llega al 56,6%, en Holanda); Reino Unido, Francia, Suecia, están por sobre el 41% (se alcanza el 46,5%, en Suecia); Alemania supera el 30%; Canadá gira en torno al 26,6% y Estados Unidos al 24,5%. Inclusive el austero Japón bordea el 18% (17,8). Frente a ello, el Ecuador no llega al 15% a inicios de los noventa. Ya en 1996 se menciona que para fines de 1992 se habría acercado a un 16%. A partir de 1992 se inician procesos de reducción del aparato burocrático.5

Los análisis sobre tendencias a crecimiento del gasto público en relación con el PIB,

proporción del número de funcionarios públicos con respecto a la población total, número de empresas públicas, frente al total de empresas existentes en un país, que efectúan Kliksberg, Child, Acosta, Ojeda, llevan a las mismas conclusiones. En un estudio realizado, respecto a 115 países, para la Universidad de Illinois, por Rati Ram, se arriba a similares resultados.6

Al referirse a Colombia, en la que la participación del gasto público en el PIB llega al 20%, Jorge Child, en anotación que luce muy aplicable al Ecuador, señala que: “Colombia, más que tener un sector estatal cuantitativamente grande, se caracteriza por la baja calidad y el manejo rutinario, burocrático y clientelista, con corrupciones administrativas, de las empresas y programas estatales”.7

Eso es lo que hay que corregir. Y ello se logra no necesariamente, como se colegirá de lo que se menciona luego, con la privatización de empresas o actividades públicas.

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Ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada

El discurso usual de los privatizadores sugiere, como lo advierte Kliksberg, la existencia de una suerte de incapacidad estructural para las actividades del sector público. La eficiencia no sería factible en él. En cambio, la empresa privada resultaría eficiente, virtualmente por naturaleza. Entre las razones invocadas para ello estaría la de que en el sector público no habría, en definitiva, dueño de los bienes, que –según la argumentación privatizadora– es quien mejor cuida y obtiene mayor productividad y rentabilidad de sus pertenencias.

Es útil realizar un somero examen de esas tesis y de las de quienes las ponen en duda o defienden la necesidad de la empresa pública en ciertas áreas, y llegar, después de ello, a un juicio objetivo.

“La propiedad privada, sostiene Steve Hanke, crea incentivos para producir mercancías y servicios de una manera eficiente en costos. Los directores privados se ven animados a aumentar al máximo el valor de su empresa. En contraste, las empresas públicas no crean incentivos para operar en forma eficiente. Los directores y empleados públicos distribuyen recursos que no les pertenecen; por ende, no son responsables del costo de sus decisiones ni se benefician del trabajo eficiente. Desde un punto de vista teórico, es de esperar que los directores y empleados públicos y privados se comporten de manera distinta: las empresas privadas tenderían a ser más eficientes que las públicas”.8 Abona su tesis con citas comparativas del rendimiento de empresas públicas, australianas y estadounidenses, que operaban en diversos sectores económicos: aerolíneas, banca, fuerza eléctrica, protección contra incendios, correos, servicios de salud, ferrocarriles, recolección de basura. “Si bien el aparato público latinoamericano actual, replica Bernardo Kliksberg,

presenta serios problemas de funcionamiento y rendimiento, de allí a defender la hipótesis de una ‘incapacidad congénita’ del sector público para la eficiencia, hay un salto epistemológico, que el ‘discurso’ efectúa al vacío”.9 En parte, ello ocurre porque el “discurso” suele comparar las características de las empresas privadas de un país eficiente, con las públicas de otro, diverso.

Para fundamentar su aserto, Kliksberg cita la referida investigación econométrica de Rati Ram relativa al tamaño del Estado y el desarrollo económico, con datos concernientes a 115 países, de la que se desprende que, en largos períodos y en condiciones normales, la productividad del sector gubernamental presenta –en el país respectivo– similares rangos que la del sector privado correspondiente, e inclusive aparece, en muchos casos, más elevada.

De otro lado, se refiere a un simposium sobre productividad del sector público, realizado por la Universidad de Arizona, y a declaraciones del Profesor Raymond Vernon, de la Universidad de Harvard, que concluyen que el mito de que el sector público es menos productivo y eficiente que el sector privado proviene, principalmente, de un problema de medición, puesto que no es posible transferir el concepto y las medidas de productividad usadas en uno y otro sector.10 Por último, resalta la conclusión de una conocida obra de Downs y Larkey, que resume una investigación

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internacional sobre eficiencia gubernamental, y que pone de relieve que: “Los gobiernos son más eficientes y las empresas privadas menos eficientes de lo que popularmente se cree”.11

Al referirse específicamente al caso ecuatoriano, Lautaro Ojeda, en el capítulo “Microescenas de la cotidianidad premoderna” de su libro Modernización ¿para quiénes?, presenta varias viñetas de innegable realismo, que ponen de relieve la ineficiencia, por todos conocida y por muchos sentida en carne propia, de muchísimas empresas privadas ecuatorianas de comercio interno, transporte terrestre y aéreo, servicios para turistas. Se describen allí los defectos y lentitud, el desdén e irrespeto por el cliente y el público, la falta de corrección de muchas empresas privadas del país, que a veces llegan a extremos realmente inadmisibles, y que, desde luego, se presentan también en las empresas y entidades públicas.12

En esa misma tónica, el ingeniero comercial Milton Maldonado E., catedrático universitario ecuatoriano, con notable experiencia en los sectores público y privado del país, al referirse a las invectivas de las que se ha hecho objeto la administración y la empresa pública ecuatorianas manifiesta, en su libro Administración Social, una alternativa contra la corrupción administrativa, la pobreza e injusticia laboral:

Poco se dice (frente a una campaña negativa contra el sector público) del sector privado, en donde la mayoría de empresas pequeñas, las medianas y aun las grandes adolecen de graves deficiencias administrativas; no trabajan con una planificación estratégica, su organización responde a esquemas antiguos, la dirección pasa de abuelos y padres, a nietos e hijos; y, los controles son débiles, con la diferencia de que los desfalcos que ocurren no se dan a la luz pública. No hay conciencia tributaria y se evaden impuestos, a la vez que se explota, con bajos sueldos e injusta participación de utilidades, a los trabajadores. Además, al primer remezón económico, se busca la protección estatal. Son muchas las deficiencias y limitaciones del sector empresarial que, sumadas a la ineficiencia y corrupción de la burocracia, dan como resultado el injusto estado de subdesarrollo y pobreza que nos agobia. Así como se exige cambios al sector público, prosigue el ingeniero Maldonado, se requiere de las empresas cambios de paradigmas, para lograr calidad en los servicios y productos, precios razonables, en vez de un afán desmedido de rápido enriquecimiento; una contabilidad bien llevada, salarios razonables al obrero, y una permanente actitud de trabajo y sacrificio por la sociedad. La modernización que el sector empresarial requiere –concluye– es un cambio de mentalidad, decisión y firmeza para tecnificar y humanizar la administración, y trabajo, mucho trabajo.13 En cuanto al argumento que exalta la eficiencia de la empresa privada basándose

en que el dueño de un bien es quien, por naturaleza, mejor lo administra y obtiene su más alta producción y rentabilidad, constituye realmente una petición de principio, que los hechos –en casos muy numerosos– se encargan de desvirtuar; implica una denegación de las capacidades de la administración profesional; y desconoce la circunstancia de que en la más moderna forma de organización de la economía privada capitalista –la compañía anónima– la titularidad del capital o propiedad de una empresa coincide cada vez con menos frecuencia con su administración, que se confiere a

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profesionales. En la práctica, poco tienen que ver los pequeños o medianos accionistas –propietarios teóricos de una empresa– con la administración de ella.

La conclusión inevitable del examen de este tema parece ser la de que la satanización de la empresa pública y la exaltación a ultranza de la privada son posiciones subjetivas. La verdad está en el justo medio. Hay que mejorar la empresa pública, es preciso regularla adecuadamente, hay que limitarla a las áreas en las que resulte indispensable. Pero de allí a eliminarla a cualquier costo, a erradicarla, existe una distancia, que los más apasionados defensores del neoliberalismo intentan desconocer. Vale la pena esforzarse por encontrar ese justo medio.

Es necesario, además, tomar las medidas adecuadas para que la sola operación de cierto tipo de empresas privadas, en un mercado imperfecto, no acarree los riesgos que un monopolio –público o privado– trae consigo.

El mercado como regulador automático de la economía

La exaltación absoluta e ilimitada del mercado, como regulador automático de la economía pretende dejar de lado una experiencia fundamental que han vivido y viven las potencias del mundo desarrollado: la lucha contra los monopolios y oligopolios. En los Estados Unidos, la extensa y cuidadosa legislación antimonopólica –que arranca de la Sherman Act y de la Clayton Act, adoptadas en el siglo pasado– impide los abusos del capitalismo puro y de los grupos económicos altamente concentrados.

Los propugnadores del neoliberalismo suelen insistir en la gravitación fundamental que tienen las demandas de los consumidores, en un mercado integrado, para determinar las condiciones de la producción y las características y precios de los productos. Muchas veces generalizan situaciones que pueden darse en sociedades en las que no existen estridentes diferencias entre los más ricos y los más pobres, en las que enormes grupos de población tienen capacidad de compra, en las que hay muchos productores; y aplican algunas conclusiones a aquellas relativas a sociedades –como la ecuatoriana– en las que se dan diferencias abismales entre un grupo reducido de población, que concentra la riqueza y los medios de producción, y una enorme masa de población sumida en situaciones infamantes de miseria, que casi no tiene capacidad de subsistencia, menos de compra, y aún menos de selección de diferentes opciones al adquirir bienes.

En Ecuador se presentan los contrastes referidos. Además, no existe aún un sistema real de control de monopolios y oligopolios. El torrente privatizador ha contribuido más bien a robustecerlos, y a determinar, adicionalmente, que los monopolios públicos, cuya eficiencia se impugna y discute, puedan pasar a ser monopolios privados, en manos de reducidos grupos de riqueza altamente concentrada, que podrían tornarse aún más abusivos e ineficientes que los monopolios públicos.

Estado y desarrollo económico

En su afán de menoscabar la imagen del Estado, los propugnadores de la posición neoliberal tratan de soslayar el hecho de que en las economías que ellos suelen presentar como paradigmáticas, el Estado ha desempeñado un papel en extremo importante como promotor del desarrollo.

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En Japón, Corea del Sur, en Singapur, el crecimiento económico de esos “dragones” habría sido impensable sin las reformas económicas profundas que permitieron el acceso de la mayoría de la población a las oportunidades de educación y empleo, sin la regulación cuidadosa de las actividades económicas, sin el impulso masivo a la educación técnica, sin la investigación técnica y la intensa labor promotora de nuevas actividades e impulsora de las exportaciones desplegada por organismos públicos, sin los subsidios iniciales para el financiamiento y la importación de equipos, maquinarias y materias primas.14

En los propios Estados Unidos no podría comprenderse el desarrollo de la zona central del país sin la cuidadosa labor planificadora de la Tennesse Valley Autorithy.

Globalización de la economía

Los propugnadores de la posición neoliberal enfatizan en forma muy acentuada los beneficios que tendría para nuestros países su apertura total al mercado de comercio internacional, y sostienen que éstos deben orientar su producción sobre la base de la globalización de la economía mundial.

Aseguran que con la apertura total al mercado internacional los productores y consumidores podrían obtener, en nuestros países, los precios más convenientes.

Esta parte del discurso neoliberal olvida los hechos, soslaya los problemas que han tenido los productores de banano, de flores, de camarones, de atún, de otros productos agrícolas, así como de textiles y de calzado –productores tanto ecuatorianos como de otros países del tercer mundo– para colocar su producción en los mercados de naciones desarrolladas; prescinde de considerar la posición maniquea, el doble discurso que, en torno a la liberalización del comercio internacional, han tenido esos países y sus transnacionales.

En un excelente trabajo presentado con ocasión del Seminario sobre Comercio Internacional, organizado por la Universidad Andina Simón Bolívar, Subsede Ecuador, la doctora Wilma Salgado Tamayo pone de relieve algunos aspectos de esa posición de los países del primer mundo.15

Señala la doctora Salgado que mientras varios países desarrollados proclaman su apoyo a los principios fundamentales del GATT –no discriminación entre los países miembros, igualdad de trato entre productos nacionales y extranjeros en el mercado interno, libre comercio, enfoque multilateral en las relaciones comerciales internacionales– las prácticas comerciales de los mismos países tienden a configurar un sistema mundial de comercio cada vez más alejado de los mencionados principios, que las potencias del primer mundo buscan aplicar prioritariamente al comercio de servicios y a la inversión extranjera.

El neoproteccionismo

El propio GATT ha identificado la existencia de alrededor de 800 medidas no tarifarias, clasificadas en cinco categorías:

- Participación del Estado en el comercio, que abarca las subvenciones a la producción y a las exportaciones, la preferencia de compra de productos nacionales por los entes públicos, la intervención de entes públicos en la actividad mercantil, etc.

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- Formalidades aduaneras y administrativas para la realización de importaciones, que constituyen los obstáculos calificados de para-arancelarios, e incluyen métodos de determinación de precio, clasificaciones de aduana, prácticas anti dumping y exigencias en materia de documentos.

- Normas relativas a productos importados, que imponen exigencias técnicas, sanitarias, especificaciones sobre embalajes, etiquetas o marcas y los correspondientes controles.

- Limitaciones específicas a las importaciones o a las exportaciones, tales como restricciones en cantidad de productos importados, regímenes de licencias, acuerdos bilaterales.

- Influjo en los mecanismos de precios que determinan limitación a las importaciones y a las exportaciones: depósitos previos, impuestos variables, ajustes fiscales en frontera.16

A las medidas antedichas se añaden –también como arbitrios no tarifarios– los obstáculos administrativos, que en muchos casos han vuelto imposible el comercio de ciertos productos.

Según estimaciones de la UNCTAD, en 1992 las medidas no tarifarias aplicadas por los países industrializados afectaban a las importaciones procedentes de los países en desarrollo en un 20,9%, si se considera el universo total de productos objeto del comercio; pero esa afectación subía al 70,7% en productos textiles y del vestuario y en un 40% a los de la industria del hierro y del acero.17 Para fines de 1994, esos niveles no habían variado. Tampoco en 1995.

Las medidas no tarifarias han sido aplicadas fundamentalmente, por los países del primer mundo, en sectores en los que las naciones en desarrollo tienen mayores posibilidades de competir, por ser aquellos intensivos en el uso de la mano de obra (productos agrícolas, textiles, vestuario, incluido calzado), o en los que han empezado a incursionar como exportadores (productos electrónicos y automotores).

En suma, hay una profunda diferencia entre el trato especial y diferenciado que los países industrializados se comprometieron a conceder, en el texto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, frente a la práctica que ellos observan.

El tratamiento especial previsto por el texto del Acuerdo incluye, en síntesis, no solamente el acceso seguro a los mercados para los productos procedentes de los países en desarrollo, precios estables y remunerativos, especialmente para los productos primarios, ayuda financiera, no exigencia de reciprocidad por parte de los países desarrollados en las concesiones, en términos de reducción de obstáculos al comercio de los países en desarrollo.

En la práctica, sin embargo, las naciones industrializadas observan un trato discriminatorio para los países del tercer mundo, mediante la aplicación de medidas neoproteccionistas, mientras las primeras se reservan un trato privilegiado, que se confiere con el apoyo de los organismos multilaterales que se han encargado de promover la liberación del comercio, que fuerzan a observar unilateralmente a los países en desarrollo.

Los países industrializados no solo han incumplido su obligación de conferir a los productos de los países en desarrollo un tratamiento preferente, sino que tampoco han puesto en práctica sus compromisos de no adoptar medidas de restricción o distorsión del comercio, o eliminarlas.

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Adicionalmente, los países industrializados han venido observando una política de crecientes subsidios a sus productores o a la exportación de productos agrícolas, a fin, sea de conservar las fuentes de empleo rural en sus territorios, o bien de aumentar su participación en el mercado mundial. En el primer caso, el efecto es relocalizar el desempleo rural en los países en desarrollo, mientras se conservan los empleos de tal sector en los industrializados. En el segundo caso, es restringir la posibilidad de exportaciones de las naciones del tercer mundo.

Para apreciar la magnitud de la ayuda oficial concedida por los países industrializados a sus agricultores y la consecuente imposibilidad que afrontan los países en desarrollo de competir con los productos así subsidiados en el mercado de esos países, es útil comparar la cifra de las ayudas con el monto de los ingresos por exportaciones totales que perciben los países de América Latina, según datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), conforme los presenta Wilma Salgado.18 En 1987, el monto de la ayuda oficial concedida por los países industrializados a su sector agrícola (150 mil millones de dólares) fue superior en 69% al total de ingresos por exportaciones de bienes de América Latina; en 1989, el monto de aquella ayuda oficial –245 mil millones de dólares– excedió en un 120% al total de ingresos por exportaciones de América Latina (111 mil millones de dólares); y en 1992, el monto de esa ayuda –353,7 millones de dólares– superó en 178% al total de ingresos por exportaciones de América Latina en dicho período (127,2 mil millones de dólares).

La ayuda oficial de los países del primer mundo a su sector agrícola creció, entre 1987 y 1992, en forma mucho más dinámica que los ingresos por exportaciones de todos los países latinoamericanos. Así, mientras el monto de esa ayuda se multiplicó por 2,4 veces, el valor de los ingresos por exportaciones de América Latina se incrementó en 1,4 veces.

Si se vinculan los montos de ayuda oficial con los de la deuda externa acumulada por todos los países latinoamericanos, se concluye que con los valores dedicados por los países del primer mundo a subsidiar a su sector agrícola se podría redimir toda la deuda externa de América Latina.

Otras prácticas restrictivas

A las políticas neoproteccionistas antes reseñadas, que los países del primer mundo aplican a los subdesarrollados, se unen otras prácticas restrictivas del libre comercio que observan entre sí los países industrializados, en abierta contradicción con su prédica aperturista. Ahí están las acciones de comercio administrado, convenidas entre los Estados Unidos y Japón, la proliferación de acuerdos bilaterales entre países desarrollados, que buscan, además, crear regiones que les sirvan como coto cerrado para la expansión de su comercio.

VALORES TRASCENDENTES Y NEOLIBERALISMO

Adicionalmente a lo dicho, cabe resaltar la vigorosa posición de la economía ecológica, en cuanto cuestionadora del neoliberalismo y de las tesis de la preeminencia del mercado y del comercio externo como máximos reguladores de la economía.

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Hermann Daly, reciente ganador del premio Kenneth Boulding –algo así como el premio Nobel de economía alternativo, según resalta José Vicente Troya Rodríguez– y Joan Martínez Alier, catedrático catalán, hacen notar,19 entre otras consideraciones, la imposibilidad de que la naturaleza se sujete a las leyes del mercado; enfatizan que las tendencias neoliberales tienden a estimular la utilización de recursos naturales no renovables, sin considerar la necesidad y la conveniencia de las comunidades permanentes ni los requerimientos de las futuras generaciones. Alier sostiene, en esta materia, que el razonamiento económico del mercado es miope respecto a las generaciones futuras y otras especies vivientes no humanas.

Daly señala que la globalización de la economía significa borrar gran parte del poder de los gobiernos nacionales y transferirlo a las empresas transnacionales. Resalta que, según la lógica neoliberal y globalizadora, cualquier protección al ambiente, a las industrias locales, a los trabajadores, a las comunidades, a los recursos naturales no renovables, podría ser vista como un atentado al comercio, como si el comercio tuviese un supremo valor, en nombre del cual los demás valores debieran ser sacrificados. Concluye que, en un decenio, el imperativo económico mayor será la “renacionalización del capital”.

En la misma línea de pensamiento y con motivo de la realización de la Cumbre de las Américas, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994, en una carta abierta dirigida a los mandatarios que concurrieron a dicha reunión, los representantes de organizaciones indígenas de Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, impugnaron el modelo de apertura económica neoliberal. “No aceptaremos ese modelo, que privilegia los intereses de unas pocas empresas transnacionales”, proclamaron, al tiempo que fundamentaban su posición por creer que la implantación de ese modelo implicaría “el saqueo redoblado de los recursos naturales” de nuestros países y los “llevaría a una mayor miseria y dependencia”.20

EL TRASFONDO DEL NEOLIBERALISMO

En un importante estudio21 Jurgen Schuldt sustenta, con mucho detalle y prolija argumentación, que el capitalismo financiero transnacional y local, en alianza con grupos económicos nacionales altamente concentrados, han configurado hábilmente un sistema tendiente a reprimarizar las economías latinoamericanas, en tal forma que la mayor parte de nuestros países se dedicarían a la exportación de productos primarios o a la actuación como plataformas de exportación –conocidas como operaciones de maquila– en las que las corporaciones transnacionales controlan la producción, exportación y comercialización de ciertos bienes, mientras que la principal contribución de nuestros países sigue constituida por la fuerza de trabajo barata.

En las economías semi periféricas –Brasil, México, Argentina– se comienza a divulgar el papel de subcontratistas internacionales, referido a la elaboración de bienes de consumo final por parte de empresas de capital doméstico, pero que se distribuyen por el capital transnacional, así como la función de abastecedores de componentes encargados de la fabricación de partes y piezas de un producto que termina ensamblándose en la economía central.

Dentro de este esquema, advierte Schuldt, se ha utilizado una manipulada apertura comercial para asegurar que América Latina alcance superávit comerciales externos

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relativamente elevados, para el efecto de sufragar el pago puntual de intereses y la amortización de la deuda externa y solventar la libre remisión de utilidades de las empresas transnacionales a sus casas matrices.

Para ello, con aleve habilidad, como anota dicho autor, se busca convertir políticas encaminadas a enfrentar los problemas de balanza de pago y de inflación, que se presentan como de corto plazo, en una verdadera estrategia de largo alcance, que tiende a debilitar al Estado y a trasladar recursos del campo a los núcleos urbanos en los que opera el capital financiero, de los ahorristas a los bancos, de la agricultura al comercio, de los que son forzados a pagar impuestos indirectos, respecto a los que deberían cubrir impuestos a la renta y ganancias. Utilizan, para ello, un tipo de cambio sobrevaluado, controles de precios agrícolas, tarifas públicas irrisorias, tasas reales de interés negativas.

Curiosamente, muchos empresarios que ahora claman por una virtual eliminación del Estado, estuvieron amparados, durante muchos decenios, por la protección arancelaria, las tasas de interés reales negativas, los precios de garantía, los subsidios, el tipo de cambio sobrevaluado, las exoneraciones impositivas, los salarios mínimos vitales reducidos, el aprovisionamiento de insumos desde las empresas públicas, con precios por debajo de los costos, el rescate de empresas fallidas; ventajas que ellos lograban de un Estado que ahora pugnan por empequeñecer.

En esos términos, el proceso de “liberalización” está dirigido a favorecer a pequeños grupos nacionales y al capital transnacional, a costa de las grandes mayorías nacionales, que para los neoliberales siguen constituyendo “el gran peligro”, mientras en otras latitudes fueron la base de un capitalismo moderno, tanto porque permitieron configurar un mercado interno masivo, cuanto porque hicieron dable un desarrollo dinámico de las fuerzas productivas nacionales.

Dentro de ese contexto, el Estado, según la concepción neoliberal, guía y controla el conflicto social en forma que permite que los grupos privados oligopólicos recuperen el control de la política económica, que habían perdido a partir de los años setenta. En la natural pugna de intereses de fuerzas sociales que se da en toda nación, en aquella concepción del Estado se encuentran sobre-representados los pedidos y necesidades del capital oligopólico y, por el contrario, débilmente presentes –si es que no ausentes– los intereses de las mayorías ciudadanas, especialmente las provincianas y rurales.

HACIA UN EQUILIBRIO EN LAS MEDIDAS DE MODERNIZACIÓN

Es imprescindible que en nuestras naciones se agote la consideración comprensiva y justa de las necesidades y conveniencias de los diversos grupos sociales de cada país y, sobre esa base, el diálogo entre esos grupos, para después sumar los esfuerzos de todos, a fin de lograr que se produzca un equitativo equilibrio en las medidas económicas y sociales que configuran una adecuada modernización.

Para ser más explícitos, tendrá que buscarse una justa proporción en el impacto de las medidas de estabilización, tendientes a restablecer el equilibrio macroeconómico en el corto plazo –las que en esencia se encaminan a reducir la demanda agregada–; las de ajuste estructural, que buscan mejorar la competitividad internacional del país a través, básicamente, de un incremento de los precios relativos de los bienes transables, que se suele conseguir normalmente con devaluaciones del tipo de cambio real; las

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reformas orientadas a la desregulación de los mercados de trabajo y capital, la liberación razonable del comercio y las corrientes financieras; y las indispensables medidas de compensación social a los sectores y grupos sociales menos aventajados.

Entre éstas, deben señalarse las que busquen la mejora del nivel educativo de esos sectores y grupos; el fomento de sus actividades productivas (a través, por ejemplo, de la concesión de créditos modestos, asesoramiento para la pequeña y microempresa, sobre todo para las que operen en los sectores rurales, en la selección y correcta ejecución de proyectos rentables); la asistencia social, fundamentalmente para sectores vulnerables (niños, madres gestantes, ancianos); la mejora de la infraestructura económica, básicamente mediante la construcción de sistemas de riego, instalación de minicentrales eléctricas, centros de acopio de productos agrícolas, reforestación; la mejora de infraestructura social, en particular mediante la construcción de redes de suministro de agua potable, de sistemas de canalización de aguas servidas, de construcción y restauración de edificios escolares.

La adopción de medidas tendientes a difundir y mejorar la educación básica y media, así como a crear nuevas fuentes de trabajo y proteger la salud de grupos vulnerables, resultan indispensables, no solo para amparar el presente, sino para precautelar el futuro de los sectores sociales menos aventajados y del país mismo. En un mundo cada vez más exigente en materia de tecnología, la falta de capacitación personal, la desnutrición y sus secuelas resultarían un lastre insuperable para las nuevas generaciones.

Como señalan Hermann Sautter y Rolf Schinke, “el deterioro de los indicadores sociales concernientes a esas actividades refleja no solo un crecimiento directo de la pobreza, sino también un menoscabo de la superación de la misma en el futuro”.22

Las características de la economía de los países latinoamericanos en los años ochenta, llamada “la década perdida”, que se presentaron como consecuencia de la gravitación de la deuda externa, de las limitaciones del comercio exterior y de errores en la conducción de la política económica, generaron situaciones difíciles, a las que se hará referencia en el capítulo siguiente. Eso se unió a un notorio cambio en el pensamiento económico en todo el mundo. Desilusionados con el fracaso de las economías socialistas y con los abusos que se detectaban en los estados benefactores de Europa Occidental, los teóricos económicos redescubrieron al mercado como asignador de recursos y a la iniciativa privada como propulsora del crecimiento.

Conforme anota José M. Cartas: “Como en todo cambio de tendencia, el péndulo se inclinó tal vez más de lo recomendable hacia el extremo opuesto. Cualquier intervención estatal fue catalogada de negativa y se le otorgó al mercado una capacidad de asignación de recursos mayor de la que en realidad posee, alcanzando incluso a bienes públicos y preferentes, para los que, tradicionalmente existía acuerdo de que el mercado fallaba en su provisión y asignación.23

LA CRUZADA PRIVATIZADORA

Esa desmedida inclinación del péndulo histórico y la visión unilateral e interesada que aquella suponía, dio pie a que se desatara la situación a la que Alberto Acosta, uno de los autores que impugnan la posición ultraprivatizadora, se refería, para 1993, en estos términos:24

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Un ciclón ha recorrido y recorre aún América Latina: el ciclón de las privatizaciones. Y todas las fuerzas de la vieja y la nueva derecha, apoyadas por una masa de oportunistas pragmáticos y de otros tantos espectadores ignorantes, pero igualmente entusiastas, están embarcadas en esta cruzada. La euforia es de tal magnitud que casi resulta imposible creer que alguien piense lo contrario, si no quiere correr el riesgo de ser motejado de lunático o herético o extremista trasnochado. Con relación a tal euforia, es preciso tener en cuenta que lo que, a la postre, ciertos

sectores que se escudan en las tesis neoliberales buscan efectuar, bajo el lema de Reforma del Estado o de Modernización, es privatizar, con el alcance de vender las empresas públicas a pequeños y cerrados grupos capitalistas; facilitar la explotación de recursos naturales, en beneficio de aquellas transnacionales y dichos grupos; privatizar ciertas actividades y áreas económicas, en las mejores condiciones para ellos y en las peores para el país, al modo de “un gran baratillo de empresas públicas”, según expresa Acosta.

Soslayan, para esos efectos, el hecho de que la modernización supone muchas alternativas, fundamentalmente en profundización sociológica y en dinamización de la sociedad civil, a base, sobre todo, de una adecuada orientación educativa, de la descentralización, del perfeccionamiento y actualización de la estructura y organización del sector público.

Evitan relevar que puede privatizarse no únicamente a través de esas ventas a grupos concentrados de capital, sino mediante la participación de la comunidad en la propiedad y gestión de la empresa, a través de la apertura de la base accionaria de compañías, con acceso a ellas tanto de los trabajadores de las empresas públicas como de sus usuarios, o mediante el incremento de actuación y participación efectiva de la sociedad civil y la comunidad de cada circunscripción en la adopción de decisiones vinculadas con la planificación del desarrollo, en la ejecución de los programas y proyectos respectivos, en el control de esa ejecución, por ejemplo.

Por último, no parecen haber ponderado suficientemente determinadas realidades del ser social profundo de nuestros países, en los que ciertas circunstancias y connotaciones, no mensurables con el simple criterio económico y el puro cálculo de utilidades, permiten el afloramiento de hondos cauces de solidaridad. Eso se puso de relieve, por ejemplo, con el nuevo episodio fronterizo entre Ecuador y Perú, que suscitó hermosas manifestaciones de patriotismo, unidad nacional, sentido de cooperación y entrega, que se acentuó notablemente entre los sectores sociales de menores ingresos y la población de áreas campesinas.

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Capítulo XXI MODERNIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN: PRAXIS GENERAL EN ALGUNOS PAÍSES TIPO,ESPECIALMENTE DE AMÉRICA LATINA

La crisis del Estado de Bienestar. La teoría de la disminución del tamaño del Estado: las experiencias en Inglaterra, Suecia, Japón, Francia, España, Italia. Modernización y Privatización en América Latina: indicadores de deterioro. Políticas de acción y medidas específicas: las medidas económicas; efectos de la reducción del gasto público: sobre los precios; los ingresos; el nivel de empleo; el abastecimiento. Incidencia de las modificaciones de la estructura del gasto. Otras reformas: liberalización del comercio exterior: desregulación de mercados laborales y del mercado de capitales. Resultado final de las medidas económicas y tentativas de atenuarlo; medidas de atenuación del costo social: indemnizaciones especiales y programas emergentes de empleo; Fondos Sociales de Emergencia y Fondos de Inversión Social. Programas de aumento de capacidades productivas. Casos de algunos países latinoamericanos específicos: Chile, Argentina, Bolivia, Perú, México. Conclusiones.

LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR

Desde mediados de los años setenta comenzaron a experimentarse manifestaciones de la crisis del llamado Estado de Bienestar, y en especial de la concepción de la empresa pública.

Varias publicaciones, de diferentes países, objetaron el protagonismo excesivo que había adoptado el Estado protector, el crecimiento desmesurado de sus órganos, el de las empresas públicas, la disminución de eficiencia de unos y otros, así como la merma de importancia de los mecanismos de la sociedad en tanto que tal frente a las instancias burocráticas y la pasividad y disminución de la capacidad creadora que se iba acentuando en vastos sectores de aquella. Las críticas de la llamada Escuela de Chicago, los estudios ingleses sobre la empresa pública (los White Paper, de 1967, 1978; el informe NEDO, de 1976; el Riddley Repport, de 1978) fueron los más relevantes.

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Sin duda, el campo de acción que había tomado el Estado Protector se había ampliado extraordinariamente y su eficiencia no guardaba relación con su ensanchamiento.

En la Inglaterra del apogeo laborista, era usual el comentario de que, desde el primer momento del día hasta el último de la noche, desde el nacimiento hasta la muerte, en casi todas sus actividades, el ciudadano común se movía en ámbitos que eran cubiertos por el Estado o empresas estatales: las clínicas en que nacían los niños solían ser públicas; los primeros informativos que escuchaba el ciudadano provenían de emisoras radiales o televisivas estatales, lo mismo que algunos periódicos importantes, que eran distribuidos por empresas públicas. Igual ocurría con los alimentos básicos con los que desayunaba. Luego de ese diario encuentro, el ciudadano, que muchas veces vivía en una casa que pertenecía o había sido construida o administrada por una empresa pública, solía ir a su trabajo, que con frecuencia era un empleo del sector público, en un auto fabricado por una empresa pública o en transportes que administraba el sector público. Igual ocurría cuando el ciudadano enfermaba o se moría, quería adquirir muebles o hacer envíos de encomiendas. Deliciosas crónicas de muchas páginas, saturadas del peculiar humor inglés, describían las circunstancias con mucho detalle y gracia, a veces amarga.

Esa situación se daba en muchos países europeos y, en modo más acentuado aún, en los países del mundo socialista.

En América Latina no llegaba, ciertamente, a esos extremos, aunque Argentina, por ejemplo, parecía ir en ese camino. En el Ecuador se había comenzado el proceso, en términos aún restringidos y sobre todo en los sectores urbanos.

LA TEORÍA DE LA DISMINUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO

Frente a las referidas circunstancias, desde mediados de los años setenta avanzaron, en diferentes países, procesos tendientes a aumentar la eficiencia de los servicios públicos, a disminuir el tamaño del Estado y, en muchos casos, a liberalizar la economía, despublificar ciertas actividades y privatizar la empresa pública.

Las experiencias en Suecia y los países nórdicos, y en buena medida en Estados Unidos y en el Japón, dieron énfasis al retorno o la devolución a las entidades locales de ciertas actividades y competencias que había asumido el Gobierno Central. Se buscó potenciar tanto a los órganos de gobierno local, provincial o regional, como a las organizaciones de la sociedad civil, de la comunidad, no provistas de imperium, pero más cercanas a ésta y emanadas de la natural actuación e interrelación de las gentes.1

En Inglaterra, a partir del triunfo de la coalición conservadora en 1979, que llevó a Margaret Tatcher a presidir un gobierno muy fuerte, se dio énfasis a la privatización a ultranza de empresas públicas que, posteriormente, se matizó con orientaciones de potenciamiento de un tibio capitalismo popular y de búsqueda de equilibrio y complementación entre los sectores público y privado.

Se complementó aquella acción con otras tendientes a abolir los controles sobre los movimientos de inversiones extranjeras, o a la reducción de las inversiones públicas, la eliminación de subsidios a la industria y la revisión de la normativa y las actividades que configuraban monopolios u oligopolios, a fin de obtener una competitividad efectiva.2

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En una primera fase (1979 a 1983, especialmente en los primeros dos años), se concedió preferencia a la venta de paquetes accionarios a inversionistas privados fuertes y concentrados. En una segunda (1984 a 1987), se dio énfasis a la diseminación o dispersión de acciones, mediante el estímulo a las adquisiciones de un número limitado de acciones por parte de los trabajadores de la empresa respectiva, usuarios de sus servicios, pequeños inversionistas ingleses, y se acentuó la preocupación por estructurar en forma más adecuada a las entidades reguladoras, que buscaban la idónea relación con el público, de las que antes habían sido organizaciones productoras de bienes o servicios. A partir de 1988, la orientación de las prácticas de modernización del Estado en la Gran Bretaña ha sustituido el énfasis inicialmente apasionado en la privatización, por la adecuada combinación del sector público y del privado.3

Aparte de esta lección concerniente a la necesaria evolución de las orientaciones de un modelo, entre los resultados del proceso de modernización y privatización en Gran Bretaña, pueden señalarse los siguientes:

A 1992, cerca de 13 millones de personas eran accionistas, lo que equivalía a algo más de un 20% de la población, frente al 7%, que existía en 1979; de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas (número que, desde luego es muy pequeño frente a la fuerza laboral total –no más de un 3%–); 650 mil empleados públicos pasaron a ser trabajadores privados; la participación del sector público en el PIB y el número de empresas públicas se redujeron, según algunos autores, virtualmente en un 50% entre 1979 y 1990; según otros, la primera bajó del 42,7 al 38,9%.

Las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro.4 De todas maneras, según la revista The Economist (11-5-91) aquellos resultados,

frente a la publicidad y las expectativas suscitadas fueron pobres. Mucho ruido y pocas nueces, lo afirma, mencionando un decir de Shakespeare, al juzgar, a posteriori, los resultados de la campaña de los Gobiernos de Margaret Tatcher.

En Francia, a un breve proceso privatizador siguió un reimpulso de la tendencia estatificadora, durante los primeros años del Gobierno de Mitterand, y luego un largo período de mantenimiento del statu quo, que se graficó en la frase “ni privatizaciones ni estatizaciones”, que concluyó en una fase de ventas selectivas de empresas productoras de bienes o servicios cuya naturaleza pública resultaba inexistente o muy dudosa, así como en la adopción de medidas tendientes a reforzar el derecho a la competencia, en forma que se asegurara una igualdad auténtica entre empresas privadas, públicas y semipúblicas o parapúblicas, en coherencia con las orientaciones del Mercado Común Europeo.

Se dio preferencia a una reestructuración, racionalización, intensiva tecnificación y modernización de la administración pública.

En España, se ha concedido también mayor importancia a los procesos de racionalización y actualización tecnológica de la administración y la empresa pública. Sin embargo, entre 1984 y 1989 se privatizaron 34 empresas del Grupo INI (Instituto Nacional de Industria), que desenvolvían actividad en las áreas de alimentos (6), textil, de fertilizantes, siderúrgica, electrónica (3), de turismo (3), aluminio (4), papel, rodamientos, construcción (2), automotores (3). Asimismo, se privatizaron algunas empresas del Grupo Patrimonio: Intelhorce, Hilaturas Gossypium, Imepiel e Hytasa. El

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Estado Español ha vendido también acciones de empresas distribuidoras de hidrocarburos.

Italia ha sido muy celosa en mantener bajo el control del sector público las empresas que considera estratégicas, que cubren un área más amplia que la prevista en la Constitución ecuatoriana. Ha dado mucho énfasis al reforzamiento de la autonomía de las empresas públicas en el nivel de gestión, a los procesos de descentralización y desburocratización, a la introducción, en el sector público, de algunas características de actuación del sector privado, especialmente en cuanto a la adecuación de regímenes de salario y condiciones de trabajo.5

Antes de pasar al próximo tema, concerniente a la modernización en Latinoamérica, resulta útil mencionar que en Chile se comenzó, con el Gobierno del general Pinochet –es decir, antes de que adviniera en Gran Bretaña el de Margaret Tatcher– un muy intenso proceso privatizador, por influjo de teóricos de la Escuela de Chicago; proceso que, frente a los contrastes y conflictos suscitados en 1982, se reorientó en buena medida en el mismo gobierno militar y más aún en los gobiernos civiles democráticos de Aylwin y Frei, como se detalla más adelante.

Modernización y privatización en América Latina

En razón del interés que implica para el Ecuador el análisis de experiencias de países similares al nuestro, los acápites siguientes se dedicarán a un análisis sucinto de lo ocurrido en el campo de la modernización del Estado en algunos países latinoamericanos representativos.

Como se conoce, la acumulación de una serie de circunstancias llevó a varios países de Latinoamérica a afrontar, en la década de los ochenta, situaciones económicas y sociales de especial gravedad que, de alguna manera, resultaban nuevas y difícilmente previsibles.

El ánimo de introducir reformas sustanciales e irreversibles, que caracterizó al Gobierno de Salvador Allende, en Chile; el deterioro económico y social que un manejo fuertemente politizado de la economía produjo, en aquel tiempo, en dicho país; la crisis global que se suscitó en varios de América Latina, por la gravitación exagerada de la deuda externa, las limitaciones del comercio exterior y algunas catástrofes naturales; el agotamiento de modelos políticos o económicos, generó en varios países latinoamericanos situaciones que se tornaron inmanejables.

A eso, como ya se anotó, se sumó una serie de cambios en el pensamiento económico mundial, atribuibles al fracaso económico de los regímenes socialistas y a la corrupción de algunos gobiernos benefactores de Europa Occidental.

INDICADORES DEL DETERIORO

Varios indicadores permiten visualizar el aludido proceso de deterioro. Se enunciarán a continuación algunos, con cifras tomadas de publicaciones originadas en organismos internacionales o en ensayos específicos de sus expertos.6 Sin embargo, articulistas de cada uno de los países latinoamericanos suelen enunciar valores que llevan a pensar en desmejoras aún más graves.

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Conforme señala Bernardo Kliksberg, director regional de las Naciones Unidas para la Modernización de la Organización y Gestión del Estado, el producto bruto per cápita latinoamericano declinó acentuadamente. Mientras entre 1976 y 1980 había crecido a un 2,4% anual, entre 1981 y 1985 decreció a un 1,8% anual. En 1987 fue un 5% menor al de 1980, y en 1988, un 6,6% más bajo que en dicho año base. Se produjo un primer descenso sostenido en 40 años.

Se deterioraron fuertemente los términos de intercambio de la zona. Llegaron a su nivel más bajo en medio siglo. La relación de los precios de intercambio de los países de la zona cayó en 22% entre 1980 y 1988. Por ello, pese a los esfuerzos por incrementar el volumen de las exportaciones, su valor descendió. El valor total de las exportaciones latinoamericanas, que fue de 95.900 millones de dólares en 1981, se redujo a 88.300 millones en 1987.

La deuda externa se multiplicó por 14 en una década. Pasó de 25 mil millones de dólares, en 1973, a 353 mil millones en 1983. Pese a las políticas de ajuste orientadas a servirla, subió a 410 mil millones, en 1987. Las altas tasas de interés, crecientes hasta 1986, y mucho más altas que en los primeros 70 años del siglo, fueron causa importante para ello.

En los años ochenta se dieron en América Latina enormes déficit fiscales. En Argentina alcanzaron al 10% del PIB, en 1993; en Bolivia llegaron al 19%, en 1984; en México al 14%, en 1987. En general, en Latinoamérica el déficit fiscal cifró, en 1987, en el 6% del Producto Interno Bruto.

Tales déficit alimentaron una inflación que se aceleró violentamente y desembocó, en varios casos, en la hiperinflación: Bolivia 11.800%, en 1985;7 Nicaragua, 14.300%, en 1988; Perú, 7.480%, en 1990;8 Argentina, 3.080%, en 1989.

En general, en opinión de J. M. Cartas, la tasa de inflación anual se ubicó, en Latinoamérica, entre 1982 y 1987, en el orden del 110,9%. Según Kliksberg, el índice de precios al consumidor aumentó, para toda la región, de un 57,6%, en 1981, a un 198,9%, en 1987 y un 472,8%, en 1989.

La producción se estancó y aun llegó a retroceder –como se señaló antes– durante la década de los años ochenta, en casi todos los países latinoamericanos; por ejemplo, Argentina -1,9%; Perú, 1% (Basombrío estima un decrecimiento del 11,4%); Bolivia, -8% (Escóbar Llanos considera que entre 1980 y 1985, la caída fue de un 20%); México, 1,2%.9

El incrementado endeudamiento externo, al que ya se aludió, impuso una carga sumamente onerosa sobre las economías latinoamericanas. La relación deuda-exportaciones llegó en México a 6,3%, en 1986; en Bolivia, a 11,2% en 1987; en Perú, a 6%, en 1990.

Mientras hasta comienzos de 1982 América Latina recibió una transferencia de recursos neta, mediante el otorgamiento de créditos externos y subsidios del extranjero, a partir de 1983, esa tendencia revirtió y la región tuvo que pagar una transferencia neta de recursos al resto del mundo, que en el período comprendido entre 1983 y 1989 ascendió, en promedio, a 17,4 mil millones de dólares de los Estados Unidos.10

Según estimaciones de la ONU, para los años ochenta había en Latinoamérica 120 millones de pobres. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe los estimaba en 164 millones, para el año de 1983, lo que equivale a un 38% de las unidades domésticas.11 Para 1986 la cifra pasó de los 170 millones; llegó, en 1989 a

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183 millones, lo que representa el 43% de la población. La respetable entidad internacional cuyos señalamientos se citan, calcula que para el año 2000 –ya procesos de privatización de por medio– ascenderá a 296 millones.12

El salario real mínimo se ubicó, en promedio, para 1989 en un 25% por debajo del nivel de 1980. En algunos países de la región, por ejemplo, Ecuador, El Salvador, México, Perú, inclusive bajó más del 50%.13 Las tasas de desempleo se elevaron fuertemente en la mayoría de los países. Las diferencias interpersonales e interregionales de ingresos se acrecentaron.

Esa tendencia significó, por ejemplo, para Brasil que mientras en 1981 el 10% de la población constituido por las familias más pobres reunía apenas el 0,9% de la renta nacional, para 1989 descendió aún más, hasta un 0,6%, en tanto que el 10% de las unidades domésticas ubicadas en el vértice de la pirámide de ingresos, que obtuvieron para 1981 el 46,6% del ingreso total, llegaron al 53,2% de él, en 1989.

En México, “desde 1984, todos los deciles, excepto el décimo, soportan pérdidas en sus ingresos. Así, los únicos ganadores netos son el 10% del grupo privilegiado, con un 38,16% de participación en la riqueza producida. El 50% de la población –con solo el 18,42%– no recibe ni la mitad de lo que percibe aquel grupo. Además, 30 familias reúnen activos bursátiles equivalentes a una cuarta parte del PIB de México, y 12 grupos empresariales controlan el 32% del producto de la empresa manufacturera”.14

Rebasados los difíciles años ochenta, la economía latinoamericana tuvo, entre 1991 y 1994, cuatro años de expansión; pero se estancó en 1995 y solo tuvo un aumento del 0,6% en su producto interno, lo que significó una fuerte caída frente al crecimiento del 4,6% registrado en 1994, como lo señalaba la CEPAL a fines de diciembre de 1995. Las caídas del producto interno en México y Argentina fueron determinantes para ello.15

Las políticas de acción y medidas específicas

Luego de que en algunos países de América Latina se realizaran algunos ajustes parciales y experimentos heterodoxos, en la mayor parte de ellos comenzó a aplicarse una serie de políticas y medidas económicas tendientes a modificar la situación que se dio en los años ochenta.

Dados los trastornos sociales que provocaron esas medidas, en muchos de ellos se adoptaron algunas de carácter social, tendientes a amortiguar o atenuar los efectos de las frías medidas económicas.

LAS MEDIDAS ECONÓMICAS

Las medidas que formaban o forman el paquete de reformas patrocinado por organismos monetarios y crediticios internacionales suelen, según sistematización de Hermann Sautter y Rolf Schinke,16 agruparse en las siguientes:

Medidas de estabilización, destinadas a restablecer el equilibrio macroeconómico en el corto plazo, entre las que las más importantes son las tendientes a reducir la demanda agregada (expenditure reduction), sobre todo mediante el recorte del gasto público, el aumento de los ingresos fiscales y la limitación de la concesión de créditos.

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Medidas de ajuste estructural tendientes a modificar la estructura del gasto (expenditure switching) y mejorar las condiciones de oferta de las economías nacionales, entre las que figuran la devaluación del tipo de cambio real, para que contribuya a incrementar los precios relativos de los productos transables.

Reformas de carácter económico y social: desregulación de los mercados de trabajo y capital, adecuación del marco jurídico para los derechos de propiedad, liberalización del comercio y de las corrientes de capital, entre otras.

En algunos países se ha concedido especial importancia a los procesos de descentralización administrativa y a los de privatización de empresas públicas.

En este capítulo se hará un breve examen de los efectos de las medidas

económicas y sociales generales. Se conferirá un tratamiento específico, en capítulos separados, a los aspectos de descentralización y de privatización de empresas públicas.

EFECTOS DE LA REDUCCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Las medidas de reducción del gasto público suelen producir efectos sobre los precios, el ingreso, el empleo y el abastecimiento.

Efectos sobre los precios

Pueden aparecer como consecuencia de recortes efectuados a subsidios de cierto tipo de productos, principalmente básicos, lo que reduce el ingreso real de todos los consumidores.

Los sectores con mayor propensión al consumo de productos básicos son, en términos generales, los de menores recursos.

En contrapartida de ello, la reducción de la tasa de inflación, que se persigue, entre otros fines, con los recortes del gasto público, beneficia a los ingresos reales de los pobres, ya que la inflación les afecta más significativamente, pues los ricos disponen de mayores posibilidades de defenderse ante sus embates: pueden realizar inversiones en el extranjero, están familiarizados con las modernas técnicas bancarias, cuentan con posibilidades de asesoramiento profesional en materia de inversiones.

Efectos sobre los ingresos

El recorte en los gastos destinados a salarios reales, reduce los de los empleados del sector público. En ciertos niveles, puede conducir a algunos de éstos a situaciones de franca pobreza, sobre todo si el recorte del gasto público va acompañado de despidos.

Incidencia sobre el nivel de empleo

Si la reducción del gasto público en salarios no se realiza a través de un recorte de estos, en términos reales, sino por medio de despidos, se produce, por un lado, un aumento directo de la desocupación y, por otro, una mayor presión sobre los salarios de los restantes sectores, que será mayor cuanto más rudimentaria sea la red social.

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Esa presión se incrementa cuando la reducción del gasto público coincide con una restricción de crédito al sector privado, lo que determina una caída de la producción. Cuanto mayor sea la baja de los salarios reales, tanto más alto será el desempleo resultante.

Las consecuencias de estas medidas suelen ser un desplazamiento de los desempleados del sector formal hacia el sector urbano informal; una reemigración a las zonas rurales, y la disminución o eliminación de transferencias de recursos desde sectores urbanos hacia los rurales.

Por ello, aun cuando los más afectados por estas medidas sean los empleados del sector urbano formal –tanto por la merma en sus ingresos reales, como por la pérdida de sus puestos de trabajo– también sufrirán el impacto de la reducción del gasto los sectores más humildes de las regiones rurales.

Efectos sobre el abastecimiento

En muchos países que redujeron el gasto público, se efectuaron recortes en los programas sociales del gobierno. Bajaron, con ello, los grados de abastecimiento de bienes y servicios a las personas que se beneficiaban de aquellos, que normalmente eran los más pobres.

Cuando los programas afectados eran los de salud o educación, el deterioro en el abastecimiento de esos servicios no solo significó un crecimiento directo de la pobreza, sino el menoscabo de las posibilidades de superarla en el futuro.

En efecto, la educación tiene una importante gravitación en el crecimiento económico, que es imprescindible para reducir la pobreza; la más generalizada dotación de formación educativa adecuada contribuye a mejorar, en el mediano y largo plazo, la distribución de los ingresos. El mantenimiento de adecuados niveles de salud es condición básica para lograr rendimientos que mejoren la producción y la capacitación: desnutrición, enfermedad, ignorancia, son los peores enemigos del progreso.

INCIDENCIA DE LAS MODIFICACIONES EN LA ESTRUCTURA DEL GASTO

Con estas modificaciones se busca incentivar la producción de bienes transables, aumentando sus precios en relación con los que no lo son. La devaluación del tipo de cambio nominal es el principal instrumento para lograrlo. Ha solido acompañarse con una reforma fiscal y con desindexación de los salarios, lo que, en la práctica, ha implicado su reducción. Se ha buscado, con ello, la disminución de la demanda de bienes y servicios, así como el consecuente incremento de sus precios, que podría traer un aumento de ella.

Otras reformas LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR

Una liberalización del comercio exterior tiene efectos sobre los precios y sobre el empleo. Los consumidores pueden ser favorecidos por precios más bajos de los bienes importados, lo que, en teoría, compensaría en forma parcial o total los efectos de una

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devaluación. Sin embargo, en la práctica, los sectores pobres no resultan mayormente beneficiados por las eventuales rebajas de precios de los bienes importados, puesto que estos tienen una gravitación mínima dentro de su canasta de bienes. En cambio, los efectos que esa liberalización puede producir sobre el nivel de empleo generan peligros de aumento de la pobreza en lo sectores menos aventajados.

En efecto, la reducción de los aranceles y la abolición de regulaciones no arancelarias suelen provocar una contracción de la producción y por ende también del nivel de empleo. Los más pobres se verán directamente afectados cuando en la producción de bienes sustitutivos de los importados se estuviere empleando un porcentaje significativo de mano de obra.

Adicionalmente, se producirán efectos indirectos, en la medida en que la caída del empleo, en actividades productivas de bienes sustitutivos de los importados, ejerza presión sobre los salarios pagados en dichos sectores o en el informal. Nuevamente los más pobres son los afectados.

Desregulación de mercados laborales

Esta desregulación afecta, obviamente, a los trabajadores, en cuanto tiende a eliminar protecciones establecidas para ellos. Genera inestabilidad laboral; es proclive a la baja de salarios, por determinar presiones en tal sentido en las empresas diversas a las que han reducido sus nóminas.

Desregulación del mercado de capitales

Básicamente ella tiende a eliminar el control sobre tasas máximas de interés, con lo cual aumentan los costos de capital para el sector productivo y puede crear tendencias a la disminución de empleo, al menos en el sector formal.

En suma, algunas de las medidas económicas que han adoptado los países latinoamericanos producen graves efectos sobre los sectores más pobres, a los que afectan en forma mucho más acentuada que a los que disfrutan de mejores recursos.

RESULTADO FINAL DE LAS MEDIDAS ECONÓMICAS Y TENTATIVAS DE ATENUARLO

Como justificación mayor para la adopción de muchas medidas económicas, se ha enunciado la necesidad de controlar la inflación. En realidad, ella produce carestía; incremento de pobreza y marginación en vastos sectores sociales; empeoramiento de la distribución de la renta y consiguiente concentración de la riqueza; propensión a la actividad especulativa, en detrimento de la productiva; pérdida de eficiencia en la estructuración productiva, por distorsión en la asignación de recursos; incertidumbre en el futuro, que inhibe la actividad económica.

Sin embargo, hay que buscar un adecuado equilibrio en la adopción de medidas orientadas a combatirla, a fin de que sus resultados no agraven las situaciones que se pretende combatir.

En la práctica, el resultado final de la aplicación indiscriminada y desequilibrada de varias de las medidas económica, en algunos países latinoamericanos, ha sido el

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empobrecimiento de los sectores más vulnerables y el incremento de la riqueza de grupos reducidos de población. La brecha entre unos y otros se agigantó.

Esa situación se produjo en los países que aplicaron las medidas y reformas económicas antes descritas, dentro de un esquema rígido de política neoliberal.

Medidas de atenuación del costo social

Para atenuar o amortiguar los costos sociales de las medidas económicas, los países que las aplicaron diseñaron varias medidas de carácter social: indemnizaciones por supresión de puesto o cese del trabajo y seguros de desempleo; programas emergentes de empleo, que se ampliaron con posterioridad, para cubrir un mayor espectro en el campo social; fondos de inversión social; proyectos destinados a aumentar la capacidad de producción de sectores vulnerables: preparación especializada de jóvenes, crédito a pequeñas empresas y microempresarios, apoyo a la reconversión productiva, según la sistematización que adopta José M. Cartas.17

Indemnizaciones especiales y programas emergentes de empleo

En varios países latinoamericanos se aplicaron programas de compra de renuncias, como una forma de reducir personal del sector público, indemnizar a los empleados cesantes y darles oportunidad de iniciar nuevas actividades. En la práctica, la solución no funcionó. En muchos casos, las personas cuyas renuncias se compraron volvieron a la administración pública, en áreas o instituciones distintas de las que salieron; en otros, esas personas, luego de que –por falta de capacitación– invirtieron mal el dinero que recibieron a trueque de su renuncia o cese de actividades, engrosaron el ejército de los desocupados.

En Chile, a partir de 1975, se ejecutaron un Plan de Empleo Mínimo y un Plan Ocupacional para Jefes de Hogar, que no contribuyeron a evitar la aguda crisis que la aplicación del modelo neoliberal experimentó para los años 1982 y 1983, pese a que los llevó adelante un Gobierno Militar que no permitía la oposición política o social.

Fondos Sociales de Emergencia y Fondos de Inversión Social

Como otra forma de amortiguar el costo social de las políticas reformistas neoliberales, en varios países se crearon Fondos Sociales de Emergencia o Fondos de Inversión Social que, funcionando con cierta autonomía con respecto a los ministerios tradicionales, ejecutaron obras y trabajos en beneficio de los sectores agobiados por mayores índices de pobreza. Su estructuración respondió a orientaciones de organismos crediticios o monetarios internacionales, y se realizó bajo similares criterios y denominaciones.

En tal sentido, en Bolivia se organizaron el Fondo Social de Emergencia, en 1986, y el Fondo de Inversión Social, en 1990.

Asimismo, para el año de 1990 se crearon el Fondo de Inversión Social (FIS), en El Salvador; el Fondo de Inversiones Sociales (FIS), en Guatemala; el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS); el Fondo de Apoyo a los Sectores Oprimidos (FASO) y el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), en Nicaragua; el Fondo de

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Emergencia Social (FES), en Panamá; el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), en Uruguay. Dependiente de un Ministerio se organizó el Fondo Venezolano de Inversión Social (FONVIS). También para ese año se llevó adelante, en Guyana, un Programa social específico, con finalidades y características sim ilares, bajo la denominación de Social Impact Amelioration Program (SIMAP).

Para 1991 se crearon el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, en Chile; el Programa de Desarrollo Humano, en Paraguay; el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONDES), en Perú.

En 1992 se estableció, en Colombia, el Fondo Social de Emergencia (FOSEM); y, posteriormente, se organizó el Fondo de Inversión Social Ecuatoriano (FISE).

Si bien se ha buscado dar a las entidades antes mencionadas un grado de autonomía significativo, estructurar equipos técnicos de adecuado nivel, lograr independencia de la actividad política y dotarles de financiamiento propio –que en muchos casos proviene de préstamos internacionales–, no han podido mantener esas características por períodos prolongados, y es realmente dudoso que lo consigan.

Además, pese a los criterios y modelos similares bajo los que se organizaron, en la práctica comenzaron a diferenciarse por los sectores específicos a los que atendían (en unos casos, realmente a los más pobres; en otros, a niveles más altos –como sucedió en Bolivia–, lo que permitía una más rápida organización o un impacto publicitario mayor), o por el tipo de trabajos que ejecutaban (en unas entidades, mayor preferencia a pequeñas obras de infraestructura –Bolivia–; en otras, más énfasis en proyectos de desarrollo social), o por el personal que los integraba (prevalencia de ingenieros, en unos casos; de sociólogos o promotores sociales, en otros). En unos países contaban con más recursos y apoyo político; en otros, con menos.

En México, desde 1988, se organizó –con objetivos similares a los Fondos de Emergencia o de Inversión Social, pero con alguna mayor amplitud que ellos– el Programa Nacional de Solidaridad, que para 1993 llegó a manejar un presupuesto anual que rondaba en los 2.500 millones de dólares. Actuaba en tres grandes áreas: bienestar social, con énfasis en programas de salud, educación, alimentación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra; producción, que buscaba crear oportunidades de trabajo y desarrollar capacidades laborales; desarrollo regional, por medio de la construcción de obras de infraestructura de impacto regional y programas especiales de desarrollo integral en regiones específicas.

Para 1993, se anunció el inicio del programa PROCAMPO, que trataba de beneficiar a los productores agrícolas e incentivarlos a realizar cultivos de productos que no afrontaban saturación de los mercados.

Sin embargo, los apremios del ingreso al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica forzaron a disminuir la destinación proporcional de recursos a los antedichos programas.

PROGRAMAS DE AUMENTO DE CAPACIDADES PRODUCTIVAS

Este tipo de programas busca mejorar el nivel de entrenamiento de la población de menores ingresos o facilitarles medios para aumentar su productividad.

Manifestaciones de ellos han sido el Programa Chileno de Capacitación Laboral de Jóvenes, los Programas Argentinos de Apoyo a la Reconversión Productiva, los

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Programas globales de crédito a pequeñas empresas y microempresarios, auspiciados por el BID.

El Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes, que se desarrolló en Chile entre 1990 y 1994, buscaba abrir mejores perspectivas de trabajo y progreso para la juventud de sectores de ingresos reducidos. Consistía en cursos de aproximadamente 200 horas, dictados en institutos especializados, y complementados con prácticas en empresas, con una duración mínima de tres meses. Se orientó a los jóvenes desocupados, de entre 15 y 24 años, de esos sectores.

Los cursos eran gratuitos para los aprendices, quienes, además, recibían una beca mensual para cubrir gastos de movilización y alimentación. Se buscaba que los institutos capacitadores garantizaran que los alumnos accedieran a puestos de práctica y correlativamente de trabajo posterior en las empresas, por lo que se tendía a un estrecho paralelismo entre contenido de los cursos y demanda del sector privado.

La meta –que se cumplió– fue capacitar a 100 mil jóvenes, que en su mayoría encontraron trabajo, al terminar sus cursos.

En Argentina se desarrolló un programa similar, que combinaba la capacitación de jóvenes, con los requerimientos del cambio de orientación en la producción de ciertas empresas.

Los programas de crédito a pequeñas empresas y microempresarios comenzaron a ser financiados por el BID, a partir de 1990. Buscaban ayudar a aquellos sectores, que normalmente no tienen acceso a los canales formales de crédito, por lo que deben recurrir a cierto tipo de prestamistas, llamados “chulqueros” en el Ecuador, que cobran intereses varias veces superiores a los bancarios.

Los programas se han ejecutado en 10 países latinoamericanos, mediante la transferencia de recursos del organismo de crédito internacional a bancos minoristas, a través de un banco de segundo piso. Se establecen reglas tendientes a facilitar e incentivar a los pequeños y microempresarios para utilizar esos recursos, y a capacitarlos para optar por las líneas de crédito normales.

Casos de algunos países latinoamericanos específicos

Para concluir esta visión general sobre los procesos de modernización y privatización en América Latina, quizá quepa hacer una referencia, asimismo somera, a los casos específicos que se han presentado en algunos países que, por su relevancia, en determinados aspectos a veces han sido tomados como paradigmáticos, en uno u otro sentido, o que guardan semejanzas con el Ecuador. Aludiremos rápidamente a algunas características de los procesos de Chile, Argentina, Bolivia, Perú y México.

CHILE

Los procesos de transformación del Estado y específicamente los de modernización y privatización bajo la óptica neoliberal, comenzaron temprano en Chile. Se iniciaron antes que en la Inglaterra de Margaret Tatcher o en los Estados Unidos de Ronald Reagan.

Ya para fines de los años sesenta fue posible notar alguna influencia de la Escuela Económica de la Universidad de Chicago, en Chile. Se había celebrado a mediados de

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los años cincuenta un convenio entre ésta y la Universidad Católica de Santiago; se produjo un intenso intercambio de experiencias; muchos economistas chilenos realizaron estudios en la Universidad de Chicago y, al retornar a su país, ejercieron funciones importantes, en la cátedra, el periodismo y el Gobierno.

Pueden citarse los nombres de Sergio de Castro, Pablo Baraona, que desempeñaron cargos directivos en la Facultad de Economía, igual que Manuel Cruzat o Jorge Gabriel Larraín. Ejercieron importantes actividades periodísticas, sobre todo en El Mercurio, Emilio San Fuentes, Álvaro Bandón, Sergio de la Cuadra, Arturo Fontaine, Jorge Piñera. Algunos de ellos –“los pirañas”– tomaron el control del grupo empresarial privado vertebrado en torno al Banco Hipotecario. Varios egresados de la Universidad de Chicago accedieron a importantes funciones públicas.18

Se dice que algunas medidas tomadas por su influjo, ya a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, influyeron de alguna manera para que, en reacción, triunfara Allende.

Como es sabido, durante el Gobierno de la Unidad Popular se agudizaron muchos conflictos, se politizó la administración, creció aceleradamente el sector público. Hacia 1973, luego de que se aplicara una amplia política estatizante y el clima político se tornara realmente conflictivo, las Fuerzas Armadas dieron un golpe de Estado y tomaron el poder.

Comenzó la primera de las tres olas de ajustes estructurales que se han suscitado en Chile. En ella, la estrategia de crecimiento económico se basó en un modelo neoliberal, que buscaba impulsarlo en cuatro principios básicos: el mercado como único instrumento asignador de recursos; la subsidiariedad del Estado; el sector privado como único agente dinámico de ese crecimiento; y la apertura indiscriminada al comercio exterior. Se consideró que el mercado aseguraba un supuesto funcionamiento óptimo de la economía, un mayor nivel de bienestar y el máximo nivel de libertad de cada individuo. Se inició un muy agresivo proceso de privatizaciones, muchas veces indiscriminadas. Se restringieron los derechos sindicales y políticos.

El modelo, llevado adelante a ultranza, luego de crecimientos que se recibieron con euforia, desembocó en la crisis de 1982-1983. Caída de exportaciones, fuerte descenso del PIB, incremento acentuado de la desocupación, grave aumento de la pobreza, muy notable concentración empresarial, quiebra de entidades financieras y empresariales privatizadas.19

Comenzaron entonces a adoptarse medidas correctivas, que atenuaran o amortiguaran los costos sociales de los ajustes. Se buscó alguna concertación.

Esa línea de concertación se acentuó con motivo de la transición al régimen democrático. En éste, se combinan y buscan equilibrarse las medidas económicas de ajuste, con las medidas sociales. Principia, entonces, a afirmarse un real desarrollo de Chile, que no es, como suele presentárselo, producto de la aplicación a ultranza de las políticas neoliberales en el Gobierno de Pinochet, sino más bien de los cambios, con sentido social, introducidos en los gobiernos democráticos.

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ARGENTINA

Una enorme tensión social, políticas represivas y contrarias a la observancia de los derechos humanos, un desgastador conflicto bélico, llevaron a Argentina a una dramática situación de desequilibrios estructurales. Hiperinflación, caída del producto tanto en términos absolutos, como –más profundamente– en valores per cápita, fuga de capitales, drástica reducción en el coeficiente de inversión, fueron sus manifestaciones.

El poder legislativo de 1989, dos meses después del inicio del Gobierno de Menem, aprobó las leyes de Reforma del Estado o de Emergencia Administrativa y la de Emergencia Económica.

En los procesos de modernización argentina, además de la privatización, se ha dado notable acento a la descentralización, la promoción y movilización social y a la racionalización administrativa, así como a la desregulación. Se ha conferido también importante énfasis a un programa de propiedad participada, que se orientaba a que los trabajadores de las empresas a ser privatizadas, los usuarios de los servicios prestados por ellas, los productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituía su actividad, pudieran adquirir el capital accionario de esas empresas.20

Graves problemas suscitados en el norte del país llevaron a la adopción de medidas sociales, que se han reseñado antes. La intensidad de los procesos de privatización y de apertura a las importaciones ha determinado graves tendencias a la desocupación y el desempleo, como se precisa enseguida.

A fines de febrero de 1995, se puso de relieve que el índice de desocupación virtualmente se duplicó en la Argentina entre 1991 y 1994: se elevó de 6,3% al 12,2% de la población económicamente activa. Los jóvenes sin trabajo pasaron del 9,5 al 30,5% del total de desempleados. A ello se añade el índice de subocupación (10,4%), con lo que se estima que en esa época había 2’650.000 personas con problemas de empleo. Hubo una gran expulsión de mano de obra neta. Las previsiones de crecimiento de la economía se cumplieron apenas en la mitad. Según el Director del Instituto de Estado y Participación el crecimiento fue tres veces menos que el previsto.21

Para fines de 1995, la situación empeoró. La tasa de desempleo había superado los niveles del 18,6% de la PEA, convirtiéndose en la más alta que el país había soportado desde que se llevaban estadísticas laborales sistemáticas en Argentina. El Producto Interno Bruto fue negativo en un 2,5%.22

BOLIVIA

Antes de 1982, Bolivia enfrentó graves problemas políticos, que marcaron al país como uno de los más inestables en el mundo. Entre 1952 y 1978 tuvo 14 gobiernos; 9, entre 1978 y 1982, casi 10 veces más de lo que resultaba normal, según el Derecho Constitucional boliviano.

Entre 1982 y 1985 se desató la más aguda crisis económica de la Bolivia del siglo XX. La inflación alcanzó al 23.000% anual; el tipo de cambio paralelo llegó a estar 16 veces por encima del oficial; el PIB cayó casi en un 20% entre 1980 y 1985. La transferencia neta de recursos del exterior fue negativa durante ese período.

A partir de 1986, luego del regreso al sistema democrático, comenzó a aplicarse la liberalización de precios como mecanismo fundamental para detener la inflación. Tal

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liberación implicaba la aplicación de normas de mercado tanto en el sistema de precios internos, como en el tipo de cambio, y con posterioridad en las tasas de interés y en el mercado laboral.

Si bien hasta los años noventa se notaron algunas mejoras en cifras macroeconómicas, muchos problemas sociales aumentaron. La desocupación creció; se acentuó la brecha social.

A partir de 1991, se emprende el proceso de reforma del Estado. En 1992 se inician las del Poder Judicial, de la educación, del sistema electoral. Se enfrenta con alguna decisión la descentralización del Estado.

Desde 1991 se dictaron las Leyes de Inversiones, de Hidrocarburos, de Privatización, de Exportaciones, de Bancos y Entidades Financieras, del Medio Ambiente, el Código de Minería; se adoptaron el Registro Único de Empresas y el Sistema de Ventanilla Unica de Exportación. Se reformó el Sistema de Fondos de Pensiones y de la Seguridad Social.

Ante las graves distorsiones sociales, se acentuaron las medidas y políticas de inversión social. De un 9,8% en 1991, ésta pasó al 21% en 1993. Se determinó que todos los recursos que se obtengan de la privatización de empresas públicas fueran destinados exclusivamente a la inversión social; se incentivó la participación popular; se intensificó la política de salud, así como la mejora de la educación.

De todas maneras, los resultados de los cambios fueron alarmantes para el área rural. La pobreza llegaba en ésta al 98,6% en 1976, y en 1992 apenas bajó al 93,5%, en tanto que en el área urbana se había reducido, en ese período, del 66 al 51%. El déficit de educación primaria, el analfabetismo campesino –sobre todo en las niñas– siguieron siendo abrumadores. La tasa de mortalidad infantil –75 por mil nacidos vivos, en general– era mucho más alta en el campo. El problema de mortalidad infantil mantenía su gravedad.

Actualmente, en Bolivia se hacen esfuerzos por definir grupos objetivos para focalizar la atención social, se busca priorizar el uso de recursos, evitar duplicación de actividades y descentralizar la acción pública.23

PERÚ

Entre 1981 y 1990, mientras el PIB total de América Latina y el Caribe creció en 12,4%, la economía peruana registró un menoscabo del 11,4%. El producto por habitante disminuyó en 28,9%.

En 1988, el índice de precios al consumidor aumentó en 1.722%; en 1989, la inflación subió al 2,775% y llegó, en 1990, al 7.649%. En general, desde septiembre de 1986, durante un período de 24 meses, el incremento de los precios, en promedio mensual, fue del 53%.

El subempleo se ubicó en el 73% de la población económicamente activa, en 1990. El salario mínimo urbano cayó, en términos reales, en tal manera que en 1990 solo equivalía al 23% del de 1980.

En contraste, los ingresos de la propiedad o capital, que en 1970 representaban el 27,2% del total nacional, para fines de los años ochenta bordeaban el 45%.

La deuda externa creció desde 14.477 millones de dólares, en 1986, a 19.762 millones, en 1990, y llegó a 21.685 millones de dólares, en 1993. Los pagarés de la

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deuda externa en el mercado secundario se compraban apenas al 4% de su valor nominal.

En agosto de 1990 se adoptaron severas medidas iniciales de ajuste, que incluyeron un incremento del precio de los combustibles en 31 veces y el de las tarifas eléctricas en 12; la hiperinflación se acentuó: llegó al 397% en ese mes.

Los precios claves fueron liberalizados, para que actuaran en el mercado de la economía del mercado; se redujeron los aranceles de importación.

En el año inicial de adopción de las medidas, de acuerdo con las cifras de CEPAL, la economía peruana retrocedió en un 5,6%; el ingreso por habitante disminuyó 7,5%.

Aun cuando, como resultado del ajuste, las cifras macroeconómicas mejoraron, y en 1993 y 1994 la economía peruana creció en 6,5% y casi 8%, respectivamente, las remuneraciones medias reales continuaban dramáticamente deprimidas: a fines de 1992, apenas llegaban al 40% de las vigentes en 1980. El salario mínimo real urbano era tan solo del 16,3% del registrado en 1980.

En 1993, el gasto público (que significó el 14% del PIB), se destinó apenas en un 7% para programas de salud, educación y del Poder Judicial.

Únicamente para 1994 se han asignado al Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social valores significativos (se prevé que entre 1994 y 1996 se habrán movilizado 495 millones de dólares).24

MÉXICO

La política populista de los gobiernos de Luis Echeverría (1971-1976) y José López Portillo (1977-1982) propició un gasto público expansivo, que para el año 1982 llegó a absorber el 49% del PIB. Si bien eso permitió un crecimiento promedio del 7%, dio margen a que la inflación subiera hasta un 98,8% y la deuda pública creciera al monto de 87.700 millones de dólares, con vencimientos a corto plazo y tasas flotantes que llegaron al 21%.25

El volumen de recursos disponibles para la inversión se redujo en 17,6% y 26,8% entre los años 1981 y 1982. El empleo comenzó a reducirse, igual que el PIB y la renta per cápita.

Para 1982, México se vio en la imposibilidad de cumplir los compromisos de su deuda externa.

En el país se había mantenido un tipo de cambio prácticamente fijo, a partir de la devaluación de 1976. La sobre cotización del peso propició la adquisición de bienes en el exterior y la fuga de capitales.

El presidente De la Madrid inició un programa inmediato de reordenación económica, que comprendió la reducción del gasto público y la disminución de subsidios a los precios y tarifas de bienes y servicios públicos. Esta política produjo una fuerte recesión en los sectores de manufacturas, construcción y comercio y la disminución en la renta per cápita.

Para llevar adelante un programa de aliento y crecimiento económico, se tuvo que devaluar el peso en 106 y 159%, respectivamente. En 1987, la inflación llegó al 159,2%.

Se trató de contener la inflación reprimiendo los ingresos del factor trabajo, con menores retribuciones y empleo; se disminuyó la liquidez; se establecieron controles

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sobre una cantidad apreciable de bienes y servicios, tanto públicos como privados, con ánimo de abatir la demanda global efectiva.

Aun cuando se logró un crecimiento continuo entre 1990 y 1992, en 1993 comenzó a observarse una desaceleración, sobre todo en el sector primario.

Se produjo el grado de concentración de riqueza que se mencionó antes. El 10% de la población acaparaba el 38% de la riqueza generada en el país; la mitad de los mexicanos no recibían ni el 50% de lo que percibía ese grupo privilegiado; 30 familias reunía activos bursátiles que bordeaban la cuarta parte del PIB; y 12 grupos empresariales controlaban el 32% de la industria manufacturera.

El énfasis conferido a las áreas económicas modernas y la preterición de los sectores tradicionales y las regiones apartadas, así como el incremento de la pobreza, dieron pie a la convulsión social iniciada con el levantamiento de Chiapas.

A fines de 1994, el peso mexicano se había devaluado casi en un 50%, los mercados bursátiles se afectaron profundamente y la credibilidad de México en el exterior decayó.

Para 1995, se registró una recesión del crecimiento cercana al 10%. La ventas cayeron casi en más del 20%. La devaluación cifraba en torno al 60% en los primeros meses del año, y se fue acentuando. Las tasas de inversión cayeron en tal año, lo mismo que las negociaciones en Bolsas de Valores. Las de interés se dispararon. Para marzo de 1995, tuvo que duplicarse el precio de los combustibles básicos, y se aumentaron notablemente las tarifas de los servicios básicos. Los impuestos indirectos, fundamentalmente el que gravaba el valor agregado en los consumos, subieron. El impacto sobre los sectores populares fue desproporcionado e injusto.

Conclusiones

La experiencia acumulada en Latinoamérica en los años de la reforma del Estado, intentada por varios de nuestros países, lleva a las siguientes conclusiones:

- La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria, pero no suficiente, para asegurar el crecimiento y la equidad social.

- La reforma social es fundamental para garantizar la sustentabilidad de las reformas estructurales macroeconómicas.

- La reducción del gasto público en áreas burocráticas debe ir acompañada por su reorientación hacia los sectores sociales y, dentro de éstos, hacia el suministro, en condiciones idóneas, de bienes y servicios a los estratos de menores ingresos de la población.

- En el corto plazo, se deben adoptar medidas de emergencia, para compensar a los afectados por el ajuste y dar alivio inmediato a la pobreza.

- En el largo plazo, la mejora permanente en la situación de los más pobres se logrará mediante su incorporación efectiva y justa al proceso de desarrollo económico.

- Dado que el principal activo de los pobres es su fuerza de trabajo, se debe poner énfasis en su capacitación y en la ampliación de sus oportunidades de producción.

- Resulta imprescindible impulsar un desarrollo regional armónico y sostenido. - Es necesario prestar atención especial a los grupos que se encuentran más

desprotegidos que el resto o sufren discriminación.

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- Los cambios económicos y sociales no funcionan si es que no se logra transparencia y corrección en la actividad pública y en la administración de justicia.

- El Estado no puede renunciar a su obligación esencial de planificar y organizar las actividades de la economía nacional. Hacerlo es particularmente grave en países en desarrollo, donde aquel debe jugar un papel equilibrador insustituible entre los grupos sociales.

- El mercado prioriza las demandas de los sectores de mayores ingresos, al responder solo a la capacidad monetaria de los individuos. Esto se agrava por la capacidad de manipularlo que tienen los monopolios y el manejo ilimitado de propaganda, que induce a los consumidores a comprar aquellos bienes que son muy rentables para el empresariado monopólico u oligopólico, y que no satisfacen las necesidades del país en su conjunto.

- Si el Estado declinara sus funciones esenciales de planificar y ejecutar una política equilibrada y armónica de desarrollo, estaría simplemente consagrando una supuesta libertad económica, que significaría que los lobos tengan derecho de comerse a los corderos, como lo señala Isaac Berlin.26

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Capítulo XXII LA EXPERIENCIA ECUATORIANA EN MATERIA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Objeto de la Ley de Modernización: ámbito; principios, finalidad y áreas de aplicación; organismo responsable. La privatización frente a elementos prioritarios de la modernización; la acción modernizadora del gobierno del presidente Durán Ballén, en la práctica: énfasis a cierto tipo de privatización. Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralización: muy desigual distribución de recursos; necesario incremento recursos para entidades seccionales: posibilidades reales de incremento de ingresos por aumento en tributos locales; análisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudación nacional. Inequidad y desequilibrio; distribución de rentas de recaudación nacional: proporcionada atención al sector rural; asignación de recursos en función de la población, y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza; distorsión de las estadísticas al respecto. El proyecto de reforma a la Constitución presentado en 1994 por el Ejecutivo y la descentralización. El proyecto de Ley de Descentralización Administrativa y Financiera del Partido Social Cristiano (octubre de 1994): sus errores; consecuencias; otros problemas. Proyectos de descentralización presentados en 1996. Conclusiones.

Énfasis desproporcionado en cierto tipo de privatización; falseamiento y postergación de la descentralización

En los últimos años, el gobierno ecuatoriano, bajo el nombre de una pretendida modernización del Estado y del sector público, se ha sumado, en la práctica –cuando en otros países comienza ya a retornarse a una adecuada y objetiva posición de equilibrio– a la cruzada de una sui géneris privatización favorecedora de los intereses del conjunto simbiótico de empresas transnacionales-grupos locales económicos altamente concentrados y vinculados con el capitalismo financiero mundial.

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Ese resultado se produjo, al menos hasta 1995, en un marco de discrepancias entre el discurso oficial, la normativa y la práctica.

Vale la pena apreciarlas mediante un somero examen de las leyes y reglamentos respectivos y las acciones que se han tomado.

El discurso gubernamental y de los partidos ligados al Ejecutivo se refería a la necesidad de dar mayor eficiencia a la administración, para favorecer las capacidades creadoras de toda la población ecuatoriana, descentralizar la gestión del Estado y aumentar sus recursos para atender mejor a las necesidades básicas de los más pobres. La Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada concedió especial énfasis a la transferencia indiscriminada al sector privado –y en forma más precisa, a grupos monopólicos u oligopólicos– de actividades cubiertas por el sector público. La práctica gubernamental en la aplicación de la Ley acentuó aun más esa inclinación.

OBJETO DE LA LEY DE MODERNIZACIÓN

Sin bien en la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, adoptada el 21 de diciembre de 1993 por el Congreso Nacional y sancionada el 28 de ese mes –día de los Santos Inocentes– por el presidente de la República, se alude a la descentralización, la desconcentración y la simplificación, así como a la racionalización y eficiencia administrativas, la privatización enunciada en las letras c y d –tercero y cuarto lugar– en el artículo 1 de esa Ley, que señala sus objetivos, ha constituido, en los hechos, el primero de ellos, la preocupación y pasión centrales del Gobierno del presidente Durán Ballén.

Ámbito

El reglamento general de la Ley fue expedido el 31 de marzo de 1994 y publicado en el Suplemento del R.O. No. 1623, de esa misma fecha, y sustituido por el que se expidió el 29 de noviembre de 1994 y se publicó en el Suplemento del R.O. de 2 de diciembre siguiente, el cual se reformó por D.E. publicado en el R.O. de 22 julio de 1996 (suplemento). Las disposiciones de dicha Ley y de su Reglamento General se aplican a las entidades, organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector público, así como a las personas jurídicas creadas por Ley para el ejercicio de la potestad estatal o la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado, así como a la concesión de servicios públicos.

Principios, finalidad y áreas de aplicación

Según la Ley (art. 3), los procesos de modernización se sujetarán a los principios de eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social. Su finalidad (art. 4) será incrementar los niveles de eficiencia y productividad en la administración, así como promover y fortalecer la participación del sector privado y de los sectores comunitarios o de autogestión en las áreas de explotación económica reservadas al Estado.

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En la práctica, asimismo, se ha puesto énfasis en promover la participación del sector empresarial altamente capitalizado en áreas reservadas al Estado, y se ha dejado de lado la solidaridad social y la participación de sectores comunitarios o la autogestión.

Aunque al hacer referencia a las áreas de aplicación de la Ley se ha enunciado –en forma prioritaria– la racionalización del sector público, mediante una adecuada y eficiente distribución de competencias, funciones y responsabilidades, así como la descentralización y desconcentración de actividades y recursos de tal sector, la desmonopolización y privatización de los servicios públicos y de las actividades económicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector público ha sido la preocupación sustancial del Gobierno del presidente Durán Ballén. Esa preferencia se resaltaba en el reglamento inicial, 66 de cuyos 109 artículos se referían a este último tema. En el reglamento de diciembre de 1994, 140 de los 178 artículos que contiene, conciernen a las actividades de privatización de la empresa pública.

En el Reglamento Sustitutivo del General de la Ley de Modernización, que consta en el Suplemento del R.O. No. 581, de viernes 2 de diciembre de 1994, y que fue reformado por D.E. No. 4003 (R.O. de 21 de julio de 1996) se sistematizan algo mejor las disposiciones que contenía el primero, se amplían las atribuciones del presidente del CONAM, se restringen algunos derechos de los empleados públicos, objeto de compra de renuncias y, en materia de concesiones, se regula en forma específica las de obra pública, uso o servicio público, sector eléctrico, agua potable y saneamiento ambiental, obras o servicios portuarios (capítulos II al VII del título III, Delegación al Sector Privado).

Las reformas de julio se referían fundamentalmente a las inversiones para construcción de centrales de energía eléctrica y de obras y servicios portuarios.

No se ha llegado a configurar las razonables medidas básicas de protección al usuario y al público, así como al interés nacional, que ha observado la doctrina, conforme se detallará en el capítulo siguiente.

Es inútil señalar, por ejemplo, que la regla general sobre capital pagado de la concesionaria establece que él cifraría en el 5% del valor presente de la inversión total presupuestada para la concesión.

Seguramente con inspiración de una visión privatizadora que potencia la adquisición de bienes públicos por determinados grupos económicos, el artículo 6 de la Ley falsea y distorsiona el alcance del artículo 46 de la Constitución en actual vigencia (la de 1978-1979) y enuncia varios casos, fácilmente forjables por el Ejecutivo, que permiten acogerse a una excepción de concesión de actividades reservadas al Estado, tan frecuente que se convierte en regla.

En materia de desregulación, la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada ha puesto énfasis excesivo en algunos trámites, que ciertamente eran incómodos y poco justificables, que pueden tener importancia individual, pero que, en una visión de conjunto, resultan poco trascendentes, como para aseverar que con ellos se produce la modernización: por ejemplo, la eliminación del requerimiento de adveración de certificaciones de los cónsules ecuatorianos, excepto los ad-honorem, o de la exigencia de certificaciones actualizadas, que pueden ser reemplazadas por fotocopias de documentos originales certificados notarialmente, así como la simplificación de los trámites de traducción de documentos emitidos en idioma extranjero.

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La Ley resulta positiva en cuanto limita el período dentro del cual la administración debe atender reclamos de los particulares y presume que se los ha resuelto en sentido positivo, si no se los contesta en el término de 15 días, al tiempo que exige que las resoluciones respectivas sean motivadas. Asimismo, es interesante la eliminación teórica de la posibilidad de que la burocracia exija requisitos que no son expresamente previstos por la Ley, o la recomprobación de hechos que hayan sido demostrados ante la Administración.

Organismo responsable

El Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM, es el organismo administrativo y técnico encargado de planificar, dirigir, ejecutar y evaluar el proceso de modernización del Estado. Está adscrito a la Presidencia de la República y cuenta con un Consejo Nacional y una Dirección Ejecutiva.

El Consejo Nacional está integrado por un delegado del Presidente de la República, el Ministro de Finanzas y Crédito Público, el Secretario General de Planificación, el Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo, un representante de los trabajadores y servidores de las entidades públicas, uno de las cámaras de la producción y uno de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, la cual no ha aceptado esa participación. El delegado del Primer Magistrado preside el Consejo. En caso de empate, tendrá voto dirimente adicional.

LA PRIVATIZACIÓN FRENTE A ELEMENTOS PRIORITARIOS DE LA MODERNIZACIÓN

La letra c del artículo primero de la Ley hace expresa y precisa referencia, como ya se manifestó, a la “prestación de servicios públicos y las actividades económicas por parte de la iniciativa privada, mediante la desmonopolización, la libre competencia y la delegación de los servicios o actividades previstos en el numeral 1 del artículo 46 de la Constitución Política de la República”, como uno de los objetivos de la referida Ley; y, la letra d enuncia, en ese mismo sentido, “la enajenación en las circunstancias establecidas en esta Ley, de la participación del Estado en las empresas estatales no previstas en el numeral 1 del artículo 46 de la Constitución Política de la República o de las mixtas señaladas en el numeral 2 del mencionado artículo 46”.

LA ACCIÓN MODERNIZADORA DEL GOBIERNO DEL PRESIDENTE DURÁN BALLÉN, EN LA PRÁCTICA

Como se vio en capítulos precedentes, en países que adelantaron con éxito procesos de modernización se concedió importancia sustancial a las tareas de descentralización y desconcentración, así como de racionalización de las estructuras del Estado y del sector público. En Suecia, en Japón, en los propios Estados Unidos se dio énfasis a la devolución o al traslado de actividades del Gobierno Central a los locales, provinciales o regionales.1

Lo propio ocurrió en varios países de Latinoamérica. En algunos –Chile, por ejemplo– la prestación de servicios públicos de salud y educación (y los recursos

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correspondientes) pasaron a las municipalidades, sin perjuicio de que se guardara observancia de pautas y planes nacionales básicos en el sector.

Frente a ello, pocos esfuerzos concretos ha hecho el Gobierno del presidente Durán Ballén, al menos hasta inicios de 1996, para lograr la descentralización del Estado. Tampoco ha sido sustancial la actividad de racionalización de funciones y actividades del sector público, ni mayor la desregularización.

En otro ámbito de la modernización del Estado, en lugar de llevar adelante un adecuado proceso de desconcentración, que permita atender mejor a las provincias periféricas, y procurar, dentro de ese proceso, reubicar al personal que trabajaba ya en el sector público, se ha preferido lanzar a la desocupación a muchos técnicos y empleados públicos.

Al finalizar este capítulo se hará referencia a los proyectos de Ley de descentralización y deconcentración elaborados durante el Gobierno del presidente Durán Ballén.

ÉNFASIS A CIERTO TIPO DE PRIVATIZACIÓN

En el campo específico de la privatización ha optado, al menos hasta mediados de 1996, por una de las 22 estrategias de privatización2 que menciona el Instituto Adam Smith: la venta de empresas públicas a una sola empresa o grupo ofertante. Bajo ese esquema ha vendido o pretende negociar, en favor de grupos económicos altamente concentrados, bienes del Estado o de las entidades públicas que tienen enorme valor. En algunos casos, que se mencionarán en el siguiente capítulo, se ha acusado al Gobierno de haber atropellado prácticas de una economía elemental y sensata, e inclusive normas dictadas por el propio régimen.

Como paso previo a la venta de otros activos o la privatización de otras entidades o actividades, se ha notado la realización de verdaderas campañas anteriores a la negociación de bienes y activos públicos, emprendidas desde esferas del propio Gobierno, para dañar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que pretende negociar.

Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralización

En un libro mío de 1994,3 se han descrito y analizado las dramáticas diferencias en cuanto a servicios básicos, calidad de vida, perspectivas de progreso, que se dan en el sector rural frente al urbano, o en las pequeñas y medianas poblaciones, en relación con las ciudades intermedias y las grandes urbes; la concentración de recursos nacionales que se ha producido en éstas y, sobre todo, en reducidos grupos de poder económico y político que tienen en ellas su centro de operaciones e intereses.

Se señalaron también algunas de las acciones que podrían tomarse para corregir, en el futuro, esos desniveles.

La configuración de esas acciones implicaría incrementar frentes de trabajo y actividades a las entidades seccionales, particularmente a los consejos provinciales, que deberían asumir un rol importante en el desarrollo rural integral y en la generación de empleo en los campos.

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Ello, a su vez, exigiría replantear la distribución de los recursos públicos entre el Estado y las entidades del régimen seccional autónomo y, específicamente, entre las diversas municipalidades y consejos provinciales, y suministrar medios efectivos y apropiados, sobre todo a aquellos cuya población afrontara situaciones de pobreza más acentuadas.

MUY DESIGUAL DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS

Como consecuencia de una evolución histórica en buena medida reciente, un volumen desproporcionado de recursos privados y públicos se concentran en las provincias de Pichincha y Guayas y, más específicamente aun, en las zonas urbanas de los cantones de Quito y Guayaquil.

En lo privado, para los años noventa, sobre el 88% de las compañías de capital que operan en el país, más del 93% de las anónimas –las cuales constituyen el 63% de las de capital– están domiciliadas en esas dos ciudades. Porcentajes similares de las personas que tales empresas ocupan, allí trabajan; en Quito y Guayaquil realizan ventas de sus productos por porcentajes de ese orden frente al total nacional. La concentración aumentó en 1995 y 1996. A mayo de ese año, el 94% de las compañías de capital que se constituyeron en el período se domiciliaron en las 2 ciudades. Ello ocurrió con casi el 97% de las anónimas.

En lo público, al examinar la información consolidada que prepara la Contraloría General del Estado respecto a los ingresos efectivos de las entidades que conforman el sector público no financiero, se encuentra que los de las entidades del Régimen Seccional Autónomo apenas significaron, para 1992 –último año en que se publicó información completa–, el 6,91% del total del sector público no financiero. De esta cifra, el 5,18% correspondió a las municipalidades y el 1,73% a los consejos provinciales. La situación ha mejorado en 1993 y 1994. Para esos años, los porcentajes totales subieron al 10,6 y al 11,8%, respectivamente: 8,3% para las municipalidades, 2,3%, para los consejos provinciales, en 1983; 9,2% y 2,6%, en su orden, en 1994.

Cabe señalar que, en esos dos años, las empresas municipales, independientemente de las municipalidades, tuvieron una participación del 4,9% y 3,6% que, como se notará, es mayor que la que alcanzaron los consejos provinciales.

Los ingresos y egresos de las entidades del Régimen Seccional Autónomo Ecuatoriano resultan aún más insignificantes si se los compara con el Producto Interno Bruto.

La proporción es realmente misérrima, si se la parangona con la que se asigna a las entidades locales en los países desarrollados. En éstos, del 30% al 40% del ingreso y el gasto nacional total son delegados por los gobiernos centrales a los locales; en los nórdicos europeos, esa proporción supera el 40%; y en Dinamarca, rebasa el 50%.

Al analizar con mayor detalle las cifras presentadas por la Contraloría General del Estado, las conclusiones respecto a la marginación de la mayoría de cantones y provincias y de las correspondientes entidades seccionales son aún más desoladoras.

Si se distingue, de entre los ingresos de la totalidad de municipalidades, los correspondientes a las de Quito y Guayaquil, las 191 restantes apenas alcanzaron al 2,31% del total de ingresos del sector público en 1992. Excluidos los de Pichincha y

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Guayas, los otros consejos provinciales del país tuvieron ingresos que significaban apenas el 1,11% de los que obtuvo, en dicho año, el sector público ecuatoriano.

Si se considera además que, tradicionalmente, las corporaciones provinciales de Pichincha y Guayas realizan una cantidad significativa de trabajos en las ciudades de Quito y Guayaquil, tendría que concluirse que tan solo cifras del orden del 2,7% de los ingresos del sector público son manejadas por las entidades seccionales autónomas en forma tal que se destinan a zonas que no corresponden al territorio de las ciudades primadas.

Las provincias orientales, algunas serranas, particularmente las que tienen porcentajes importantes de población indígena, y la provincia de Esmeraldas, en la Costa, han resultado especialmente desfavorecidas. El conflicto bélico con el Perú, en enero y febrero de 1995, permitió resaltar la postergación de que habían sido objeto las provincias orientales.

Como se lo ha dicho ya, y se puntualizará enseguida, muy poco o nada se ha hecho en Ecuador por llevar adelante efectivos procesos de descentralización.

NECESARIO INCREMENTO DE RECURSOS PARA ENTIDADES SECCIONALES

Es posible lograr el incremento –que todo el mundo anhela y reclama– de actividades de las instituciones locales, debidamente vigorizadas dentro de un racional proceso de descentralización, si se aumentan, correlativamente, los recursos de que puedan disponer dichas entidades para afrontar aquellas acciones, sobre todo las de creación de nuevas fuentes de trabajo en sectores que no las tienen, especialmente el rural.

Ese incremento puede conseguirse, en lo fundamental, por el crecimiento de los ingresos de tales entidades y, en grado menor, por la disminución de sus gastos corrientes, sobre todo en el ámbito de pagos de remuneración a una burocracia innecesaria o ineficiente.

El crecimiento de ingresos, a su vez, puede provenir, bien de recaudación directa de tributos que efectúen las municipalidades o los consejos provinciales, ya de incrementos de asignaciones que les entregue el Estado.

Posibilidades reales de elevación de ingresos por aumento en tributos locales

Posiblemente, en las provincias en las que se concentran la mayoría de la población, así como de las fuentes de producción y empleo, se pueda alcanzar un incremento de recaudaciones de tributos que en la actualidad corresponde cobrar a las entidades seccionales o en otros cuya recaudación se les asigne. Sin embargo, resulta irreal pensar que en provincias o cantones pobres sea dable lograr un aumento significativo de ingresos por tal fuente.

En general, si se analiza, con datos concretos, la distribución de ingresos entre las municipalidades, según las fuentes asignadas actualmente a ellas, se encuentra que las de Guayaquil y Quito concentraron, para 1992, el 78,71% de los ingresos tributarios y el 74,33% de los no tributarios; mientras que los correspondientes porcentajes, llegan, en

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los casos de los consejos provinciales de Pichincha y Guayas, al 74,60% y al 68,2% de los ingresos tributarios y no tributarios, respectivamente, frente al total de los obtenidos en dicho año por los indicados organismos, dadas asimismo las fuentes jurídicas de recaudación u obtención de ingresos vigentes en aquel año. Además, si se examinan los datos correspondientes a varios períodos anuales sucesivos, la tendencia de concentración luce creciente.

Adicionalmente, si se fija la atención en los porcentajes de efectivización de ciertos rubros del presupuesto general del Estado que, en principio, están orientados a corregir ese desequilibrio entre las entidades del régimen seccional autónomo, se encuentra que más del 50% de los valores fueron entregados a las entidades seccionales autónomas que operan en Quito y Guayaquil. Ello se explica, desde luego, por la mayor capacidad de gestión y presión que ellas, sin duda, tienen.

Por último, es necesario considerar que la posibilidad recaudatoria de las entidades seccionales se basa en la actualidad –además de obtener aportes del presupuesto general del Estado– fundamentalmente en cobrar tributos que gravan determinados bienes; pero hay que tener en cuenta que el número y el valor de estos suele ser notoriamente más bajo en las zonas pobres.

Análisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudación nacional

En cuanto a la posibilidad de que las municipalidades y los consejos provinciales tengan a su cargo la recaudación y se beneficien con la producción de impuestos que al presente cobra el Estado, vale la pena partir de varias situaciones reales.

Se ha enfatizado mucho que, en tal supuesto, dichas entidades podrían poner mayor empeño en el cobro de tributos como el del Valor Agregado, el de los Consumos Especiales e inclusive el de la Renta y, tanto por ello como por su conocimiento del medio, conseguir más altas recaudaciones. Posiblemente, en alguna medida eso podría ocurrir.

No obstante, es imprescindible apreciar que, en términos generales y en teoría, es evidente que en zonas muy pobres, en las que no hay virtualmente servicios y el movimiento económico es muy reducido, el rendimiento de esos tributos sería ínfimo. Es preciso considerar que, por fuerza de las circunstancias, los habitantes de dichos sectores suelen, inclusive, imponerse esfuerzos de ahorro, para alguna vez consumir los pequeños recursos por ellos acumulados, dedicándolos a la adquisición de bienes o servicios que obtienen en las ciudades mayores, en las que se encuentran los centros de producción y distribución.

Ya en la práctica y con datos concretos, es imperativo tener presente que en Pichincha y Guayas se ha recaudado tradicionalmente más del 80% total de rentas internas, constituidas básicamente por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a los Consumos Selectivos (ICE) y el Impuesto a la Renta.

En 1992, según cifras de la Dirección General de Rentas, ese porcentaje alcanzó el 85,34%. Guayas aportó con el 43,60%; Pichincha, con el 41,69%. Les seguían, a terrible distancia, Azuay, con el 3,74%; Esmeraldas, con el 3,71%; Manabí, con el 2,72%. El promedio de contribución de las 16 provincias restantes para la recaudación de rentas

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internas fue del 0,3%. En definitiva, las recaudaciones registradas en Pichincha y Guayas eran entre 11, 2 y 11,7 veces mayores que en las provincias que les seguían en forma inmediata.

Según datos publicados por la prensa nacional,4 la situación no había cambiado en forma mayor para 1994: en Pichincha y Guayas se habría recaudado el 84,5% de las rentas internas, y en el resto de provincias apenas algo más del 15%, durante el período enero-agosto. Al ponderar las diferencias de recaudación entre las dos provincias primadas y las que les seguían inmediatamente, el desnivel resulta mayor: los valores cobrados en Pichincha o Guayas son entre doce y catorce veces mayores que los obtenidos en las provincias que les siguen de inmediato.

Mientras Pichincha tuvo una recaudación de 641,562 millones de sucres entre

enero y agosto de 1994, y Guayas alcanzó a 592,502 millones de sucres, en Manabí se llegó a 51,460 millones de sucres, en Esmeraldas a 46,106 millones de sucres, en Azuay a 45,665 millones de sucres. Tungurahua apenas estuvo en 12,200 millones de sucres; y, Chimborazo, en 5,600 millones de sucres, o Loja, en 3.910 millones de sucres.

En conformidad con datos del INEC publicitados a fines de noviembre de 1994,5 en

Guayas y Pichincha se recaudan el 88% del Impuesto a la Renta, el 80% del IVA y el 95% del ICE.

INEQUIDAD Y DESEQUILIBRIO

Las consideraciones precedentes llevan a concluir que aplicar a ultranza la tesis de que cada provincia se beneficie con los tributos que en ella se recaudan o porcentajes desproporcionados de ellos, significaría condenar a un rezago perpetuo a las zonas o sectores del país que en mayor retraso y pobreza se encuentran.

Dados esos hechos, posiblemente la posición más justa y práctica es centralizar la recaudación de impuestos nacionales y distribuir su producto en modo más equitativo entre las diversas circunscripciones territoriales.

En tal sentido, si pudiera obtenerse que se asigne a las entidades seccionales un valor correspondiente al 30% o al 40% de los ingresos internos totales del Presupuesto Consolidado del Sector Público, y correlativamente se les redistribuyan funciones, obras y servicios, y se incremente su capacidad administrativa y técnica, podría contribuirse en grado muy significativo a los objetivos de racional descentralización y obtención de un desarrollo equilibrado y armónico del país en las diferentes zonas del territorio nacional.

DISTRIBUCIÓN DE RENTAS DE RECAUDACIÓN NACIONAL

Desde luego, esta distribución tendría que realizarse en forma automática, en cortos períodos, de acuerdo con criterios objetivos.6

Para efectuar tal distribución, podría pensarse en elementos como los que se enuncian a continuación.

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Proporcionada atención al sector rural

A efectos de lograr una racional distribución de recursos entre las instituciones locales, debería, ante todo, contemplarse cierta preferencia porcentual para las entidades que tengan a su cargo proyectos en beneficio del sector rural, en modo que el porcentaje de fondos a ellas asignado resulte más alto que el de la población rural frente al total de la ecuatoriana.

(En la actualidad, la población rural gira en torno al 42% de la total del país; sin embargo, en ese porcentaje gravita muy acentuadamente la situación de Pichincha y Guayas. Excluidas esas provincias y el Archipiélago de Galápagos, el índice de ruralidad en las restantes supera, en promedio, el 65%).

Bajo este criterio, podría pensarse en que, en estos años, se asigne a los Consejos Provinciales, en conjunto –supuesto que su actuación se centre en el sector rural– valores del orden del 45% de los recursos destinados en total para las entidades del régimen seccional autónomo, mientras el 55% corresponda a la Municipalidades, asimismo en conjunto.

Con esa orientación, se buscaría crear condiciones para que puedan, en alguna medida, revertirse o al menos atenuarse las intensas tendencias migratorias campo-ciudad.

Asignación de recursos en función de la magnitud de la población y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza

Para combinar requerimientos mínimos de operatividad funcional de las entidades seccionales, con adecuada atención a la población que more en el ámbito geográfico de cada una de ellas, convendría que, dentro de los porcentajes del Presupuesto General del Estado asignados, bajo la antedicha consideración, se realice, entre las entidades que tengan a su cargo proyectos en los sectores rural y urbano, una distribución que atienda a criterios como los siguientes:

- Tendría que contemplarse pequeños porcentajes fijos para cada municipalidad o cada consejo provincial, en forma que con el rendimiento correspondiente pueda cubrirse lo que se podría denominar mínimo básico suplementario de sustentación, que permita el funcionamiento esencial de la entidad respectiva.7

- Un porcentaje importante –quizá el 20% o 25% del valor correspondiente– debería ser asignado en función de la población total del cantón o provincia respectivos, y destinado a financiar la realización de obras o prestación de servicios. Si no se prevé esa limitación, valores exagerados se destinarán al gasto burocrático.

- El porcentaje más alto –y con buena distancia: quizá el 40 o 45% del valor global que se entregue a las entidades seccionales– tendría que ser distribuido en relación con la población cantonal o provincial que afronte situaciones de pobreza o indigencia, lo que podría medirse por situaciones objetivas de insuficiencia de servicios básicos o limitaciones físicas para el desarrollo. Debería destinarse exclusivamente a la realización de obras o prestación de servicios básicos insatisfechos de esa población.

- Podría pensarse en porcentajes adicionales a los anteriores, fijados, uno, en función de la relación superficie cantonal o provincial-población del respectivo cantón o

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provincia y quizá otro en proporción inversa a la distancia del cantón o provincia respectivo frente a las ciudades primadas (Quito y Guayaquil).

Distribución en función de la población en situación de pobreza o indigencia

Los trabajos realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) para preparar sus informes sobre los servicios básicos en las ciudades y en el campo podrían servir de importante referencia inicial para adoptar parámetros objetivos de medición de niveles de pobreza o indigencia de la población.

Sin embargo, resulta imperativo revisar los indicadores que figuran en tales estudios, para evitar distorsiones que se han dado por el manejo de determinados rubros, o por la falta de consideración de otros parámetros, que es forzoso incluir: mortalidad infantil, morbilidad por afecciones infecciosas fácilmente controlables, desnutrición infantil, analfabetismo, pobreza de suelos, que presentan índices mucho más altos en determinadas regiones.

Distorsión de las estadísticas al respecto

En ciertos planteamientos y publicaciones (concretamente en los que realizara el Instituto de Estadística y Censos bajo la dirección del matemático Juan José Illingworth), se nota una tendencia a asignar puntajes más o menos elevados a ciertas formas de prestación de servicios públicos o algunos de éstos, de modo que se genere una indebida imagen de beneficio o postergación de una de las que se han considerado regiones tradicionales del país, frente a otra (específicamente de la Costa respecto a la Sierra).

Se ha logrado tal propósito, al partir de una inadecuada apreciación de la naturaleza y proyecciones de un determinado servicio o de una especial forma de prestarlo, o al aplicar criterios similares para poblaciones de antiguo proceso de urbanización con las que lo han iniciado en tiempos más recientes; y, sobre todo, al excluir, para el cálculo de niveles de pobreza, ciertos índices especialmente reveladores de ella.

Por ejemplo, parece excesivo que en los estudios del INEC sobre pobreza y déficit de servicios se asigne para la conexión a sistemas de servicio telefónico, un puntaje mayor (200 puntos) que para la disponibilidad de servicio eléctrico (100 puntos), o de alcantarillado (150), o de existencia de servicio higiénico independiente (150) en las viviendas.

Igualmente, no luce realístico asignar 250 puntos por el solo hecho de que una vivienda tenga conexión a red pública de agua potable, sin considerar la circunstancia de que la población respectiva cuente o no, durante todo el día o durante algunas horas, con provisión del líquido, o no disponga de éste por largos períodos, o sin tener en cuenta la calidad o potabilidad real del agua.

En tal sentido, resulta poco proporcionado que a la provisión de agua por carros repartidores se le asigne 50 puntos, aun cuando el líquido llegue a los usuarios regularmente, tenga altos índices de potabilidad y costos razonables; y que se confiera 250 puntos al puro hecho de contar con una conexión a red pública de agua potable, a pesar de que, como se anota, una vivienda carezca del líquido durante el verano o

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períodos de ese tipo o lo tenga por muy contadas horas al día, en modo irregular, y con un agua de muy baja calidad.

En materia de eliminación de excretas y de aguas servidas, parece indispensable establecer criterios de valoración específicos para los sectores urbano y rural, o específicamente para las zonas de población altamente concentrada o muy dispersa. En este último caso, el uso de pozos sépticos o pozos ciegos adecuadamente construidos puede ser una solución tan idónea como la red de alcantarillado público.

Desde otro punto de vista, es obvio que no pueden compararse mecánicamente los datos concernientes a cabeceras cantonales que tienen tal calidad desde hace más de 50 o 100 años, en las que puede haberse producido un razonable proceso de acumulación de inversión, con poblaciones de reciente formación urbana que, por consideraciones políticas, han sido erigidas como cantones, muchas veces sin reunir los requisitos previstos por la Ley de Régimen Municipal, pocos meses o uno o dos años atrás.

Sobre todo, no parece admisible soslayar, en la consideración de niveles de pobreza, índices dramáticamente reveladores de ella, como los de mortalidad infantil, morbilidad por afecciones infecciosas fácilmente controlables, desnutrición infantil, analfabetismo, pobreza de suelos, quizá por el hecho de que sean mucho más altos en la mayor parte de la región interandina, como se ha demostrado en mi referido libro.

Mantener esas distorsiones lleva a encender enfermizas contiendas regionalistas, que deben desterrarse.

EL PROYECTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN PRESENTADO EN 1994 POR EL EJECUTIVO Y LA DESCENTRALIZACIÓN

En lo que concierne a la descentralización, el Proyecto de Constitución que fuera presentado al Congreso Nacional por el señor Presidente de la República, el 4 de octubre de 1994, era declarativo y poco práctico. En las disposiciones concretas se apartaba de conceptos que lleven realmente a esa descentralización.

(Podrían verse el art. 106 del Proyecto, que pretendía sustituir el título V de la segunda parte de la Constitución; arts. 178 a 190 de la que la Presidencia publicó por la prensa como “Constitución Codificada”).

Por ejemplo, entremezclaba al régimen seccional dependiente con el autónomo, al conferir al Gobernador –representante del Ejecutivo, libremente designado por éste– atribuciones que podrían generar conflictos entre los funcionarios del Gobierno Central, de un lado, y los Concejos Cantonales y el Consejo Provincial, de otro, cuyos integrantes son electos por votación popular. Eso ocurría cuando se asignaban al Gobernador atribuciones no simplemente para coordinar las actividades de las dependencias del Ejecutivo Central, sino en general, de la administración provincial, y para “armonizar los órganos seccionales y la administración pública central”, o se le designaba Presidente de la Comisión de Desarrollo, con facultades que pueden implicar injerencia en la autonomía de los entes seccionales, que la Constitución garantiza.

Al integrar el Consejo Provincial por Consejeros elegidos por distritos, se habría incrementado el poder político de las capitales de provincia y otros cantones más poblados –con frecuencia cercanos–, en perjuicio de los cantones más pequeños y alejados de los centros provinciales, si es que no se analizara debidamente la

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estructuración de esos distritos. Esa circunstancia, unida al hecho de que no se diera énfasis a la función de promover el desarrollo rural asignada a los Consejos Provinciales, induciría a concentrar desproporcionadamente recursos en los sectores urbanos.

En efecto, si es que los distritos se organizan en función del número de votantes –los que se concentran en las áreas urbanas–, es obvio que éstas aportarán más consejeros, especialmente la capital de provincia que casi siempre es la más densamente poblada, en relación con el resto de la circunscripción territorial respectiva. Si los Consejos Provinciales siguen en posibilidad jurídica de realizar obras en el sector urbano, lo harán preferentemente para atender a los votantes en los que se originaría en gran medida la elección de sus integrantes.8

A las tendencias a la concentración en centros urbanos mayores que habrían generado la orientación del aspecto ya analizado de las reformas a la Constitución propuestas por el Ejecutivo en materia de Régimen Seccional Autónomo y supuesta descentralización, se sumaba la de permitir que los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales pudieran en su ámbito territorial, incrementar la tarifa del Impuesto al Valor Agregado hasta en un 30% del impuesto principal.

Supuesto que, en la práctica, los mayores consumos se hacen en los centros urbanos mayores, tanto por la población en ellos residente, como por los visitantes que provienen de otros menores o del sector rural, es evidente que ello habrían contribuido a incrementar los recursos disponibles por esos centros mayores, sobre todo Quito y Guayaquil, en menoscabo de las pequeñas poblaciones así como de las zonas rurales. EL PROYECTO DE LEY DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO

Un proyecto de Ley presentado al Congreso Nacional, bajo ese título, por el Partido Social Cristiano, el 7 de octubre de 1994, fue distribuido el 10 de ese mes y adoptado por el Plenario de las Comisiones Legislativas a mediados del mes siguiente, mientras otros, sobre el mismo tema o diversos asuntos absolutamente prioritarios, habían permanecido congelados por muchos meses, e inclusive por varios años.

Tal proyecto recogía, en forma parcial e imprecisa, algunos de los criterios de distribución de rentas internas que a tal época recaudaba el Estado, que se enunciaron más arriba y que figuran en varios proyectos de Ley sobre las entidades del Régimen Seccional Autónomo preparados para el Banco de Desarrollo por diversos grupos consultores; eliminó uno o dos de esos conceptos, y agregó otros.

Errores del Proyecto

Si bien su propósito y sus considerandos resultaban positivos, el proyecto, en la parte dispositiva, incurrió, a mi manera de ver, en algunos errores, al menos si se quiere efectivamente asegurar para los cantones y provincias más pobres, una equitativa, objetiva, real y oportuna asignación de recursos.

En primer lugar, no fijaba los porcentajes que se debían considerar en función de la magnitud de la población del cantón o provincia respectivos, por un lado; en proporción a

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la población que afrontaba situaciones de necesidades insatisfechas, por otro, ni precisaba que esas necesidades fueran las elementales y básicas; y, además, en función de la capacidad de gestión, capacidad de absorción de recursos y calidad de los proyectos presentados, o de los antecedentes de recaudación tributaria.

En segundo lugar, dejaba que el Ministerio de Finanzas realizara la redistribución de los recursos provenientes de los Impuestos al Valor Agregado (IVA), a los Consumos Selectivos (ICE) y a la Renta (o parte sustancial de ellos), de acuerdo con los parámetros antes mencionados, que enunciaba en sentido general.

Sobre todo, señalaba que la redistribución de esos recursos entre las diferentes provincias se efectuará una vez cubiertos los presupuestos de las entidades del Régimen Seccional Autónomo, en cuyas circunscripciones territoriales se recaudaren los tributos mencionados y de las subsecretarías regionales o provinciales, direcciones o subdirecciones provinciales de Educación, Salud, Bienestar, Trabajo y Obras Públicas.

Las consecuencias

Con ello, además de que incurría en confusión entre el Régimen Seccional Autónomo, el Régimen Seccional Dependiente, y el que en doctrina suele llamarse sector ejecutivo periférico –que el proyecto entremezclaba y confundía– tornaba ilusorio el que llegaran a producirse esos excedentes, porque, justamente por su mayor capacidad de gestión y de preparación de presupuestos, así como por la existencia de necesidades insatisfechas –y repárese en que, según el texto del proyecto no solo eran las básicas– acumuladas en sectores marginales urbanos –las cuales pueden ser fácilmente manipulables por exageración publicitaria–, las ciudades mayores se habrían hallado en posibilidad de presionar la aprobación de presupuestos que absorbieran todos los recursos que se recaudaran en ellas y la asignación de fondos aun más elevados.

Al no fijar con precisión porcentajes que se aplicaran en función de los diferentes parámetros que se enunciaban en el artículo 6 del Proyecto y dejar que se los determinara por actuación del Ministerio de Finanzas y del CONADE, de un lado, el proyecto abría una puerta muy amplia a presiones políticas, burocráticas y publicitarias y , de otro, perpetuaba la situación de preeminencia de un grupo burocrático central que, aparentemente, se trataba de disminuir o, en todo caso, de racionalizar.

Los acuerdos entre bloques políticos del Congreso y el Ejecutivo, la presión de algunos medios de comunicación de ciudades grandes y de la burocracia que en ellas reside, habrían podido ser determinantes para distribuciones subjetivas e injustas. Dadas esas circunstancias, habrían proseguido sin remedio la necesidad de gestión clientelar, la actitud casi mendicante ante la burocracia central, a las que tendrían que someterse las entidades seccionales autónomas pequeñas.

Resultaba probable que se contemplaran los más elevados porcentajes para los cantones o provincias con mayor población o para los que tuvieran mayor capacidad de gestión o presentaran proyectos de mejor calidad técnica, en lugar de que, para efectuar esa distribución, se previera –como debería hacerse– automáticamente un porcentaje más alto para la población con necesidades básicas insatisfechas, es decir para la que afrontara peores condiciones de pobreza, o para los cantones y provincias fronterizas más alejados de los centros administrativos y económicos.

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Asimismo, era muy posible que, en lugar de incrementar los montos entregados a las respectivas entidades del régimen seccional autónomo, se aumentaran los recursos que se manejaban a través de dependencias provinciales del Ejecutivo, que de alguna manera repetirían la figura de las unidades ejecutoras que se ensayó en la época del presidente Febres Cordero, y que contribuyó en grado muy significativo al deterioro de las relaciones Ejecutivo Central con las entidades del Régimen Seccional Autónomo, y también a las del Ejecutivo y Congreso Nacional.

En las circunstancias predichas, en primer término, los más favorecidos con la aplicación de la Ley –y con muy amplia diferencia– habrían sido los cantones de Quito y Guayaquil. Tres o cuatro ciudades más, quizás igual número de cantones pequeños, podrían haber resultado aventajados por los criterios de capacidad de gestión o preparación de estudios de muy buena calidad técnica. En cambio, más de 175 cantones y 16 o 17 provincias podrían haber quedado aún más preteridos que en la actualidad. Se habría agravado la concentración de recursos públicos y privados en torno a Quito y Guayaquil, con todas las secuelas que ello traería consigo.

En segundo lugar, con disposiciones como las que contemplaba el proyecto, se habrían podido menoscabar la actividad y gestión de las entidades del régimen seccional autónomo, cuyos personeros representan la voluntad popular y, como consecuencia, disminuir las posibilidades reales de participación de la comunidad en la programación y ejecución de las obras, servicios o proyectos respectivos.

Por último, como se manifestó ya, se habría agravado la dependencia de los Consejos Provinciales y Municipalidades pequeños frente al Ejecutivo.

Otros problemas

Adicionalmente, el proyecto no precisaba el procedimiento en cuya virtud el Gobierno Central reemplazaría los recursos que dejaría de percibir al aplicarse las normas de aquel, y que eran indispensables para que pudiera cumplir obligaciones específicas, que siguieran afectándole, o que financiara a otras entidades muy respetables –Universidades, Centro de Rehabilitación de Manabí, Comisión de Tránsito del Guayas, Policía Nacional, entre otras–.9

En modo correlativo al problema antedicho, habría que tener en cuenta que si bien el proyecto transfería recursos que podrían beneficiar a las entidades del régimen seccional autónomo, no les trasladaba funciones que actualmente están a cargo del Gobierno Central y cuyo financiamiento depende del Presupuesto General del Estado (educación, salud, seguridad). El proyecto contenía, a ese respecto, simples enunciados generales, que no implicaban aquel traslado.

El 8 de diciembre de 1994, el Presidente de la República vetó en forma total el proyecto de Ley, si bien dejó abierta la posibilidad de someter el tema a un grupo amplio de interesados en el tema.

Proyectos de descentralización y desconcentración presentados en 1996, en cuya elaboración participó el Ejecutivo

En la tercera semana de febrero de 1996, con mucho despliegue publicitario, se

presentó al Presidente del Congreso Nacional un anteproyecto de Ley especial de

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Descentralización y Desconcentración, que había sido elaborado por un grupo de trabajo integrado por representantes del Ejecutivo, de la respectiva comisión del Parlamento, de asociaciones de entidades del Régimen Seccional Autónomo y de organismos técnicos internacionales.

El anteproyecto asignaba a las entidades del Régimen Seccional Autónomo al menos el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado. Distribuía ese valor en un 65% para las municipalidades, en un 25% para los consejos provinciales; el 10% se depositaba en el BEDE, para constituir el Fondo de Inversiones Seccionales; y un 5% se destinaba a una cuenta de atención de emergencias.

El proyecto contemplaba que la parte que correspondía a las municipalidades fuera distribuida entre ellas por el Ministerio de Finanzas y Crédito Público, considerados los siguientes parámetros: el 50%, en proporción al número de habitantes del cantón respectivo; el 30%, en relación con las necesidades básicas insatisfechas; el 10%, en base al progreso en servicios; el 5%, en función del esfuerzo fiscal; y el 5% restante, en función de la evolución de la eficiencia administrativa.

Los criterios de distribución de la parte correspondiente a los consejos provinciales eran similares, excepto que un 5% se destinaba a la eficiencia administrativa y financiera, que involucraba el esfuerzo fiscal, y un 5% se asignaba en relación a la superficie de la provincia.

Para la determinación de necesidades básicas insatisfechas se acudía a los siguientes indicadores: déficit en servicios esenciales de saneamiento (agua potable, alcantarillado y eliminación de basuras), tasa de mortalidad infantil y desnutrición.

El progreso en servicios se habría determinado considerada la disminución en el índice de las necesidades básicas insatisfechas de las dos últimas mediciones.

La valoración del esfuerzo fiscal se habría realizado en base a las relaciones entre ingresos propios e ingresos totales, gasto de capital frente a gasto total, gasto corriente e ingreso propio.

La eficiencia administrativa se evaluaría consideradas las relaciones entre gasto corriente y gasto total y entre número de funcionarios, empleados y obreros de la entidad seccional correspondiente, frente al número de habitantes de la circunscripción respectiva.

El proyecto de Ley transfería a las municipalidades y consejos provinciales funciones concernientes a la atención de salud, educación, vialidad y transporte, regadío, generación eléctrica, defensa del consumidor, mantenimiento de ancianatos, orfanatos y asilos, en la medida en que dichas actividades podían corresponder a la necesidad e iniciativas locales o provinciales.

Se contemplaba el funcionamiento de juntas y asambleas parroquiales, de asociaciones vecinales y comunas, de asambleas y comités de coordinación provinciales.

No obstante que el proyecto tenía muchos aspectos positivos y significó un notable avance en el tema, fue objeto de numerosas críticas, por dos o tres discrepancias formales con específicas disposiciones constitucionales, así como por cierta incoherencia de algunas normas del documento entre sí. Se señaló que acentuaría la desigualdad entre cantones grandes y muy poblados, y pequeñas municipalidades que tenían un número de habitantes inferior, aunque porcentajes mucho más altos de necesidades básicas insatisfechas, al distribuir los recursos asignados a las entidades

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regionales prioritariamente en función del número de pobladores en general y solo en forma secundaria de los que afrontaban necesidades elementales insatisfechas.

El texto del artículo 13 del proyecto discrepaba del de la letra c del artículo 21 de la Constitución de la República, en el sentido de que el primero asignaba a las entidades seccionales exclusivamente el 15% del Presupuesto del Gobierno Central, mientras que la norma constitucional destina a aquellas tal porcentaje del Presupuesto estatal, sin perjuicio de otros recursos que se les hubieran asignado.

Las letras b y c del artículo 14 del proyecto, que en la distribución de los valores asignados a las entidades seccionales daban prioridad al número de pobladores de la circunscripción respectiva, no armonizaban con el tenor del artículo 121 de la Constitución, cuyas frases iniciales, así como sus letras a y d, confieren preeminencia al desarrollo armónico del país y a la promoción de las áreas deprimidas y las zonas de menor desarrollo.

El alcance de los artículos 6, 13 y 14 del proyecto no concordaba con el que tenía su artículo 46, en lo que concierne a funciones atribuidas a los consejos provinciales; sus artículos 6 y 14 no guardaban adecuada correlación en cuanto a funciones y recursos previstos para dichas instituciones; no se consideraba entre las necesidades básicas la de educación elemental, aun cuando se daba a las entidades seccionales atribuciones referidas a la educación; se menoscababan los recursos destinados a contraparte de créditos internacionales para el desarrollo; no se normaba el manejo de recursos asignables a emergencias, por lo que el Ministerio de Finanzas y, en definitiva, el Ejecutivo habrían tenido excesiva liberalidad para distribuirlos, según criterios subjetivos.

Además de estas observaciones puntuales, se cuestionó la viabilidad de que las municipalidades o los consejos provinciales pudieran atender con eficiencia los requerimientos de salud, educación, electrificación o regadío.

A comienzos de marzo de 1996 fue retirado discretamente por la Presidencia de la República.

El 14 de marzo de 1996, el Instituto Nacional de Estadística y Censo, en actos solemnes realizados tanto en Quito como en Guayaquil, que contaron con la presencia del señor Vicepresidente de la República, presentó voluminosas publicaciones con muy importante información estadística, que planteaban consideraciones generales respecto a la descentralización y a la desconcentración, sobre la base de muy detalladas cuantificaciones de las necesidades fundamentales insatisfechas que experimentaba la población de los diferentes cantones e inclusive parroquias del país y el señalamiento de cantidades que podían ser destinadas a atenderlas.

En los documentos se planteaba la distribución de un 50% de los ingresos del Presupuesto General del Estado entre las entidades locales y seccionales, lo que era contrario al texto de la norma constitucional antes mencionada y resultaba poco viable.

Conclusiones

Parece imprescindible, por lo dicho, que en la Ley que rija el tema de la descentralización se determine –con sujeción a las normas constitucionales pertinentes– un porcentaje del Presupuesto General del Estado o de cierto tipo de rentas, que deba

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destinarse a las entidades del Régimen Seccional Autónomo; y que, dentro de ese porcentaje, se señalen los que deban asignarse a los Consejos Provinciales, en conjunto, y a las Municipalidades, igualmente en conjunto.

También tendría que preverse un porcentaje destinado, asimismo en conjunto, a las entidades de desarrollo regional, si es que ellas persistieran.

Todo ello, teniendo en mira la necesidad de dar al sector rural tratamiento y recursos destinados a crear en él fuentes de trabajo y de servicios que permitan revertir la muy fuerte tendencia migratoria desde el campo hacia los centros urbanos, y sobre todo hacia Quito y Guayaquil, que se da al presente.

Los valores globales destinados al conjunto de los Consejos Provinciales, de las Municipalidades y de las entidades regionales de desarrollo –si éstas subsistieren– tendrían, a su vez, que distribuirse entre cada uno de los integrantes de esos conjuntos, de acuerdo con porcentajes precisamente determinados que se asignen en función del número de pobladores en situación de pobreza o carencia de recursos y servicios mínimos indispensables para una vida digna (porcentaje que debería ser el prioritario y privilegiado); de población total; de relación población-superficie; de lejanía a los dos centros administrativos y económicos básicos, que son Quito y Guayaquil, como se ha señalado antes. Correlativamente tendrían que transferirse a las entidades locales y provinciales ciertos servicios públicos, que puedan ser prestados con mayor eficiencia a ese nivel.

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Capítulo XXIII LA EMPRESA PÚBLICA Y LAS TENDENCIAS A PRIVATIZARLA

Doctrina versus Empresa Pública. La actitud del gobierno del presidente Durán

Ballén; la de ciertas cúpulas sindicales. Hacia una visión objetiva: función pública, servicio público y gestión económica. Limitaciones de la empresa pública; la tendencia doctrinaria general respecto a la gestión empresarial; en busca de un tratamiento específico para los servicios públicos y la gestión económica pública. Actuaciones indipensables: amplia gama de alternativas de privatización; facultades de la entidad reguladora de servicios públicos; objetivos de la regulación; equilibrio y equidad de las tarifas; integración de las comisiones reguladoras. Privatizaciones en países tipo: la situación en Latinoamérica: la situación en Ecuador. Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de privatización.

LA POSICIÓN GENERAL DE LA DOCTRINA FRENTE A LA EMPRESA PÚBLICA

Uno de los temas más debatidos de este tiempo, correlativo a los afanes de reducir el tamaño del Estado y del sector público, es el concerniente a las empresas públicas.

En similar medida a la que, entre los años 1940 a 1960, se las exaltó y promovió en todo el mundo, desde mediados de los años sesenta y en modo más acentuado en los setenta y ochenta, se había tendido a impugnarlas apasionadamente.

Al presente, en Ecuador, la corriente privatizadora pugna por satanizarlas, aun cuando en otras naciones, conforme ya se señaló, comience a orientarse la estructuración y conducción de las empresas públicas en forma de combinar las características positivas de la gestión administrativa privada, con ciertos requerimientos de manejo nacional de la economía y de atenuación o control de monopolios privados.

Gaspar Ariño Ortiz, uno de los más severos y apasionados objetores de la empresa pública, manifiesta, respecto de ella: “La empresa pública no responde ni debe responder a dogmatismos y criterios cerrados, sino a un análisis, caso por caso, de cuáles son las necesidades de un país y cuál puede ser la mejor forma de

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satisfacerlas, aquí y ahora. Es un instrumento útil y legítimo de los gobiernos modernos –prosigue– siempre que sea prudentemente utilizado”. Señala que “es inútil intentar legalmente una enumeración, por vía de lista, de las causas o razones que justifican la empresa pública”. “Lo que hay que hacer, dice, es establecer un procedimiento bien pensado para la apreciación de su necesidad y la decisión de su creación”.1 Trataremos, también, de resumir las diferentes posiciones que se han mantenido al

respecto. Nos referiremos a las actitudes que se han dado en Ecuador; a los elementos teóricos necesarios para orientar decisiones en este campo; a lo que ha ocurrido en algunos países-tipo, especialmente en varios de América Latina; a los requerimientos indispensables para asegurar que la privatización de empresas públicas no menoscabe los intereses generales; a la fijación de tarifas; a las atribuciones de las entidades reguladoras de empresas que prestan servicios públicos; a la situación real en Ecuador, así como a la praxis que hasta 1996 se ha observado en él.

En términos generales, es imprescindible señalar que resulta muy necesario diferenciar entre la privatización, como una orientación general tendiente a incrementar la participación de la sociedad civil en la economía, que puede conseguirse a través de numerosas acciones diferentes, –entre ellas, la descentralización, la promoción y motivación de la participación de las comunidades locales en la vida económica general– y la venta de activos de empresas públicas a particulares. Y dentro de esta forma de privatización, la venta indiscriminada a grupos oligopólicos ya dominantes en el país, y la transferencia calificada a trabajadores de la empresa, a sus proveedores, a los consumidores, siguiendo prácticas de dispersión accionaria.

LA ACTITUD DEL GOBIERNO DEL PRESIDENTE DURÁN BALLÉN

En un afán, ya superado en otros países, de liquidar a las empresas públicas y transferir sus patrimonios y sus ámbitos de actividad a los poderosos grupos cerrados que, en simbiosis con algunas transnacionales, manejaron la economía ecuatoriana y se beneficiaron así de su crecimiento como de las crisis que desataron o contribuyeron a generar, ciertos sectores del gobierno del presidente Durán Ballén o de grupos políticos vinculados con las más cerradas oligarquías económicas, mantuvieron una orquestada campaña para desprestigiar a la empresa pública ecuatoriana.

Las acciones de esa estrategia partieron del efectivo método de disminuir asignaciones o congelar recursos destinados a entidades o sectores públicos neurálgicos –tendencia que se aprecia en forma aún más acentuada si se comparan cifras a valores constantes–; no cubrir deudas con entidades que operaban esos sectores; asfixiarlas económica y políticamente, de modo que no pudieran solucionar problemas emergentes; y, complementariamente, exaltar sus defectos o limitaciones, en costosas campañas publicitarias, calificadas por varios sectores de subjetivas, desequilibradas y aun de malévolas.

Adicionalmente, se dio énfasis a planteamientos doctrinarios y académicos válidos en otras sociedades más homogéneas, en las que los recursos se distribuyen menos desigualmente y hay grandes masas de población con ingresos importantes y gran capacidad de compra, y se pretendió aplicarlos, sin beneficio de inventario, a nuestra

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realidad, evidentemente distinta de la que examinan importantes teóricos europeos o norteamericanos o expertos nacionales formados en las universidades más liberales de los países industrializados. En esa línea de pensamiento, se soslayó que muchos países del primer mundo en los que existían numerosas empresas públicas y que han emprendido vigorosas campañas de privatización, mantienen, en ciertas áreas, tales empresas.

Para hacer referencia a países cercanos, que la prédica privatizadora ha tomado casi como paradigmas, vale la pena mencionar que Chile no ha privatizado ni la minería del cobre ni el sector hidrocarburífero; que México mantiene la empresa estatal Petróleos Mexicanos (PEMEX); que Costa Rica conserva las empresas públicas en sectores estratégicos.

Como resultado de aquella campaña, determinados sectores pretendieron satanizar a la empresa pública ecuatoriana. La capacidad de intuición del pueblo ecuatoriano, que tanto exaltaba Velasco Ibarra, demostró, con los resultados de la consulta popular de fines de noviembre de 1995, que quienes orquestaron esa campaña no pudieron conseguir fácilmente sus propósitos.

Correlativamente, los privatizadores criollos dejaron de mencionar otras realidades. Por ejemplo, la alta participación de sectores populares y medios en el capital accionario de las empresas que se registra en muchos de los países del primer mundo. Para mencionar un caso: en Suecia, el 65% de las acciones que se transan en la Bolsa de Valores de Estocolmo pertenecen a fondos mutuos de empleados.

LA ACTITUD DE CIERTAS CÚPULAS SINDICALES

De otro lado, ciertas cúpulas sindicales o políticas –otra suerte de oligarquías– han tratado de ignorar evidentes defectos o limitaciones de una crecida burocracia, con frecuencia incompetente, determinada por las presiones políticas y sindicales; duplicación de actividades; altos costos operativos; retraso técnico; falta de consideración para el público (elementos que, desde luego, se dan en la mayor parte de las empresas privadas ecuatorianas). En la práctica, han inducido un semibloqueo del examen y aplicación de medidas que convienen a amplios sectores populares.

HACIA UNA VISIÓN OBJETIVA

Parece importante esforzarse –en medio de esas apreciaciones y fuerzas contrapuestas– por llegar a una visión objetiva sobre el tema. Los párrafos que siguen reflejan ese intento.

Función pública, servicio público y gestión económica La visión tradicional

La legislación y la doctrina jurídica ecuatoriana estuvieron tradicionalmente influidas por la concepción francesa del Derecho y del Estado. Tendencias centralizadoras excluyentes, de configuración de un Poder Público que no se sustraía a la visión

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originaria del Rey Sol y del Emperador Napoleón I, penetraban esa concepción, que llevaba a una noción del servicio público demasiado amplia.

La concepción actual

La doctrina italiana contribuyó a clarificar, desde el punto de vista teórico, ese panorama.

La práctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas “public utilities” o “public callings” cubran, con sentido de servicio social, el área de gestión económica.2 En el Ecuador, en los actuales momentos, se intenta prescindir de esas experiencias y consideraciones.

La doctrina italiana distingue, por un lado, la función pública, propiamente tal; de otro, el servicio público; y, finalmente, la gestión económica.3

La función pública sería aquella que desarrolla el Estado para la consecución de sus fines esenciales, en su actividad soberana, y que se manifiesta por medio de la normativa jurídica, su aplicación con caracteres de obligatoria y por la actuación administrativa básica. En ella, estarían comprendidas toda la actividad legislativa, la judicial, la administrativa de defensa externa e interna, policial, de mantenimiento del orden público, fiscal, tributaria, certificante.

El servicio público sería aquella actividad encaminada a la consecución de fines de bienestar, que pueden resultar no esenciales al ser del Estado –al menos según su concepción clásica–, pero sí indispensables para la vida social en un momento histórico determinado. Se manifiesta a través de una actuación social de prestación positiva, cuya titularidad haya podido o pueda corresponder a los particulares, si bien en un momento histórico determinado deba asumirla el Estado, en razón de que esa actividad se haya tornado indispensable para la vida social, y no la cubra la actividad particular o no lo haga en forma suficiente o idónea. No supone ejercicio de poderes soberanos y se concreta en prestaciones de tipo técnico.

Desde luego. el que tal actividad no entrañe el ejercicio de poderes soberanos tiene la connotación de que no se la impone al particular, sino que se le ofrece, sin que ello implique que la administración no tenga potestades, poderes de imperio, privilegios, tanto sobre el concesionario como sobre los terceros. Piénsese, a este efecto, en los servicios de correos, de teléfonos, por ejemplo. En suma, el servicio público no es una actividad coactivamente impuesta.

Bajo el concepto de gestión económica se abarca la serie de actividades de producción y comercialización de bienes que el Estado asumió, en forma acentuada desde el comienzo de los años cuarenta, a través del fenómeno de la empresa pública que concurre al mercado. Con ella se persiguen finalidades de interés público o de utilidad general como el desarrollo regional, la seguridad de abastecimiento, la promoción de la investigación, el control de situaciones monopolísticas, la sustitución de importaciones, en forma que permita utilizar recursos naturales básicos, y otros de este orden. Todos esos fines no son puramente mercantiles o financieros, sino de utilidad general; no tienen como objeto ganar dinero ni obtener economías en el suministro de bienes y servicios, sino atender a un interés público.

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Dicha conceptuación dio lugar a que, al aludir a tal actividad, se hiciera referencia a un servicio público, industrial o económico.

La doctrina administrativa se dividió respecto a la apreciación del fenómeno. En España, Garrido Falla aludía al “servicio público industrial”, mientras Villar Palasí defendía la necesidad de acuñar una nueva categoría jurídica que denominó “gestión económica”.4

A ese respecto cabe considerar, sin embargo, que si bien tanto en el caso del servicio público estricto como en el de la gestión económica se persiguen fines públicos, estos son de diferente especie. En la gestión económica no hay un propósito directo de servicio al público, ello es, a los ciudadanos considerados individualmente, sino una finalidad de ordenación económica, de promoción económico-social de la nación, conceptuada en su conjunto.

Las empresas públicas productoras de este tipo de bienes o servicios no tienen como visión fundamental su distribución directamente al público, sino su entrega al mercado en general; les falta la exclusividad regalista en la actividad, pues no se descarta la de los particulares. La interrupción en la prestación de esos bienes no altera la función económica, en tanto que la interrupción en la prestación de un servicio público, en sentido estricto o auténtico, supondría una grave crisis en el sector que trata de cubrir, atendiendo necesidades indispensables para la vida de cada individuo de la sociedad y de ésta en su conjunto.

El régimen jurídico de la gestión económica, de la realización de actividades productivas se inscribe en el Derecho Privado aunque, por el hecho de estar asumidas o gestionadas directamente por entes públicos, se beneficien, por la condición del sujeto, de una serie de privilegios o prerrogativas especiales, que no se concederían a un particular.

LIMITACIONES DE LA EMPRESA PÚBLICA

Hay un consenso doctrinario, ajeno a posiciones partidistas, que concluye en la existencia de serias limitaciones de las empresas públicas.5

En primer término, es inevitable señalar que su vinculación con objetivos políticos, estrechamente ligados con un fin social, les impone condicionamientos que hacen difícil su correcta gestión.

A ello se añaden las distorsiones que se generan, de sí, por el funcionamiento de una empresa en condiciones de monopolio.

En cuanto al nocivo influjo de la persecución de objetivos políticos, es difícil desconocer que la utilización de las empresas públicas como instrumento de política, y a veces de politiquería, ha sido una tentación constante de ciertos dirigentes: en ocasiones, ella se ha concretado en afanes anti inflacionarios, que han inducido a vender bienes y servicios por debajo del precio de costo; en otras, en una orientación clientelar que ha convertido a tales empresas en fuentes y proveedoras de empleos innecesarios, en ocasiones con remuneraciones excesivas, logradas por la combinación del influjo de poderosos sindicatos y de una dirección politizada; a veces, se ha manifestado en una supuesta promoción del desarrollo económico de una zona, sin que falten también motivaciones menos confesables. Todos esos propósitos se han conseguido, con frecuencia, a costa de la quiebra virtual de la empresa respectiva o de

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cuantiosos déficit de los presupuestos locales o nacionales a los que se ha acudido para, supuestamente, financiarla.

Esas situaciones han dado margen al aparecimiento de condiciones de ineficiencia y escasa productividad de la empresa pública, determinada tanto por la elevación de costos como por la falta del necesario incentivo empresarial, consistente en la necesidad de obtener un beneficio o utilidad respecto a los recursos invertidos.

La falta de utilidades o resultados económicos positivos de la empresa pública ha sido una constante en casi todos los países, lo que ha llevado muchas veces a que –como se dijo– el Estado o una entidad pública local tenga que concederles subsidios y ayudas, para que puedan equilibrar sus economías, y subsistir a costa, a la postre, del contribuyente común, del pueblo. Eso, cuando no se tiene que acudir al crédito externo o interno, lo que agrava los problemas de la deuda pública.

La inexistencia de beneficios implica, a la final, que la aportación de la empresa pública a la colectividad sea por el pago de tributos, o bien por la del dividendo del capital invertido, tienda a ser nula. Esa situación, a la que se suma la destinación de importantes montos de recursos públicos, contribuyen a reducir las disponibilidades monetarias y presionar el alza de los tipos de interés.

La falta de generación de beneficios y de pago de tributos quitan base a la justificación de que la empresa pública constituya un medio idóneo para luchar contra la apropiación del beneficio por parte de capitalistas. Con frecuencia, además, si es que una empresa pública genera utilidades, éstas tienden a desaparecer, más o menos misteriosamente, en beneficio de cúpulas directivas o sindicales, o de una burocracia profusa e ineficiente, y en perjuicio de la sociedad en general.

Como ya se anotó, la práctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas “public utilities” o “public callings” no lleguen a ser pasto de los políticos ni dominio de los monopolios privados (op cit., en nota 2 de este capítulo).

LA TENDENCIA DOCTRINARIA GENERAL RESPECTO A LA GESTIÓN EMPRESARIAL

Consideradas las situaciones que se exponen, la doctrina jurídica y económica actual ha llegado, desde hace algunos años, a la conclusión de que, en ausencia de fallos de mercado y siempre que en una sociedad determinada existan grados suficientes de competitividad, es preferible la propiedad privada de las empresas a la pública.6

Se suele citar algunos supuestos cuya presencia determina que haya tareas que no puedan organizarse eficientemente bajo la sola operación de las leyes del mercado: monopolios naturales; estructuras de mercado no competitivas (monopolios de hecho, abuso de posición dominante, distribución asimétrica de la información, etc.), bienes públicos, presión externa.7 Se agrega la circunstancia de que la aplicación de aquellas leyes suele determinar inequidades en la distribución de los bienes producidos y ahondar peligrosas desigualdades y concentración de recursos en una sociedad.

Los propugnadores de la Economía Social de Mercado resaltan la circunstancia de que resulta indispensable introducir suplementos o correcciones a la libertad de iniciativa y a la operación del mercado, cuando:

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- éste contenga en sí mismo fuerzas desestabilizadoras que alteran y falsean sus reglas; o,

- se enfrente a necesidades que no son solventables mediante la simple demanda y aplicación del poder adquisitivo, ya porque se trata de otro tipo de exigencias, culturales y espirituales, por ejemplo, que el mercado no puede atender, ya porque es necesario hacer realidad unos ideales éticos y sociales que la comunidad en conjunto se ha propuesto, aseguramiento de un mínimo vital acorde con la dignidad humana, atención a situaciones de marginación y miseria material y moral en que están sumidos algunos grupos de población, corrección de inadmisibles desigualdades.8

En suma, un sistema económico basado en la propiedad y libertad individuales debe ir acompañado y protegido por una actuación de los poderes públicos que garantice a todos los habitantes de un país aquel mínimo vital y que evite el falseamiento o distorsión de los intercambios en el mercado.9

EN BUSCA DE UN TRATAMIENTO ESPECÍFICO PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y LA GESTIÓN ECONÓMICA PÚBLICA

Los servicios públicos, considerados como tales los que cubren necesidades básicas de indispensable atención, deberían tener un tratamiento jurídico específico; otro, la producción de bienes o de servicios que no tengan aquellas características, por parte de entes públicos, con fines de ruptura de monopolios, promoción de desarrollo zonal, sustitución de importaciones, etc.

Es útil abundar en enunciados que permitan clarificar el tema y llegar a esa nítida diferenciación.

Se entendería por servicio público la actividad propia del Estado o de otra entidad del sector público con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se asegura el suministro regular y continuo de un servicio técnico indispensable para la vida social que, al ser prestado bajo otras modalidades, engendraría peligros de monopolio o de abuso de poder por un particular o grupo de particulares.

La continuidad, regularidad y uniformidad son notas fundamentales del servicio público. Ellas son esenciales para mantener la normal vida social. Por tanto, implican la obligación legal del suministro y el derecho subjetivo de cualquier ciudadano a su utilización. Eso explica el régimen de protección especial de los bienes afectos al servicio; una específica regulación de las huelgas que lo menoscaben; la especial protección penal para los recursos a él asignados, cuya sustracción da origen al delito de peculado, por ejemplo.

Actuaciones indispensables

En general, para llegar a la definición de adecuadas políticas que deben adoptarse en un país respecto a la empresa pública, la doctrina jurídica, la económica y la administrativa más equilibradas han considerado siempre indispensable que se profundice en el análisis de las funciones que han de quedar reservadas al Estado y las que hayan de asignarse claramente a las entidades del régimen seccional autónomo; de los servicios públicos que deben ser prestados directamente por entidades del sector

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público y de aquellos cuyo suministro puede concederse a organizaciones privadas en general o específicamente a empresas privadas.

Se ha considerado, inclusive en sociedades altamente industrializadas y aun más en las de países en proceso de desarrollo, que existen ciertas específicas actividades en las que resulta inevitable o altamente conveniente para el desarrollo económico y social del país que el sector público tome a su cargo la gestión económica.

Luego de concluir que es positivo e ineludible devolver a la iniciativa privada –no solo organizada empresarialmente, sino en diversas manifestaciones de la sociedad civil– áreas de actividad que progresivamente fue asumiendo el sector público, se ha llegado a desarrollar un verdadero régimen jurídico, sistemático y orgánico, para la transferencia de actividades o empresas asumidas por el sector público al privado.

En tal régimen, se suele distinguir, con nitidez, entre la orientación general de liberalizar la economía, en el sentido de disminuir la intervención estatal y pública en ella –vía desmonopolización, despublificación, desregulación–, y uno de los matices de tal orientación: la privatización de empresas públicas, y, dentro de ella, su venta.10

Se contemplan aspectos orgánicos y de procedimiento, que tienen relación con la selección de alternativas para la liberalización y mayor participación de la sociedad civil en la generación de bienes y servicios y –cuando se ha optado por la transferencia de empresas del sector público al sector privado–, en las etapas anteriores a tal transferencia, con la forma y características de la realización de ésta, y con el mantenimiento de sistemas de protección a consumidores y usuarios de servicios o productos de las empresas públicas privatizadas posteriores a aquella transferencia. Todo eso, con el propósito de garantizar el interés público.

En el aspecto orgánico, la Ley o las normas jurídicas correspondientes suelen señalar entidades, dependencias, funcionarios u órganos competentes para decidir cuándo procede la liberalización, la desregulación o la privatización; y, en caso de optarse por la transferencia de empresas públicas, para resolver cuándo conviene esa transferencia, para ejecutarla y para fiscalizar el proceso. Asimismo, suelen hacer referencia a las condiciones de los adquirentes de las empresas, tanto en forma previa a la adquisición, como luego de haberla efectuado.

En el aspecto de procedimiento, fundamentalmente se configuran ciertas reglas básicas que tienden a asegurar la igualdad y la concurrencia de un número amplio de adquirentes de la empresa pública, así como la publicidad, solvencia, transparencia y eficacia del proceso de transferencia.

En lo que concierne a la autorización para enajenar la empresa pública, se regula tanto el órgano competente para tomarla, como las características del acuerdo de enajenación. En cuanto a los órganos que lleven adelante los procesos de privatización, se suele distinguir entre comisiones con funciones ejecutivas y órganos de fiscalización.

En lo relativo a los adquirentes de la empresa, en casos especiales se suele establecer diferenciaciones entre inversionistas nacionales y extranjeros; se distingue, así mismo en algunos casos, adquirentes con cierta calidad técnica o económica, o se toman medidas para promover la adquisición de acciones por parte de trabajadores, usuarios de bienes o servicios producidos por la empresa, proveedores de ésta, distribuidores o vendedores de su producción.

Miradas las cosas desde el punto de vista secuencial o temporal, se distinguen varias subfases o momentos específicos en la fase preparatoria de la transferencia; en

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las de decisión y ejecución de ella; y de control posterior, a fin de que no se produzcan situaciones de abusos perjudiciales al público por monopolios u oligopolios privados.

En la fase preparatoria de la transferencia de la empresa pública –y más aún si se lo hace por venta o concesión– han de contemplarse medidas vinculadas con ésta, como el saneamiento financiero, económico, administrativo y técnico de ella, con el objeto de aumentar su valor y facilitar la transferencia; el diseño del proceso de tal transferencia; la selección de consultores tanto para la valoración de la empresa como para el desarrollo del proceso de transferencia. Se suele establecer métodos para la valoración de la empresa y la fiscalización de esa valoración.

Correlativamente, se configuran reglas para la fase de adjudicación del contrato de transferencia, que abarcan el procedimiento que debe seguirse para dicha adjudicación, los métodos y condiciones de contratación, de fijación y pago de precios y de efectivización de la transferencia y de otras obligaciones recíprocas que asumen quienes adquieren la empresa pública o participan en su adquisición, así como la entidad u organismo público que era el titular de la empresa o actividad transferida.

En cuanto a los servicios públicos y también en lo que respecta a las empresas públicas que despliegan gestión económica en determinados sectores que, en diversos países se han calificado como estratégicos, la doctrina jurídica, en forma generalizada, ha considerado ineludible, para defender el interés público, la actuación de organismos reguladores integrados por representantes de los sectores afectados, de modo que se garantice continuidad, profesionalidad e independencia en el suministro o provisión de tales servicios o bienes y no se afecte la perdurabilidad, solvencia y eficiencia de la empresa que los genere, produzca, mantenga o suministre.

AMPLIA GAMA DE ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN

Aun cuando en el Ecuador, conforme se resaltó antes, se ha confundido el concepto amplio de modernización (que abarca los de tecnificación, racionalización, descentralización, desconcentración de la administración, y los de liberalización, desregulación, y privatización), virtualmente con este último, y aún más con una de las manifestaciones de privatización por transferencia de la propiedad de las empresas públicas como consecuencia de la venta de ellas a un grupo privado, vale la pena poner de relieve que, aun dentro de la concepción inglesa de la privatización, se distinguen varias alternativas o estrategias.

El Instituto Adam Smith, exponente connotado de la posición liberal y neoliberal europea, menciona –según lo enumera el profesor E. Butler– nada menos que 22 estrategias de privatización de la empresa pública,11 de entre las que cabe señalar:

Venta de la empresa pública a una sola empresa privada ofertante; transferencia al público mediante emisión de acciones; venta fraccionada a varias empresas privadas; transferencia parcial al público; venta a los trabajadores de la empresa; cesión gratuita a los trabajadores de la empresa; cesión gratuita al público en general; venta de un porcentaje del total del capital; venta a los inquilinos de viviendas públicas; fijación de precios por el servicio; admisión de subcontratación privada; autorización a los beneficiarios para subcontratar; ampliación de la financiación privada; cesión gratuita a grupos de intereses (acciones liberadas a

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trabajadores del servicio público); creación de nuevos grupos de intereses (pequeñas carteras de acciones exentas de impuestos); eliminación de monopolios; estímulo de alternativas privadas; experimentación con opciones alternativas, como puertos francos y zonas industriales; garantías para uso de los beneficiarios. Butler señala negociaciones específicas realizadas en Gran Bretaña dentro de cada una de las antedichas modalidades. Resalta que, conforme se adelantaba en el proceso, había una clara tendencia a dejar de lado las ventas a una sola persona o empresa. Las experiencias de cada país suelen aumentar el número de las referidas

alternativas. Lo dicho, naturalmente, lleva a concluir que el marco jurídico al que ha hecho

referencia anteriormente variará, en cada país, según las circunstancias.

FACULTADES DE LA ENTIDAD REGULADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS

En todo caso, sea cual fuere la alternativa o estrategia adoptada para trasladar empresas del sector público al privado, no suelen cambiar mucho las atribuciones mínimas de la entidad reguladora de empresas privadas que tomen a su cargo servicios públicos.

Ellas son, al menos, las que se enuncian luego, de conformidad con lo que sostiene la doctrina, tanto estadounidense e inglesa, como europea continental y latina:12

a) Poder de aprobar las tarifas que esas empresas fijen para servicios públicos. b) Facultad de fijar las condiciones y estándares técnicos para cada tipo de servicio,

de modo que quede garantizada su seguridad, uniformidad y otros requisitos básicos. c) Capacidad de determinar la extensión de las áreas de servicio, con obligación

legal de prestación o suministro de él en condiciones de igualdad para los nuevos usuarios.

d) Control sobre la adecuación y eficiencia de los equipos o plantas de producción, con potestad para ordenar su cambio o sustitución, en los casos de desgaste, obsolescencia, insuficiencia o falta de productividad.

e) Supervigilancia respecto a los costos, tendiente a lograr que éstos sean razonables, para lo que se le confiere facultades de rechazar o de reducir los que resulten extravagantes o excesivos.

(Suele afirmarse que el costo de un servicio viene integrado por cuatro conceptos: costos de explotación depurados y ajustados; amortización prudente y realista de los activos; normal rentabilidad de la inversión neta; impuestos)13 f) Control sobre los bienes afectos al servicio, con exigencia de autorización previa

para enajenar o alterar sustancialmente cualquier parte de ellos. g) Facultad de determinar y supervigilar el mantenimiento de un sistema de

contabilidad normalizada y de sus reglas operativas, con potestad de vigilar e inspeccionar las cuentas en cualquier momento.

h) Inspección y control patrimonial sobre los bienes de la concesionaria, con la obligación de ésta de mantener constantemente al día sus inventarios.

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i) Aprobación previa de los presupuestos y planes de inversión, pues, tanto unos como otros serán factores determinantes de la cuantía de las tarifas.

j) Autorización previa de las modificaciones del capital de la concesionaria y de las grandes operaciones de crédito que ella efectúe.

k) Control sobre la identidad y titularidad de la empresa encargada del servicio, lo que implica autorizaciones previas para la enajenación de la empresa, la fusión de la sociedad o cualquier otra alteración de su estatus que pueda afectar esencialmente al control del servicio.

OBJETIVOS DE LA REGULACIÓN

Los objetivos básicos de la regulación deben ser: a) Prevenir la formación de estructuras monopólicas, tanto en la prestación de

servicios como en precios, y asegurar un servicio suficiente a la colectividad. b) Evitar discriminaciones o tratos abusivos para los usuarios. c) Asegurar la formulación de planes a mediano y largo plazo. d) Impulsar la innovación tecnológica. e) Permitir la explotación rentable del servicio como medio de asegurar un

suministro estable.

EQUILIBRIO Y EQUIDAD EN LAS TARIFAS

Las actuaciones de la entidad reguladora tienen que evitar que se afecte gravemente ni a la eficiencia económica ni a la estabilidad de las concesionarias. Una cuestión esencial para tal efecto es la fijación de tarifas adecuadas.

Las tarifas no pueden ser ni un “estupendo negocio” que, con mayor o menor habilidad y procedimientos más o menos limpios, obtengan las concesionarias de las autoridades de turno, ni tampoco una imposición arbitraria del poder público sobre las compañías, que constituya una “confiscación reptante” de ellas, como la han denominado el Tribunal Internacional de la Haya y el Consejo de Estado Español. Tienen que ser la remuneración justa y razonable del servicio, que cubra sus costos y permita a los que aportaron su capital y su esfuerzo un normal beneficio industrial.14

Tienen que conseguirse las tarifas o precios más bajos que fueren posibles, sin que se atente contra una razonable rentabilidad de las concesionarias, ni se estimule un consumo indebido del servicio o un aumento desproporcionado de demanda.

De otro lado, la regulación del servicio público debe no solo evitar discriminaciones injustas, sino inducir una más equitativa distribución de la riqueza, mediante la provisión a los más necesitados de los servicios imprescindibles para configurar un mínimo vital al que una persona, por su condición de tal, tiene derecho.

INTEGRACIÓN DE LAS COMISIONES REGULADORAS

Aspecto básico para viabilizar el idóneo desempeño de las funciones de las comisiones y el alcance adecuado de los objetivos de la regulación es su apropiada integración.15

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La experiencia registrada en varios países ha llevado a concluir que es nocivo admitir la prevalencia de nombramientos de carácter político para la integración de esas comisiones. Muy frecuentemente con ello se generan tendencias a una marcada orientación clientelar, que desvirtúa la naturaleza del servicio, que incrementa sus costos, vía creación de puestos innecesarios e incorrecta selección de quienes los desempeñen, y afecta a las capacidades de recuperación de costos o recaudación de tarifas, por generalización de subsidios, inadmisibles concesiones o adopción de tarifas insuficientes.

Así mismo, se ha puesto en duda la eficacia de confiar la regulación al solo aparato burocrático, por haberse llegado a demostrar que, más que al interés público, la actuación del burócrata responde, en primer término, a su propio interés personal, luego a los de grupos específicos con los que él está vinculado y, tan solo al final, a una vaga noción de conveniencia pública, en cuya formación, a su vez, juegan papel importante los intereses de varios grupos sociales con los que no tiene relación directa el empleado. En la práctica, se ha demostrado que la administración burocrática con frecuencia negocia con los grupos de presión, en perjuicio de lo que podría considerarse el bien común.

La tendencia general en los países industrializados ha sido la de integrar las comisiones reguladoras de la actividad de empresas que presten servicios o suministren bienes de alto interés público con personas que puedan velar, con una visión general de bien común, por los intereses de los diferentes sectores o grupos vinculados con los servicios o bienes correspondientes.

Se ha desechado integrar esas comisiones con quienes tengan directa y actual relación con las empresas que pueden producir los bienes o servicios controlados o similares, para evitar que se suscite el fenómeno calificado como del “revolving door”, que hace que, alternativamente, los controlados se conviertan el controladores y viceversa, lo que desvirtúa la eficacia de las comisiones reguladoras.

Para complementar esa orientación, se han establecido normas que prohiben que tanto los funcionarios o empleados como ex funcioanrios o ex empleados de una entidad o empresa controlada puedan ser miembros de las comisiones reguladoras, a menos que transcurran períodos relativamente largos (tres o cinco años) desde su cese. Prohibición igual se ha previsto para que los integrantes de una comisión reguladora puedan trabajar para entes controlados, en los tres o hasta cinco años siguientes al término de su función.

Privatizaciones en países tipo

Los ultraprivatizadores ecuatorianos resaltan ciertos matices de los procesos de transferencia de empresas públicas al sector privado; pero suelen velar u ocultar otros.

Hay algunos aspectos de los resultados del proceso de modernización y privatización en Gran Bretaña, que no suelen tomarse en cuenta. Por ejemplo, si bien es cierto que entre 1979 y 1992, cerca del 50% de las empresas públicas se trasladaron al sector privado; que 650 mil empleados públicos pasaron a ser trabajadores privados; que la participación del sector público en el PIB, se redujo significativamente; que las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro; no es menos cierto que se triplicó la proporción de accionistas en Gran Bretaña (en efecto a 1992, cerca de 13

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millones de personas eran accionistas, lo que equivalía a algo más de un 20% de la población, frente al 7%, que existía en 1979); y que de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas.16

En el caso de Francia, se insiste mucho en que, en el período de influencia de la coalición conservadora encabezada por Jacques Chirac (1986-1988), se privatizaron con éxito las mayores empresas públicas francesas: Saint Gobain, Paribás, Banque du bàtiment et des trabaux publics, Banque industrielle et inmobiliere priveè, Credit Comercial de France, Compagnie gènérales d’electricitè, Havas, Suez, Matra, Compagnie gènérale de constructions telephoniques, Mutuelle gènérale de France.

Pero no se resalta que en menos de un año el número de accionistas de Francia creció en más de dos y medio millones; que el grupo Paribas llegó a tener 3,1 millones de accionistas; Saint Gobain, 1,6 millones de accionistas; la Compagnie Gènèrale d’Electricitè, 2,24 millones; la Societé Gènèrale, 2,29 millones, y Crèdit Commercial de France, 1,65 millones de accionistas.17

En el caso de Alemania, se pone de relieve la circunstancia de que la tendencia que ha prevalecido a partir de los años ochenta es, como lo señala el Prof. K. König, la de reducir la participación del Estado en la producción nacional y limitar el número de servicios públicos; pero se soslaya el hecho de que, para 1985, había en Alemania Occidental 3.758 empresas públicas, o la circunstancia de que los procesos de privatización enfatizaron en abrir a los pequeños inversionistas el capital de las empresas, mientras las entidades públicas nacionales o locales solían reservarse los paquetes mayoritarios de acciones; que Volswagen fue cedida básicamente a 1,5 millones de pequeños accionistas, y la empresa eléctrica VEBA fue comprada por 2 millones 250 mil pequeños accionistas.18

En general, la tendencia de los procesos de privatización ha sido trasladar la propiedad de empresas públicas a amplias masas de accionistas, si bien en muchos casos se ha buscado que socios técnicos tengan paquetes mayoritarios o al menos importantes. Las privatizaciones rusas, por ejemplo, ponen énfasis en la participación, como accionistas, de los trabajadores, administradores o ex administradores de las empresas, ciudadanos soviéticos, que participan en las subastas con “voucher” (un medio de pagar la privatización emitido a favor de todo ciudadano), e inversionistas extranjeros, que han de cubrir, en divisas, los valores correspondientes a las acciones que adquieran.

Bajo ese prisma, más de 16 mil empresas, de importantes dimensiones, fueron privatizadas en el mundo, en la última década. Se señalaba, sin embargo, que, en algunos países, se habían producido subidas de planillas de servicios públicos en porcentajes superiores al 66%, o que alrededor de un millón de puestos de trabajo seguros se habían perdido.19

LA SITUACIÓN EN LATINOAMÉRICA

Uno de los aspectos en que, para efectos de llevar adelante en el país ciertas políticas ultraprivatizadoras, se ha distorsionado la realidad, es el análisis de la privatización de empresas públicas en América Latina.

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Se sostiene que el Ecuador está rezagado frente a lo ocurrido en otros países; pero se soslaya u oculta la diferencia de magnitud del sector público de los países que se pretende erigir como paradigmas, el número de empresas públicas en ellos existentes.

No se menciona, por ejemplo, que en México, para fines de 1982 se había llegado a 1.260 empresas públicas, desde las 12 que existían en 1930; que ellas participaban en 45 de las 73 ramas económicas existentes en el país, y que representaban un 20% de la inversión y la producción totales del país. O que en Brasil había 560 empresas estatales, que manejaban el 82% de los activos financieros del país. O que en Chile, para los años 1973, existían sobre las 530 empresas públicas.20 Todo ello, mientras en Ecuador, para 1992, cuando se inició nuestra ola privatizadora, había 72 empresas públicas y 42 compañías de economía mixta, en las que si bien la mayoría de las acciones pertenecían a entidades del sector público, existía un número creciente de inversionistas privados.

Realización de privatizaciones en varios países latinoamericanos

En América Latina,21 Chile fue el pionero en concretar privatizaciones, a partir de 1973. Le siguieron Venezuela (1981), México (1983), Jamaica (1985), Costa Rica y Colombia (1986), Perú, Bolivia, Brasil (1988), Argentina (1989), Paraguay (1990).

Entre 1988 y 1993 se habrían realizado ventas de activos, dentro de los procesos de privatización, por un valor del orden de 55.100 millones de dólares de los Estados Unidos, según estimaciones del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), mientras el Banco Mundial consideraba que el monto llegó, entre 1989 y 1994 a los 62.780 millones de dólares. Se habrían privatizado más de 600 empresas en 17 países latinoamericanos. Todo ello representaba el 15% del total de privatizaciones registrado en el mundo.22

Entre 1973 y 1978 se privatizaron en Chile 259 empresas que habían sido expropiadas o intervenidas por el Gobierno de la Unidad Popular. Hacia 1976, se inició la venta de los activos de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), mediante licitación pública nacional e internacional. A mediados de 1978, ya se habían privatizado 50 sociedades, en las que CORFO tenía participación mayoritaria, 10 en las que poseía entre el 10 y el 50% de las acciones, y 43 en las que participaba con menos del 10%. También se enajenaron 11 bancos pertenecientes a la Corporación.

Esta primera ola de privatizaciones fue seguida por otra, a partir de 1982, en que el proceso se extendió a 21 grandes empresas públicas, mediante un modelo de capitalismo popular. Se vendieron al público acciones de empresas de generación de energía eléctrica (Chilectra), de comunicaciones (ENTEL), de transporte aéreo (Lan Chile), de elaboración de acero, de transporte naviero (Sudamericana de Vapores).

También se privatizó el sistema de jubilaciones. Se crearon 12 administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que después se redujeron a 3. Igualmente, 18 bancos oficiales pasaron al sector privado.

A partir de 1985 se generalizó el régimen de capitalización de la deuda externa para adquisición de acciones de empresas públicas.

En febrero de 1996, Carlos Ominami, ex Ministro de Economía del presidente Aylwin, señalaba que el proceso chileno fue traumático, con costos sociales y productivos muy altos. Enfatizaba en la corrección de que fueron objeto las orientaciones

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de la Escuela de Chicago, luego de que su modelo colapsó a inicios de los ochenta. Mencionaba que si bien la economía chilena ha demostrado, en los últimos 15 años, una capacidad de crecimiento comparable con los países del sudeste de Asia, tiene una distribución “al estilo africano, con una fuerte concentración en la población más rica”.23

En Costa Rica se inició, en 1986, la privatización de las empresas de propiedad de la Corporación de Desarrollo de Costa Rica.

Colombia comenzó, en 1986 con la venta de las empresas del Instituto de Fomento Industrial (IFI), y de algunos bancos cuya propiedad había tenido que asumir el Gobierno por diversos problemas financieros. Las empresas del IFI que fueron pivatizadas son: Metalcol, Autos Francia (concesionaria automotriz), Crecer, (financiamiento comercial), Producir (factoring) y Colombo Leasing. Adicionalmente, se privatizaron Renault de Colombia, el Banco de Bogotá y el Banco Cafetero, entre las más relevantes.

A 1995 en Colombia se habían efectuado privatizaciones por 2 mil millones de dólares.

También en 1986, el gobierno peruano inició un programa de venta de 50 empresas de propiedad del Estado, entre las que se encontraban las empresas Metal Mecánica (Moradeco), Minas de Buena Ventura, las fábricas de Acero del Sur y Prolanza. Después, se privatizaron Sogewiese Leasing, Minera Condestable, Banco de Comercio, Grifos de Petroperú, Industrias Navales S.A., Química del Pacífico, Solgas S.A. Minpeco, Hierro Perú, Aeroperú, Renasa, Minera Cerro Verde, Transoceánica. Había 325 empresas estatales. El Gobierno del presidente Fujimori intensificó el proceso de privatizaciones. Detuvo, y luego ha reorientado la actividad privatizadora, con el fin de precalificar a los inversionistas foráneos, con motivo del conflicto bélico suscitado con Ecuador en los primeros meses de 1995.

Entre 1990 y 1995 se habían realizado privatizaciones por 4 mil millones de dólares. En Brasil el gobierno sancionó, en marzo de 1988, el Decreto No. 95886, que crea

el Programa Federal de Desestatización, el cual incluye privatizaciones y desregulaciones. Pero desde noviembre de 1985 se había iniciado, por actuación del Consejo Interministerial de Privatizaciones (Decreto 91991), la reprivatización de empresas que, por estar fuertemente endeudadas con el Estado, habían pasado a su control.

Se optó por la privatización a través de la colocación de acciones en los mercados bursátiles y se buscó la dispersión de la propiedad de las empresas y la conversión de la deuda externa del sector público federal en inversiones de riesgo. El programa de privatizaciones abarcó 65 empresas estatales del sector productivo, sobre un total de 180.

El caso más relevante fue PETROBRAS que, en 1985, implicó el traspaso de 5 mil millones de acciones a 330 mil inversores, a través de 14.753 puntos de venta en todo el país.

Desde 1990 a 1995 se habían efectuado en Brasil privatizaciones por casi 9 mil millones de dólares, lo que le colocaba en el tercer lugar de los países latinoamericanos en intensidad de ellas.

En México, se inició una primera etapa de privatización con la venta de ocho importantes empresas estatales, entre las que cabe mencionar: Vehículos Automotores Mexicanos (VAM), Renault de México, Cigarros La Tabacalera Mexicana, Bicicletas Cóndor y Aceros de Sonora. Entre 1985 y 1987, se aplicó una segunda etapa, que

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incluía la venta de 51 empresas públicas al sector privado (textil, bebidas, electrodomésticos, cemento, papel, autopartes, electromecánica, petroquímica y minerometalurgia).

Una tercera etapa se emprendió a fines de 1987. Se vendieron 230 empresas en pública subasta. Entre 1989 y 1993, el Estado vendió 18 bancos, Teléfonos de México y los canales de televisión, entre otras grandes compañías.

Vale la pena mencionar que Teléfonos de México S.A. se convirtió en una empresa mixta con un 49% de acciones de su capital en el sector privado, que cotiza en el mercado bursátil y ofrece permanentemente en venta acciones a quienes deseen acceder al servicio telefónico.

De modo paralelo a la realización de estas ventas, se procedió a la liquidación o extinción de 456 empresas públicas.

Para 1995, México lideraba las privatizaciones en América Latina, con un total de 24 mil millones de dólares obtenidos por las ventas de sus empresas públicas.

En Argentina se creó, en 1985, la Subsecretaría de Privatización del Crecimiento, para iniciar la venta de empresas públicas. Vencidas muchas resistencias internas, para 1990 se comenzó un plan de privatización de canales nacionales de televisión, compañía de teléfonos (ENTEL), de aviación comercial (Aerolíneas Argentinas), empresas químicas (Atanor, Carboquímica, Polisur, Petroquímica, Río III), de transporte marítimo (ELMA), de puertos, elevadores de granos.

Se privatizaron empresas del sector comunicaciones, de transporte aéreo, ferroviario, eléctrico, gas, agua potable, hidrocarburos e inclusive varias del Ministerio de Defensa.

Existían 305 empresas estatales, con un déficit anual promedio de 2.700 millones de dólares, financiado, hasta 1982, con deuda externa y, desde entonces, con emisión monetaria.

Para los mecanismos de privatización, se dio énfasis a la capitalización de la deuda externa.

En 1994 se privatizaron varias represas y centrales térmicas de generación eléctrica, el Puerto de Buenos Aires, unidades concentradoras de cereales, yacimientos de carbón, una fábrica de aviones y acciones de las compañías gasíferas.24

Entre 1989 y 1994, se habían privatizado 40 empresas y recaudado 20 mil millones de dólares en efectivo y en títulos de la deuda externa. Para 1995, el Gobierno planeaba privatizar los aeropuertos, las centrales nucleares y el servicio de correos. En el esquema de privatización argentino se ha dado énfasis a la participación de trabajadores, usuarios de servicios prestados por el ente que iba a ser privatizado, productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituya su actividad.25

Paraguay inició su política de privatizaciones a partir de febrero de 1990, cuando el Gobierno dispuso iniciar la venta de las siguientes empresas estatales: Administración Paraguaya de Alcoholes, Aceros Paraguayos, Industria Nacional de Cemento y Líneas Aéreas Paraguayas.

En Uruguay, se privatizaron el Instituto de Química Industrial y el Frigorífico Nacional. Pero un plebiscito realizado en 1992 rechazó las privatizaciones.

En Venezuela se registraron privatizaciones por 2.390 millones de dólares entre 1990 y 1995.

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La situación en Ecuador

Para formarnos una idea objetiva acerca de la necesidad, conveniencia y perspectivas de la privatización de empresas públicas en Ecuador, conviene analizar las características de su mercado y de sus empresas públicas.

En nuestro país resulta difícil, realmente, hablar de la existencia de un mercado sin fallas, condición que, como se señaló antes, requiere la doctrina económica y jurídica predominante para que se puedan ejecutar, con razonables posibilidades de éxito, durabilidad y sin generar tendencias desquiciadoras, los procesos de liberalización y privatización. En sectores muy importantes, grupos oligopólicos altamente concentrados mantienen el control de la producción o el suministro de bienes; frente a ellos, una gran masa de población presenta, por su pobreza, poca capacidad de compra y menos de selección de opciones de bienes o servicios ofertados o de presión para que se diversifique la oferta.

De otro lado, cabe señalar que el número de empresas públicas ecuatorianas, comparado con el de las que se formaron en otros países, es más bien discreto, frente a lo que ocurre en otros países. En Ecuador, para 1991, según la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), existían 72 empresas públicas realmente tales, 42 empresas de economía mixta con mayoría de accionariado del sector público y 53 compañías con una participación estatal inferior al 50% de las acciones.

No puede desconocerse, además, que en algunos de los sectores en que operan, varias empresas públicas existentes han puesto de relieve una aceptable capacidad de generación de beneficios para el país, que, en todo caso, resulta notablemente mayor que los valores que ingresarían a éste como resultado de la operación de ciertas transnacionales, avezadas en manipular su información contable en forma que, más que reflejar su realidad económica y financiera, la distorsiona y oculta. Piénsese, por ejemplo, en el sector hidrocarburífero, o en la eficiente operación y el sentido social de algunas empresas que controla o en las que tiene acciones la Dirección de Industrias del Ejército (DINE).

SE HA PRIORIZADO Y POTENCIADO UNA DE LAS MUCHAS FORMAS DE PRIVATIZACIÓN

Como se mencionó en el capítulo precedente, en el campo de la privatización el Gobierno del presidente Durán Ballén ha optado, al menos hasta principios de 1996, virtualmente por apenas una de las 22 estrategias de privatización que menciona el Instituto Adam Smith: la venta de empresas públicas a una sola empresa o grupo ofertante, que la doctrina considera la menos ventajosa para los intereses públicos nacionales. Bajo ese esquema, ha vendido (o rematado, según sostienen muchos), o pretende negociar, en favor de grupos económicos altamente concentrados, bienes del Estado o de las entidades públicas que tienen enorme valor.

En algunos casos, se ha acusado al Gobierno de haber atropellado prácticas de una economía elemental y sensata, e inclusive normas dictadas por el propio régimen.

La venta de las acciones de la Cemento Nacional, de la Cemento “Selva Alegre”,

del Ingenio AZTRA, la privatización de Ecuatoriana de Aviación, se han visto envueltas

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en escándalos resultantes de la baja o subjetiva valoración de esas acciones; de la falta del aviso público previo para la negociación de paquetes de acciones de cierta magnitud, previsto en la Ley de Mercado de Valores, expedida por el propio Gobierno; de la insuficiente transparencia de las negociaciones.

De hecho, las acciones de la Cemento Nacional, después de que fueron vendidas por la Corporación Financiera Nacional, se han negociado en precios varias veces mayores, que los que ésta recibió; se ha estancado el desarrollo de otras cementeras en las que tienen predominio entes públicos, para crear condiciones de oligopolio o inclusive monopolio real, que generen desabastecimiento y hagan subir los precios de las fábricas de cemento ya vendidas.

Como paso previo a la venta de otros activos o la privatización de otras entidades o actividades, se ha notado la realización de verdaderas campañas anteriores a la negociación de bienes y activos públicos, emprendidas desde esferas del propio Gobierno, para dañar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que se proponía negociar. Campañas que han abarcado desde propalación de rumores, para pasar a ataques desembozados, e inclusive llegar hasta la falta de suministro de recursos y la interposición de obstáculos que conduzcan al deterioro real de esas empresas, a la imposibilidad de mantener adecuadamente los activos correspondientes.

La campaña de descrédito contra EMETEL, el IESS, INECEL, la falta de oportuno suministro de fondos para ellas, la captación de sus recursos, forzando ciertas normas legales, han sido hechos evidentes, objeto de comentarios en los medios de comunicación colectiva.

Por último, es preciso señalar que los planteamientos de privatización de empresas se han presentado en forma tal que entrañan el peligro de que actividades estratégicas que son cubiertas por entidades y empresas públicas pasen a ser manejadas por monopolios privados, no sujetos a los idóneos mecanismos de regulación y control, detallados antes, que requiere la doctrina y que se exigen en otros países.

En efecto, al revisar el texto tanto de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada, como el sustitutivo del Reglamento General a dicha Ley, que se publicó en el Suplemento del R.O. No. 581, del viernes 2 de diciembre de 1994, en contraste con el énfasis conferido al facilitamiento de los procesos de privatización, así como al incremento de los derechos de las empresas concesionarias, que se nota en esa versión del Reglamento General, se aprecia un muy pobre sistema de protección de los intereses públicos, de defensa del usuario de los servicios o de cuidado para evitar la formación de monopolios u oligopolios que abusen de los usuarios.

Muy poco –o casi nada– se trata, por ejemplo, en dichos cuerpos jurídicos de las entidades reguladoras; o de las facultades de entes públicos que defiendan el interés general, para fijar condiciones y estándares técnicos para los diferentes servicios, en forma de asegurar su seguridad, eficiencia y otros requisitos básicos; o de los mecanismos de supervigilancia tendientes a garantizar la adecuación y eficacia de las plantas y mecanismos de producción de esos servicios; o del control de costos y gastos, que permita rechazar o reducir los que resulten injustificados; o de la vigilancia encaminada a que las concesionarias lleven una contabilidad fiel y sujeta a las normas técnicas correspondientes; o de la aprobación previa de presupuestos y planes de inversión; o de las condiciones de titularidad del capital de la empresa concesionaria.

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Esas labores de supervigilancia por un organismo que represente el interés público son básicos para asegurar un servicio eficiente y estable a la colectividad, evitar tarifas inequitativas y abusivas, impulsar la innovación tecnológica y precaver la formación de estructuras monopólicas incontroladas, que den margen al enriquecimiento aún mayor de grupos económicos altamente concentrados, en desmedro de los sectores mayoritarios y menos aventajados de la sociedad.

Tampoco se ha hecho intento alguno por lograr la incorporación de grupos amplios de población al capital accionario de las empresas que se beneficien con procesos de privatización, a pesar de que en el país, desde 1970, se comenzaron a perfilar tendencias que lo buscaban. Ya en la época en que desempeñé las funciones de Superintendente de Compañías, entre 1972 y 1976, se discutieron proyectos de ley –que preparamos en tal entidad– encaminados a lograr la ampliación de la base accionaria del capital de las compañías que operan en los sectores productivos y de servicios, mediante el facilitamiento de su acceso a los trabajadores y pequeños inversionistas. Los grupos económicos tradicionales se opusieron a tales intentos. Nada se dice respecto a la necesidad de ampliar la base accionaria de las empresas que se privaticen en los cuerpos jurídicos aludidos, que deberían buscar, al par que la modernización del Estado, la de la empresa y la sociedad ecuatorianas.

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Capítulo XXIV UNA VISIÓN DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO, CENTRADA EN NUESTROS PAÍSES

Líneas directrices de una política de transformación del Estado: trascendencia y apremio de la descentralización; provisión y producción de bienes y servicios públicos. Hacia el autocentramiento de nuestras economías: mecanismos de control local; autocentramiento y mercado mundial; los requerimientos fundamentales. Conclusión: actividades básicas y urgentes.

Hacia una posición latinoamericana objetiva frente a la modernización del Estado

Puntualizar las distorsiones y exageraciones del discurso neoliberal o de sus aplicaciones, no implica, en modo alguno, mantener una postura proclive para que se conserven intocadas las actuales características del sector público, el Estado y la burocracia.

El sistema debe experimentar un cambio radical que acoja, en lo que tienen de real, las críticas al actual manejo de la economía por parte de un sector burocrático, que han formulado los postuladores del neoliberalismo; pero que al mismo tiempo se nutra de las experiencias y la realidad de nuestros pueblos.

Frente al poder desmesurado del capitalismo financiero, que tiende a generar un sistema global en el que las previsiones y asignación de áreas de producción nacional hayan de ajustarse a las determinadas por la cúpula del sistema financiero e industrial global –prescindiendo de las virtualidades y potencialidades específicas de cada país y cada región, en lo que ellas no correspondan a la visión dominadora, así como de realidades insoslayables (nuestro conflicto territorial con el Perú, por ejemplo)–; frente a ese poder del capitalismo financiero global, es imperativo generar un contra-poder popular, que busque reflejar el interés auténtico y profundo de la nación.

Para ello, tendrá que perseguirse el mantenimiento de un cuidadoso equilibrio entre una posición unificadora, por parte de un Estado nacional eficiente, ágil, capaz de captar con rapidez la problemática general del país y sus soluciones básicas; y la potencialidad

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local y regional de identificar problemas específicos, así como de movilizar a la población afectada por ellos, para participar en su solución.

Las fuerzas sustanciales de esta posición estribarán en el desarrollo de una concepción autocentrada de la economía de un país, en cuanto al manejo y acumulación de excedentes y, en adecuada coordinación con ello, en un proceso de descentralización, que devuelva a las sociedades naturales su capacidad de actuar como comunidades y autogestionarse.

El imperativo de estas posiciones se resalta cuando se analizan las tendencias de la inversión extranjera, así como la pobre apreciación que las potencias del primer mundo tienen de nuestros países y sus problemas más acuciantes.

En cuando a lo primero, la volatilidad de la inversión extrajera, su preferencia por la inversión especulativa, la tendencia a reducir sus volúmenes de inversión permanente en Latinoamérica, y específicamente en el Ecuador, con relación a los años setenta, por ejemplo, y a preferir otros mercados, como los del sudeste de Asia o los de Europa Oriental, llevan a concluir que no es prudente asentar nuestros planes de desarrollo en una confianza desproporcionada en la inversión foránea, ni hacer un leit motiv desequilibrado de nuestra política el atraerla, descuidando aspectos de mantenimiento de equilibrios básicos en nuestros esquemas económico sociales.

Respecto a la visión que tienen los inversionistas externos sobre la realidad latinoamericana, ciertas posiciones, como las puestas de relieve frente a los problemas territoriales del Ecuador por dirigentes de determinados países que confieren énfasis excesivo a los requerimientos de privatización y modernización global, deben llevar a los ecuatorianos a la conclusión de que es indispensable fincar las perspectivas de su progreso fundamentalmente en el esfuerzo interno.

Dentro de la óptica mencionada, resulta útil referirse a la que podría ser una posición básica de defensa de los intereses de nuestros países dentro de un esquema modernizador, para contrastar lo que ha ocurrido, con lo que debería suceder.

ETAPAS EN LA MODERNIZACIÓN

A ese efecto, se enunciarán primero las que podrían ser medidas de modernización del Estado apropiadas a nuestros requerimientos y adoptables a corto y mediano plazo; y, luego, las que supondrían un período mayor de ejecución, una visión hacia el mediano y largo plazo.

Las primeras, son reformas que deben introducirse en la organización del Estado y la administración. Las segundas, miran a un cambio sustancial de la actitud de la sociedad y el Estado, en procura del autocentramiento de nuestras economías.

Líneas directrices de una política de transformación del Estado

Sin perjuicio de tener como mira una concepción de búsqueda de un autocentramiento y sustentabilidad de una economía local y nacional, en forma más bien de acelerar su viabilidad, podría pensarse en un conjunto de líneas directrices de reforma que habrían de introducirse en el Estado y la Administración de modo inmediato o en el corto plazo. Seguiremos, en este tema, a Bernardo Kliksberg, Director del

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Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización de la Organización y Gestión del Estado, PNUD-CLAD.1

En primer término, para lograr aquella modernización tendría que institucionalizarse un concepto de política nacional de administración pública, que consulte una adecuada armonía entre las actividades que resulte indispensable reservar para el Gobierno Central, y las que se confíen a los gobiernos regionales, provinciales y locales, con sujeción a un modelo innovador de descentralización.

La política de la administración pública debería ser elaborada y ejecutada a través de mecanismos participativos, que permitan recoger las inquietudes de las comunidades locales y regionales, y ajustarse a las prioridades nacionales.

Tendría que buscarse el fortalecimiento de la capacidad económica y política de la sociedad civil y, al mismo tiempo, diseñar un proceso de coordinación y armonización que concluya en una concepción globalizadora del aparato público, pasando por el diseño de proyectos multi integrados.

Dentro de esa línea de acción, debería pensarse en idóneos esquemas de rearticulación de los gobiernos regionales, provinciales y locales, así como de las entidades sectoriales de desarrollo y las empresas públicas con el Gobierno Central, a fin de eliminar las innecesarias duplicaciones de actividades de entes del sector público.

En forma correlativa a estos esfuerzos de racionalización en la distribución de gestiones del sector público, resulta imperativo agotar esfuerzos para lograr lo que Kliksberg señala como necesidad de “productivizar” el gasto público.

El problema, como él lo señala, no consiste simplemente en la sola reducción cuantitativa de éste. La cuestión de fondo es rediseñar la gestión del sector público, bajo criterios cualitativos distintos, que abarcarían, entre otros aspectos: planificar nuevos patrones de asignación de los recursos que tal sector maneja; movilizar integralmente la capacidad ociosa -humana y material- actualmente existente en él; utilizar las múltiples economías de escala derivables de las dimensiones y magnitud de operación que haya alcanzado el aparato del sector público. Solo entonces se define, en un país y en un momento histórico determinados, cuál es la “administración pública necesaria”.

Una parte del referido proceso de optimización de la productividad del gasto público sería la configuración e implementación de sistemas integrales de control de gestión.

Para dar mayor eficiencia a la administración, tendrían que diseñarse programas de desarrollo de capacidad tecnológica nacional, que implicaran la creación de relaciones de estrecha cooperación entre los entes científicos y tecnológicos y la administración pública.

Con frecuencia ocurre, por ejemplo, que se considera modernización la simple introducción de sistemas de computación, para los cuales y sus proveedores comienza a trabajar la empresa pública, adaptando su organización a los requerimientos del sistema, en lugar de que éste sea un instrumento más eficiente para llevar a la práctica una concepción renovada y precisa de las finalidades y características de la entidad.

Paralelamente al incremento de la capacidad técnica, deberían promoverse las capacidades de investigación y creatividad organizacional.

Esto último implicaría el establecimiento de una política orgánica de personal, la formación sistemática de funcionarios de nivel superior, el mejoramiento de la capacidad de organización para apoyar el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas económicas.

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En cierto modo, constituiría una culminación de este proceso el mantenimiento de idóneas políticas de unidad nacional e integración regional (ésta, en el sentido del manejo común de asuntos de comercio y desarrollo por varios países vecinos o unidos por vínculos especiales).

Desde el punto de vista de las vinculaciones entre gobierno y población, sería indispensable concebir un nuevo modelo de relaciones entre administración pública, sociedad civil e individuos, mejorar el sistema de toma de decisiones en los máximos niveles administrativos, en forma que se permitiera armonizar el seguimiento de metas continuas y orgánicas con la captación de requerimientos y anhelos de la ciudadanía. Así mismo, sería necesario llevar adelante un proceso de democratización interna del aparato público.

En esta área de actividades, resultaría imprescindible potenciar el rol del sector público como “promotor social”, que propiciara, estimulara y facilitara, en forma orgánica, las posibilidades productivas de la sociedad civil.

TRASCENDENCIA Y APREMIO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Dada la importancia y prioridad de la descentralización, conviene, entre los puntos arriba mencionados, desarrollar algunas ideas en torno a este tema.

Las prácticas neoliberales, en una medida similar a aquella en la que potencian la privatización, soslayan –como ha venido ocurriendo en el Ecuador– una descentralización real del Poder Público, aunque a veces, en su discurso, la exalten. Eso no resulta extraño, porque –al menos en nuestros países– el neoliberalismo y la privatización tienden a facilitar la concentración de riquezas en ciertos grupos, vinculados con el capitalismo financiero internacional.

Sin embargo, para efectos del desarrollo nacional, la descentralización, en función de desarrollo económico y social y de modernización del Estado, tiene, sin duda, la más alta prioridad.

En un importante estudio sobre el tema de la descentralización presentado al Banco Mundial, Jerry Silverman2 pone de relieve que su objetivo básico debe ser el alcance de mayor eficiencia de los programas económicos y de desarrollo social. Señala que por medio de procesos de descentralización se logra:

- reducir la sobrecarga y congestionamiento de los canales de administración y comunicación que usualmente se dan en un sistema de gobierno excesivamente centralizado;

- obtener –por la vía de una más rápida y completa información– adecuada oportunidad en la reacción frente a problemas no previstos que surgen en la ejecución de un proyecto;

- disponer de mayor capacidad técnica para la solución de servicios a nivel de campo;

- ejercer, en la práctica, mayor capacidad gerencial y de supervisión. Resalta que, en lo político, una adecuada descentralización permite mayor equidad

en la asignación de los recursos públicos. La descentralización tiene que lograrse, anota Silverman, a través no solo de un

cambio de estructuras del sector público, sino como consecuencia de una

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reconceptualización de sus roles y, sobre todo, de una paralela redistribución de recursos.

PROVISIÓN Y PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS

En cuanto a la reconceptualización de los roles del Ejecutivo Central y los organismos seccionales, así como de su relación con la respectiva población, vale la pena –en la línea de Silverman– establecer una clara distinción entre la función de proveer bienes y servicios públicos, y la de producirlos; y también precisar los caracteres esenciales de tal clase de bienes y servicios.

Evidentemente, a los gobiernos, tanto nacionales como locales, les corresponde proveer de bienes y servicios públicos a la población que mora en el territorio o jurisdicción administrativa que a cada uno les corresponde. Esa es su responsabilidad básica. En cambio, no siempre o, más aún, muy rara vez es su función producirlos, porque en tal rol tienden a resultar ineficientes.

Según Silverman,3 deberían entenderse por bienes y servicios públicos: 1. Aquellos de cuya utilización y recepción no se puede excluir a un gran número de

personas, paguen o no por ellos. 2. Los que son consumidos conjunta y simultáneamente por mucha gente, sin que

sea posible o fácil medir la diferencia en cantidad y calidad de los recibidos por consumidores individuales.

3. Aquellos respecto a los cuales las personas no tienen opción de abstenerse de su consumo, porque el exponerse a ellos es equivalente a usarlos.

4. Los bienes y servicios cuya producción –dentro de la operación normal de los mecanismos de mercado y las economías de escala– puede conducir a monopolios naturales.

En un esquema de modernización y descentralización del sector público, debería buscarse que, en lugar de ser un productor de bienes y servicios públicos e inclusive, a veces, privados, dicho sector acentúe su rol de creador de un entorno regulatorio, económico y político, que ponga énfasis en el desarrollo de los recursos humanos y en la provisión de infraestructura física apropiada.

Para asignar la provisión de bienes y servicios al Ejecutivo Central o a las entidades seccionales, debería atenderse a su naturaleza y ámbito de aplicación. Por ejemplo, la provisión de seguridad externa e interna básica es un típico servicio estatal, porque debe concebírselo en función de una unidad territorial y exige, dentro y en torno a ella, una acción perfectamente coordinada y unitaria. En cambio, en materia de salud y educación, cabría distinguir varios aspectos: la planificación global y el establecimiento de parámetros mínimos; la prestación de servicios básicos a quienes no puedan acceder a ellos; y el suministro de servicios muy específicos o de niveles superiores a los mínimos. La primera de aquellas actividades es una típica función estatal; la segunda, puede ser estatal o local; y la tercera, puede corresponder a la actividad privada.

El suministro de servicios de agua potable, alcantarillado, recolección de desechos son actividades públicas típicamente locales.

El examen específico de la naturaleza de los servicios, ámbitos territoriales apropiados para lograr mayores eficiencia y eficacia deteminarían, en cada caso, si su

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provisión es una actividad que corresponda al ente estatal o a los regionales, provinciales o locales.

Hacia el autocentramiento de nuestras economías

Además de llevar adelante los cambios enunciados en los acápites precedentes, resultaría imprescindible desarrollar una estrategia de autocentramiento de nuestras economías.

Según lo precisa Jürgen Schuldt,4 cuyos planteamientos en torno a este tema han sido expuestos también por Alberto Acosta Espinosa en los foros “Ecuador y su Futuro”, organizados a fines de 1995 por El Comercio, de Quito, y se enuncian enseguida, “el carácter de periferias que define a nuestras economías se debe al hecho de que nuestros países no controlan a nivel local el proceso de acumulación, el cual es sostenido principalmente por presiones exteriores”.

Para lograr una posición de autocentramiento, será necesario cumplir, a criterio de Schuldt, varias condiciones.

En primer término, habrá que modificar, en conformidad con el ideal de autocentramiento respectivo, tanto los patrones de consumo como los de producción de una sociedad específica.

Será preciso, a ese efecto, potenciar las comunidades en el interior de la nación, buscando desarrollar las identidades desde abajo y los mercados locales.

MECANISMOS DE CONTROL LOCAL

El autocentramiento exige varios mecanismos de control local. Para conseguir que éste sea creciente en cuanto a la acumulación, se debería asegurar el control local de la reproducción de la fuerza de trabajo, lo que, en nuestros países, implicaría propiciar un desarrollo agrícola capaz de producir excedentes alimenticios en cantidades suficientes y a precios compatibles con las exigencias de la rentabilidad del capital y con la expansión del mercado.

A ello, debería seguir un proceso de control local de la centralización de excedentes, lo que supone la existencia de instituciones financieras nacionales relativamente autónomas de los flujos de capital transnacional. Con tal acción, se lograría garantizar la capacidad nacional para orientar la inversión del país.

Junto con el control local de la centralización de excedentes debería venir el correlativo del mercado, sin descartar la capacidad complementaria de que la producción local fuera competitiva, en campos selectivos, dentro del mercado mundial.

No podría dejarse de lado el control local de los recursos naturales, que supone la capacidad del Estado nacional de explotarlos o de mantenerlos en reserva.

Finalmente, tendría que recuperarse un grado indispensable de control local de las tecnologías, en el sentido de que, desarrolladas localmente o importadas, pudieran ser reproducidas rápidamente, sin que el país deba verse obligado a importar indefinidamente sus insumos.

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AUTOCENTRAMIENTO Y MERCADO MUNDIAL

La capacidad de autocentramiento del desarrollo no debería ser entendida como la simple posibilidad de imitar a los países industrializados de occidente.

Según Schuldt, “el desarrollo autocentrado es un proceso geográfica y políticamente descentralizado de acumulación que, partiendo de decisiones participativas a escala local-regional al interior de un país, establece paulatinamente las condiciones para suscitar una dinámica de producción sustentada en la interacción concertada de actividades desde y para el mercado interno, de manera de configurar dinámicamente el encadenamiento de una producción heterogénea de bienes de consumo de masas con una producción de medios de producción que está a su servicio, sobre la base de un pluralismo tecnológico”.5 Se propondría desplazar paulatinamente a un rol secundario a la demanda y oferta externas, así como a la de bienes y servicios de lujo. Con ello, potenciaría el uso de recursos y capacidades humanas y materiales locales y regionales.

En lo económico, el autocentramiento implicaría conformar sectores de medios de producción y de bienes de consumo masivo para los mercados populares locales y regionales, como eje de sustentación del proceso. Merced a ello, se dinamizaría y diversificaría el aparato productivo regional, se tendería a generar el pleno empleo, se mejoraría la distribución del ingreso (personal, funcional y geográficamente), y se elevaría, en forma selectiva y diferencial y en términos sectoriales y regionales, la productividad de la economía, con énfasis y punto de partida en lo local, en interdependencia permanente con lo regional, y dentro de una concepción y planificación global nacionales.6

El esquema de autocentramiento no es equiparable a la autarquía económica. Plantea únicamente que las relaciones con el exterior se ajusten a la dinámica interna de acumulación y a las necesidades domésticas; que la incorporación al mercado mundial se produzca en condiciones queridas y establecidas desde dentro, y no exigidas por fuerzas externas, que actúan en connivencia con las fracciones internas del gran capital.

Las exportaciones, por ejemplo, según esta concepción, deberían tener un alto valor de retorno, de manera que sus ingresos provenientes se distribuyeran en toda la economía doméstica; deberían establecer fuertes efectos de encadenamiento, particularmente en lo referente a bienes de capital; y generar sustanciales ganancias que fueran superiores a las necesidades de reinversión de los sectores exportadores y se retengan localmente (Thorp y Bertram, Schuldt).

Ejemplos de posibilidad de participar en los procesos de exportación en una economía de desarrollo local autocentrado pueden ser los de la comunidad de Salinas, en Bolívar, las comunidades de Otavalo, en Imbabura y, en alguna medida, ya en lo regional, el de la provincia del Azuay y su zona de influencia.

En las comunidades de Salinas, en la provincia de Bolívar, se producen sacos de lana, artesanías, juguetes, esculturas, hongos comestibles, quesos. El 50% de esa producción se exporta; el 20% se comercializa en el resto del país; el remanente se consume en la zona.7

La producción de sacos de lana, camisas y otra ropa bordada, ponchos, tapices de las comunidades de Otavalo se destina en parte predominante a la exportación

Es notable la producción de ropa bordada, tejidos, joyas, muebles de madera, joyas, de Azuay, que exaltan valores vernaculares y se destinan a la exportación.

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LOS REQUERIMIENTOS FUNDAMENTALES

El alcance de las finalidades perseguidas con el autocentramiento exigiría, según lo anotan Fuhr, Villarán, Heierli y Schuldt:8

- Armonizar los patrones de producción con los perfiles de la demanda de masas, partiendo de los del nivel local, para pasar por los de la cuenca o región, hasta alcanzar la escala nacional, lo que permitiría potenciar los mercados locales y regionales, a partir de las demandas reveladas en esas escalas y del uso de recursos propios.

- Involucrar activamente a la población en el diseño, gestión y desarrollo de las unidades de producción respectivas (desde las empresas familiares hasta las medianas empresas y los proyectos regionales), que generen nuevos bienes y servicios, así como tecnologías adaptadas y autóctonas; y también involucrarla en la asignación de recursos e inversiones colectivas acordes con las necesidades de esa población.

- Estimular la competencia y el potencial de negociación de las pequeñas y medianas unidades productivas locales y de la región, frente a las empresas extra regionales, en términos de productividad, mercados, créditos e inversión pública.

- Democratizar y descentralizar la adopción de decisiones económicas, lo que, desde el punto de vista político-administrativo, supondría configurar adecuados grados de autonomía para las regiones respecto al gobierno central, y para las localidades frente al gobierno regional; y, desde el punto de vista empresarial, implicaría partir de los conglomerados oligopólicos modernos, para pasar a las empresas públicas y privadas regionales, hasta llegar a las cooperativas.

En lo social, esta modalidad revalorizaría las identidades culturales y el criterio autónomo de las poblaciones locales, provinciales y regionales, la interacción e integración de los movimientos populares y la incorporación económica y social de las masas diferenciadas, las que, a su vez, pasarían de un papel pasivo en el uso de bienes y servicios colectivos a propulsores de su producción y utilización, impulsados desde la escala local-regional.

Conclusión: actividades básicas y urgentes

En suma, resulta indispensable que, en esta hora: 1. Se hagan esfuerzos serios para reformular los conceptos de Estado y entes

políticos menores, así como sus relaciones con la sociedad civil, que abarcarían las del Estado con las comunidades regionales, provinciales y locales y también con los individuos.

2. Se actúe en tal sentido en forma objetiva y analítica, partiendo de un examen real de la situación de nuestras comunidades, de nuestro país y del mundo, sin atarse a un apriorística visión satanizadora del Estado y del sector público, ni tampoco a una que exalte a ultranza y subjetivamente a éstos.

3. Se busque, para esa reconceptualización, una activa participación de las comunidades locales, regionales y nacionales, y de sus diferentes elementos; y no se trate de imponer una visión unilateral, como la de cierto sector empresarial, vinculado con el capitalismo financiero nacional y mundial, ni la de determinado grupo sindical, por

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más importantes y respetables o ligados con los directivos políticos del momento que tales sectores resulten.

4. Se diseñen e implanten sistemas innovadores de descentralización, que permitan potenciar, en forma equilibrada y justa, las diferentes regiones, provincias, localidades, así como su respectiva población; y no se intente perpetuar e impulsar un estado de cosas que conduzca a la concentración de recursos en pequeños y cerrados grupos de población y lugares donde ellos tienen sus centros de operación y de interés.

5. Se reserve para el Estado una posición rectora y reguladora de la economía que posibilite un desarrollo sostenido, equilibrado y armónico del país en su conjunto; y no se dé paso ni a la ausencia de un ente que represente y busque el bien común –lo cual permitiría simplemente el crecimiento desproporcionado de ciertos sectores monopólicos u oligopólicos, en mengua de vastos sectores de población–, ni se mantenga un sistema proclive a la dispersión y atomización de esfuerzos, la ineficiencia, la realización de gastos mayores a la producción, a la ejecución de actividades ajenas a la esencia de la entidad estatal, o que signifique un obstáculo a la generación y acumulación de una riqueza que pueda ser adecuadamente distribuida.

6. Se busque la configuración de un Estado y un sector público eficientes, en cuya acción se incorporen los adelantos tecnológicos actuales, los mejores sistemas de organización, la más idónea preparación; en lugar de satanizar a la administración y a la burocracia públicas, ni convertir a éstas en un fin en sí, cuando son un medio para alcanzar el bien común.

7. Se trate de alcanzar un cuidadoso equilibrio entre lo económico y lo social; lo nacional, regional, local, y también lo mundial; entre individuo y sociedad; entre utilidad, productividad, eficiencia, y justicia.

8. Se diferencie claramente entre función pública, servicio público y gestión económica del Estado y el sector público; y, en tal sentido, se potencie el rol de proveedores de bienes y servicios públicos que corresponde a las entidades del sector público; y se analice objetivamente la inconveniencia de mantener su rol de productores de bienes o servicios que no sean públicos, o de aquellos que –siéndolo– puedan ser producidos con mayor eficiencia por el sector privado, sin generar discrímenes para grupos de población.

9. Se perfeccionen constantemente los procesos democráticos en la dirección del Estado, la economía, la sociedad y la administración pública. 10. Se defina mejor y se perfeccione el rol de organismos reguladores de la actividad de empresas que presten servicios públicos, que deberían integrarse por representantes técnicos de los sectores sociales afectados, que ofrezcan caracteres de profesionalidad e independencia.

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UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR, SUBSEDE ECUADOR La Universidad Andina Simón Bolívar es una institución académica internacional autónoma, creada por el Parlamento Andino en el marco de la Comunidad Andina, que se dedica a la investigación, la enseñanza universitaria y la prestación de servicios, especialmente para la transmisión de conocimientos científicos y tecnológicos, así como a fomentar el espíritu de cooperación y coordinación entre las universidades de la subregión, con la finalidad de coadyuvar a la realización y el fortalecimiento de los principios fundamentales que presiden la integración y el desarrollo de la comunidad subregional andina.

La Universidad Andina Simón Bolívar tiene su sede central en la ciudad de Sucre, Bolivia, y su estatuto prevé el establecimiento de unidades descentralizadas en las cinco naciones. Los objetivos fundamentales de la institución son los siguientes:

• Coadyuvar al proceso de integración andina desde la perspectiva científica, académica y cultural.

• Contribuir a la capacitación científica, técnica y profesional de recursos humanos en los países andinos.

• Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las tradiciones nacionales y andina de los pueblos de la subregión.

• Prestar servicios a las universidades, instituciones, gobiernos, unidades productivas y comunidad andina en general, a través de la transferencia de conocimiento científicos, tecnológicos y culturales.

La Subsede Ecuador de la Universidad Andina Simón Bolívar fue creada en 1992. El gobierno del Ecuador ha reconocido la calidad de organismo internacional de la universidad y le ha dado el correspondiente estatus a la subsede mediante convenio. La universidad, además, ha suscrito convenios con el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas, CONUEP y la Escuela Politécnica Nacional de Ecuador, entre otros. La Universidad mantiene en Quito una Área de Derecho, cuyas principales actividades son un Programa de Maestría en Derecho Económico, varios cursos abiertos y seminarios especializados, y diversos proyectos de investigación jurídica especializada.

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SERIE “ESTUDIOS JURÍDICOS” 1. José Vicente Troya Jaramillo, ESTUDIOS DE DERECHO TRIBUTARIO

2. Aníbal Guzmán Lara, DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR

I

3. Aníbal Guzmán Lara, DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR

II

4. José Vicente Troya Jaramillo, DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO

5. Orlando Amores Terán, DERECHO ECOLÓGICO ECUATORIANO

6. Alberto Wray, Elizabeth García, René Larenas, editores EL MENOR ANTE LA LEY

7. Ernesto Albán Gómez, et al., LA CASACIÓN: estudios sobre la Ley Nº 27

8. Julio César Trujillo V., TEORÍA DEL ESTADO EN EL ECUADOR: estudio de Derecho Constitucional

9. CIDES, Editor, MEDIOS ALTERNATIVOS EN LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS LEGALES

10. Edmundo S. Hendler, LAS RAÍCES ARCAICAS DEL DERECHO PENAL: aportes de la Antropología

Social al Derecho Penal CORPORACIóN EDITORA NACIONAL Proyectos Editoriales: Historia Biblioteca de Historia Ecuatoriana Nueva Historia del Ecuador Biblioteca Ecuatoriana de Arqueología Procesos, Revista Ecuatoriana de Historia Libro del Sesquicentenario Colección Quitumbe

Testimonios Colección “Ecuador” Colección “Testimonios”

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Geografía Estudios de Geografía

Ciencias Sociales Biblioteca de Ciencias Sociales Colección Temas Colección Popular “15 de Noviembre” Elecciones y Democracia en el Ecuador

Pensamiento Ecuatoriano Obras de Hernán Malo González Biblioteca Básica del Pensamiento Ecuatoriano

Derecho Estudios Jurídicos Enciclopedia Jurídica Ecuatoriana

Lengua y Literatura Colección Kashkanchikrakmi Historia de las Literaturas del Ecuador Kipus, Revista Andina de Letras

Educación y Ciencias Colección Nuevos Caminos Biblioteca Ecuatoriana de la Familia Biblioteca General de Cultura Biblioteca Ecuatoriana de Ciencias Serie “Debate Universitario”

Otras colecciones Libros de bolsillo