UN NUEVO CONCEPTO JURÍDICO: LOS REFUGIADOS COMO GRUPO VULNERABLE Y SUS IMPLICACIONES SOCIO-LABORALES

Comunicación presentada a las VII Jornadas Laborales de Lanzarote “Derecho Social y colectivos vulnerables”

Margarita Miñarro YaniniProfa. Titular de UniversidadUniversidad Jaume I -Castellón-

RESUMEN

No existe un concepto jurídico-social de “grupo vulnerable", aunque es utilizado por las normas de este ámbito. Esta noción tiene la función de potenciar la tutela del colectivo al que se dirige. Los refugiados pueden ser definidos como tales, lo que queda confirmado por las normas que establecen medidas orientadas a favorecer su integración socio-laboral. En esta comunicación se examina esta dimensión social del derecho de asilo desde la perspectiva de los refugiados como grupos vulnerables.

1. CONCEPTO DE GRUPO VULNERABLE

En los últimos tiempos, la expresión “grupos vulnerables” ha calado en el ámbito jurídico-social. No obstante, no se ha elaborado simultáneamente una definición jurídica de la misma, que es imprescindible para que tenga plena operatividad. De este modo, las normas toman un supuesto de referencia que no definen, lo que genera inseguridad.

Esta falta de definición explica que, pese a la utilidad práctica que podría tener para establecer mecanismos de protección unitarios, con carácter general, no se le atribuya eficacia normativa suficiente, sino que realice una función complementaria o esté supeditada a otros referentes. Por ello, suele aparecer en el preámbulo de las normas, en “normas fin”, en disposiciones programáticas, o, cuando se incluye en previsiones directamente aplicables y con consecuencias jurídicas prácticas inmediatas, son de uso muy restringido.

Desde una perspectiva social en sentido amplio, se ha incorporado esta expresión en diversas normas aparecidas durante la crisis, con

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objeto de suavizar sus efectos para los colectivos desfavorecidos. En este sentido, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección de los deudores, restructuración de deuda y alquiler social, identifica una serie de colectivos que considera “especialmente vulnerables”, si bien no podría atribuírsele valor general1.

Existen otras normas con dimensión social también aparecidas en el contexto de crisis que utilizan expresiones muy próximas que aluden a una misma realidad sustancial, como el RD Ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica2, que se refiere al “consumidor vulnerable” respecto al bono social de energía eléctrica, así como el RD Ley 6/2012, de 9 de marzo, de protección a los deudores hipotecarios sin recursos, que introduce la figura del de “deudor hipotecario sin recursos”.

En todos estos casos, aun en los que tienen una amplia base de protección, la situación de desventaja que contemplan se proyecta en ámbitos específicos y determinados, por lo que no tiene un ámbito aplicativo general.

Es por ello que resulta de utilidad aproximarse a lo que podría ser el concepto jurídico de “grupos vulnerables” en atención a los datos que proporcional el análisis semántico de los términos que forman la expresión y a otros elementos que se infieren de su uso práctico. En atención a estas circunstancias, los rasgos definitorios que pueden tomarse como referentes son el carácter colectivo, la situación de desventaja social, impacto negativo socio-económico que provoca riesgo de exclusión y reversibilidad del factor de vulnerabilidad. Los dos primeros elementos se extraen de la propia expresión “grupo vulnerable”, mientras que los últimos se deducen de éstos y de las normas que lo utilizan.

El desarrollo de la noción jurídico-social de “grupo vulnerable” resulta de utilidad para establecer categorías de normas tuitivas. No

1 Sobre el modelo de protección de la vulnerabilidad previsto respecto de los deudores hipotecarios vulnerables, vid. el muy interesante trabajo de MOLINA NAVARRETE, C. “Dos modelos alternativos de protección del “deudor hipotecario” en riesgo de exclusión social: ¿La dación en pago como meta o como último recurso?, en AAVV Estudios de Derecho Civil en homenaje al profesor José González García, Pamplona (Aranzadi), 2012, p.1055 ss.2 Las SSTS (contencioso administrativo) de 24 de octubre de 2016, nums.2279/2016 y 2280/2016, declararon inaplicable el régimen de financiación del bono social por considerarlo incompatible con la Directiva 2009/72/UE, sobre normas comunes para el mercado interno de la electricidad.

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obstante, pese a su inexistencia, no se anula toda su utilidad, pues puede desempeñar en esta ámbito una doble función con importancia práctica:

1. Por una parte, como mandato al legislador, para remover las desigualdades causantes de la vulnerabilidad, que debe pasar a ser categoría prescriptiva, y no sólo descriptiva, pues es expresión del derecho social en el que se proyectan los principios de igualdad y solidaridad.

2. Por otra, en el plano de la práctica judicial, desarrolla una muy importante función interpretativa, al constituir principio informador que ha de inspirar a los órganos judiciales. Esta función incluirá la integración de la norma así como la interpretación expansiva para supuestos próximos a los contemplados en ella aunque no expresamente previstos3. Reflejo de esta funcionalidad interpretativa se encuentra en la labor del TEDH que, como proyección de la prohibición de discriminación ex art.14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950 y de sus Protocolos, vincula a la noción “grupo vulnerable” una herramienta de análisis del caso que implica que se examinen con particular atención y sensibilidad los agravios que afecten a personas que entiende pertenecen a estos grupos4, determinando con ello que los órganos judiciales hayan de adoptar interpretaciones jurídicas que garanticen el mayor nivel de protección de los derechos del grupo5. 3 Con todo, es de destacar que la interpretación integradora -ante la existencia de lagunas- ha de tomarse con cautelas, puesto que tiene márgenes estrechos. De este modo quedó de manifiesto en la STEDH de 8 de diciembre de 2009, asunto Muñoz Díaz c. España -mujer gitana a la que le es denegada la pensión de viudedad por no reconocer efectos civiles al matrimonio gitano-, en la que no se dio un fallo favorable atendiendo a la pertenencia a una minoría étnica -por tanto, grupo a proteger a través de una interpretación de las normas favorable a sus intereses-, sino porque de buena fe la recurrente consideraba que estaba casada, y además la Administración española le había otorgado el libro de familia, le había dado el título de familia numerosa y el causante tenía incluidos en su cartilla sanitaria a su esposa e hijos. 4 Así, reconociendo la importancia de la toma en consideración de la vulnerabilidad en relación con los menores extranjeros, SSTEDH asuntos Mubilanzila Mayeka y Kaniki Mitunga c. Bélgica, de 12 de octubre de 2006, parágrafos 55 y 56, M.S.S. c. Bélgica y Grecia, de 21 de enero de 2011, parágrafo 221, y Rahimi c. Grecia, de 5 de abril de 2011, parágrafo 86 y 87, entre otras. En la primera de éstas, el tribunal entiende “that the second applicant was detained in a closed centre intended for illegal immigrants in the same conditions as adults; these conditions were consequently not adapted to the position of extreme vulnerability in which she found herself as a result of her position as an unaccompanied foreign minor. In these circumstances, the Court considers that the Belgian legal system at the time and as it functioned in this instance did not sufficiently protect the second applicant’s right to liberty”. 5 Así lo destaca la STSJ de Canarias (Las Palmas) de 7 de marzo de 2017, nº rec.1027/2016, en relación a la igualdad de trato y oportunidades en un supuesto

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2. LOS REFUGIADOS COMO GRUPO SOCIALMENTE VULNERABLE

La Convención de Ginebra de 1951, en su art.1, incluye la definición de refugiado, señalando que “a los efectos de la presente Convención, el término «refugiado» se aplicará a toda persona:

1) Que haya sido considerada corno refugiada en virtud de los arreglos del 12 de mayo de 1928 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitución de la Organización Internacional de Refugiados;

Las decisiones denegatorias adoptadas por la Organización Internacional de Refugiados durante el período de sus actividades no impedirán que se reconozca la condición de refugiado a personas que reúnan las condiciones establecidas en el párrafo 8 de la presente sección.

2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de racionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.

En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad se entenderá que la expresión «del país de su nacionalidad» se refiere a cualquiera de los países cuya nacionalidad posean, y no se considerará carente de la protección del país de su nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor, no se haya acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea.

B. 1) A los fines de la presente Convención, las palabras «acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951» que figuran en el artículo 1 de la sección A, podrán entenderse como:

a) «Acontecimientos ocurridos ante del 1 de enero de 1951 en Europa», o como;

de víctima de violencia de género, pero válido y, por tanto, aplicable respecto a cualquier situación de vulnerabilidad.

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b) «Acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951, en Europa o en otro lugar».

Y cada Estado contratante formulará en el momento de la firma, de la ratificación o de la adhesión, una declaración en que precise el alcance que desea dar a esa expresión, con respecto a las obligaciones asumidas por él en virtud de la presente Convención”.

El Protocolo de 1967 amplió el sentido de esta definición, contextualizado en el conflicto bélico que supuso la Segunda Guerra Mundial, para señalar que “el término "refugiado" denotará toda persona comprendida en la definición del artículo 1 de la Convención, en la que se darán por omitidas las palabras "como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y ..." y las palabras "... a consecuencia de tales acontecimientos", que figuran en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1”.

La Directiva 2011/95/UE, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, reitera en su art.2,d esta definición. Junto a ella, esta norma introduce en su art.2,f) a la “persona con derecho a protección subsidiaria”, definiéndola como “un nacional de un tercer país o un apátrida que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero respecto del cual se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen o, en el caso de un apátrida, al país de su anterior residencia habitual, se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los danos graves definidos en el artículo 15, y al que no se aplica el artículo 17, apartados 1 y 2, y que no puede o, a causa de dicho riesgo, no quiere acogerse a la protección de tal país”

El elemento característico dentro del concepto de refugiado es la persecución, siendo el que técnicamente lo diferencia de otras situaciones próximas, como es la inmigración económica. La valoración jurídica de estas situaciones parte de que la única opción que tienen para proteger su vida y/o su libertad quienes buscan asilo es la salida de su país, pero que no concurre tal perentoriedad en la inmigración económica6. Por ello, se otorga mayor protección a los refugiados, que tienen reconocido un derecho automático a entrar en 6 Es por ello que mientras que la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y de regresar a su país”, (art.13) sólo establece un correlativo derecho de entrada en otro país a favor del refugiado, a quien reconoce el derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país (art.14).

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el país de destino y, trascurrido 6 meses, a trabajar, mientras que el derecho a entrar de los inmigrantes está condicionado al cumplimiento de ciertas exigencias -en España, que lo permita la situación nacional de empleo (art.38 LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social)- y obtengan el correspondiente permiso. Así, mientras que a los inmigrantes se les aplica el “cupo de mercado”, los refugiados son beneficiarios de “cupos de solidaridad”7 -expresión ésta de “cupos” que, además, resulta muy propia atendiendo a los fijados por la UE respecto de la crisis de refugiados sirios-.

La exigencia estricta de persecución en el Estado de origen es también la que determina las resistencias a reconocer el derecho de asilo a los coloquialmente llamados “refugiados climáticos”, situación ésta que pese a su creciente importancia, carece de respuesta/protección jurídica8.

El eje vertebrador del derecho de asilo se halla en la solidaridad lo que reafirma la idea de que los refugiados son un grupo vulnerable. La idea de “mundo globalizado” aparece así en este derecho en una doble vertiente: por una parte, por su significación de éxodo de personas más allá de las fronteras, y por otra, porque muy frecuentemente las causas últimas de que los nacionales de un país deban solicitar asilo han de buscarse en otros Estados. Así, la solidaridad que implica que un Estado otorgue asilo, tendría la funcionalidad, adicional a la de dar cobijo a la persona o grupo implicado, de implicarle en la búsqueda de soluciones de pacificación y remoción de las causas que motivan la solicitud de asilo9. Sería, desde esta perspectiva, un derecho redistributivo o reequilibrador, funcionalmente orientado a buscar una solución al problema de origen. Confirmando la esencia solidaria de este derecho, el art.80 TFUE, respecto del control de fronteras, “las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”.

7 Sobre los cupos de mercado y solidaridad, vid. MOLINA NAVARRETE, C. “La inmigración y las oportunidades de la ciudadanía, Bogotá (Universidad Externado de Colombia), 2005, p.107.8 Al menos, considerados de manera directa, puesto que los desastres medioambientales son frecuente causa de conflictos políticos y, en esa dimensión, más fácilmente podrían encontrar respuesta en la institución del asilo. Sobre la vinculación de éstos, vid. SOLÀ PARDELL, O. “Desplazados medioambientales. Una nueva realidad”, Cuadernos Deusto de Derechos Humanos, nº66, 2012, p.79 ss 9 Así lo destaca FERRAJOLI, L. “Derechos y garantías”, op. cit., p.117.

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Muy ilustrativa resulta también la Decisión 2015/1601, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, cuyo objeto es fijar el reparto de cupos de refugiados entre los Estados UE, así como la STJUE de 6 de septiembre de 2017, que desestima los recursos de nulidad interpuestos contra esta Decisión por la República Eslovaca y Hungría -apoyadas por Polonia-. Es de destacar que esta Sentencia, que a penas hace valoraciones de índole social, menciona el término “solidaridad” hasta en 14 ocasiones, subrayando que la mencionada Decisión tiene en cuenta el artículo 80 TFUE, que se aplica en la ejecución de la política de asilo de la Unión, en concreto, para la adopción de medidas provisionales sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, y del que se desprende que la determinación del Estado miembro de reubicación debe regirse por criterios relacionados con la solidaridad y el reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros.

El ordenamiento jurídico parte de la vulnerabilidad de los refugiados, que llegan a otros países sin medios ni estructura familiar de apoyo, y dentro del Estado de destino -en el que entran generalmente de manera irregular10- deben empezar su vida desde cero, muchas veces sin conocer el idioma ni las costumbres, y enfrentándose a los prejuicios en su contra de quienes habitan en el Estado receptor, por considerar que perjudicará la posición de los nacionales en el mercado laboral o que tendrán incidencia negativa en el reparto de los recursos sociales o por temores relacionados con la seguridad11, que en ocasiones les hacen víctimas de actos xenófobos12. Esta situación comporta siempre vulnerabilidad social que determina que constituyan un grupo vulnerable. En este sentido, concurre el elemento colectivo, la situación de desventaja social, el factor negativo socio-económico que comporta riesgo de exclusión y el carácter removible de las circunstancias que lo motivan.

10 Quienes buscan protección internacional se ven a menudo obligados a entrar irregularmente en el país de solicitud de asilo debido a las dificultades que tienen para conseguir la documentación necesaria, vid. FERNÁNDEZ ARRIBAS, G.; ALCÓN LERDO DE TEJADA, A. y SERRANO LÓPEZ, I. “Violación del Derecho a solicitar asilo. La respuesta de Hungría a la crisis de refugiados”, Revista de Estudios Europeos, nº67, 2016, pp.105-106.11 Así se destaca en UNHCR/ACNUR “The states of the world’s refugees. In search of solidarity”, 2012, http://www.unhcr.org/4fc5ceca9.html12 Prejuicios y temores que han determinado que los partidos xenófobos hayan avanzado de forma notable en diversos Estados Europeos, vid. “La extrema derecha de Europa, rumbo al centro político”, La Vanguardia, 8 de mayo de 2016, así como el repunte de nacionalismos.

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Es por ello que el ordenamiento jurídico establece particulares medidas de protección a favor de los refugiados orientadas a eliminar la situación de desventaja, en desarrollo de su función equilibradora. La apreciación de la vulnerabilidad está implícita en establecimiento de un régimen de acogida específico para los refugiados -y privilegiado respecto de los inmigrantes, como se ha apuntado -, así como en la previsión de otras medidas específicas dirigidas a su integración socio-laboral. No obstante, también es reconocida de manera expresa por normas de carácter social, como es la Ley 23/1998, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, cuyo art.7,c)13 establece como objetivo de la política española de cooperación internacional para el desarrollo, la protección y respecto de los derechos de “grupos vulnerables” entre los que incluye a los refugiados. En este mismo sentido, el plan nacional de acción para la inclusión social del Reino de España (2013-2016), a efectos de definir objetivos y actuaciones para tal período, integra entre los que denomina “grupos vulnerables” a los solicitantes y beneficiarios de asilo.

Como grupo socialmente vulnerable al que pertenecen, los refugiados tiene reconocidos algunos derechos socio-laborales dirigidos a facilitar su integración, por cuanto es ésta una parte esencial del derecho de asilo.

No obstante, la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, sólo enuncia genéricamente algunos de ellos, remitiendo esta cuestión a un desarrollo reglamentario, que además de implicar la deslegalización de la materia, aún no se ha producido. Esta carencia ha de ser suplida con las escasas referencias contenidas en la norma de 2009 y en la Directiva 2013/33/UE, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, que básicamente indican que, en los supuestos de carencia de recursos, la acogida implica facilitar, vivienda, educación, formación profesional, sanidad, servicios sociales y ayudas económicas. En España, la concreción de estas ayudas se lleva a efecto a través de infranormas de escaso rango jurídico y prácticas. Afortunadamente, en fechas recientes14, la Dirección General de Migraciones ha publicado el documento “Sistema de acogida e integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional”, cuyo objeto es unificar y sistematizar la información acerca de las fragmentarias y dispersas medidas de integración social existentes para los refugiados.

13 Según su reforma por la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad14 25 de enero de 2016

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El proceso de integración se divide en tres fases, que son la acogida, la integración y la autonomía. Su duración global se fija en 18 meses, ampliables hasta los 24 meses en caso de que se trate de colectivos “en situación de especial vulnerabilidad”, debiendo entender por tales, en línea con el art.21 de la Directiva 2013/33 y 46 de la Ley 12/2009 a los “menores, menores no acompanados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos”. Estos colectivos doblemente vulnerables son, además, destinatarios prioritarios en todos los proyectos de intervención y ayuda que se desarrollen.

La primera fase, de acogida, es en la que mayores medidas de intervención y ayuda se establecen, puesto que el beneficiario todavía no tiene ninguna autonomía y aún no puede trabajar. Este apoyo puede dispensarse directamente por los servicios establecidos al efecto por la Dirección General de Migraciones o bien, como es muy frecuente, externalizarse a través de ONGs. En esta fase, son referente esencial los centros de acogida de refugiados (CAR), que están regulados por la Orden de 13 de enero de 1989 y la Resolución de 6 de julio de 1998. En ellos se dispensan los servicios y facilitan las prestaciones necesarias para la cobertura de las necesidades básicas de alojamiento, manutención, servicios de intervención social, atención psicológica, formación, interpretación y traducción y asesoramiento legal. El soporte físico de estos centros puede ser variado, pues dada la insuficiencia de plazas en los propios centros -sólo hay cuatro en España-, se sirven de pisos de acogida de ONGs e incluso de Centros de Internamiento de extranjeros, pese a que no tienen la infraestructura adecuada. En éstos también se imparten cursos de formación profesional y asesoramiento laboral por parte de personal técnico, sea del propio centro o de ONGs. Supeditadas a la permanencia en estos centros se establecen ayudas económicas para satisfacer las necesidades más básicas, cuyos conceptos y cuantías fija la Resolución de 27 de febrero de 2015 de la Secretaría General de Inmigración y Emigración15, que aunque nació con voluntad de ser

15 Esta disposición recoge diferentes ayudas: 1. Ayudas para cobertura de gastos personales de primera necesidad: Individual: 51,60 euros/mes; Hijos menores de 18 años: 19,06 euros/mes/persona; Gastos por nacimiento de hijo: 181,70 euros/niño/a.2. Ayudas de transporte: Coste del abono mensual o cualquier otro tipo de justificante de pago de transporte público dentro de la provincia en la que residan; Viajes a otra ciudad cuando se trate de un traslado a otro centro de acogida: importe del titulo de transporte (autobús o tren); Traslados para la realización de deber inexcusable, para la obtención de la documentación y tramites relativos a la solicitud de protección internacional, para la asistencia a entrevistas de trabajo, por causa de fuerza mayor y para recibir tratamientos o realizar consultas médicas cuando no los hubiere en su localidad de residencia y/o le fueran ofertados

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aplicada limitadamente durante el año en que vio la luz, sigue vigente al no haber sido sustituida por otra. Esta fase tiene una duración de 6 meses, que se extienden hasta los 9 meses en los casos en que el beneficiario se encuentre en situación de especial vulnerabilidad”.

La fase de integración -que tiene una duración de 6 meses en general u 11 para personas especialmente vulnerables- trata de promover una mayor autonomía, si bien el beneficiario continúa requiriendo ayuda. Son elementos clave en ésta la finalización del período de estancia en el CAR y el reconocimiento de la posibilidad de trabajar, que se hace constar incluyendo la leyenda “autoriza a trabajar” en el documento identificativo de solicitante de asilo o de refugiado. Así, partiendo de la idea que el trabajo es la mejor vía de integración social, y mostrando que son un colectivo más protegido jurídicamente que los inmigrantes, se reconoce automáticamente el derecho a trabajar a los solicitantes de protección internacional una vez transcurridos seis meses desde la presentación de su solicitud, siempre que haya sido admitida a trámite (DA 21 RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social). Desde ese momento, pueden inscribirse en los

gratuitamente por una institución; Taxis, de forma extraordinaria y siempre que no pueda utilizarse el transporte público.3. Ayudas para la adquisición de vestuario: Ropa y calzado: 181,70 euros/temporada/persona: máximo dos temporadas al año.4. Ayudas de carácter sanitario: De carácter puntual y por las cuantías que cubran el coste del bien o prestación del servicio previa presentación de tres presupuestos, salvo los gastos de farmacia y de productos de alimentación e higiene infantil. Farmacia: por prescripción facultativa, salvo casos de urgencia médica; Gafas: por prescripción facultativa; Prótesis: por prescripción facultativa; Productos de alimentación e higiene infantil motivados por necesidades pediátricas.5. Ayudas para actividades educativas, formación y de ocio: clasificadas en Ayudas educativas, Ayudas para la formación, Ayudas para actividades de ocio y tiempo libre: Coste real de adquisición del bien o de prestación del servicio.6. Ayudas para la obtención de documentación administrativa: Expedición de documentos; Viajes y estancias en otra ciudad para la realización de trámites relativos a la solicitud de asilo del beneficiario.7. Interpretación y traducción.8. Gastos derivados de decesos.9. Ayudas para facilitar la autonomía de los beneficiarios a la salida del centro, de pago único, calculadas en función del tiempo de estancia en el centro, que va desde la individual, de 347,60 euros, a la máxima, de 792,73 euros, prevista para las unidades de convivencia compuestas por cinco o más miembros.10. Ayudas de subsistencia para cubrir las necesidades básicas de las personas que habiendo iniciado cursos de formación como residentes hayan finalizado su periodo de residencia en un centro, que pueden recibirlas hasta el final de la formación y pueden ser: para la Atención a las necesidades básicas (cuantías mensuales que van desde los 347,60 euros a los 792,73 euros); Transporte local y/o provincial; Guardería, comedor escolar y ampliación del horario escolar de los hijos del beneficiario/a: coste real del bien o prestación del servicio.

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servicios públicos de empleo o agencias de colocación (art.2.2,l Orden TAS/3698/2006, de 22 de noviembre, por la que se regula la inscripción de trabajadores extranjeros no comunitarios en los Servicios Públicos de Empleo y en las Agencias de Colocación) y disfrutar de sus servicios sin limitaciones (art.13 Orden TAS/3698/2006). El reconocimiento de la condición de refugiados determina la concesión de los permisos de residencia y trabajo de manera permanente (art.36.1,c Ley 12/2009), aunque ha de tramitar su renovación cada 5 años (art.150.1 RD 557/2011). En materia de acciones especiales para la promoción del empleo, cuando aún no se habían desarrollado medidas específicas, se extendía a este colectivo la aplicación de los programas establecidos para los inmigrantes en su condición de “colectivos prioritarios”, y todavía en muchos casos los planes de empleo específicos se dirigen a ambos grupos16. No obstante, actualmente, se prevé la posibilidad de que se realicen programas específicos de formación para el empleo de los solicitantes de asilo y refugiados17, así como convenios y acuerdos con empresas para permitir su incorporación en prácticas no laborales o en régimen de contratación en prácticas. En cualquier caso, cuando se les concede el permiso de trabajo, pueden realizar cursos de formación de los Servicios Públicos de Empleo18, así como utilizar sus servicios. Por lo demás, en esta fase pueden seguir recibiendo ayudas económicas si las necesitan, y se reconoce el derecho a la educación -hasta los 16 años- y a la asistencia sanitaria vinculada al empadronamiento.

La fase de autonomía supone que el beneficiario ya está en disposición de procurarse la satisfacción de sus necesidades de manera independiente, aunque pueda requerir ayuda esporádicamente.

16 Este es el caso del Plan de empleo para personas inmigrantes, refugiados y solicitantes de asilo internacional del Ayuntamiento de Valencia, dirigido a 45 personas inmigrantes y/o refugiadas y/o solicitantes de asilo internacional y orientado a facilitarles un mayor conocimiento del mercado laboral y a potenciar sus habilidades, recursos y formación necesaria para mejorar sus posibilidades de acceso al mercado laboral, valènciactiva http://valenciactiva.valencia.es/es/node/16417 Ejemplo de ello es la Convocatoria VP/2016/015, de Propuestas de integración rápida en el mercado de trabajo de solicitantes de asilo, refugiados y sus familiares, que tiene por objeto financiar programas para facilitar la rápida integración en el mercado de trabajo de solicitantes de asilo, refugiados y familiares.18 Esta demora en la posibilidad de que los solicitantes de asilo y refugiados puedan hacer cursos de formación del Servicio Público de Empleo es criticada en el “Informe sobre acogida e integración” del Grupo de trabajo sobre empleo presentado por el Defensor del Pueblo. Puede verse en https://www.defensordelpueblo.es/jornada-refugiados/conclusiones-y-propuestas-en-empleo/

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Estas previsiones corroboran que el ordenamiento jurídico reconoce a los refugiados la condición de grupo vulnerable.

Sin embargo, por lo que respecta a su aplicación práctica por parte de los órganos judiciales, la situación cambia sensiblemente, pues pese a los escasos pronunciamientos existentes, hay gran disparidad de criterios en esta materia, que muestra que no se ha interiorizado una pauta de interpretación favorable en atención a la vulnerabilidad de los refugiados. Pese a su alcance general, resulta de utilidad para ilustrar esta afirmación la SAN de 31 de enero de 2015, que rechaza dar la condición de refugiada a una víctima de trata, al considerar que “no existe problema alguno con las autoridades del país de origen, a quienes puede denunciar los hechos y respecto de las cuales, no existe justificación alguna para temer una reacción adversa”

No obstante, en el recurso de casación interpuesto frente a la misma, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 4 de noviembre de 201519, muestra mayor sensibilidad y, apartándose de planteamiento rígidos en la búsqueda de soluciones dentro del marco jurídico. De este modo, señala que existe “una situación de marginación e intimidación de la mujer en dicho país y la insuficiencia de encontrar una protección eficaz de sus autoridades frente a las amenazas y abusos sexuales que sufren, que corrobora la información proporcionada por organismos internacionales sobre la evolución de la situación en su país de origen, tales como los informes del Comité Internacional de la Cruz Roja o del Acnur en los que se relatan continuos actos de violencia contra la población civil, en particular los asesinatos y las agresiones sexuales. Frente a ello la Administración no ha aportado informe alguno sobre la situación de su país de origen que permitan acreditar la posibilidad de que la recurrente disponga de una protección eficaz por parte de las autoridades de su país, sin que resulte suficiente afirmar a tal efecto que la recurrente acudió a su embajada en Espana para obtener un pasaporte, pues la obtención de un documento que la identifique en las oficinas consulares sitas en Espana no presupone ni guarda relación alguna con la posibilidad de obtener una protección eficaz frente a los posibles abusos que pudieran sufrir en su país de origen.

No debe olvidarse, además, que en otros informes aportados por las Administraciones Públicas se describe la situación de especial vulnerabilidad de la recurrente, dado que forma una unidad familiar monoparental con una hija menor de edad y se le ha autorizado a residir en Espana y a percibir una renta mínima de inserción social, por lo que quedaría comprendida en los supuestos contemplados en el art. 46 de la Ley 12/2009 en el que se dispone que " 1. En el marco

19 Contencioso, nºrec.1046/2015.

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de la presente Ley, y en los términos en que se desarrolle reglamentariamente, se tendrá en cuenta la situación específica de las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, tales como menores, menores no acompanados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos”. Por todo ello, reconociendo la “situación de especial vulnerabilidad (…) considera que procede conceder a la recurrente la protección subsidiaria prevista en el art. 4 de la Ley 12/200 y a las medidas previstas en el art. 36 de dicha norma”.

3. LAS ESPECIFICACIONES JURÍDICO-SOCIALES: EN PARTICULAR, LAS MUJERES REFUGIADAS

Frecuentemente, junto con la vulnerabilidad derivada de la condición de solicitante de asilo o de refugiado concurre otra circunstancia también determinante de una posición vulnerable20, resultando una situación de concurrencia de varios factores de vulnerabilidad en quien las padece. De este modo, en estos colectivos de refugiados se produce una doble especificación que supone que deba reconocérseles una protección especial y superior21, pues a la vulnerabilidad propia de la condición de refugiado -primera especificación-, se superpone la inherente a la circunstancias adicional -segunda especificación-, dando lugar a una situación de vulnerabilidad redoblada.

Diversas normas prevén la concurrencia de tales circunstancias, calificando de “vulnerables” a los afectados por las mismas, si bien con ello se muestran reduccionistas porque la vulnerabilidad va ligada a la condición de refugiado, sin necesidad de que concurran otros factores adicionales. La Decisión UE 2015/1601, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia considera que son “solicitantes vulnerables” quienes tengan problemas de salud y a los menores. Más ampliamente, el art. 21 de la Directiva 2011/95/UE, de 13 de diciembre de 2011, sobre requisitos para el reconocimiento de protección internacional, el 20 De hecho, ACNUR cifra estas situaciones en más del 80% de los solicitantes de asilo o refugiados, ACNUR “La protección de los refugiados”, 2012, p.18.21 Si bien, desde el punto de vista práctico, la especificación de derechos de minorías puede comportar dificultades envergadura, vid. DE LUCAS, J. “La realidad actual de las minorías en nuestra sociedad”, Eguzkilore, nº15, 2001, p.111.

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art.20 de la Directiva 2013/33/UE sobre condiciones de acogida y el art.46 de la Ley 12/2009 establecen la obligación de tener en cuenta las necesidades de los “menores, menores no acompanados, personas con discapacidades, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con hijos menores, víctimas de la trata de seres humanos, personas con enfermedades graves, personas con trastornos psíquicos y personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual, como las víctimas de la mutilación genital femenina”, al considerarlos colectivos más vulnerables .

Entre estas “dobles especificaciones” es de destacar la relativa a las mujeres, que representan al menos la mitad de las personas refugiadas22. En ellas, a la condición de persona refugiada se une la de mujer, lo que las hace más proclives a ultrajes, actos violentos y abusos sexuales, tanto en su éxodo como incluso en su país de acogida. Además, cuando están al cuidado de hijos menores su posición es aún más vulnerable, puesto que ello condiciona sus posibilidades de protección y subsistencia, que ya no se limitan a su propia persona, sino que se extiende a sus vástagos. Además, hay muchas otras circunstancias adicionales que pueden agravar la ya más intensa situación de vulnerabilidad de las refugiadas. La Directiva 2013/33 se refiere a algunas de ellas que son exclusivas de las mujeres, como el embarazo, la trata o la mutilación genital. Las restantes que apunta no son específicas de las mujeres -aunque algunas de ellas son más frecuentes entre el género femenino- pero pueden concurrir también en las refugiadas, como ser menor o menor no acompañado, tener una discapacidad, ser persona de edad avanzada, tener una enfermedad grave o un trastorno psíquico, haber padecido tortura, violaciones o violencia física, psíquica o sexual. La concurrencia de alguna o algunas de estas circunstancias supone que se produzcan nuevas especificaciones que se suman a las dos presentes en las condiciones de “refugiada” y “mujer”, añadiendo nuevos niveles que acentúan la situación de vulnerabilidad de quienes los padecen.

Esta doble vulnerabilidad se reconoce en la Propuesta de Resolución del Parlamento Europeo sobre la situación de las mujeres refugiadas y solicitantes de asilo en la UE (2015/2325), que admite asimismo los niveles concurrentes de vulnerabilidad que pueden alcanzar, al señalar que las mujeres refugiadas y solicitantes de asilo son objeto 22 Algunas fuentes lo cifran en más de la mitad, -UNHCR-ACNUR en su reseña sobre “Mujeres refugiadas” http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/mujeres/-, mientras que otras consideran que mujeres, niñas y niños representan un 80% de las personas que buscan refugio fuera de su país, MENDÍA, I. Y VÁZQUEZ, N., “Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al desarrollo”, Universidad del País Vasco http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/187

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con frecuencia de múltiples formas de discriminación y son más vulnerables a la violencia sexual y de género en sus países de origen y en los países de tránsito y de destino, añadiendo que son especialmente vulnerables las mujeres y ninas no acompanadas, las mujeres cabeza de familia y las mujeres embarazadas, así como las personas con discapacidad y de edad avanzada.

La identificación de las mujeres refugiadas como grupo particularmente vulnerable, al menos de segundo nivel de especificación debería suponer que las normas sobre refugiados tengan “perspectiva de género”. Sin embargo, la respuesta jurídica es muy pobre, puesto que la Directiva 33/2013 sólo tiene en cuenta la condición de mujeres de las refugiadas en relación con el alojamiento -art.11.5 y 18.3 y 4- y para ordenar a los Estados que adopten medidas para prevenir el acoso y la violencia de género, incluida la violencia y acoso sexual en los locales y centro de acogida.

Por lo que respecta a España, son de destacar varios elementos que, aunque formulados de manera genérica, pueden tener efectos significativos si realmente se llevan a la práctica de manera efectiva. De este modo, la Dirección General de Migraciones ha establecido como uno de los ejes trasversales de toda actuación en este ámbito la igualdad de género y la igualdad de trato, exigiendo que ambos estén presentes en todos los proyectos y actuaciones dirigidos a este colectivo23. Ello implica que habrá de valorar de manera particular las acciones que pretendan dar una mayor tutela a la mujer refugiada orientada a su equiparación real, en atención a su al menos doble vulnerabilidad. Asimismo, en lo concerniente a las acciones de inserción laboral, se establece como objetivo impulsar la igualdad entre hombres y mujeres, haciendo mención particular al fomento de acciones que favorezcan la conciliación de la vida familiar y laboral24. En esta dirección, las líneas de financiación favorecen las medidas específicas orientadas a la integración de las mujeres refugiadas en el mercado laboral25, si bien los resultados prácticos de éstos son escasos26.

Cabe destacar, en esta dirección, que la identificación de las refugiadas como “grupo especialmente vulnerable”, con un nivel de vulnerabilidad que supera el de los refugiados, determina que, 23 “Sistema de acogida e integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional”, p.5.24 Ibídem, p. 27.25 Convocatoria VP/2016/015, de Propuestas de integración rápida en el mercado de trabajo de solicitantes de asilo, refugiados y sus familiares, si bien, erróneamente (dado que se trata de una convocatoria específica para personas solicitantes de asilo y refugiadas), habla de “mujeres inmigrantes”.26 Informe del Defensor del pueblo “Acogida e integración de refugiados”.

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atendiendo a los diversos factores de vulnerabilidad concurrentes, por una parte, el legislador haya de adoptar medidas protectoras específicas y reforzadas -si bien debe ser de aplicación toda la normativa antidiscriminatoria general relativa al género-, y por otra, que los Tribunales hayan de tener en cuenta su multiplicada vulnerabilidad en el desarrollo de su función judicial. En este sentido, la condición de mujeres añadida a la de personas refugiadas determina que deba atenderse la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres como principio informador del ordenamiento jurídico en la interpretación y aplicación de las normas -art.4 LO 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres-, lo que exige que la condición de “mujer refugiada” deba ser tenida en cuenta y acompañar todas las fases de la actuación judicial27.

4. CONCLUSIONES

A modo de conclusión, debe incidirse en clave crítica en algunos aspectos tratados en esta comunicación y, correlativamente, efectuar algunas propuestas.

Como idea general de partida, ha de reclamarse que se elabore un concepto jurídico-social de “grupo vulnerable”, y no sólo a efectos de que mejorar la técnica normativa -que pasa por la definición de las nociones nucleares de las normas-. Así, aunque como se ha expuesto, la carencia del mismo no implica su ausencia de utilidad, la formulación de dicha noción referida específicamente a este ámbito permitiría desarrollar todo su potencial, especificar criterios de protección y afianzar, en definitiva, esta categoría tuitiva, que puede ser muy positiva y útil orientada a los derechos sociales.

Sin duda, los refugiados, han de considerarse incluidos entre estos “grupos vulnerables”, puesto que presentan una evidente situación de desventaja social, con impacto negativo socio-económico que les coloca en riesgo de exclusión. Esta inclusión habría de positivizarse de forma expresa, estableciéndola con alcance general, puesto que el hecho de que las Directivas 2011/95/UE y 2013/33/UE y la Ley 12/2009 establezcan un listado de colectivos a quienes considera vulnerables determina que algunos órganos judiciales apliquen únicamente a éstos el principio de favor que debe inspirar la aplicación de las normas en esta materia. De este modo, debe clarificarse que los refugiados son un grupo vulnerable, y que, si bien dentro de ellos, hay otros grupos que presentan

27 Sobre el juicio con perspectiva de género es señera la STSJ de Canarias (Las Palmas) de 7 de marzo de 2017, citada.

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especificaciones que constituyen otros factores adicionales de vulnerabilidad, lo que implica que sean aún más vulnerables, esa doble -o triple, o sucesiva- situación de vulnerabilidad de éstos no puede llevar a obviar el carácter vulnerable de base que presentan todos los refugiados. En suma, aunque algunos acumulan otras circunstancias de vulnerabilidad, todos los refugiados, por el sólo hecho de serlo, son vulnerables.

En cuanto a las mujeres refugiadas, aunque su -al menos- doble vulnerabilidad parece estar reconocida por las normas, no se establece una correlativa tutela que esté en consonancia con tal consideración. Por ello, por una parte, sería oportuno que las Directivas de referencia incluyeran a las mujeres refugiadas como colectivo con un nivel de vulnerabilidad especial -al menos doble-, al margen de cualquier otra circunstancia concreta que puedan presentar, atendiendo sólo al mayor riesgos que soportan. Asimismo, sería oportuno que se incorporase en normas vinculantes medidas específicas de protección reforzada dirigidas a éstas, pues en la actualidad las disposiciones de su exclusiva aplicación sólo se refieren a aspectos muy puntuales, inscribiéndose las referencias más ambiciosas en previsiones sin valor jurídico. Por lo demás, las normas reguladoras del derecho de asilo en sus dos dimensiones deberían incorporar expresamente la obligación de tener en cuenta la perspectiva de género en las diversas fases del proceso de acogida e integración.

Por último, por lo que respecta específicamente a España, es imprescindible que se agilice la aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley 12/2009, puesto que su larga ausencia está generando importantes disfunciones en materia de integración socio-laboral de refugiados, que a duras penas resuelven las fraccionarias e incompletas infranormas que constituyen el marco regulador de esta dimensión del derecho de asilo. Éste, junto con la habitual práctica de externalizar la gestión de esta materia a través de ONGs, es un indicativo, tan claro como triste, de la poca valoración que atribuye el Gobierno a esta materia.

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