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Principios estructurales y pluralismo ordinamental en los Estados miembros de la Unión Europea 119

ReDCE. Año 9. Núm. 17. Enero-junio/2012. Págs. 119-179.

PRINCIPIOS ESTRUCTURALES Y PLURALISMO ORDINAMENTALEN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA

AUGUSTO AGUILAR CALAHORRO *

SUMARIO:1. METODOLOGÍA Y OBJETO: COMPARACIÓN, PLURALISMO, UNIDAD Y CONSTITUCIÓN

2. ANÁLISIS EMPÍRICO-DESCRIPTIVO

3. CONCLUSIONES: INTERACCIÓN Y PLURALISMO

1. METODOLOGÍA Y OBJETO: COMPARACIÓN, PLURALIS-MO, UNIDAD Y CONSTITUCIÓN

1.1. Objeto y método comparativo

El presente trabajo se enmarca dentro de un proyecto más amplio deanálisis sobre la posible «interacción constitucional entre la UE y Estadosmiembros como factor de desarrollo del Derecho Constitucional Europeo» 1.La hipótesis de partida consiste en el examen del Derecho constitucionaleuropeo como una realidad sólo alcanzable desde una doble dimensión: por

* Profesor de Derecho constitucional. Universidad de Granada.1 Proyecto de Investigación SEJ2007-66427/JURI subvencionado por la Direc-

ción General de Investigación del Ministerio de España de Educación y Ciencia. Eneste proyecto se acepta como premisa de partida la tesis del profesor Peter HÄBERLE

expuesta en «Europa como Comunidad Constitucional en Desarrollo», ReDCE, n. 1,2004, pp. 11-24.

Augusto Aguilar Calahorro120


un lado, la constitucionalización del ordenamiento jurídico de la UniónEuropea, y por otro, la «europeización» 2 del Derecho constitucional inter-no de los Estados miembros. Desde esta perspectiva, el presente trabajo tratade estudiar el sistema constitucional de fuentes de los 27 Estados miembros,centrándose en el eventual pluralismo ordinamental de cada uno de ellos.Ordenados los Estados según el grado de desarrollo de su pluralismoordinamental, se tratará de advertir el influjo de principios estructurales quereconduzcan tal pluralismo, de forma sistemática, hacia la unidad.

En puridad, la finalidad de este trabajo es meramente expositiva, puestoque el proyecto conjunto trata de ofrecer un material básico para posterio-res estudios. No obstante, el método expositivo no renuncia al estableci-miento de bloques en los que enmarcar los diferentes modelos de pluralis-mo ordinamental, puesto que en la propia intención general del proyecto seasume como cierta y necesaria la metodología del Derecho comparado 3, lapremisa de la comparación jurídica entre ordenamientos como «quinto mé-todo interpretativo del Derecho constitucional» según P. HÄBERLE 4. Porello deben seguirse ciertas premisas del método comparativo.

Con VERGOTTINI debe señalarse que la comparación jurídica es «la ope-ración intelectual del contraste entre ordenamientos, institutos y normativasde diferentes ordenamientos que, si se llevan a cabo de manera sistemáticay según los cánones del método jurídico, asume las características de las

2 Ver P. HÄBERLE, «El Estado Constitucional Europeo», Cuestiones Constitu-cionales, n. 2, 2000. F. RUBIO LLORENTE, «El constitucionalismo de los Estados in-tegrados de Europa», Revista Española de Derecho Constitucional n. 48, 1996.

3 Con PIZZORUSSO debe advertirse, además, de la imposibilidad de estudiar eltema de las fuentes del Derecho desde el punto de vista estatal. Para obtener conclu-siones funcionales, y más aun en relación con el proceso de integración, es necesarioabordar el tema en términos comparatistas. Ver. A. PIZZORUSSO, «Problemi metodolo-gici in tema di studio delle fonti del diritto» en AA.VV, Escritti in memoria di LivioPaladin, Jovene, Nápoles, 2004, pp. 1687 y ss.

4 P. HÄBERLE, Teoría de la Constitución como ciencia cultural, Tecnos, Madrid,2000: «el comparatismo constitucional siempre puede producir frutos inmejorables encada uno de los tres niveles de desarrollo que ostenta: la exégesis, el de los cambioso modificaciones y el del propio entorno constitucional», p. 51.



disciplinas científicas» 5. La exposición de los diversos sistemas constitu-cionales conduce a la primera finalidad de la comparación, el conocimien-to 6, y de ello deriva la necesaria sistematización de dicha exposición con-forme al «método jurídico» para justificar la naturaleza científico-jurídicade este trabajo.

La exposición sistemática requiere del establecimiento de ciertas cues-tiones, argumentos o razonamientos de partida que nos permitan estableceruna exposición común y metódica de todos los Estados (método empíricodescriptivo). Una vez determinadas tales cuestiones de partida, el métodocomparativo cumplirá una función de extraordinaria relevancia: la funciónde auxilio a la armonización y unificación normativa, o, dicho de otro modo,«la simplificación o eliminación de las diferencias entre ordenamientos quese pretenden superar mediante formas de coordinación que permitan unaverdadera reconducción a la unidad» 7 (análisis teórico-normativo).

La pregunta subsiguiente es cuáles sean las cuestiones, razonamientoso argumentos a buscar e individualizar en cada uno de los ordenamientosestatales que nos permitan sistematizar la exposición descriptiva. Para elloserá necesario analizar brevemente el significado del pluralismo ordina-mental y la cuestión de la unidad del Derecho. De su análisis, podremosdeducir tres cuestiones esenciales que deberían permitirnos sistematizar labúsqueda y componer una semblanza de la cuestión en cada Estado:

5 VERGOTTINI, G., Derecho Constitucional Comparado, EU, Buenos Aires,2004, p. 2.

6 Como señala el autor «el conocimiento es la premisa necesaria para utilizar losresultados de la comparación… la comprobación de las generalizaciones que se for-mulan sobre la base de los conocimientos empíricos es una función esencial de la cien-cia comparada». G. VERGOTTINI, op. cit., pp. 20 y ss.

7 De nuevo con VERGOTTINI debe decirse que de todas las funciones que cum-ple en el método jurídico la comparación la que más nos interesa es la función de auxi-lio a la armonización y unificación normativa: «en términos generales puede consi-derarse que las medidas puestas en práctica tienen como objetivo una simplificacióno eliminación de las diferencias entre ordenamientos que se pretenden superar median-te formas de coordinación que permitan una verdadera reconducción a la unidad. Ha-blar de armonización significa convencionalmente referirse a un proceso coordinado



1. La pregunta por el pluralismo ordinamental: ¿Existe un pluralismoordinamental dentro del sistema constitucional del Estado?, ¿exis-ten entes con autonomía política o normativa dentro del propio Es-tado?, ¿el pluralismo ordinamental lleva aparejado una particularordenación territorial del poder?, ¿existe una verdadera descentra-lización del poder?

2. La pregunta por la eficacia de la Constitución y su lugar dentro delsistema de fuentes, ¿la Constitución ostenta supremacía dentro delsistema de fuentes?, ¿el pluralismo ordinamental se encuentrapositivizado a nivel constitucional?, ¿la Constitución estatal permi-te reconducir el pluralismo ordinamental hacia la unidad?, ¿garan-tiza la Constitución el pluralismo ordinamental o este es fruto denormas con rango legal?

3. La pregunta por los principios estructuradores del sistema constitu-cional: ¿cómo se relacionan los diversos ordenamientos jurídicosinternos y sus diversas fuentes?, ¿tiene el principio de competenciaun papel especial en la ordenación del pluralismo ordinamental osigue persistiendo el principio de jerarquía como criterio principalde estructuración?, ¿el principio de competencia estructura el plu-ralismo ordinamental desde una base jurídica constitucional?, ¿exis-ten otros principios estructuradores o criterios de resolución de con-flictos normativos relevantes?, ¿el principio de competencia seexpresa a nivel constitucional o sólo a nivel legal?

de homogeneización de los Derechos estatales que conservan su propia individuali-dad aunque revistan características comunes. En cambio hablar de unificación signifi-ca pensar en un proceso de información de los ordenamientos implicados de manera quela homogeneidad sea los más completa posible […] la unificación o armonización […]se producirá bien sea conviniendo en sede internacional una regulación uniforme que,a través de la ratificación y la orden de ejecución, entrará a formar parte de losordenamientos de cada Estado, bien preconstituyendo el compromiso de adoptar, den-tro de cada Estado, normativas coherentes con los principios uniformes convenidospreviamente, dejando así a cada Estado una esfera de autonomía en su aplicación». VerG. VERGOTTINI, op. cit., pp. 21 y 22.



1.2. Unidad, pluralismo jurídico y principios de estructuración

Históricamente, la cuestión del pluralismo jurídico y su reconducciónhacia la unidad ha sido la clave de bóveda de la evolución del Derecho du-rante siglos, tanto antes como después de la construcción del propio Esta-do moderno 8. Desde la Edad media hasta el establecimiento definitivo delEstado nación en los Tratados de Westfalia (1648) se había aceptado deforma generalizada la idea de la unidad del Derecho. La unidad se enten-día, sin embargo, como la existencia de normas válidas para todos los se-res humanos 9. El advenimiento del Estado nación y la idea westfaliana dela soberanía —la independencia del Estado en el exterior y supremacía enel plano jurídico interior— fraguó una nueva concepción de la unidad delDerecho desde una perspectiva puramente estatal 10, alejándose de la uni-dad medieval del Derecho común. La unidad del Derecho se construye enel marco territorial del Estado y no en referencia a su validez para todos losseres humanos. A partir del Siglo XVII, cada Estado, al reconocerse recí-procamente como soberano se atribuía a sí mismo el monopolio para pro-ducir sus propias normas jurídicas en su territorio. Metodológicamente po-dríamos considerar que esta evolución en la comprensión de la unidad delDerecho fue iniciada por la escuela de Savigny, ya en el siglo XIX, en elmomento en que se propone una forma de interpretación y estudio del De-recho romano, hasta el momento «Común», centrando su desarrollo y sis-

8 Ver en este sentido P. BIGLINO CAMPOS, Federalismo de integración y de de-volución: el debate sobre la competencia, CEPC, Madrid, 2007, espec., pp. 27-49.

9 Esta unidad se identificó primero con la recepción del Derecho romano frutode la interpretación del Digesto Justinianeo y su conjunción con el Derecho canóni-co —Derecho común—, después con la aparición de las tesis del Derecho natural im-pulsada por el Descubrimiento de América y las primeras tesis sobre los derechos delos pueblos indígenas. Ver a estos efectos A. PIZZORUSSO, Justicia, Constitución y Plu-ralismo, Palestra, Perú, 2007, pp. 57 y ss.

10 En perspectiva dialéctica se expresa desde el propio final del modelo socialdel Feudalismo como centralización del poder y unidad según C. DE CABO MARTÍN,Dialéctica del sujeto, dialéctica de la Constitución, Madrid, Trotta, 2010, p. 23.



tematización en un marco histórico-social que reafirmaría el carácter nacio-nal del Derecho como expresión del espíritu del pueblo nacional 11.

La identificación entre el Estado (nacional) y el Derecho, junto al de-sarrollo de la ciencia del Derecho, condujo a diversas formas de interpre-tación y análisis del ordenamiento jurídico estatal desde perspectivas bási-camente internas. Las formas de ordenación del conjunto de disposicionesnormativas estatales bajo diversas concepciones de unidad se fueron desa-rrollando durante todo el siglo XIX y el XX 12, donde la concepción de launidad del Derecho y su validez se decantaron mediante métodos científi-cos, principalmente positivistas, centrados en el Derecho del Estado.

Durante el siglo XX la derivación de estas cuestiones en los plantea-mientos de la Escuela de Viena y la «Teoría Pura del Derecho» reafirmarála conexión entre Derecho y Estado implantando la metodología positivis-ta. El positivismo jurídico enmarcará su método a partir de la consideraciónde la existencia exclusiva del Derecho producido por el Estado 13, y desdeaquí tratará de reconducir sistemáticamente el Derecho doméstico, de ma-nera independiente, hacia la unidad.

11 P. KOSCHAKER, Europa y el Derecho romano, trad. J. Santa Cruz Teijeiro, Edi-torial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1955, p. 376. M. MORINEAU, «Un acercamientoa Savigny», Anuario Mexicano de Historia del Derecho, n. 16, 2004, pp. 187-200.

12 Debemos prescindir de momento en esta exposición de los planteamientospropios del Estado liberal, donde la expresión de la soberanía nacional se articuló através de la producción de la ley como fuente suprema y como producto de la unidad—por contraposición al pluralismo ideológico— (F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentesdel Derecho, op. cit., pp. 30 y ss.) También debe prescindirse de la consideración delas codificaciones de Derecho Privado del siglo XIX de Francia, Austria o Alemaniaque según algunos autores, y el propio Savigny son fruto de una concepción de cen-tralización y unificación territorial mediante la uniformidad legal. En este sentido verM. MORINEAU, op. cit., pp. 187-200. La postura centralizadora y nacionalista comocrítica al método historicista y a la producción codificadora francesa puede verse enG. F. MARGADANT, Derecho romano, Esfinge, México, 1992, p. 88, nota 69. Sobre ladogmática alemana y la teoría del Estado ver G. JELLINEK, Teoría General del Esta-do, trad. F. de los Ríos Urruti, Comares, Granada, reedición 2000, p. 495.

13 Ver F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Vol. I., Tecnos, Madrid,1991, pp. 83 y ss.



Esta metodología se ha mantenido en el tiempo y, hasta hace relativa-mente poco, se ha sostenido sin apenas contrariedades que aquello que dis-tingue y califica al ordenamiento jurídico soberano como tal es el monopolioen la determinación de sus propias fuentes de producción del Derecho 14.

14 Como observa Peter HÄBERLE en la obra Teoría de la Constitución como cien-cia de la Cultura, op. cit.: «sabido es que la meta de todo Estado nacional decimo-nónico clásico no era otra que la elaboración de un Derecho propio como resultadofinal de su propia condición soberana». En una perspectiva puramente jurídica pode-mos decir que, en términos clásicos, se ha reconocido al ordenamiento jurídico autó-nomo como tal por su capacidad para determinar las propias fuentes del Derecho, estadeterminación ha permitido identificar al conglomerado de normas y actos normati-vos producidos en un territorio como un «ordenamiento», concediéndole sustantivi-dad propia respecto del conjunto de las normas que lo integran, ver al respecto F.BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1991,Vol II, p. 83:«…mientras que la validez es una cualidad de las normas que indican su pertenenciaal ordenamiento, la validez del ordenamiento indica su existencia como complejo dis-tinto de sus partes integrantes, como prius respecto de los elementos que del mismoreciben su cualificación y su existencia». Igualmente ver F. MODUGNO, Legge-ordinamento giuridico. Pluralitá degli ordenamenti, Giuffré, Milán, 1985, pp. 80-84.Estas afirmaciones son fruto de la influencia del enfoque doctrinal propio de SantiRomano, como alega F. BALAGUER CALLEJÓN, «…para la teoría normativista de SantiRomano, el ordenamiento jurídico no es una mera agrupación de normas, sino unaunidad en sí misma (…) en cuanto unidad se trata de algo distinto de los elementosque la integran», pp. 83 y ss. Con MODUGNO podemos afirmar que seguir esta pautanos permitiría tratar al «todo» que representa el ordenamiento jurídico como una uni-dad respecto de otras unidades y afirmar que «las relaciones entre ordenamientos [enel ámbito internacional y respecto de otros ordenamientos que se afirman como sobe-ranos, generales o politicos] no pueden nunca ser de por sí relaciones de subordina-ción, sino siempre relaciones de coordinación». «…Todo está en reconocer a otrosordenamientos para estrechar con ellos relaciones jurídicas, así que deberá decirse que,en rigor, todos los otros ordenamientos están respecto a este en posición de subordi-nación en cuanto necesitados de reconocimiento… lo cual es un absurdo que se pue-de evitar reconociendo que todos los ordenamientos, en cuanto tales, o sea, en cuan-to que efectivos, se ponen en principio en un plano de igualdad, frente a todos losotros, soberanos o no», F. MODUGNO, op. cit., pp. 253 y 255, (la traducción es pro-pia). En perspectiva comparada, VERGOTTINI señala que: «Hoy en día, cada Estadopretende poseer un ordenamiento que procede de unas fuentes propias de producción



Debe, sin embargo, observarse que la determinación de las «propias fuen-tes» de Derecho, como expresión de la soberanía del Estado, ya conlleva-ba el reconocimiento en sí mismo de la existencia de una pluralidad de fuen-tes del Derecho dentro del propio Estado. Para entender tal conjuntonormativo como verdadero «ordenamiento», se entendía, pues, necesarioque el Derecho estatal estableciera sus propias reglas de relación entre ta-les fuentes, dada «la ulterior exigencia de reconducir hacia la unidad (in-terna) a la diversidad de normas derivadas de ellas» 15.

La unidad, esta vez como ordenación sistemática de las fuentes delDerecho estatales, continuaba siendo paradigma de la evolución del Dere-cho. El establecimiento de las relaciones entre fuentes permitirá recondu-cir el conjunto de disposiciones normativas hacia la unidad ordinamental,la coherencia y la plenitud, rasgos que expresan la operatividad del orde-namiento para dar respuesta a las necesidades sociales para (y por) las queha sido creado 16.

normativa, capaz de ofrecer respuestas a todas las exigencias de la comunidad… sinembargo, la autosuficiencia de un ordenamiento estatal y, por tanto, su idoneidad paracubrir con su propia normativa todas las situaciones que se consideren merecedorasde disciplina, no excluyen la existencia de conexiones con otros ordenamientos exter-nos». Ver G. VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, op. cit., p. 1.

15 En este sentido ver el clasico V. CRISAFULLI, «Jerarquía y Competencia en elsistema constitucional de fuentes», trad. J.F. Sánchez Barrilao, ReDCE, n. 1, 2004, p.324: «Sin embargo, ya que al determinar las propias fuentes el ordenamiento se con-sidera en última instancia a sí mismo como ordenamiento, es connatural a esta primeraafirmación reguladora, propia de todo sistema jurídico dado, la ulterior exigencia dereconducir a unidad la múltiple diversidad de normas derivadas de las diversas fuen-tes en él reconocidas… y sin las que el ordenamiento no sería tal, sino una informeacumulación de normas entre ellas desconectadas e incluso contradictorias». En un sen-tido comparativo HÄBERLE afirma que «el pluralismo jurídico dimanante de los de-rechos nacionales es parte inescindible de la identidad cultural jurídica europea», P.HÄBERLE, Teoría constitucional…, op. cit., p. 120.

16 Por supuesta, y como reiteración, se da la remisión contínua a S. ROMANO,L’ordinamento giuridico, Sansoni Editore. Florencia, 1945. En español, trad. S. Mar-tín-Retortillo Baquer, El ordenamiento jurídico, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,1963. Ver de nuevo F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., p. 83.



El principio de unidad ordinamental, desde la doctrina positivista«pura», significó la posibilidad de reconducción de todos los elementos(normas) que componen un conjunto (ordenamiento) a un punto de referen-cia común, punto de referencia identificado por Kelsen con la fuente devalidez última de todas las disposiciones que componen el ordenamiento,la fuente de todas las fuentes 17. Desde esta fuente de validez la teoría purareconducía hacia la unidad el sistema, dotándolo a la vez de la coherencianecesaria que impidiese conflictos entre normas 18. En efecto, la unidadesencial del ordenamiento jurídico asume los conflictos jurídicos entre nor-mas, solucionables en términos de validez o invalidez, donde sólo una dis-posición puede ser objetivamente válida, fundamentada en una norma derango jerárquicamente superior. La teoría escalonada de Kelsen resolvía losposibles conflictos normativos en términos jerárquicos, clave estructural dela unidad del ordenamiento del Estado. Así las posibilidades de solucionarel conflicto debían resolverse mediante la limitación de validez de una nor-ma respecto de la otra. El criterio jerárquico, impregnando escalonadamentea todas las fuentes desde la norma suprema, fue pues el paradigma positi-vista de la vertebración del Derecho estatal como ordenamiento, de la uni-dad sistemática de la pluralidad de fuentes determinadas por el Estado. Lapluralidad normativa se limitaba entonces a la diversidad de fuentes produ-cidas por el Estado en base a una norma superior común, que fundamenta-ba la validez de las demás normas y permitía la nueva comprensión de laUnidad del Derecho, del Derecho del Estado.

17 Como define el propio KELSEN, «un ordenamiento jurídico es un sistema denormas cuya unidad ha sido constituida en cuanto todos tienen el mismo fundamentode validez». H. KELSEN, Teoría Pura del Derecho, Porrúa, México, 1997, p. 45.

18 Para BALAGUER CALLEJÓN, la unidad, la coherencia y la plenitud «son tresprincipios difícilmente delimitables entre sí, ya que la plenitud y la coherencia sonconceptualmente de fácil reconducción hacia el principio de unidad». «No se trata deaspectos radicalmente diferenciables, ya que, en cuanto el ordenamiento expresa unconjunto armónico, cada uno de esos rasgos distintivos está estrechamente relaciona-do con los demás y encuentra en ellos su sentido. Esta dificultad de precisión es ma-yor respecto del principio de unidad, ya que de un modo u otro todos los demás pue-den reconducirse a este principio último». op. cit., pp. 86 y ss.



Aunque esta metodología jurídica positivista ha sido trascendental parala ordenación del pluralismo de las fuentes del Derecho a nivel interno, locierto es que destacó el pluralismo de fuentes del Derecho dentro del mar-co Estatal, relegando a un segundo plano la actuación de instancias de pro-ducción normativa distintas a las del propio Estado. No debemos olvidarque, ya desde principios del Siglo XX, la doctrina reconocía poco a pocola importancia de otro tipo de pluralismo, más allá del pluralismo de fuen-tes estatal: el pluralismo ordinamental. Cierta doctrina comenzó a recono-cer no sólo una pluralidad de ordenamientos estatales soberanos, sino unapluralidad de ordenamientos de muy diversos tipos que convivían con elordenamiento estatal y que irremisiblemente debían articular sus relaciones.Será mérito de Santi ROMANO el desarrollo de la «teoría institucionalista»que reconocerá una pluralidad de ordenamientos actuantes bajo el Estado,sobre el Estado, junto al Estado o contra el Estado 19.

La teoría institucionalista tendrá la virtud de replantear la metodologíapositivista, permitiendo considerar la pluralidad ordinamental, identificadacon la expresión de intereses de poderes «sociales» plurales, que se dotande una capacidad autónoma para producir sus propias normas 20, normas

19 S. ROMANO, S., L’Ordinamento Giuridico, op. cit. pp. 146 y ss. Ver N.BOBBIO, Teoría dell’Ordinamento giuridico, Giappichelli, Torino, 1960, pp. 185 y ss.Dirá Modugno que, siendo el positivismo jurídico la metodología que determina enla voluntad soberana la fuente suprema del Derecho del Estado, existen voluntades queregulan ámbitos de la actividad humana que son ordenamientos jurídicos (plurales) encuanto constan de reglas de conducta efectiva y eficaces reconducibles a una volun-tad que la impone y la hace valer, es decir que «el pluralismo ordinamental no es másque la consecuencia rigurosa del positivismo», p. 287. Estos ordenamientos pluralesdeben reconocerse para entrar en relación y este mismo autor considerará que las re-laciones entre ordenamientos deben ser siempre de coordinación», F. MODUGNO, op.cit., p. 145.

20 Los principios de estructuración constitucional de las fuentes pueden ser ob-servados siempre como diferentes formas de resolver el conflicto y la lucha entre po-deres territoriales. Poderes en competencia. Así por ejemplo, ya Alexander HAMILTON,al exponer los resultados de la supremacía constitucional de los Estados federados deAmérica había señalado que la relación jerárquica de una fuente sobre otra dependede la fuerza política de la que es expresión (la Constitución prevalece sobre la ley pues-



emanadas de poderes diversos —incluso autónomos de los tradicionalespoderes del Estado— que, además, se influyen recíprocamente. Las relacio-nes entre el ordenamiento del Estado y estos otros ordenamientos (relacio-nes, en lo que nos interesa aquí, con relevancia jurídica) 21, conforme a estametodología pluralista, debían plantearse merced a un título jurídico de re-conocimiento de unos sobre otros, título jurídico por el que un ordenamientopodría condicionar la existencia, eficacia o contenido de otro 22. La búsquedade nuevos criterios de ordenación jurídica adecuados para reconducir denuevo el pluralismo hacia la unidad —como premisa central de la cienciajurídica— sistemática del conjunto de normas y de órdenes jurídicos con-ducirá a replantear los términos en los que se había enmarcado hasta elmomento la unidad del Derecho estatal. En este momento se revitalizaránconceptos como el de sistema jurídico, frente al ordenamiento estatal, y elprincipio de competencia como principio estructural básico de las relacio-nes entre fuentes y ordenamientos frente al principio de jerarquía. SeráCRISAFULLI uno de los primeros autores en destacar el cambio trascendentalen la búsqueda de la unidad del Derecho sustituyendo el criterio principal dela jerarquía por aquel de la competencia: «hoy, en cambio, [es] la jerarquíala que llegue siempre y sin restos, a ser absorbida en la competencia» 23.

to que aquella es expresión directa del pueblo, mientras que la ley es expresión de losrepresentates del pueblo), ver A. HAMILTON, The federalist or, the new Constitution,Nueva York, 1787-1788, núm. LXX-VIII. Vergottini advierte que la titularidad delpoder es, además, una de las claves de la comparación: «la titularidad del poder so-berano puede corresponder a sujetos individuales o colectivos y el poder es ejercidoen la práctica por órganos siguiendo el principio de la concentración o el de la distri-bución del poder. Las modalidades del ejercicio del poder aluden a la formación dela decisión política y a su ejecución, siendo necesario observar que la decisión puedeser fruto de un procedimiento dialéctico-contradictorio o ser adoptada unilateralmen-te…» G. VERGOTTINI, op. cit., p. 43.

21 F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., p. 83.22 S. ROMANO, op. cit., p. 145.23 V. CRISAFULLI, «Jerarquía y competencia …», op. cit., añadirá: «elaborado

sobre todo, …con referencia a los ordenamientos federales, este concepto, de coordi-nación entre fuentes normativas diversas, asignando a cada cual una propia competen-



La clave de la aceptación del pluralismo ordinamental en los diferen-tes métodos de estudio del Derecho se ha encontrado en que, poco a poco,fue perdiendo fuerza la noción de que el Derecho es expresión exclusiva delpoder del Estado, para convertirse en expresión de la Sociedad 24. Y cier-tamente, desde el final de la II Guerra mundial, con la eclosión del fenó-meno denominado globalización socio-económica, terminado de fraguar enel año 1989 con la Caída del Muro de Berlín, la interrelación de factoressociales, económicos, medioambientales, políticos… ha dado lugar a unaglobalización del Derecho, que va poco a poco extinguiendo la identifica-ción entre el Derecho y el Estado 25. Paulatinamente hemos tomado concien-cia de que el Derecho está (o debe estar) allí donde esté la sociedad, y debeexpresar por tanto las necesidades particulares de cada sociedad, donde losseres humanos pueden entrar en contacto y en conflicto.

El pluralismo ordinamental es, con BALAGUER, expresión del pluralis-mo social que desde finales del XIX se ha ido reconociendo en la produc-ción jurídica. Es a través de las fuentes del Derecho como se manifiesta elpoder social y político en las diversas instituciones con capacidad de pro-ducir normas: «el sistema de fuentes refleja la distribución del poder políti-co y las tensiones relativas a esa distribución resultan hoy más acentuadas enlas relaciones entre ordenamientos que en las relaciones entre fuentes» 26.

cia directa y separada de cualquier otra, no es de ninguna manera desconocida en nues-tra mejor doctrina, como criterio para resolver los conflictos internormativos: crite-rio, sin embargo, presentado, normalmente, en línea subsidiaria y eventual, y raramenteoperante en los conflictos entre leyes formales, debido a la absoluta supremacía y pre-eminencia de ésta en los sistemas con constitución flexible». Ver también G. ZANO-BINI, «Gerarchia e parità tra le fonti»,en AA.VV., Scritti in onore di Santi Romano,vol. I, Pádova, 1940, pp. 591 y ss.

24 Ver P. GROSSI, La primera lección de Derecho, Marcial Pons, Barcelona,2006, pp. 24 y ss.

25 Por todos ver F. GALGANO, La Globalizzazione nello spechio del Diritto, IlMulino, Bolonia, 2005.

26 F. BALAGUER CALLEJÓN, «Constitución y Derecho Constitucional en el pro-ceso de integración europea», en M. L. BALAGUER CALLEJÓN (ed.), XXV Aniversariode la Constitución española. Propuestas de reformas, Málaga, CEDMA, 2005.



El principal mecanismo de articulación hacia la unidad del pluralismoordinamental en el Estado, se ha identificado de forma generalizada, comohemos dicho, con el principio de competencia. Este principio, sin embar-go, no sustituye al principio de jerarquía, no lo suplanta, sino que como in-dicaba Crisafulli lo absorbe, pues el principio de competencia, si se pretendeque estructure las relaciones entre ordenamientos, y así la unidad del siste-ma jurídico, resulta articulable preferentemente a través del establecimien-to de una «norma superior» a todos los ordenamientos jurídicos que entranen relación, norma superior que atribuya a cada ordenamiento un marcomaterial, territorial, personal, temporal … de validez y actuación 27. Desdela segunda mitad del siglo XX el principio de competencia ha estructuradolas relaciones entre ordenamientos jurídicos plurales —expresión del plu-ralismo político, cultural e ideológico de la sociedad—, desde la identifi-cación de la norma superior con la Constitución normativa 28.

En efecto, en el Estado Constitucional de Derecho, la Constitución havenido a establecer las condiciones de validez del resto de las fuentes delDerecho, pero también —y este es el dato que nos interesa de la Constitu-ción como expresión de la unidad— «de los diversos ordenamientos que,en su caso, coexistan bajo su territorio» 29. El advenimiento de la Consti-tución normativa en el marco del Estado nación, condujo, por un lado, alestablecimiento de unidad normativa en un contexto garantizado y regula-do de pluralismo político y social, pluralismo que, por otro lado, se expre-sa a través del reconocimiento constitucional de la pluralidad de ordena-

27 F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., pp. 125 y ss.28 Así lo entendía CRISAFULLI cuando presentaba al criterio de competencia: «se

entiende que todo esto ocurre porque así lo disponen las normas constitucionales so-bre las fuentes, tal y como sobre éstas se ha basado la propia jerarquía tradicional»,op. cit., p. 344. Con Balaguer debe añadirse que «estos principios de estructuraciónse encuentran al interno de los ordenamientos estatales plurales, donde aparecen di-versos ordenamientos jurídicos que se relacionan a través del principio competencial,pero siempre en el marco (jerárquico) de la Constitución», F. BALAGUER CALLEJÓN,Fuentes del Derecho, op. cit. pp. 245 y ss.

29 Ver R. GUASTINI, «Bobbio, sobre la norma fundamental y la regla de reco-nocimiento», Analisi e Diritto, 2005, pp. 204 y ss.



mientos y el establecimiento de mecanismos de relación. Como ha indica-do HÄBERLE:

«El pluralismo normativo consiste en el hecho de que tanto la Constitu-ción como su ordenamiento jurídico subyacente ostentan un mínimo de con-tenido al tiempo que un grado óptimo respecto de sus procedimientos (…)Dicho marco constitucional es el que mantiene la grandeza del pueblo uni-do al tiempo que establece sus intereses múltiples (…) El pluralismo con-siste y se nutre de contenidos y procedimientos irrenunciables que son a suvez condiciones y requisitos previamente consensuados (…) Dichos requi-sitos marco posibilitan que la sociedad pueda disponer de una integraciónsocial y estatal «autónoma» y una representación igualmente similar, al tiem-po que de una proyección como grupo o de los grupos internos que la com-ponen en asociaciones, partidos y sindicatos, iglesias y comunidades reli-giosas, posibilitando la inserción y estructuración de los propios Länderfederados junto con los respectivos municipios y las restantes corporacio-nes estatalmente organizadas 30 (…)».

Por ello, no es extraño que este autor haya también señalado que el Es-tado Constitucional como arquetipo teórico de Estado, hoy por hoy, sólopuede estructurarse como federal o regional 31. Lo cierto es que el pluralis-mo ordinamental es expresión de la sociedad, agrupada mediante comuni-dades, que a su vez expresa sus deseos y necesidades, o al menos deberíahacerlo en el marco del Estado constitucional democrático de Derecho,mediante su participación a través de procedimientos jurídicos de produc-ción normativa. Estas comunidades, en el marco de la Constitución norma-tiva encuentran cabida como voluntades autónomas capaces de autogo-bernarse y producir nuevas normas.

Por tanto, debe entenderse que la Constitución normativa, como piezaesencial de la unidad del sistema jurídico, ha de identificar la relación exis-tente entre las normas (el Derecho) y la sociedad, que aquéllas son expre-

30 P. HÄBERLE, Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucionalde la sociedad abierta, Tecnos, Madrid, 2002, p. 108.

31 Idem, p. 123.



sión de éstas, y en consecuencia, ante la existencia de voluntades socialesparticulares, de comunidades diferenciadas, debe, no sólo reconocer, sinogarantizar medios adecuados de expresión a través de fuentes y procedi-mientos de producción normativa, y estableciendo mecanismos de relaciónentre tales comunidades y el Estado. Dicho de otro modo, reconocer y ga-rantizar el pluralismo ordinamental y establecer métodos de estructuracióny resolución de conflictos entre tales ordenamientos.

Debe señalarse que el proceso de integración europea no es sino unaexpresión más de que el Derecho ya no está exclusivamente vinculado conel Estado y de que los retos que plantea la globalización impulsan una com-presión cada vez más plural del Derecho y de los sistemas jurídicos. Por elloel proceso de integración debe servir de impulso para deshacer los antiguoslazos de conexión entre el Derecho y el Estado y componer la nueva rela-ción entre la sociedad y el Derecho, que puede, por tanto, articularse en di-versos niveles dependiendo de la identificación de la sociedad con una comu-nidad con la que comparta valores, y exprese en sus normas sus necesidadesy formas de abordarlas 32.

En definitiva, el pluralismo ordinamental es expresión de la actual iden-tificación del Derecho con la sociedad. Este reconocimiento no renuncia ala paradigmática búsqueda de la unidad que durante siglos ha sido premisaesencial del Derecho. La unidad del pluralismo ordinamental, hoy día, sehace posible a través de la Constitución normativa que lo reconoce, lo ga-rantiza y lo articula:

— Por un lado, de forma material a través del reconocimiento de enti-dades sociales con necesidades propias y capacidad para producirsus propias normas, estableciendo una particular división territorialy descentralizando el poder hacia entes autónomos.

— Por otro lado, formalmente, expresando principios de relación en-tre estos ordenamientos, principios que articulan el pluralismo y re-

32 J. H. H. WEILER, «Does Europe need a constitution? Demos, telos and theGerman Maastricht decision», European Law journal, 1995, p. 219 y ss. J. HABERMAS,«So, Why Europe need a Constitution?», www.iue.it/RSC/EUReform02.pdf , últimaconsulta 24.04.2008.



suelven los posibles conflictos normativos, atribuyendo competen-cia material autónoma a estos entes —principio de competencia—y concediendo unidad sistemática a todos los diversos ordena-mientos derivados en virtud del lugar supremo que ocupa la Cons-titución normativa en el sistema.

1.3. Criterios de análisis y bloques: el reconocimiento constitucionaldel pluralismo mediante la descentralización

Como se ha expuesto, el reconocimiento constitucional del pluralismoordinamental ha sufrido una larga evolución que influye sobre la ordena-ción territorial del poder del Estado, las fuentes del Derecho, y la relaciónentre ordenamientos. Este trabajo pretende comparar en estos términos a 27Estados diversos, con tradiciones históricas y culturales diversas. Para sim-plificar su cometido se han señalado anteriormente tres cuestiones a exa-men: la distribución territorial del Estado para identificar la pluralidad, elreconocimiento de la supremacía constitucional, y los principios de resolu-ción de conflictos entre ordenamientos. Estos tres criterios son subsumiblesen una pregunta común: ¿Reconoce y garantiza la Constitución normativadel Estado territorios o comunidades con autonomía política? Frente a estapregunta es imprescindible centrar nuestro examen en el Derecho constitu-cional, destacar aspectos sobre la ordenación territorial del poder (regiona-lismo, federalismo, centralismo, reconocimiento de municipios y provincias,distritos…) para distinguir a las comunidades que dan paso a un posiblepluralismo. Y a su vez separar entre territorios con autonomía con capaci-dad para producir normas, para innovar el ordenamiento jurídico, de aque-llos que sólo tienen atribuida capacidad para gestionar su administración.Por el contrario prescindiremos de la cuestión acerca de las relaciones en-tre el Derecho estatal y el Ordenamiento europeo, que aunque imprescin-dible en un examen de este tipo, invadiría otro campo de estudio diverso deeste proyecto.

Dicho esto, hemos de adelantar que las formas del pluralismo ordina-mental en los sistemas constitucionales de la UE podrían dividirse en cua-tro grandes bloques:



— Un primer bloque en el que se establecen los Estados que «no re-conocen constitucionalmente a ningún tipo de entes autónomos».Encontraremos sólo uno.

— Un segundo bloque en el que el pluralismo se hace patente por elreconocimiento de «autonomía a entes locales». Este reconocimientopuede estar garantizado o no por la Constitución respectiva, de loque dependerá su importancia en el conjunto del ordenamiento es-tatal. Por ello distinguimos entre aquella autonomía local garantizadaconstitucionalmente y la que se garantiza desde el nivel legal. Des-de esta distinción se podrán observar cómo actúan los principios dejerarquía y competencia entre la ley y las disposiciones de origenlocal. Para identificar la autonomía local debe distinguirse entre losconceptos de descentralización y desconcentración del poder. Ladesconcentración supone una mera delegación de ejecución de com-petencias (generalmente administrativas) por un ente superior queson supervisadas por el mismo a través de un control de legalidady de un control de oportunidad política. La descentralización podríaexpresar la verdadera atribución de competencias propias al entelocal sólo supervisables por entes superiores mediante un control delegalidad o de constitucionalidad. Este segundo tipo, la descentra-lización de competencias a los entes locales, es el que consideramoscomo verdadero reconocimiento de autonomía de una comunidadlocal (municipal o provincial) 33, y, por tanto, como un desplieguedel principio de competencia.

— Un tercer bloque en el que se establecen los Estados que reconocenautonomía a dos niveles: municipios y regiones, y entre estas últi-mas se diferenciará el reconocimiento constitucional de regiones con

33 P. TORRES ESTRADA, La autonomía municipal y su garantía constitucionaldirecta de protección, UNAM, México, 2005. R. RIVERO ORTEGA, «Potestad norma-tiva y servicio público local. Los servicios reglamentados», en V. MERINO ESTRADA,(Coord.), La potestad normativa local auto organización, servicios públicos, tribu-tos, sanciones y relaciones sociales, CEMCI, Granada, 2008. J. L. VALLINA VELARDE,«La desconcentración administrativa», Revista de Administración Pública, n. 35, 1961.



competencia legislativa o no legislativa. Y, por otro lado, Estadosque reconocen autonomía regional pero cuyas características propiaslos hacen algo particulares (ya sea su tradición jurídica), pues noarticulan sus relaciones interordinamentales a través de un marca-do principio competencial.

— Por último, en un bloque aparte señalaremos los Estados federales.Con sus complejos sistemas de articulación y sus abundantes prin-cipios estructurales.

Como se observará, a mayor autonomía de los entes territoriales, a ma-yor descentralización y garantía constitucional de la misma, mayor necesi-dad de reconocer constitucionalmente una distribución competencial con-creta y de articular constitucionalmente principios, criterios e institucionesde resolución de conflictos entre ordenamientos.

2. ANÁLISIS EMPÍRICO-DESCRIPTIVO

2.1. No existe pluralismo ordinamental: impera la jerarquía entrefuentes

a) Letonia: En Letonia existe una fuerte intervención centralista sobrelos entes locales reconocidos: los municipios y los distritos. En la Consti-tución sólo hay una referencia en el art. 3 sobre los territorios que compo-nen el Estado 34, referencia que parece tener un tono más declarativo queconstitutivo de una posible descentralización del poder. Y es que la descen-tralización es puramente administrativa, por ello la muy significativa tute-la en la actuación de los entes locales y regionales: una continúa supervi-sión del Ministro de desarrollo regional y comunidades locales.

Con este sistema territorial, ausente en la Constitución, puede intuirseque el ordenamiento letón conforma una unidad estructurada primordial-

34 Art. 3 de la Constitución Letona: «The territory of the State of Latvia, withinthe borders established by international agreements, consists of Vidzeme, Latgale,Kurzeme and Zemgale».



mente sobre el principio de jerarquía, donde la Constitución Letona ocupala cúspide del sistema de fuentes del Ordenamiento, superponiéndose a laley, existiendo una clara jerarquía entre Constitución, ley y reglamento. Larelación entre ley y reglamento se expresa, además de por la obvia caren-cia de verdadera potestad reglamentaria por parte de los entes locales, porla ulterior carencia de una específica potestad del gobierno de crear normascon rango legal (art. 81). Esta jerarquía se proyecta también a nivel exter-no, respecto del Derecho de la UE, puesto que el TC ha reconocido la su-premacía sobre la Constitución del Derecho europeo, salvando determina-dos límites como las estructuras constitucionales fundamentales, los valoresy los principios incluidos en la Constitución.

2.2. Pluralismo ordinamental basado en el reconocimiento de auto-nomía local: tipos de garantía constitucional

Aunque en la mayoría de los Estados se reconoce un espacio de auto-nomía a los entes locales, y a su vez, la posibilidad de dictar normas en suámbito de competencia, no siempre se encuentran en la Constitución garan-tías suficientes de tal autonomía frente a la ley. Esta cuestión permitiríaobservar el grado de desarrollo del principio de competencia dentro del plu-ralismo ordinamental, entre entes locales y Estado.

2.2.a) Garantía constitucional de competencias de las autonomías lo-cales, desarrollo mediante ley y potestad normativa de los muni-cipios: Jerarquía legal y competencia a nivel reglamentario

b) Luxemburgo: Se ha articulado territorialmente en cantones, a su vezsubdivididos en municipios, base del sistema de las autonomías. Los mu-nicipios se administran de forma autónoma por el Consejo Municipal, al quese atribuye capacidad para la gestión del propio patrimonio y sus propiosintereses. Entre éstos, corresponde al municipio la aprobación del presu-puesto anual, la adopción de las ordenanzas municipales y la imposición detributos.



En Luxemburgo la organización de las fuentes del Derecho atiende alcriterio de jerarquía, e igualmente mediante la jerarquía se relaciona el or-denamiento estatal con el ordenamiento local. La Constitución es la fuentede rango superior, seguida por las leyes y los reglamentos ministeriales. Lasordenanzas municipales dictadas en ejercicio de su autonomía local hacendepender su validez directamente de la ley estatal que las regula.

No obstante, la Constitución establece una ulterior garantía de su au-tonomía política centrando la posibilidad de control de la gestión de losmunicipios en el ámbito de la legalidad. Sólo mediante ley se establecerála posibilidad de control de lo actos de los órganos municipales 35. La Cons-titución establece también que mediante ley se determinará la forma de «so-meter determinados actos de los órganos municipales a la aprobación de laautoridad de tutela y prever su anulación o suspensión en caso de ilegali-dad o de incompatibilidad con el interés general, sin perjuicio de las com-petencias de los tribunales judiciales o administrativos». Por lo que existecierta garantía constitucional de la autonomía política de los municipios.Constitucionalmente se reservan determinadas competencias al municipio,expresión de un despunte del principio de competencia entre los entes cen-trales, el legislador y los municipios.

c) Grecia: En Grecia se han reconocido constitucionalmente entes lo-cales y regionales. Respecto de estos últimos sólo puede predicarse una fun-ción administrativa desconcentrada en 13 periferias (art. 101) 36. Por su lado,

35 Conforme al art. 107.6 de la Constitución de Luxemburgo: «La ley regularála inspección de la gestión municipal. Podrá someter determinados actos de los órga-nos municipales a la aprobación de la autoridad de tutela y prever su anulación o sus-pensión en caso de ilegalidad o de incompatibilidad con el interés general, sin perjuiciode las competencias de los tribunales judiciales o administrativos».

36 Conforme al art. 101 de la Constitución griega: «1. La Administración del Es-tado estará organizada sobre la base del sistema de desconcentración. 2. La divisiónadministrativa del país se realizará en consideración a las condiciones geoeconómicasy sociales, así como a las del transporte. 3. Los órganos no centrales del Estado ten-drán una competencia general de decisión para los asuntos de su respectiva circuns-cripción. Los servicios centrales, aparte de las competencias especiales que les estánreservadas, darán las directrices generales, asegurarán la coordinación de los órganosno centrales y ejercerán sobre éstos el control que la ley establezca».



la Constitución griega sí encabeza un ordenamiento plural mediante la am-plia garantía de autonomía política concedida a los entes locales, los mu-nicipios 37. Las competencias apuntadas a nivel constitucional necesitan desu desarrollo y concreción mediante ley estatal, pero en aquel nivel ya seobserva un apunte de estructuración competencial mediante la reserva deciertas competencias al ámbito de autonomía política municipal. Ésta en-cuentra constitucionalmente, además, una garantía suficiente en el art. 102.5en el que se dispone que la tutela ejercida por el Estado «no deberá obsta-culizar la iniciativa ni la libertad de acción de estas». Es decir, no podrá ejer-cerse un control de libertad política de las mismas, sino exclusivamente uncontrol de legalidad, y disciplinario, si bien este último por un consejo es-pecial compuesto «en su mayoría» por magistrados ordinarios. Por tanto,en el pluralismo ordinamental griego se establece un claro criterio jerárquicoentre la Constitución y las leyes ordinarias que representan el vértice de lajerarquía de fuentes (art. 110 Const.), lo que permite observar un primerpunto de desarrollo del principio competencial —en relación con el Esta-do y los municipios— en todas aquellas garantías constitucionales de au-tonomía local frente a su desarrollo legislativo. A partir de las leyes de de-sarrollo de autonomía local se conjuga un criterio competencial que articulalas relaciones y fuentes entre la Administración central del Estado (inclu-yendo las regiones) y los municipios y comunas.

Puede destacarse, como curiosidad, el régimen jurídico particular delque disfruta la Península de Athos, parte autoadministrada del Estado grie-go 38, a través de su «estatuto privilegiado» (art. 105). Con una jurisdicciónpropia dependiente del Patriarcado ecuménico y una administración repre-sentada en 20 «santos monasterios». Sus estatutos no pueden ser modifica-

37 El art. 102 de la Constitución de Grecia dispone que «1. La gestión de losasuntos locales es competencia de las entidades locales, cuyo primer grado estaráconstituido por los municipios y las comunas. La ley determinará los demás grados dela administración local. 2. Las entidades locales gozan de autonomía administrativa y sus autoridades serán elegidas por sufragio universal y secreto.

38 Supone una parte autoadministrada del Estado griego cuya soberanía perma-nece intacta, con «suelo inalienable», en el ámbito de la misma (art. 105.1 Constitu-ción de Grecia).



dos por ninguna fuente del Estado, salvo mediante un acto de su modifica-ción donde participa un representante del Estado Griego y se ratifica por laCámara griega. No obstante el mantenimiento de la seguridad pública es untítulo exclusivo del Estado heleno. Además del fuerte contenido compe-tencial de tales privilegios a la Península de Athos, debe observarse tam-bién un despunte del principio de subsidiariedad en el ordenamiento grie-go. Subsidiariedad desplegada en sus varias formas: en primer lugar, el art.3 de la Constitución desarrolla las relaciones entre la Iglesia Ortodoxa y elEstado, un texto donde adquiere una importante relevancia la cuestión ju-rídica eclesial 39. En segundo lugar, en el art. 102. 4. se reenvía a la ley parael establecimiento de formas de participación en la administración de lasentidades locales de representantes elegidos por organizaciones, profesio-nales, científicas y culturales 40.

d) Hungría: La Constitución Húngara también reconoce 41 la plurali-dad ordinamental derivada de la autonomía local. En su art. 42 concede alas «comunidades formadas por ciudadanos electores» el derecho al autogo-bierno local, y lo define como la gestión autónoma y democrática de losasuntos públicos locales que afectan a la comunidad de ciudadanos electo-res, es el «ejercicio del poder ejecutivo» local en favor de los intereses dela población. La pluralidad de fuentes viene expresada en la concesión, porla propia Constitución, de la potestad de las corporaciones locales de repre-sentantes, en el ámbito de sus competencias, de adoptar decretos 42. La con-creción del ámbito competencial, de sus derechos y obligaciones se deter-

39 El art. 3.3 de la Constitución habla sobre las traducciones de los textos sagrados.40 Ver A. D’ATENA, «Las declinaciones de la subsidiariedad en el Derecho Cons-

titucional italiano», Revista de Derecho Político, n. 79, 2010, pp. 255 y ss.41 Conforme al art. 42 de la Constitución húngara: «Las comunidades formadas

por ciudadanos electores de las aldeas, de las ciudades, de la capital del país y sus dis-tritos, y de las provincias, tendrán el derecho al autogobierno local. El autogobiernolocal es la gestión autónoma y democrática de los asuntos públicos locales que afec-tan a la comunidad de ciudadanos electores, es el ejercicio del poder ejecutivo localen favor de los intereses de la población».

42 Art. 44.A.2 de la Constitución de Hungría: «La Corporación Local de Repre-sentantes, en el ámbito de sus competencias, podrá adoptar decretos, pero éstos nopodrán contravenir las disposiciones legales de mayor rango».



mina por la ley 43. Por lo que se establece un primer límite a los entes lo-cales, el respeto de la legalidad y su sujeción a ella. Este reconocimientoconstitucional garantiza férreamente la autonomía de tales entes, pues, enprimer lugar, la aprobación de la ley sobre las corporaciones autónomaslocales necesita de una mayoría cualificada (voto de dos tercios) 44, por otrolado la posibilidad de intervención en este ámbito de autonomía por lospoderes centrales se limitan al control de legalidad por los juzgados y tribu-nales 45, y finalmente, la Constitución habilita a las corporaciones autónomas,para dirigirse, en defensa de sus derechos, al propio Tribunal Constitucional.

Aunque a priori podríamos señalar una estructuración del ordenamientobasada en la preeminencia del Parlamento, pues el Parlamento puede inter-venir siempre, incluso en aquellas materias o situaciones donde intervienenlos actos del ejecutivo 46, frente a esta preeminencia se articula el principiode Supremacía de la Constitución. Esta relación jerárquica desciende hastala relación entre la ley o el reglamento y el decreto gubernamental. Pero en-tre ley y ley sobre entes locales hemos observado que entra en juego un cri-terio de especialidad o de procedimiento (2/3). Por lo tanto, partiendo de laobligación local de respeto a la legalidad, el reglamento y decreto guber-namental se relacionan a través del principio de competencia con el decre-to local (aquí es donde entra en juego el recurso ante el TC).

e) Polonia: Polonia ha estructurado también su ordenamiento de ma-nera plural garantizando la descentralización del poder público mediante el

43 Conforme al art. 43. 2. de la CH: «Los derechos y obligaciones de las corpo-raciones autónomas locales serán determinados por ley. El ejercicio legal de las com-petencias de las corporaciones autónomas gozará de la protección de los juzgados ytribunales; las corporaciones autónomas, en defensa de sus derechos, podrán dirigir-se al Tribunal Constitucional».

44 Art. 44.C de la Constitución: «Para la aprobación de la ley sobre las corpo-raciones autónomas locales, será necesario el voto de dos tercios de los Diputados Par-lamentarios presentes. Por ley, que será aprobada con la misma mayoría de votos, sepodrán limitar los derechos fundamentales de las corporaciones autónomas».

45 Ver art. 44.4 de la Constitución húngara. Actualmente arts. 31-35 de la Cons-titución de 2011.

46 F. VECCHIO, «Los ordenamientos constitucionales de Hungría, Polonia yEslovenia», ReDCE, n. 15, 2010.



reconocimiento constitucional de los entes locales 47. El Título séptimo dela Carta fundamental define al Municipio como «unidad fundamental deautogobierno local» y le atribuye «las competencias públicas que no hayansido reservadas por la Constitución o «por las leyes», a los órganos de losdemás poderes públicos». Pese a esta cláusula residual a favor de las com-petencias del municipio, que demuestra, a priori, un importante despuntedel principio de competencia, debe decirse que el constituyente polaco hatendido a encomendar la generalidad de los problemas a la simple mayoríaparlamentaria, y la ordenación del poder municipal es otro ejemplo de ello.La ley de 5 de junio de 1998, ha instituido los Distritos y Provincias. Endefinitiva, a los municipios la Constitución les reconoce poder normativovinculante en el ámbito de su territorio 48 cuyo procedimiento y límites debeestablecerse a través de la ley 49.

La actuación de estos entes locales encuentra en la propia Constituciónla garantía de su autonomía política. La Constitución reserva determinadascompetencias a las entidades locales relacionadas con la autonomía finan-ciera y el patrimonio municipal. Salvo esta excepción, es la ley la fuenteencargada de establecer los procedimientos de producción del resto de ac-tos normativos locales así como de atribuir competencias propias situándoseinmediatamente bajo la Constitución (sin formas de ley reforzada) y supo-

47 Conforme al art. 15 de la Constitución Polaca se observa que: «1. The terri-torial system of the Republic of Poland shall ensure the decentralization of publicpower. 2. The basic territorial division of the State shall be determined by statute,allowing for the social, economic and cultural ties which ensure to the territorial unitsthe capacity to perform their public duties».

48 Conforme al art. 87 de la Constitución de Polonia: «1. The sources of univer-sally binding law of the Republic of Poland shall be: the Constitution, statutes, ratifiedinternational agreements, and regulations. Enactments of local law issued by theoperation of organs shall be a source of universally binding law of the Republic ofPoland in the territory of the organ issuing such enactments».

49 En el art. 94 de la Constitución polaca se dispone «On the basis of and withinlimits specified by statute, organs of local government and territorial organs ofgovernment administration shall enact local legal enactments applicable to theirterritorially defined areas of operation. The principles of and procedures for enactinglocal legal enactments shall be specified by statute».



niendo fuente de validez de los propios actos locales. Conforme al art. 71los actos locales se encuentran sometidos a control de legalidad, pero laConstitución polaca, como garantía de la autonomía política de los enteslocales que los producen, tasa a los órganos encargados de su control: sólopueden revisarse por el Primer Ministro y las auditorías locales, por lo queno hay un control jurisdiccional directo de los actos locales, y en contra-posición, los entes locales pueden acudir a la jurisdicción administrativapara asegurar el respeto de las propias prerrogativas 50 (art. 166 y 165). ElPrimer Ministro puede solicitar al Parlamento la disolución de un gobier-no local sólo cuando sus actos vulneran la Constitución o la ley.

En definitiva, pese a la nomenclatura constitucional, se observa un tí-mido principio de atribución competencial en el ámbito local. El principiode competencia se desenvuelve desde el ámbito legal. Junto a la competen-cia, y junto al criterio jerárquico establecido desde la Constitución hacia laley, y desde esta al resto de fuentes del ordenamiento, en Polonia la subsi-diariedad representa el principio que rige la estructura de «descentralizacióndel poder público» (arts. 15, 16 y Preámbulo).

f) Eslovenia: El art. 4 de la Constitución eslovena proclama la indivi-sibilidad de su territorio. No obstante, constitucionalmente se describe almunicipio como «comunidad de autogobierno». Puede decirse que se esta-blece un verdadero proceso de descentralización política estatal en el quese ha tratado de articular la participación de los entes locales. Aunque elprocedimiento de creación de los mismos se reserva a la ley en sus cues-tiones esenciales, se exige un referéndum previo en el que se «determinela voluntad de los habitantes» 51. La definición y competencias de tales en-

50 Conforme al art. 171 de la Constitución se dispone que: «1. The legality ofactions by a local government shall be subject to review. 2. The organs exercisingreview over the activity of units of local government shall be: the Prime Minister andvoivods and regarding financial matters - regional audit chambers. On a motion of thePrime Minister, the Sejm may dissolve a constitutive organ of local government if ithas flagrantly violated the Constitution or a statute».

51 El art. 139 párrafo 3.º de la Constitución eslovena dispone: «A municipalityis established by law following a referendum by which the will of the residents in agiven territory is determined. The territory of the municipality is also defined by law».



tes se asignan también al legislador ordinario, pero siempre con la garan-tía de su proclamación en la Constitución que, junto con la posibilidad decontrol de constitucionalidad de las leyes mediante un Tribunal Constitu-cional, permite la construcción de un ámbito de autonomía política localpropio, sólo limitable mediante un control de legalidad 52.

La Constitución proclama entonces la existencia de los municipios,donde los asuntos de interés local pueden ser regulados autónomamentevinculando este poder normativo a los residentes del municipio. Además seestablece la posibilidad de delegación de tareas propias del Estado en elmarco de una descentralización administrativa. Para la correcta articulaciónde este ámbito de autonomía local fue necesario realizar una reforma cons-titucional sobre los arts. 121, 140 y 143 53 en el 2006.

Junto a los municipios, la Constitución eslovena prevé las Regiones. Enla redacción original de la Constitución se preveía un procedimiento pau-latino cuya iniciativa residía en los municipios que, mediante un referén-dum, podían expresar su voluntad de constituir una región, en tanto que«comunidad de autogobierno local más amplio» 54 con capacidad para re-gular y gestionar asuntos de mayor importancia. Una vez creadas estas re-giones, el Estado podría transferirle competencias. En la redacción actualdel texto constitucional, tras el 2006, se ha prescindido de la iniciativa devoluntad municipal decidiendo derivar el asunto de su territorio, denomi-nación, y lugar al legislador. Esta ley sustituye la original exigencia de re-feréndum en los municipios, pero necesita de la participación de éstos ensu proyección y aprobación por mayoría cualificada de dos tercios.

La sensibilidad constitucional con la voluntad municipal en el procesode descentralización se debe, por un lado, a un pasado soviético repleto deabusos por parte del poder central, y por otro lado a la configuración étnicadel Estado que ya en su art. 5, al mismo nivel que la protección de los de-

52 Art. 144 de la Constitución eslovena.53 Ver el «Constitutional Act Amending Articles 121, 140 and 143 of the Consti-

tution of the Republic of Slovenia», adoptado el 20 de junio de 2006 y en vigor des-de el 27 de junio del mismo año.

54 Ver art. 143 de la Constitución de Eslovenia.



rechos y libertades fundamentales, proclama la protección y garantía de losderechos de las comunidades autóctonas de italianos y húngaros. Esta sen-sibilidad se expresa a su vez a través de un reconocimiento implícito de lasubsidiariedad, mediante el reconocimiento del «autogobierno en el ámbi-to de la actividad social» 55.

g) Bulgaria: Influenciado por la Carta Europea de autonomía local, elinicial estado centralizado búlgaro ha dado paso a una descentralizaciónlocal administrativa que otorga el derecho al autogobierno de los entes lo-cales. El capítulo VII de la Constitución junto con la «Administrative andterritorial Organization Act» prevé esta subdivisión que inicialmente constade regiones y municipios. Aun cuando reenvía a la ley para la concreciónde las atribuciones de los entes descentralizados, sí se garantiza su autogo-bierno y su estructura fundamental así como su elección por sufragio. ElConsejo municipal podrá dictar actos normativos para ejercer el autogo-bierno, augurando un pluralismo ordinamental sobre la base del principiocompetencial apuntado en la Constitución. Las regiones, en cambio, sonunidades administrativas que implementan la política gubernamental a es-cala regional, órganos desconcentrados del gobierno central. Tanto el Go-bernador regional como el Gobierno se encuentran separados del ámbito deautonomía política del municipio y conforme al art. 144 «sólo podrán ejer-cer control sobre la actuación de los entes locales cuando sean autorizadospor la ley». La autonomía política se puede defender ante los tribunales fren-te a injerencias de los poderes superiores conforme al art. 145.

Por todo ello puede decirse que en Bulgaria existen mecanismos cons-titucionales que garantizan un ámbito competencial propio de los munici-pios frente al desarrollo y concreción de la autonomía local por parte dellegislador estatal.

h) Rumania: El art. 3 de la Constitución rumana subdivide territorial-mente el Estado en ciudades, comunas y condados. Conforme al art. 120

55 Conforme al art. 145 de la Constitución eslovena («Self-Government in theField of Social Activities») se dispone: «Citizens may form self-governing associationsto promote their interests. Citizens may be given the authority by law to managethrough self-government particular matters within the state competence».



existen autoridades municipales tanto rurales como urbanas conformadaspor consejos y alcaldes elegidos por sufragio universal mediante los cua-les se realiza la autonomía local, resolviendo «los asuntos públicos de losmunicipios rurales y urbanos».

Los alcaldes municipales o consejeros locales tienen atribuidas sus com-petencias por ley. Se someten a un control exclusivamente legal puesto que,el órgano desconcentrado de la administración central, el consejero depar-tamental (art. 121), tiene entre sus competencias desconcentradas, la tareade revisar los actos locales y, si los considerase contrarios a la ley, el de-ber de denunciarlos ante la jurisdicción contenciosa suspendiendo su apli-cación. Esta garantía de la legalidad de los actos locales, nos hace pensarque Rumania ha creado una verdadera autonomía de gestión administrati-va en el nivel municipal y, por lo tanto, aun cuando debe profundizar en losmecanismos de garantía de esta autonomía y dejar constancia de ello a ni-vel constitucional, se asemeja a los países de su entorno.

i) Lituania: Lituania reconoce constitucionalmente el pluralismo a tra-vés de los entes locales, garantizando el derecho al autogobierno, a travésde consejos municipales, de las «unidades administrativas del territorio delEstado» 56. Para su organización y concreción reenvía a la ley. Estos enteslocales actúan «libre e independientemente» en el ámbito de su competen-cia, también regulada por ley, salvo en cuestión de su autonomía financie-ra, donde encuentran un importante respaldo en la Carta. Como en los an-teriores casos son básicamente las leyes las que establecen el procedimientoy las competencias de los entes autónomos. Además de los municipios tam-bién existen condados, pero son meras representaciones del gobierno central.

2.2.b) Particularismos: existencia de autonomía local y particularida-des jurídicas y culturales

j) Holanda: En Holanda el art. 132.1 de su Constitución dispone laexistencia de provincias y municipios, pero en una lectura más profunda del

56 Ver art. 119 de la Constitución de Lituania.



mismo podría señalarse que no queda clara la verdadera garantía constitu-cional de su autonomía. Lo cierto es que hasta la ratificación por este Es-tado de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, los propios alcal-des municipales eran tradicionalmente designados por el Gobierno 57. Traseste hito se concedió un ámbito de autonomía propio al municipio y se ledotó, de un órgano propio de gobierno 58. El municipio, en el ámbito de suautonomía, dispuesta por la ley, puede dictar ordenanzas que solo puedenser anuladas por ser contrarias a Derecho o al interés general y solo se con-trolan según disponga la ley. La Constitución 59 concede competencia au-tónoma a este ente para «reglamentar y administrar los asuntos internos de[los] … municipios» . También el Estado Provincial, es un órgano elegidopor sufragio universal por los ciudadanos, y que se compone de los Dipu-tados y del Comisario del Rey, que preside sus sesiones. Tiene competen-cias para emitir ordenanzas además de competencias administrativas, aligual que el Municipio, pero la Constitución dispone que el Comisario delRey, pueda ser además el delegado del Gobierno en la provincia, por lo queactúa a la vez como órgano desconcentrado.

La Constitución reenvía a la ley para la regulación y el establecimien-to de las competencias de los entes locales, pero el sistema de control deconstitucionalidad de las leyes en Holanda es muy peculiar, no existe nin-

57 F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR, J. A. MONTILLA MARTOS, A.RUIZ ROBLEDO, Manual de Derecho Autonómico de Andalucía, Tecnos, Madrid,2011, p. 81.

58 Art. 125 de la Constitución de Holanda: «1. A la cabeza de la provincia y delmunicipio estarán los Estados Provinciales y el Concejo Municipal, respectivamen-te. Sus sesiones serán públicas, salvo las excepciones que se establezcan por la ley. 2.Asimismo formarán parte de la administración provincial los Estados Diputados y elComisario del Rey, y de la administración municipal el concejo ejecutivo que se com-pone del alcalde y los tenientes de Alcalde. 3. El Comisario del Rey presidirá las se-siones de los Estados provinciales y el Alcalde las del Concejo Municipal».

59 Conforme al art. 124 de la Constitución de los Paises Bajos: «1. La compe-tencia para reglamentar y administrar los asuntos internos de las provincias y munici-pios estará encomendada a sus respectivos órganos de administración. 2. La reglamen-tación y administración podrán exigirse de los respectivos órganos de administraciónprovincial y municipal por o en virtud de la ley».



guna forma de control jurisdiccional de las mismas, sino que la realiza elpropio Gobierno y la Administración 60. Las leyes y los decretos del gobier-no con rango legal se analizan de forma previa por el Consejo de Estado,y a posteriori por el Ministro de Justicia. Por ello las garantías constitucio-nales de la autonomía local, respecto de las leyes que las desarrollan, noalcanzan a simple vista la suficiencia de otros Estados. Las ordenanzasmunicipales y provinciales se someten a un control de legalidad corriente,y pueden ser anulados sólo por razones de incompatibilidad con la Ley estatalo el interés general, pero mediante un Real-Decreto. Es decir, son revisados porlos órganos superiores del Estado tales como el Gobierno y la Corona 61.

Debe decirse que, aun cuando existe un reconocimiento del pluralismoordinamental en la Constitución, su desarrollo mediante ley y su régimenjurídico particular nos exigen diferenciar a Holanda de los Estados anterio-res. La ley diseña las competencias de los entes locales, y su particular sis-tema de control de constitucionalidad por la Administración, sitúa al De-recho proveniente del Gobierno central en una posición de supra ordinaciónsobre el Derecho de los entes locales. La posibilidad de anularlos por de-creto, aun en casos limitados, no parece que nos muestre un criterio muy clarode competencia. Sea como fuere, los criterios y principios de estructuracióndel ordenamiento parece que se dirigen básicamente al aplicador del Derecho.

Pese a lo expuesto debe señalarse que Holanda cuenta en su haber conuno de los modelos más antiguos de administración autónoma local, las jun-tas de aguas, por lo que tradicionalmente ha existido un amplio grado desubsidiariedad funcional vertical en lo referente a los órganos de adminis-tración de aguas y canales, subsidiariedad que se expresa con el reconoci-

60 De acuerdo con el art. 120 de la «Grondwet»: «El juez no puede juzgar laconstitucionalidad de las leyes y los Tratados».

61 Conforme al art. 132 de la Constitución holandesa: «1. La ley regulará la or-ganización de provincias y municipios, así como la composición y competencia de susórganos de administración. 2. La ley regulará la vigilancia sobre estos órganos de ad-ministración. 3. Los acuerdos de estos órganos de administración sólo podrán ser so-metidos a vigilancia previa en los casos que se establezcan por o en virtud de la ley.4. Los acuerdos de estos órganos de administración sólo podrán ser anulados por realdecreto por ser contrarios al Derecho o al interés general».



miento constitucional de la posibilidad de crear otros entes similares de ca-rácter público en el marco de la ley por los propios entes locales 62.

k) Chipre: El pluralismo ordinamental en Chipre no existe, la jerarquíaes el único criterio de estructuración existente en su ordenamiento. Y es que,realmente, la unidad de su Derecho y de su propio Estado es su razón deser. Su centralismo y jerarquía se deben a sus dimensiones geográficas y ala historia política y social de Chipre, que han hecho de su sistema consti-tucional muy celoso de su soberanía y de su unidad. El centralismo del or-denamiento constitucional chipriota se expresa a través de su visión jerár-quica, no sólo respecto de la Constitución y todas las demás fuentes sinotambién respecto a las relaciones entre ésta y las fuentes internacionales.Siendo esto así tampoco la situación de las fuentes municipales parece serdistinta. Debe señalarse que su ordenamiento jurídico ha sufrido la influen-cia de la constitución normativa sobre un sistema afincado en el Commonlaw. Además, la cuestión de las rivalidades entre greco-chipriotas y turco-chipriotas convierte a su sistema institucional y territorial en un particula-rismo adaptado a las contingencias.

Por todo ello, las políticas de descentralización no son muy prolíficasen Chipre. No obstante existen dos realidades locales. Las «Communities»y las «Municipalities» que ejercen funciones administrativas con un impor-tante grado de autonomía. El problema y el particularismo se presentan enel momento en que la propia Constitución establece Municipios y Comu-nidades concretas, en las que se establece una representación y procedimien-to decisorio particular repartido entre las dos realidades nacionales: turco-chipriotas y greco-chipriotas. Así, por ejemplo, en el caso de los cincomunicipios más grandes, donde existe mayor pluralismo étnico, la propiaConstitución dispone las cuotas y procedimientos de decisión entre ambasrealidades 63, y a pesar de que la Constitución le concede un ámbito de au-

62 Ver el art. 134 de la Constitución holandesa.63 Conforme al art. 178 de la Constitución de Chipre se observa: «Con respec-

to a otras localidades, se dispondrá lo necesario para que se constituyan los órganosde los municipios con arreglo, dentro de lo posible, a la regla de representación pro-porcional de las dos comunidades».



tonomía amplio, es preceptivo siempre para su efectivo ejercicio el acuer-do entre el Presidente Greco-chipriota y el Vicepresidente Turco-chiprio-ta 64. La necesidad de reparto equitativo y pacífico de las cuotas de poderdentro de los municipios entre comunidades étnicas diversas hacen nece-saria una intervención continua del Estado y los órganos superiores en laadministración local 65.

l) Suecia: Suecia es otro de los Estados en los que no existe una ver-dadera descentralización encabezada por una Constitución. La norma decabecera del ordenamiento consta de cuatro leyes fundamentales 66. Y suforma de gobierno y forma territorial, se encuadra en el modelo particularde los países nórdicos. Entre sus cuatro Leyes Fundamentales, el «Instru-mento de gobierno» reconoce en el Art. 7 de su capítulo I que Suecia secompone de «autoridades locales a nivel local y regional». En el CapítuloXIV de la misma Ley Fundamental se establece el principio de autogobierno

64 Art. 177 de la Constitución de Chipre.65 El art. 173 de la Norma Suprema chipriota nos puede ayudar a observar la

mezcla entre autonomía local y política constitucional e internacional utilizada en laconstitución de los entes locales: «1. Se crearan municipios aparte en las cinco ma-yores ciudades de la Republica, a saber, Nicosia, Limassol, Famagusta, Larnaca yPafos, para los habitantes turcos de las mismas. Sin embargo, el Presidente y el Vice-presidente de la República estudiaran, dentro de los cuatro años siguientes a la entra-da en vigor de la presente Constitución, la cuestión de si procede o no mantener di-cha separacion de municipios en las ciudades de referencia». El art. 178. 2 y ss.,disponen a su vez «2. Los ayuntamientos de los municipios griegos de dichas ciuda-des serán elegidos por los electores griegos de cada ciudad y el ayuntamiento turcorespectivo será elegido por los electores turcos de la población. 3. En las referidas ciu-dades se establecera un ente de coordinacion (a coordinating body) compuesto de dosmiembros escogidos por el ayuntamiento del municipio griego, dos miembros esco-gidos por el ayuntamiento del municipio turco y un Presidente escogido medianteacuerdo entre los dos respectivos ayuntamientos. Dicho ente coordinador proveerá ala realización de las tareas que hayan de efectuarse conjuntamente, ejecutara los ser-vicios conjuntos que se le encomienden por acuerdo de los ayuntamientos de entram-bos municipios de la ciudad y se ocupara de cuantas materias exijan cierto grado decooperación».

66 Art. 3 del Instrumento de Gobierno sueco.



de estos entes, compuestos por consejos municipales, con poderes norma-tivos ejercidos por asambleas electas 67. Sin embargo no existe un claro re-parto competencial entre los entes locales y el Estado, el art. 2 del mismocapítulo reenvía a la ley para especificar las potestades y atribuciones pro-pias del autogobierno, pero debe decirse que este modelo particular no pa-rece aspirar a un detallado elenco de funciones, sino más bien a la técnicade la delegación de funciones desde el Parlamento y el Gobierno actuali-zada año tras año dependiendo del interés general 68. Esta delegación, unavez que reserva al Parlamento determinadas materias, permite un fluido in-tercambio de delegaciones del Parlamento al Gobierno, y desde este a losentes locales 69.

Puede parecer que este sistema se encuentra a medio camino entre ladesconcentración y la descentralización, puesto que «el Instrumento deGobierno» establece respecto del control de los actos locales que puedeninterponerse restricciones a los mismos (tanto por el Gobierno como por elParlamento) sin que «pueda exceder de lo necesario respecto del propósitode la restricción» 70. Por lo que no queda claro si existe un mero control legal

67 Art. 1 del Instrumento de Gobierno del Reino de Suecia.68 V. FAGGIANI, «Los ordenamientos constitucionales de Dinamarca, Suecia y

Finlandia», ReDCE, n. 14, 2010.69 Ver el Capítulo VIII, sobre «Actos legislativos y otros actos de Derecho» del

«Instrumento de Gobierno». Un ejemplo son los siguientes artículos: «Art. 9. TheRiksdag may authorise a local authority to adopt provisions in accordance with Article2, paragraph one, point 2 if the provisions concern: charges; or taxes designed toregulate traffic conditions in the local authority» o el art. 10: «Where, under thepresent Chapter, the Riksdag authorises the Government to adopt provisions in a par-ticular matter, the Riksdag may also authorise the Government to delegate the powerto adopt regulations in the matter to an administrative authority or a local authority».O también el 11: «The Government may authorise an authority under the Governmentor an authority under the Riksdag to adopt provisions in accordance with Article 7.Such an authorisation to an authority under the Riksdag may not, however, relate tothe internal affairs of the Riksdag or its authorities». Y el 12 «Provisions adopted byan authority under the Government by virtue of an authorisation in accordance withArticle 10 or 11 shall be submitted to the Government for examination, should theGovernment so decide».

70 Capítulo XIV art. 3.



respecto de las normas que especifican el poder local, o también respectode la difusa autonomía de gobierno que proclaman. Además el sistema decontrol difuso de la legalidad y constitucionalidad complica aun más la po-sibilidad de encasillar a Suecia en un bloque concreto.

m) Estonia: Estonia es también un Estado unitario 71 (art. 2). Sin em-bargo la Constitución establece un tímido principio de autonomía local alestablecer como núcleos administrativos locales a las ciudades y munici-pios 72, con potestad para tomar todas las decisiones relacionadas con proble-mas locales y su organización, dentro de los márgenes de la ley. Conformea la Constitución los entes locales, mediante los Consejos municipales, ac-tuarán de forma autónoma. A pesar de la actuación autónoma que procla-ma la Constitución, el art. 160 deriva a la ley la cuestión de su configura-ción y, aun más, la configuración del control de sus actos, lo que significaque la garantía de autonomía constitucional no permite proclamar, por símisma, la existencia de un pluralismo ordinamental. No obstante el peso dela autonomía local parece configurarse, desde la Carta fundamental, a tra-vés de la reserva procedimental para la aprobación o modificación de la Leyde Elección de los Órganos locales de Administración por mayoría de «losmiembros del Parlamento» (104.4).

n) Irlanda: Por causa de los conflictos territoriales irlandeses, estaConstitución, en el ámbito interno, ha expresado siempre un alto grado decentralización 73. A partir de 1999 se comienza a garantizar constitucional-mente un cierto pluralismo ordinamental a través del reconocimiento de laautonomía local conforme a la enmienda Constitucional de 1999. Las autori-

71 Ver art. 2 de la Constitución de Estonia,72 Art. 157 Constitución estona.73 En la Constitución anterior a los tratados de Belfast de 1998 se observa el trato

y el valor otorgado a la cuestión de la integridad territorial en el art. 2 que proclamaque el territorio nacional abarca toda la isla y en el 3 que «la total restitución del te-rritorio nacional y sin perjuicio del derecho del Parlamento y del Gobierno, estable-cido por esta Constitución, de ejercer jurisdicción sobre la integridad de dicho terri-torio, las leyes del referido parlamento tendrán el mismo ámbito de aplicación que lasleyes del Estado libre de Irlanda», Ver A, ROMANO, «Los ordenamientos constitucio-nales de Letonia, Estonia y Lituania», ReDCE, n. 14, 2010.



dades locales son elegidas por sufragio universal y se encargan de fomen-tar la representación democrática de las comunidades locales 74 mediante lascompetencias que le atribuya la ley 75. En 2001 se dictó el «Local Govern-ment Act» en cuyo art. 10 se dividió el territorio en Counties, Cities,Boroughs y Towns, con un sentido más administrativo que descentralizado.

Conforme al art. 15.2 de la Constitución se reconoce una ampliación enel terreno de la autonomía territorial puesto que, aunque el ordenamientoirlandés deriva de la tradición del Common law y no reconoce más ley quela del Parlamento, proclama que «Se podrá […] establecer por ley la crea-ción o reconocimiento de órganos legislativos subordinados, así como lospoderes y funciones de los mismos». Algo que, aun cuando suponga unmero pluralismo de fuentes, ya es un paso importante para cualquier siste-ma de tradición anglosajona.

ñ) Francia: Como Estado fundador de las Comunidades Europeas, hasido hasta hace relativamente poco tiempo el paradigma de estado centra-lizado según la experiencia histórica francesa. Su experiencia de Estadounitario «desconcentrado» 76 ha ido poco a poco mudando el significado delprincipio de libre administración positivizado en la Constitución (antiguoart. 72 c) hacia un cierto grado de pluralismo ordinamental heterogéneo ydividido en múltiples entes de carácter regional, municipal y local. Desdeesta base el reconocimiento de autonomía a ciertas «colectividades» ha ex-

74 Ver «Twentieth Amendment of the Constitution Act, 1999 [Provided consti-tutional recognition of the role of local government and that local elections are heldat least every five years.]» de 23 de junio de 1999.

75 Art. 28. A de la Constitución irlandesa: «1. The State recognises the role oflocal government in providing a forum for the democratic representation of localcommunities, in exercising and performing at local level powers and functionsconferred by law and in promoting by its initiatives the interests of such communities.2. There shall be such directly elected local authorities as may be determined by lawand their powers and functions shall, subject to the provisions of this Constitution, beso determined and shall be exercised and performed in accordance with law. 3.Elections for members of such local authorities shall be held in accordance with lawnot later than the end of the fifth year after the year in which they were last held».

76 P. FERRARI, «Federalismo, regionalismo y descentralización del poder. Unaperspectiva comparada», AFDUDC, n. 10, 2006, pp. 36 y ss.



perimentado en los últimos tiempos cierto desarrollo, siempre conjugadocon el principio de indivisibilidad de la república (art. 1). Debe destacarseen este desarrollo que desde la ley de 2 de marzo de 1982 Francia experi-mentó una descentralización a nivel local que la impulsó en el ámbito delpluralismo ordinamental. Mediante esta primera ley se suprimió la tutelapolítica por parte del Estado de los actos de los entes territoriales. El pre-fecto, desde ese momento sólo realiza un control de legalidad de los actosde las colectividades a través de la tutela de los tribunales administrativos.

Esta autonomía incluye una territorialización del poder normativo, po-der de carácter generalmente reglamentario para el ejercicio de las competen-cias que le atribuya la ley 77. El límite de esta territorialización normativa seencuentra, pues, claramente enmarcado por la ley 78. A nivel constitucionalse reconoce que las «colectividades» 79 se administran libremente por con-sejos elegidos «en las condiciones previstas por la ley».

También, por su pasado colonizador, no tan remoto, en la propia Cons-titución se reconoce una mayor autonomía normativa entre los territorios deultramar 80, las leyes y los reglamentos estatales, pese a ser aplicados de

77 Conforme al art. 72.1 de la Constitución de Francia: «En las condiciones pre-vistas por la ley, estas colectividades se administran libremente por los consejos ele-gidos y disponen de poder reglamentario para el ejercicio de sus competencias».

78 S. PINON, «El sistema constitucional de Francia», ReDCE, n. 14, 2010, pp.68 y ss.

79 Ver art. 72 de la Constitución de Francia, modificado el 28 de marzo de 2003,donde se enumeran los municipios, los departamentos, las regiones, las colectivida-des de estatus particular y los territorios de ultramar.

80 Que conforme al Título XII (art. 74) son las islas de Guadalupe, Guyana,Martinica, Reunión, Mayotte, San Pedro y Miquelon, las islas Wallis y Futura y laPolinesia francesa. El caso de Nueva Calcedonia es diferente inserta en un proceso deautodeterminación (art. 77), cuya asamblea debe determinar las competencias del Es-tado que habrán de transferirse, de forma definitiva, a las instituciones de NuevaCaledonia, el escalonamiento y las modalidades de estas transferencias, así como larepartición de los gastos originados por éstas, las reglas de organización y funciona-miento de las instituciones de Nueva Caledonia, de modo especial las condiciones enlas cuales ciertas categorías de actos de la asamblea deliberante podrán someterse, antesde su publicación, a la fiscalización del Consejo Constitucional, las reglas relativas a



pleno derecho en estos territorios pueden ser, no obstante, adaptados segúnlas características y exigencias particulares de estas colectividades en lasmaterias donde ejercen sus competencias y estén habilitadas por la ley 81.

Como se observa, la autonomía de las «colectividades», y por lo tantode sus ordenamientos, se encuentra garantizada por la Constitución, peroderivará sus caracteres siempre del «dominio de la ley» estatal, un resqui-cio coherente con su tradición liberal pionera. La normatividad de su Cons-titución y su supraordenación a la ley ha sido una cuestión particular, com-pleja y tardía 82. Sólo con la aparición del Consejo Constitucional en 1958se sitúa como vértice jerárquico del ordenamiento desplazando la preemi-nencia de la ley en el sistema de fuentes 83. En este sentido, el reconocimien-to de la autonomía de ciertas colectividades en la Constitución constituyeya hoy una garantía frente a la configuración legal de las competencias delas mismas. Como hemos dicho, los entes territoriales tienen capacidad de

la ciudadanía, al sistema electoral, al empleo y al derecho civil consuetudinario, lascondiciones y plazos en los que las poblaciones afectadas de Nueva Caledonia habránde pronunciarse sobre el acceso a la plena soberanía.

81 Art. 74: «estas reglas no podrán tratar sobre la nacionalidad, los derechos cí-vicos, las garantías de las libertades públicas, el estado y la capacidad de las perso-nas, la organización de la justicia, el derecho penal, el proceso penal, la política ex-tranjera, la defensa, la seguridad y el orden públicos, la moneda, el crédito y loscambios, así como el derecho electoral. Esta enumeración será precisada y completa-da por una ley orgánica… Las habilitaciones previstas en el segundo y tercer párra-fos se deciden, a demanda de la colectividad afectada, en las condiciones y bajo lasreservas previstas por una ley orgánica. No pueden intervenir cuando afecten a con-diciones esenciales del ejercicio de una libertad pública o de un derecho constitucio-nalmente garantizado».

82 Desde el 1 de marzo de 2010 entra en vigor la ley orgánica 10 de diciembrede 2009 con la cuestión prioritaria de constitucionalidad que acaba con el dogma dela revisión constitucional de las leyes a priori.

83 «La ley sólo expresa la voluntad general en el marco de la Constitución» (DC,23 de agosto 1985 de Evolución de Nueva Calcedonia). Desde el 1 de marzo de 2010entra en vigor la ley orgánica 10 de diciembre de 2009 con la cuestión prioritaria deconstitucionalidad que acaba con el dogma de la revisión constitucional de las leyesa priori.



producir actos normativos siempre dentro del ámbito de la ley, por lo queen teoría las relaciones entre aquellas fuentes y la ley parece regirse por unestricto criterio de jerarquía. A pesar de ello, con carácter experimental, laConstitución permite que las «colectividades» puedan incluso llegar a de-rogar las disposiciones legales y reglamentarias de carácter estatal que or-denan el ejercicio de sus competencias, eso sí, siempre que lo permita unaley orgánica y con dos límites: excepto cuando se trate de las condicionesesenciales en el ejercicio de una libertad pública o de un Derecho constitu-cionalmente garantizado y para un tema y una duración limitados 84. Juntoa estos criterios, que ya hacen difícil una delimitación de los principiosestructuradores de las relaciones entre el Derecho Estatal y el derecho delas colectividades, debe decirse que también aparece recogido el principiode subsidiariedad, aunque no expresamente 85.

Debe entonces decirse que Constitucionalmente se reconoce el plura-lismo ordinamental, en el momento en que se garantiza constitucionalmentela autonomía de las «colectividades», que conforme al art. 72 se adminis-tran libremente por los consejos elegidos y disponen de poder reglamenta-rio para el ejercicio de sus competencias. De forma genérica puede afirmarseque sus competencias se establecen a través de la ley estatal que habilita atales entes y que éstos disfrutan de poder reglamentario, por lo que, en prin-cipio, existe un relación jerárquica entre el ordenamiento constitucional, ellegislador Estatal y el de las colectividades, así como un criterio compe-tencial entre el poder reglamentario estatal y el de las colectividades. Noobstante esta generalización debe matizarse si tenemos en cuenta las rela-ciones particulares establecidas en Francia entre la ley y el reglamento, ba-sada en el establecimiento tasado de las competencias materiales de la ley,y la generalización del término reglamento para toda regulación distinta aestas materias.

84 Art. 72 de la Constitución francesa.85 De nuevo en el art. 72: «Las colectividades territoriales tratarán de tomar las

decisiones para el conjunto de competencias que puedan ser ejecutadas de la mejormanera posible en su escala».



2.3. Pluralismo ordinamental y regionalismo: constituciones que ga-rantizan un segundo nivel de autonomía

2.3.a) Autonomía regional sin competencia legislativa

o) Eslovaquia: Antes de la reforma constitucional de 1996, los entesterritoriales constituían estructuras desconcentradas típicas de un Estadounitario. Sin embargo, desde entonces, se han definido nuevos entes loca-les que ha permitido constituir cierta autonomía apuntando un mayor plu-ralismo. La organización territorial de Eslovaquia se articula en Municipiosy Regiones. Por un lado, el Municipio se define como la entidad territorialde base; por otro, las Regiones son las unidades administrativas de nivelsuperior 86. Las Regiones y los Municipios, como entes autónomos de laRepública Eslovaca tienen personalidad jurídica y gestionan los propiosbienes y medios financieros en las condiciones establecidas por la ley. Tantoel municipio como la región se organizan de manera similar, con un alcal-de o Presidente respectivamente y una asamblea de deliberación 87 elegidapor sufragio universal. Tanto los municipios como las regiones tienen atri-buido poder normativo mediante la adopción de ordenanzas vinculantes. ElEstado, conforme al art. 71 de la Constitución puede delegar, mediante ley,competencias propias a los entes regionales o municipales 88. Sin embargoestas competencias se someten al control y la dirección política del Gobier-no, por lo que no amplían la descentralización ni las competencias propiasde los entes locales, más allá de lo puramente administrativo. La Constitu-ción nada dispone acerca de las materias reservadas a la competencia nor-mativa de las autoridades territoriales. Aunque sí indica que el Tribunal

86 Ver art. 64 de la Constitución de Eslovaquia.87 Ver art. 69 de la Constitución de Eslovaquia.88 Las regiones adqieren competencias delegadas del Estado tales como la vigi-

lancia de las estructuras del sistema educativo, sanitario, de seguridad social y de lacultura. Los Municipios, en cambio, son titulares de atribuciones vinculadas con laadministración de la comunidad local como estructuras educativas, calles públicas,sistema hídrico y policía local.



Constitucional juzga la conformidad con la Constitución y las leyes de losactos jurídicos generalmente vinculantes de los órganos locales 89.

Como se observa, la garantía constitucional de autonomía política nose acompaña de verdaderas competencias autónomas, puesto que las com-petencias delegadas se someten a los dictados y oportunidades del gobier-no central. No obstante, siguiendo el criterio establecido, debe incluirsea Eslovaquia entre los Estados cuyo pluralismo ordinamental se expresaen el reconocimiento constitucional de entes locales con cierto grado deautonomía.

p) República Checa: En la República Checa existe un reconocimientoconstitucional de la autonomía a las regiones, pero no se les asigna potes-tad legislativa. En el art. 8 se reconoce y garantiza el «autogobierno de te-rritorios autogobernados» 90 y estos se articularán mediante Municipios yregiones 91. Los municipios son parte integrante de una unidad de autogo-bierno superior, la región, que será creada sólo por ley constitucional 92, conla garantía de una mayoría cualificada. Conforme a la Constitución tanto losmunicipios como las regiones se compondrán con una Asamblea. Los Mu-nicipios y las Regiones no tienen una relación de subordinación, siendo susrelaciones reguladas por el principio de competencia, así como las relacio-nes con el Estado.

Estas regiones tienen algunas competencias propias que deben ser es-tablecidas por ley 93, igualmente pueden ser delegadas por el Estado otras

89 Ver art. 125 de la Constitución polaca.90 «Self-government of territorial self-governing units is guaranteed».91 Conforme al art. 99 de la Constitución Checa: «The Czech Republic shall be

divided into municipalities, which shall be fundamental self-governing territorialdivisions, and regions, which shall be superior self-governing territorial divisions».

92 Ver el art. 100 de la Constitución de la República Checa.93 Por ejemplo la gestión, el balance, el presupuesto de la Región, los fondos y

los entes regionales, la organización y la gestión de los órganos regionales, la adop-ción de actos generalmente vinculantes, el programa de desarrollo regional, la apro-bación de la planificación de zona, la cooperación con otras regiones, los servicios debase regional, el desarrollo de la industria turística, la imposición de multas.



materias 94. El art. 101. 4 garantiza la autonomía de las regiones frente alpoder estatal en el ámbito de sus competencias propias, al disponer que laintervención del Estado en la Región sólo puede realizarse en virtud de uncontrol de legalidad, conforme a Derecho y sólo en defensa del Derecho 95.En el caso de las competencias delegadas por el Estado, actúan como ór-gano desconcentrado, por lo que quedan subordinadas a la administraciónsuperior. El traspaso de tales competencias es regulado por un principio desubsidiariedad y proporcionalidad en virtud del cual las competencias de-legadas dependen de la extensión del Municipio y del territorio que admi-nistra. Para tutelar la autonomía territorial de los Municipios y de las Re-giones se prevé, además, un procedimiento de recurso ante el TribunalConstitucional por parte de los órganos de autonomía territorial contra laingerencia ilegitima del Estado.

El distinto grado de autonomía respecto de las competencias propias ydelegadas es coherente con la naturaleza ejecutiva de las competencias delas regiones. Los entes no tienen poder legislativo, sólo ejecutivo, aunquepueden presentar propuestas de ley a la Cámara de los diputados 96.

Debe destacarse que, en el establecimiento de las relaciones entre lasdistintas unidades de autogobierno que componen el Estado, juegan tantola jerarquía como la competencia en virtud de la concesión del estatus au-tónomo por la ley, puesto que no parece todavía uniforme la organizaciónterritorial en el país. Es posible distinguir, en efecto, tres distintas formasde autonomía municipal: los Municipios dotados de competencias delega-das, los Municipios con una oficina comunal autorizada (que ejercen la ad-ministración estatal en las materias delegadas también en el territorio deotros Municipios comprendidos en su distrito administrativo) y los Muni-

94 El control de la actuación de la administración estatal por parte de los Muni-cipios, la expedición de licencias en ámbito forestal, de caza y pesca y de comercioregional, la protección de la natura y de los recursos agrícolas. Igualmente se les hanatribuido nuevos poderes en materia de educación y medio ambiente.

95 «The State may intervene in the activities of self-governing territorial divi-sions only if such intervention is required by protection of the law and only in amanner defined by law».

96 Capítulo II de la Constitución Checa.



cipios con competencias «ampliadas» que ejercen los propios poderes en elámbito de un territorio más amplio.

q) Malta: Malta es un Estado con un ordenamiento jurídico muy par-ticular. Su tradicional conformación dentro del Common Law no ha impe-dido, al igual que Irlanda, que haya establecido una Constitución escrita ysuprema como norma de cabecera de su sistema constitucional y parámetrode validez de los propios Statutes.

Por las condiciones geográficas de Malta, conformada como un archi-piélago y con unas dimensiones restringidas, Malta no inició su proceso dedescentralización hasta la firma de la Carta Europea de Autonomía Local,momento en el que a través del «Local Council Act» de 30 de junio de 1993,comenzó a reconocer espacios de autonomía a los municipios y a determi-nadas regiones. Se instituyen tres regiones administrativas, subdivididas en68 consejos locales en total, dotadas de autonomía administrativa, econó-mica y normativa. La reforma en 2009 de este acto legislativo del Parlamen-to estatal ha ampliado el elenco de competencias y el marco de su autono-mía para el autogobierno. Por lo que podemos entonces incluir a este Estadomiembro entre el grupo de pluralismo ordinamental.

Conforme al acto legislativo de 24 de abril de 2001, se adoptó un sis-tema de gobierno local con un Consejo local a la cabeza elegido por sufra-gio universal acompañándose de determinadas competencias propias y po-testad reglamentaria 97.

Las garantías de este sistema de autonomías locales y regionales debenobservarse, como hemos dicho, desde la tradición jurídica propia del Esta-do. Aunque bebe del Common law y la ley se convierte en la fuente esen-cial de construcción ordinamental, dotada de una fuerte jerarquía sobre losactos del ejecutivo y sobre los reglamentos (por supuesto sobre la potestad

97 Mediante «Act» de 24 de abril de 2001, No. XIII of 2001 Malta incluyó ensu Constitución el Autogobierno local: «The State shall adopt a system of localgovernment whereby the territory of Malta shall be divided into such number oflocalities as may by law be from time to time determined, each locality to be adminis-tered by a Local Council elected by the residents of the locality and established andoperating in terms of such law as may from time to time be in force».



reglamentaria de los entes regional y local) las leyes-statutes se encuentransubordinadas a la supremacía constitucional 98, al procedimiento estableci-do en la Constitución. En este sentido, el procedimiento de Control deconstitucionalidad de las leyes ejercido por el TS 99 supone una importan-te garantía de la autonomía local, introducida en la Constitución, aun cuandosu configuración resulte de la ley. La imposibilidad de que los entes des-centralizados puedan dictar leyes es también fruto de la comprensiónanglosajona de la ley.

2.3.b) Autonomía regional con competencia legislativa

r) Portugal: Portugal se presenta a sí mismo como una democracia des-centralizada 100. Aun de apariencia unitaria, reconoce regiones administra-tivas y concede mayor autonomía a las colonias tradicionales 101. Ademásgarantiza fortísimamente la autonomía político-administrativa de los enteslocales, que se protege con un límite material a la reforma constitucional.

Respecto del régimen autonómico insular reconocido por la Constitu-ción, debe decirse que Las Azores y Madeira tienen autonomía política yadministrativa. Las Regiones autónomas tienen normas de cabecera (esta-tutos) elaborados a través de un procedimiento especial —se elaboran enlas Regiones pero son aprobados en la Asamblea de la República—. Tie-nen una autonomía legislativa muy amplia dentro de un reparto competen-cial que se define desde la propia Constitución y en los respectivos Estatu-

98 Conforme al art. 72.3 de la Constitución de Malta: «A bill shall not becomelaw unless it has been duly passed and assented to in accordance with this Cons-titution».

99 Art. 101 de la Constitución de Malta.100 R. ORRÙ, «Il Portogallo», en CARROZZA, DI GIOVINE, FERRARI, Diritto

costituzionale comparato, La Terza, Bari, 2009, pp. 273 y ss.101 Conforme al art. 225.1 de la Constitución portuguesa: «O regime político-

administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nassuas características geográficas, económicas, sociais e culturais e nas históricasaspirações autonomistas das populações insulares».



tos en el que pueden asumir todas las materias «que no estén reservadas ala competencia propia de los órganos de soberanía» 102 por la Constitución,es decir las que no se reserven al Parlamento ni al Gobierno.

Por lo tanto, los estatutos de estos entes regionales se convierten enfuente de validez de los decretos regionales (ley regional) al disponer sumarco competencial legítimo, y a su vez los estatutos regionales se some-ten a los límites establecidos en la Constitución 103. La división competencialse traslada desde las normas de cabecera regional hacia las fuentes prima-rias, por lo tanto, conforme al principio de competencia «en un gran elen-co de materias, cuando estén en causa las regiones autónomas, hay paridadde valor entre la ley (del parlamento) y los decretos regionales (en el casode cuestiones no reservadas a la Asamblea de la República)» 104.

Como se puede observar, el rol de la Constitución portuguesa es cen-tral en el momento de reconducir el pluralismo de fuentes y ordenamientoshacia la unidad, pues la Constitución identifica las principales fuentes deproducción jurídica del ordenamiento portugués y fija los criterios de vali-dez y eficacia de cada una de ellas 105. Además de fijar las relaciones nor-mativas del pluralismo, la Constitución supone la máxima garantía del mis-mo, puesto que la autonomía insular y de los municipios representan límitesa la propia reforma constitucional 106. Este pluralismo ordinamental, para su

102 Véanse los arts. 227 y 165 de la Constitución portuguesa. Conforme al art.228 se puede observar que se atribuye a las regiones los poderes y competenciasresiduales.

103 Conforme al art. 225.3, «la autonomía político administrativa regional… seejerce dentro del marco de la Constitución».

104 M. RODRIGUES, «El sistema constitucional de Portugal», ReDCE, n. 15,2011, p. 129.

105 Conforme al art 3 1. de la Constitución portuguesa: «A soberania, una eindivisível, reside no povo, que a exerce segundo as formas previstas na Constituição.2. O Estado subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática. 3. Avalidade das leis e dos demais actos do Estado, das regiões autónomas, do poder lo-cal e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com aConstituição».

106 Art. 228 de la Constitución portuguesa.



correcta reconducción hacia la unidad, ha necesitado del carácter supremoy la garantía de la normatividad constitucional, así como de principios es-tructurales, que amén del principio de jerarquía y de competencia (que resuel-ven los posibles conflictos en términos de validez), cuenta con principios decarácter aplicativo que permiten flexibilizar las relaciones normativas enconsonancia con el pluralismo. Así se establece un criterio de supletoriedadcon vistas a que, puesto que las competencias regionales no quedan expre-samente tasadas, el Derecho estatal actúe como Derecho supletorio de lasleyes regionales, mientras las Asambleas de éstas no regulen materias de sucompetencia. Además en el ámbito local, pueden desprenderse del art. 6.1,los principios de subsidiariedad y descentralización democrática en la admi-nistración pública, dentro del principio de autonomía de los entes locales.

s) España: El pluralismo como valor superior del ordenamiento espa-ñol (1.1 CE) tiene una vertiente jurídica concreta. Da lugar a una diversifi-cación de tipos normativos, pero también de ordenamientos diversos. Es-tos ordenamientos derivan su validez de la propia CE. La CE continúasiendo el epicentro de la reconstrucción de la unidad del sistema jurídico,pero ahora de un sistema formado por ordenamientos diversos y plurales.La CE reconoce en el art. 2 el derecho a la autonomía, desarrollado en elTítulo VIII. El Derecho de cada CA conforma un ordenamiento distinto in-tegrado en el ordenamiento constitucional del Estado 107. Junto a este reco-nocimiento expreso existe además una afirmación constitucional de los ór-ganos e instituciones generales del Estado, a las que se les reconoce unámbito competencial fundamental, del que surgen normas estatales (149).

De este modo los ordenamientos autonómicos y el ordenamiento generaldel Estado se insertan en el marco más amplio del ordenamiento constitu-cional que «incluye a todas las normas que tienen vigencia en el Estado yque han sido producidas de acuerdo con las normas sobre producción jurí-dica establecidas constitucionalmente» 108. Ambos ordenamientos son au-tónomos pero derivan su validez de la CE.

107 F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del derecho, op. cit., p. 83.108 Idem, pp. 82-83. Aunque se completan con las disposiciones de los Estatu-

tos de cada CA, donde se concretan las competencias desarrolladas por cada ordena-



Un sistema jurídico complejo, como el español, compuesto por diver-sos ordenamientos, debe presuponer unas reglas, por simples que sean, queal mismo tiempo que fundamentan la pluralidad misma la articulan asignan-do a cada fuente una determinada posición en el conjunto 109. Entre estasreglas de relación encontramos al principio de jerarquía y de competencia.El principio de jerarquía, que se dispone en el art. 9.3 CE, ha perdido con-sistencia en el constitucionalismo contemporáneo, precisamente por el plu-ralismo entre fuentes pero esencialmente por la aparición de las relacionesinterordinamentales 110. No obstante sigue estableciendo un vínculo esen-cial entre la supremacía de la CE y el resto de normas del sistema interno,incluyendo a los EE.AA como normas de cabecera de los ordenamientosautonómicos y las normas legales estatales.

El principio competencial permite garantizar la autonomía normativa deaquellos órganos en favor de los cuales la CE ha establecido atribucionescompetenciales. Consiste en una distribución de las materias susceptible deregulación entre las diversas fuentes y los diversos poderes. Este principioes extremadamente útil al permitir, en el sistema autonómico español, laarticulación del pluralismo en la distribución territorial del poder, median-te la distribución de competencias entre el Estado central y las CC.AA. Estecriterio estructural actúa en base, por tanto, a la relación entre dos normas

miento autonómico conformando lo que se ha denominado en doctrina como «bloquede constitucionalidad», de aquí la referencia que hemos hecho al ordenamiento cons-titucional entendido de forma amplia como el conjunto de normas vigentes en el Es-tado producidas válidamente a través de las NSP establecidas constitucionalmente. Setrata por lo tanto de ordenamientos derivados que se encuentran vinculados en térmi-nos de validez al ordenamiento constitucional. Ver pp. 121 y ss.

109 Cfr. I. DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, 5.ª edición,Ariel, Barcelona, 2004, p. 87.

110 A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General,Tomo I, Iustel, Madrid, 2009, considera que la jerarquía posee un ámbito de actuación«intrasistema», opera dentro del ordenamiento del Estado y dentro de cada uno de losordenamientos autonómicos, pero no entre las normas del ordenamiento estatal con lasdel autonómico. Ver p. 177.



(u ordenamientos) en referencia a una norma habilitante que establezca aquién pertenece la capacidad productora de una norma respecto de una ma-teria concreta: la CE 111.

Por ello para la determinación del reparto material de competencias en-tre Estado-CC.AA, el sistema constitucional español, ha necesitado de la re-composición del concepto de «Bloque de constitucionalidad», bloque en elque se consideran a los EE.AA como fuente de «apreciación» del repartocompetencial entre ordenamientos 112. Como cierre esencial del marco cons-titucional de relaciones entre el Estado y las CC.AA, en el art. 149.3 se dis-ponen los ya resumidos principios de prevalencia y de supletoriedad.

Por otro lado, la garantía de la autonomía municipal se encuentra ga-rantizada también en el Título VIII CE. Conforme a las normas de compe-tencia corresponde al Estado establecer las leyes básicas de competencia yautonomía de los entes locales. Las Comunidades autónomas pueden desa-rrollar esta legislación básica delegando competencias propias a los enteslocales. La garantía última se establece en la propia Ley orgánica del Tri-bunal Constitucional, que en su reforma de 1999 estableció un procedimien-to específico en defensa de la autonomía local.

t) Italia: El sistema italiano se ve marcado profundamente por el plu-ralismo ordinamental. La Constitución reconoce la pluralidad de ordena-mientos jurídicos en que se articula la República (114). La Constitución ita-liana, que en origen preveía la conformación de un Estado regional sólo seha culminado con la reforma del Título V de 2001. Esta reforma ha deter-minado una importante ampliación de las competencias regionales y asen-tado la autonomía política de los entes regionales, estableciendo la eleccióndirecta del Presidente regional. Las Regiones tienen competencia legislati-va, expresión de su voluntad política y de la articulación del interés gene-ral regional. El reparto competencial, ahora sí, se ha invertido a favor de unaenumeración explícita de las competencias del Estado implantando una cláu-sula residual de competencias a favor de las Regiones (art. 117.4). La po-

111 F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., p. 138.112 Art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.



testad reglamentaria pertenece a las Regiones, con algunas excepciones, parael desarrollo de las competencias compartidas del Estado.

Respecto de los entes locales, el art. 118.1, regula el proceso de des-centralización y delegación de las funciones administrativas mediante suatribución en vía general a los Ayuntamientos. Sin embargo existe la posi-bilidad de su atracción por el nivel superior de las Regiones o el Estado.

Como se observa, la articulación del ordenamiento ha ido progresiva-mente superando el principio de jerarquía (paradigmático aún en la relaciónentre la supremacía constitucional y las fuentes estatales y regionales) ha-cia un establecimiento normativo de la determinación del principio compe-tencial. «La superioridad jerárquica de la Constitución, en otras palabras,adquiere significado sólo a través de su comprensión como vértice de arti-culación plural del sistema de fuentes» 113.

2.3.c) Particularismos: Regiones con competencia legislativa especial

u) Gran Bretaña: Difícilmente el Reino Unido puede encajarse en unaforma regionalizada de la distribución del poder. Es un Estado unitario yplurinacional formado por la «unión» de cuatro naciones: Inglaterra, Gales,Escocia e Irlanda del Norte. No obstante es de sobra conocida la hegemo-nía del fuerte «centralismo inglés». Las reformas de 1998 han permitido unadescentralización del poder en el marco de la llamada «devolution». A tra-vés de este proceso se ha dotado a Escocia y Galés (más bien se les ha de-vuelto) de unas instituciones de autogobierno 114 y de unas competenciaspropias establecidas mediante diversos «Parliament Acts» que les confie-ren la rigidez y garantía de autonomía propias de esta fuente del Commonlaw (cuasi constitucional). Se dotó a estas naciones (Escocia y Gales) deunas instituciones de autogobierno (Gobierno y Parlamento) con competen-cias propias y se les delegó parte de la gestión administrativa en tales te-rritorios construyendo todo un sistema administrativo propio.

113 A. SCHILLACI, «El Sistema constitucional de italia», ReDCE, n. 14, 2010.114 Se aprobaron, en 1998, la «Scotland Act» y la «Government of Wales Act»

(modificadas en 2004 y 2006, respectivamente).



Debe señalarse que en todo este proceso se ha tratado de preservar elmarco unitario del Estado, por lo que la «devolution» no significa ni inde-pendencia ni federalismo 115, «es una delegación asimétrica de ciertas com-petencias no reservadas en exclusiva al Estado» 116. Mientras que Escociapuede actuar en todas aquellas materias no reservadas en exclusiva al Es-tado, Gales sólo es competente en aquellas materias que expresamente asíse le atribuyan.

Es necesario también considerar que ambas «naciones» tienen compe-tencia legislativa en el marco de sus competencias delegadas, pero no sonverdaderas competencias autónomas, ni puede decirse que exista una rela-ción entre Estado y territorios fundamentado en el principio competencialpuesto que estas competencias delegadas quedan bajo la continua vigilan-cia del Estado, con el fin de velar porque se respeten unos standards míni-mos en todo su territorio, y pueden ser revocadas en cualquier momento porel mismo organismo delegante 117. Como afirma BIGLINO CAMPOS losanglosajones no hablan de competencia, puesto que es el propio Parlamentoel que, por medio de leyes, reconoce a los territorios autónomos la capaci-dad de disponer sobre determinadas materias sin renunciar por ello a legislaren los mismos asuntos.

Existe, no obstante, una garantía institucional de la autonomía legisla-tiva de los territorios. En caso de una posible extralimitación de estas Asam-bleas en sus competencias, tendrá cabida un control de legalidad por partede la «Supreme Court». La unión entre la autonomía política, que sólo acep-ta una limitación de su oportunidad sobre el plano legal, y la posibilidad deque el Parlamento estatal intervenga en la regulación de cualquier materiadelegada o no, es sólo explicable conforme al principio del Common lawde la supremacía absoluta del Parlamento de Westminster. El principio bá-sico de la Constitución del Reino Unido es la «soberanía del Parlamento»de Westminster.

115 C. R. AGUILERA DEL PRAT, «Nacionalismos, partidos y devolution en el Rei-no Unido», Revista de Estudios Políticos, n. 71, 1991, pp. 111 y ss.

116 F. BOMBILLAR SÁEZ, «El Sistema constitucional de Gran Bretaña», ReDCE,n. 15, 2011.

117 Ver P. BIGLINO CAMPOS, op. cit., pp. 65 y ss.



Este pluralismo ordinamental es fruto de una especie de federalismo dedevolución. Debe tenerse en cuenta que su desarrollo no sigue un parámetropuramente democrático o de subsidiariedad, sino criterios políticos basadosen las reivindicaciones de territorios históricamente distintos. Véase porejemplo el desarrollo de los hechos en Irlanda del Norte y las diferentes fa-ses de descentralización administrativa y política por las que ha pasado hastasu normalización en 2007. Las particularidades del sistema no sólo son his-tóricas, sino también jurídicas: el sistema del Common law y la carencia deConstitución escrita en el Reino Unido.

En el plano local, Gran Bretaña, se ha caracterizado por poseer un fuertey autónomo «gobierno local», siguiendo el modelo condado-distrito. Den-tro de este entramado, destacan la «Greater London», gobernada por un«Mayor», elegido por sufragio universal, y que cuenta con su propia asam-blea legislativa, que se ocupa de aquellas materias atenientes al gobiernoestratégico de la Metrópolis; y las «Regional Develoment Agencies», a lasque se les asigna la gestión de algunas macrorregiones inglesas.

En el ordenamiento Británico se encuentran por tanto Regiones (nacio-nes) y administraciones locales con potestad legislativa que desarrollan elpluralismo ordinamental a nivel legislativo. No obstante, como hemos di-cho, no existe un verdadero principio de competencia estructural que con-duzca hacia la unidad el ordenamiento, tampoco un control de validez delos Statutes (leyes), puesto que este sistema constitucional se configura con-forme al paradigmático Common law y sin la singular unidad que confierela supremacía de una Constitución escrita.

v) Dinamarca: Dinamarca es, a priori, un Estado unitario administ-rativamente desconcentrado. En el art. 82 de su Constitución se reconocela autonomía local como un derecho a gestionar sus asuntos de manera in-dependiente. Sin embargo, más allá de lo que disponga la ley de desarrollode la autonomía de los entes locales, no puede entenderse este artículo comouna garantía del pluralismo, puesto que añade la necesaria «supervisión delEstado» 118. Que se haya regulado como una supervisión sobre la legalidad

118 Conforme al art. 82 de la Constitución danesa: «The right of the munici-palities to manage their own affairs independently under the supervision of the Stateshall be laid down by Statute».



o también política hará depender su inclusión en uno u otro bloque de Es-tados. Esta indeterminación no es de extrañar si comprendemos a Dinamarcadentro de la tradición jurídica de los países escandinavos, caracterizados poruna fuerte desconcentración de los poderes del Estado en los entes locales—normalmente incluyendo ámbitos como educación o sanidad—, pero sus-tentada en un control importante por parte del Gobierno central. En esta tra-dición los entes intermedios entre el Estado y los entes locales tienen pocarelevancia, y a menudo se realiza un reconocimiento expreso en sus Cons-tituciones de autonomía en base a comunidades étnico lingüísticas 119.

Dicho lo anterior, situamos a Dinamarca en este bloque por las carac-terísticas especiales de autonomía que ha concedido a Groenlandia con unamplio elenco de competencias propias y potestad legislativa. La Constitu-ción, que reconoce su autonomía normativa a través de la constitución desu propio Parlamento, reenvía a la ley la regulación sobre su potestad le-gislativa, así como la posibilidad de convocar referéndum. Sin embargo, elresto de regulación sobre la posición constitucional de Groenlandia en elordenamiento danés y sus relaciones con el Derecho estatal se establece porel propio estatuto autonómico 120. La autonomía política de Groenlandia seasegura ampliamente a través de su estatuto de autonomía que posé unafuerza activa y pasiva superior a la de la ley ordinaria. En el preámbulo desu estatuto se hace expresa mención a la «excepcional» posición constitu-cional de Groenlandia frente a Dinamarca por sus caracteres geográficosnacionales y culturales 121. El hecho de que Groenlandia tenga atribuidapotestad jurisdiccional es ya significativo de las relaciones entre ambosordenamientos, estatal y autónomo.

119 P. BIANCHI, «Glio ordinamenti scandinavi», en CARROZA, DI GIOVINI,FERRARI, op. cit., pp. 375 y ss.

120 Dice F. DURANTI, «La nuova autonomía della Groenlandia», Federalismi. It,2010: «La speciale posizione costituzionale della Groenlandia nell’ordinamentodanese, è, dunque, stabilita, oltre che dalle disposizioni della Costituzione —la quale,tuttavia, non contiene alcuna norma espressa di garanzia costituzionale di dettaautonomia— proprio dalle norme dello statuto autonomico».

121 Ibidem.



La Constitución danesa no establece, sin embargo, principios estructu-rales que ordenen tan complejas relaciones. Los conflictos competencialesse resuelven mediante un método político articulado sobre la base del con-senso por un órgano ad hoc compuesto por las dos partes, y si no hay con-senso, por la Corte Suprema. La ampliación de competencias se hará den-tro del marco constitucional y mediante aprobación siempre del Parlamentodanés. La originalidad de este método se debe a que el proceso de autono-mía groenlandés no tiene como fin la descentralización del poder, sino di-rectamente la independencia.

El único elemento que rompe el esquema de centralismo local y dua-lismo «regional» es el criterio de subsidiariedad vertical, que preside ladesconcentración competencial administrativa.

w) Finlandia: Finlandia es un Estado unitario que conforme a su art.4, y por cuestiones históricas ha proclamado en su constitución la «indivi-sibilidad» de su territorio. De acuerdo con los caracteres de la tradición ju-rídica escandinava, debe presumirse una escasa descentralización del poder.En la Constitución se recogen dentro del mismo capítulo 11 tanto la admi-nistración del Estado como la autonomía municipal. En el art. 121 se cons-tituyen constitucionalmente los municipios, cuya administración «debe fun-darse en la autonomía de sus habitantes». La regulación de sus facultadesse deriva totalmente a la ley sin ningún tipo de garantía constitucional. Sinembargo, situar a Finlandia en este apartado trae causa de la posición es-pecial que se reconoce en su Constitución a la Provincia de Aland. Una pro-vincia poblada por una comunidad étnica particular a la que se le reconoceautonomía lingüística y cultural. Su estatus constitucional se deriva a la Leyde Autonomía de Aland de 1991, (Art.120 de la Constitución). Esta regiónautónoma tiene potestad legislativa y competencias propias. El Estado sólopuede revisar los actos legislativos derivados del Parlamento de Aland, asícomo sus actos ejecutivos, ante el TS y sólo pueden ser anulados al decla-rarse «ultra vires» 122.

122 After having obtained an opinion from the Supreme Court the President ofthe Republic may order the Act of Åland annulled in full or in part, if he considersthat the Åland Parliament has exceeded its legislative powers or that the Act of Åland



La Sección 19 del Estatuto de Aland establece su propio régimen deaprobación y revisión (deliberación conjunta entre el Ministro de Justiciay la Delegación de Aland). Conforme al Estatuto, un «Act» del Parlamen-to de Aland puede establecer disposiciones relativas al poder legislativo delEstado dentro de la Provincia que deben corresponderse con un correlati-vo «Act» del Estado. El único límite establecido para la producción de di-cho acto de clarificación de los poderes del Estado en el territorio de Alandes que no altere la separación de poderes legislativos entre el Estado y laProvincia autónoma.

La extravagante forma de establecimiento de las relaciones entre la Pro-vincia autónoma y el Estado trae causa de que Finlandia no ha unificado susleyes fundamentales en un único texto hasta hace relativamente poco. Porlo que el establecimiento de la supremacía constitucional como método deunidad y de relación entre ordenamientos autónomos no parece tener aunla suficiente autoridad política como para garantizar una articulación plu-ral. No obstante, la inclusión constitucional de la autonomía de Aland surteefectos sobre las leyes estatales, por lo que establece una garantía adecuada.

2.4. Los Estados federales

x) Alemania: Alemania es paradigma de Estado federal en la UE, tal ycomo se predica de su art. 20: un Estado Federal democrático y social. Elcarácter federal de Alemania, es un principio intangible en la reforma cons-titucional.

Conforme a la lógica federal no es la Constitución la que establece lagarantía de autonomía de los Länder, sino precisamente la que impone unagarantía federal de las Constituciones de los Länder. En el art. 28 se esta-blecen límites explícitos a las Constituciones de los Länder como la formarepublicana, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos fundamenta-

relates to the internal or external security of the State. The President shall order theannulment within four months of the date when the decision of the Åland Parliamentwas delivered to the Ministry of Justice. (31 december 1994/1556).



les y el principio democrático en su organización institucional y funcio-nal 123. Es decir, la Ley Fundamental de Bonn determina el funcionamien-to de los órganos federales y sus competencias como garantías de su exis-tencia sobre los Länder. Debido a la estructura federal de Alemania, no sólola Federación, sino también cada Land dispone de un poder estatal propiocon su respectiva Constitución y poder legislativo. La LFB ocupa no obs-tante la posición jurídica suprema con respecto a cualquier otra norma ju-rídica interna. En este sentido la declaración de la supremacía juega un pa-pel esencial tanto en la determinación de las competencias de la Federacióncomo en el establecimiento de las relaciones entre el Derecho «estatal» yel de los Länder.

Conforme al art. 30.1, como regla general el «ejercicio de las compe-tencias estatales y el cumplimiento de las funciones estatales competen a losLänder siempre que la presente Ley Fundamental no disponga o admita unadisposición en contrario».

Llama la atención la prolífica garantía de autonomía municipal dispuestapor la Ley Fundamental de Bonn frente a los Länder: «En los Länder, co-marcas y municipios, el pueblo deberá tener una representación surgida deelecciones generales, directas, libres, iguales y secretas (…) En los muni-cipios, en lugar de un cuerpo elegido podrá actuar la asamblea munici-pal» 124.Se establece así mismo una garantía de gestión y potestad reglamen-taria de los municipios 125, incluyendo la atribución a la Federación paraestablecer las bases de la autonomía financiera.

Como ha señalado Arnold, entre la Federación y los Länder no hay unajerarquía institucional, los sujetos del sistema federal son autónomos, lo cualconduce a un «paralelismo estabilizado». Entre los Länder y la Federación,la estabilidad de la distribución de poderes se lleva a cado mediante el prin-

123 Art. 28.3 de la LFB: «La Federación garantizará la conformidad del ordenconstitucional de los Länder con los derechos fundamentales y las disposiciones de losapartados 1 y 2».

124 Art. 28.1 LFB.125 Art. 28.2 LFB «Deberá garantizarse a los municipios el derecho a regular bajo

su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la co-munidad local».



cipio competencial: si no hay competencia el acto de poder es nulo. A pesarde esta regla general, conforme al federalismo cooperativo, existe cierta fle-xibilidad y dinamismo, expresado a través de la concepción de competen-cias concurrentes. La flexibilidad, como hemos dicho, no quita que la uni-dad del sistema constitucional compuesto de ordenamientos jurídicos yconstitucionales plurales sólo puede ser alcanzada y presumida a través dela norma del art. 31, la primacía del derecho federal: «El Derecho federalderoga el derecho de los Länder».

y) Austria: Austria es también un Estado federal (art. 2 LCF) simétri-co y fuertemente centralizado que se compone de 9 Länder con autonomíaconstitucional, legislativa y administrativa. Aunque es un sistema en el quela federación tiene mayores poderes que los Estados el Derecho federal nose impone al Estatal por la aplicación del principio de competencia 126. Los«Länder», cuentan con un parlamento propio cuya principal función es lalegislativa, que puede ejercer sobre las competencias enumeradas en los arts.12 y 15 LCF y sobre todas aquellas materias no reservadas a la Federación.El gobierno federal está facultado para formular veto razonado, cuando apre-cie amenaza contra los intereses de la Federación. En caso de veto, sólo sepuede publicar la disposición legislativa cuando el Parlamento regional lahaya aprobado de nuevo, en presencia, como mínimo, de la mitad de susmiembros. Por regla general todas las facultades de legislación y ejecuciónpertenecen a los «Länder», y sólo las que se enumeran taxativamente co-rresponden a la Federación.

El Derecho constitucional austriaco ocupa la posición suprema en elordenamiento jurídico, que garantiza el Tribunal Constitucional. Por lo tantoel principio de jerarquía rige entre la Constitución nacional, las leyes y elreglamento e igualmente a nivel interno. Entre ley federal y estatal la rela-ción se estable conforme al principio de competencia y no se impone nun-ca el estatal, la constitución del Länder encabeza el sistema interno. EntreDerecho constitucional estatal y federal se impone el federal.

126 El principio de competencia deriva de los arts. 10-15 donde se realiza unaenumeración taxativa de las competencias del Estado y se declara la competencia ge-neral de los Estados.



Partiendo del principio básico de que el poder legislativo es el más re-levante de todos los poderes, se considera que el legislador debe determi-nar la actividad del poder ejecutivo, y las autoridades administrativas estánobligadas a respetar estrictamente las leyes. Rige así un principio de jerar-quía normativa, en virtud del cual se estructura la relación entre el Derechoconstitucional, la ley y el reglamento, lo cual es también aplicable a cadaordenamiento estatal, encabezado por la respectiva Constitución. El prin-cipio de jerarquía se extiende a las relaciones entre el Derecho constitucionalfederal y el estatal, aunque no rige en las relaciones entre leyes federales y or-dinarias, que se vertebran en función del principio de competencia, según sededuce de las disposiciones constitucionales de distribución competencial.

Respecto de la autonomía municipal, la Constitución austríaca establecemúltiples garantías, distribuyéndose la competencia de su regulación, de-pendiendo del ámbito material, entre el Estado y la Federación. Los muni-cipios con más de 20.000 habitantes se dotan de un Estatuto propio con elque asumen, además de la gestión municipal, la administración local. Lascompetencias propias de los municipios, autónomas, se establecen en laConstitución, donde se dispone que además podrán asumir las que la Fe-deración y los Estados les deleguen mediante ley. Se les concede potestadnormativa y se establece en la propia Constitución incluso las mayorías ne-cesarias y los procedimientos de votación de Ayuntamientos y Consejosmunicipales.

Esta exhaustividad sobre el régimen local establecida en la Constituciónen los arts. 115 a 120, es la mejor garantía del ámbito de autonomía propioque ostentan los municipios dentro del pluralismo ordinamental de Austria.

z) Bélgica: Bélgica cuenta con un pluralismo ordinamental que es con-secuencia del proceso federalista en curso en este Estado desde 1970. El art.1 de su Constitución proclama que Bélgica es un Estado federal compues-to de regiones y comunidades, pero fundado como un Estado unitario. Elfederalismo belga se constituyó tras cinco reformas consecutivas de la Cons-titución (en 1970, 1980, 1989, 1993 y 2001). Una sexta reforma está sien-do ahora negociada, para reducir las competencias del Estado federal enfavor de las Regiones y Comunidades, lo que significa que todos los entesterritoriales que componen la Federación (el Estado, las regiones y las co-munidades, junto a provincias y municipios) poseen una esfera de autono-



mía en concurrencia 127. Los siete primeros artículos de la Constitución bel-ga dan cuenta de la complejidad social existente, de la que es expresión laordenación territorial del poder en diversos niveles: Federación, Comuni-dad francesa, flamenca y germanófona, Región flamenca, Valona y de Bru-selas, Regiones lingüísticas que comprenden municipios, provincias en lasque se dividen las Regiones, y municipios.

En el art. 35 se da cuenta de la naturaleza federal de Bélgica, en rela-ción a su distribución competencial, por la que la Federación tiene compe-tencia sólo en aquellas materias expresamente establecidas, perteneciendola competencia residual a las Regiones 128. Conforme a la Constitución,mediante una serie de leyes cualificadas que exigen cupos especiales de cadauna de las comunidades lingüísticas se desarrolla el complejo entramado deInstituciones, entes y ordenamientos que componen el sistema belga.

Respecto de los entes locales, se deja también a la ley su regulación ycompetencias, garantizándose constitucionalmente su poder normativo. Lasordenanzas municipales, no necesitan un fundamento jurídico previo. Sinembargo, la autonomía está limitada, ya que es el legislador quien determinala esfera de autonomía de las comunidades locales y las provincias. El ám-bito de autonomía de los entes locales puede ser sólo fiscalizado mediantecontrol de legalidad.

Respecto de las fuentes con rango de ley debe decirse que rige un com-plejo principio competencial estipulado por la Constitución. Las reformashacia la federalización han traído consigo una fragmentación del procesolegislativo. El Estado federal, las comunidades y regiones, tienen compe-tencia legislativa.

127 P. POPELIER, The law from a juridical view, Die Keure, Brujas, 2006, pp.360 y ss.

128 «La autoridad federal sólo tendrá competencias sobre las materias que for-malmente le atribuya la Constitución y las leyes adoptadas en virtud de la propiaConstitución.

Las Comunidades o las Regiones, cada una en lo que le afecte, serán competen-tes sobre las restantes materias en las condiciones y según las modalidades fijadas porla ley. Tal ley deberá ser aprobada con la mayoría prevista en el art. 4» Una mayoríacualificada conforme a criterios de cupos lingüísticos.



La primera fuente nacional del ordenamiento jurídico belga es, eviden-temente, la Constitución, junto con la legislación orgánica directamente fun-damentada en esta Constitución.

El art. 33 afirma que todos los poderes se ejercerán del modo estable-cido en la Constitución. Las leyes nacionales deben además ser examina-das e interpretadas de acuerdo con la legislación internacional. Dentro dela legislación federal, se pueden distinguir dos jerarquías de normas. Laprimera jerarquía se aplica a las normas legales en vigor para todo el terri-torio belga. Se distinguen unas de otras en un orden de importancia o prio-ridad, el que sigue: la Constitución, la ley, el Real Decreto y el DecretoMinisterial. La segunda jerarquía atiende a la normativa vigente en los di-ferentes territorios y producidas por sus respectivos entes regionales (de-cretos y órdenes de las regiones y comunidades), legislación provincial (re-glamentos provinciales) y la ley del gobierno municipal (reglamentosmunicipales). La legislación municipal es inferior a la legislación provin-cial y ambas categorías están subordinadas a la legislación regional así comoa la legislación federal. El Tribunal Constitucional tiene el poder de anulary suspender las leyes, decretos y ordenanzas de todo tipo mediante un con-trol de su legitimidad.

Llama la atención la pluralidad de instituciones destinadas a resolverconflictos entre los diversos entes autónomos. El Senado, por un lado, puedepronunciarse mediante dictamen motivado, sobre los conflictos de intere-ses entre las asambleas que legislen mediante ley, o decreto. Por otro ladose prevé la aprobación de una ley por la mayoría cualificada antes mencio-nada para establecer el procedimiento dirigido a prevenir y regular los con-flictos de intereses entre el Gobierno federal, los Gobiernos de Comunidady de Región, y el pleno reunido de la Comisión comunitaria común. Además,el papel del «Tribunal d’Arbitrage» es esencial para tratar de restablecer launidad mediante la coherencia normativa del conjunto del ordenamiento.

3. CONCLUSIONES: INTERACCIÓN Y PLURALISMO

El pluralismo ordinamental se encuentra íntimamente ligado a la tra-dición constitucional europea. Hemos señalado que sólo un Estado (Leto-



nia) no determina expresamente en su Constitución la existencia de entescon autonomía política y capacidad normativa propia, ni siquiera a nivelmunicipal.

Este pluralismo, como sabemos, se ha articulado en la tradición jurídi-ca a través del establecimiento de una norma suprema, la Constitución, quepermite su reconducción hacia la unidad. El valor supremo de las normasfundamentales es un lugar común en los Estados miembros. El principio desupremacía constitucional puede predicarse como un verdadero punto deencuentro entre las diferentes tradiciones constitucionales de los Estadosmiembros. No obstante deben señalarse algunas particularidades en los Es-tados de tradición anglosajona, como Reino Unido, que no cuenta con unaconstitución escrita, así como en los de tradición nórdica, como Suecia, quecuentan o han contado con una pluralidad de normas fundamentales. Pesea algunos particularismos, el valor jerárquicamente supraordenado de estasnormas fundamentales es una constante en todos los Estados, y una garan-tía de la posible estructuración unitaria del pluralismo jurídico.

Tras la Carta Europea de Autonomía Local, todos los EE.MM han ini-ciado un proceso de reconocimiento del pluralismo, al menos, a nivel lo-cal. Este reconocimiento de autonomía local encuentra, por lo general, ex-presión constitucional, una importante garantía si tenemos en cuenta que lamayoría de los Estados reservan a la ley el grueso de la concreción de lascompetencias de los entes locales y municipales. En este sentido se puedereconocer una generalización de las relaciones jerárquicas entre Constitu-ción, ley de regulación de las competencias locales, y disposiciones ema-nadas de los órganos de autonomía local. A nivel infra legal, se generalizael principio de competencia en las relaciones entre las disposiciones regla-mentarias de los gobiernos centrales y las de los entes locales.

Hasta 12 Estados contemplan constitucionalmente espacios regionalesde autonomía política, una verdadera descentralización regional. Dentro deéstos, son pocos los Estados que reconocen autonomía a nivel regional ycuyas constituciones no concedan una potestad legislativa plural. Sólo tresEstados (Eslovaquia, República Checa y Malta) garantizan un nivel de des-centralización política regional expresado en términos infralegales. Por logeneral, el reconocimiento de regiones o comunidades autónomas suponeun reconocimiento de potestad legislativa, elevando el principio competen-



cial del ámbito reglamentario (en las relaciones entre municipios y gobier-no central) a la relación entre normas con rango legal.

Como se ha observado los principios de jerarquía y competencia secomplementan con nuevos mecanismos de relación normativa e interordi-namental en aquellos Estados con un amplio desarrollo de sus sistemas dedescentralización política, especialmente aquellos —los menos— que pue-den calificarse como federales. Sirva como ejemplo el particular caso deBélgica que llega a establecer diversos tipos de jerarquía entre normas.Igualmente, en estos casos, proliferan los mecanismos de resolución de con-flictos competenciales, flexibilizando los principios de jerarquía y compe-tencia, bien mediante principios secundarios (supletoriedad en Polonia,Portugal o España), bien estableciéndose mecanismos jurisdiccionales es-peciales, o incluso derivándose hacia ámbitos políticos. Debe mencionarseque, en este sentido, el principio de subsidiariedad, en sus diversas facetas,va poco a poco ocupando un lugar particular como herramienta de articu-lación del pluralismo, sea a nivel local, sea a nivel regional. Así se ha ob-servado su expresión constitucional en Estados como Grecia, Polonia,Eslovenia, Francia, Portugal o Dinamarca. Este principio no sólo rige unanecesaria descentralización de los lugares de toma de decisiones políticas,sino que impone el establecimiento de procedimientos de producción nor-mativa con participación directa de la sociedad.

Más allá de las posibles generalizaciones que puedan aportarse de for-ma conclusiva, los particularismos históricos y las diferencias entre tradi-ciones culturales y constitucionales, impiden realizar una definitiva catego-rización de los Estados en relación a los principios de estructuraciónnormativa, por ello algunos Estados que inicialmente se incluyen en los di-ferentes bloques deben ser observados desde un análisis particular. A pe-sar de ello, puede decirse que el pluralismo ordinamental supone hoy unelemento clave del emergente Derecho Constitucional Europeo y, en con-secuencia, que el principio de supremacía constitucional y el principiocompetencial se han asentado de forma definitiva en las tradiciones cons-titucionales de los Estados miembros como mecanismos jurídicos de recon-ducción del pluralismo hacia la unidad.



Resumen:Este trabajo analiza la configuración del pluralismo ordinamental en los sistemasconstitucionales de los Estados miembros. Tanto a nivel local como a nivel regio-nal. A través de este análisis se trata de estudiar los diversos principios de estructu-ración de las relaciones entre ordenamientos así como los principales mecanismosde resolución de conflictos normativos. Particularmente se presta especial impor-tancia a la posición del principio de competencia en la estructuración de cada sis-tema constitucional.Palabras Clave: Jerarquía, competencia, supremacía constitucional, autonomía lo-cal, regionalismo, federalismo, unidad.

Abstract:This paper analyzes the configuration of pluralism in the constitutional systems ofthe Member States. Pluralism is considered at local and regional level. On the basisof this analysis this paper study the various principles of estructuración of the rela-tionship between orders and the main mechanisms of conflict resolution. It pay par-ticular attention to the position of the principle of competence in structuring eachconstitutional system.Keywords: Hierarchy, competence, supremacy, municipal autonomy, regionalism,federalism, unity.

04 Aguilar

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