· EQUIPO DE TRABAJO Director de Estudios Económicos Germán Enrique Nova Caldas Subdirector de...

A LCA LDÍA M AY O RDE BO G O TÁ , D . C .

Secretaría

HACIENDA

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DESARROLLO SOCIAL

DE BOGOTÁ

NÚMERO 1DE 2004

Alcalde Mayor

Luis Eduardo Garzón

Secretario de Hacienda

Pedro Arturo Rodríguez Tobo

Subsecretario de Hacienda

Héctor Zambrano Rodríguez

Director de Estudios Económicos

Germán Enrique Nova Caldas

EQUIPO DE TRABAJO

Director de Estudios EconómicosGermán Enrique Nova Caldas

Subdirector de Análisis Macroeconómico y Sostenibilidad FiscalCarlos Emilio Betancourt Galeano

Subdirector de Análisis Sectorial y Desarrollo Económico y SocialErnesto Parada Malaver

AsesoraLuz Josefina González Montoya

ProfesionalesJosé Vicente Castro Torres, Ulpiano José Jiménez Corredor, Nubia Cristina Mejía Pérez, Eduardo AlbertoOlivar Quintero, Caril Antonio Rodríguez González, Lina María Morales Rodríguez, María Nidia PrietoBarrera, Liria Adriana Rodríguez Castillo, Juan Francisco Olaya Toro y Mike Núñez Lozano.

AuxiliarManuel Antonio Mancipe González

SecretariaOlga Parra Parra

Profesionales que trabajaron para este númeroLiria Adriana Rodríguez, Alberto Orgulloso, Eduardo Olivar, José Vicente Castro Torres, Nubia CristinaMejía Pérez, Eduardo Alberto Olivar Quintero, Caril Antonio Rodríguez González, María Nidia PrietoBarrera, Alberto Orgulloso, Luz Josefina González y Mike Núñez Lozano.

EditorErnesto Parada Malaver

Revisión y coordinación editorialMario Villamor Duque

Diseño de cubiertaHernando Rojas

Ilustración de cubiertaJohnny Santana

DiagramaciónMarybel Carvajal Riveros

OTRAS PUBLICACIONESActualidad Económica de BogotáEstadísticas Fiscales de Bogotá

Desarrollo Social de BogotáISSN 1657-6640

Contenido

1. El empleo en Bogotá. Problemas y políticas ...................... 11.1. Diagnóstico de la situación laboral de Bogotá ........................1

1.1.1. Desempleo creciente y persistente ...............................11.1.1.1. Causas del deterioro laboral: el ciclo

económico .....................................................41.1.1.2. Causas del deterioro laboral: los efectos

de la apertura en un contexto de revaluación .51.1.1.3. Causas del deterioro laboral: el aumento

de la oferta laboral ..........................................61.1.1.3.1. La transición demográfica ...........................71.1.1.3.2. El fenómeno del trabajador adicional ..........71.1.1.3.3. Los flujos migratorios ..................................8

1.1.2. Precarización del empleo .............................................81.1.2.1. La informalización del empleo .......................81.1.2.2. Creciente subempleo ......................................91.1.2.3. Disminución de los salarios, empobrecimiento

y aumento de la desigualdad ........................111.1.3. ¿Quiénes son los desempleados? ¿Cuáles son los grupos

poblacionales más vulnerables? ..................................121.1.3.1. Las mujeres ...................................................121.1.3.2. Los jóvenes ...................................................121.1.3.3. Los bachilleres ..............................................141.1.3.4. Los jefes de hogar .........................................14

1.2. La política ............................................................................141.2.1. Impulso a la inversión pública ...................................151.2.2. Política indirecta de ingresos para elevar la

capacidad de compra .................................................161.2.3. Reactivación productiva y competitividad .................17

Bibliografía ....................................................................................18

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2. Programas de generación de empleo e ingresosen la inversión del Distrito .............................................. 21Introducción ..................................................................................211. Programas de construcción y mantenimiento

de infraestructura .................................................................241.1. La generación de empleo en la construcción

de infraestructura en Bogotá: el caso de lasinversiones del IDU y TransMilenio ..........................241.1.1. Estado de la infraestructura actual vial y de

transporte de la ciudad .................................24Diagnóstico vial ...........................................25La malla vial .................................................25Sistema de Transporte ..................................27Espacio público ............................................28

1.1.2. La generación de empleo derivadade las inversiones en infraestructura .........28

Las Inversiones futuras .................................28La generación de empleo..............................29

1.1.3. Medidas novedosas de generaciónde empleo en infraestructura ....................36

Participación comunitaria ............................36Centro de investigación de tecnologías de

transporte masivo .....................................37Campañas para intensificar la participación

de la mano de obra en las inversionesdel sistema de transporte masivo ..............38

Creación de cooperativas de trabajo asociadopara el mantenimiento de la malla vial y elespacio público ........................................38

1.1.4. Conclusiones ................................................401.2. Bogotá con Techo ......................................................401.3. El trabajo en los parques, la recreación y el deporte .....441.4. Programa Distrital de Reciclaje-PDR ........................46

El reciclaje de hoy en Bogotá: una cadenainequitativa, ineficiente y de baja productividad .....46

Descripción del Proyecto y principales objetivos .......47Educación y movilización ciudadana para

la separación en la fuente ....................................47Construcción de parques de aprovechamiento y

reciclaje ...............................................................48La estrategia de inclusión social de la población

recicladora ...........................................................48Creación de una incubadora de proyectos

productivos .........................................................48

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Apoyo al fortalecimiento organizacional de losrecicladores...................................................48

Limitantes del Programa............................................492. Programas de fomento y desarrollo empresarial ...................50

Bogotá Productiva ................................................................502.1. Bogotá Ambiental Empresarial ..................................512.2. Bogotá Internacional, Turística, Exportadora y

Atractiva para la región ..........................................512.3. Bogotá Bilingüe .........................................................532.4. Bogotá Asociativa y Emprendedora ...........................53

2.4.1. Proyecto 153: Líneas Financieras parael Apoyo y Fortalecimiento a la Micro yPequeña Empresa de Bogotá ........................54Aspectos generales ........................................54Resultados 2002–Julio 2004 ........................54

2.5. Bogotá Conectada .....................................................552.6. Bogotá Innovadora y Tecnológica ..............................552.7. Bogotá 24 horas ........................................................56

3. Programas de inserción sociolaboral .....................................563.1. El trabajo como propuesta de inclusión social. La

experiencia de Idipron ...............................................56Nuevos proyectos .........................................58

3.2. Guías de la ciudad, un ejercicio para la autogestión ..593.3. El trabajo como un imperativo de la lucha para

reducir el riesgo de jóvenes involucrados en asuntosde violencia ...........................................................61

Aprendiendo con la experiencia en la formaciónpara el trabajo .......................................................63

Aprendiendo con la experiencia en la gestiónempresarial juvenil ................................................63

3.4. Capacitación y formación para el trabajo ..................633.4.1. Talentos y oportunidades para la generación

de ingresos ...............................................64Logros y metas del proyecto .........................65

3.4.2. Un compromiso de protección integralcon los niños y las niñas trabajadoresy en riesgo de vinculación laboral ............66

3.5. Fomento a la organización, formalización y/oreubicación de vendedores ambulantes yestacionarios ..........................................................67

Resultados .................................................................684. Programas de retención escolar ............................................68

Políticas educativas para la retención escolar y lageneración de ingresos ...............................................68

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Introducción..............................................................68Programas de la SED que inciden en el empleo ........69

4.1. Educación para jóvenes y adultos ..............................694.2. Los desafíos de la retención .......................................704.3. Empleo generado con la inversión de 2004 ...............704.4. Politécnicos Comunitarios, modelo de formación

laboral para la generación de ingresos y empleo ........715. Conclusiones ........................................................................73

5.1. Algunas dificultades ...................................................735.2. Algunas propuestas ....................................................74

3. Análisis sectorial .............................................................. 77Introducción ..................................................................................773.1. Salud ....................................................................................77

Aseguramiento .....................................................................79Infraestructura hospitalaria ..................................................81Servicios hospitalarios ..........................................................83Salud pública........................................................................843.2. Violencia y criminalidad............................................86

Homicidios ................................................................863.2.1. Violencia ......................................................86

Muertes en accidentes de tránsito ................88Suicidios .......................................................89Muertes accidentales ....................................90

3.2.2 Criminalidad ................................................91Delitos de alto impacto en las principales

ciudades del país ......................................91Delitos en Bogotá ........................................92Hurto a personas ..........................................92Hurto de vehículos .......................................93Hurto de motos ...........................................93Hurto a residencias ......................................94Hurto a establecimientos comerciales ..........95Hurto a establecimientos bancarios ..............95

3.2.3 Delitos contra la integridad personal ...........96Lesiones comunes ........................................96Violencia intrafamiliar .................................97

3.3. Servicios Públicos 2003-2004 ...................................993.3.1. Servicio de energía eléctrica en Bogotá ........99

Suscriptores ..................................................99Consumo .................................................. 100Tarifas ....................................................... 101

3.3.2 Servicio de gas domiciliario ....................... 104Suscriptores y cobertura ............................ 104

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Consumo de gas domiciliario.................... 106Tarifas ....................................................... 106

3.3.3. Servicio de telefonía local .......................... 110en Bogotá .............................................. 110

Líneas en servicio ...................................... 110Cobertura en las grandes ciudades ............ 112Cobertura de teléfonos públicos ............... 112Abonados con Discado Directo Nacional

y Discado Directo Internacional ........... 113Abonados con servicios suplementarios .... 113Indicadores de calidad del servicio ............ 115Atención de solicitudes ............................. 116Tarifas ....................................................... 117Subsidios y contribuciones ........................ 119Factura promedio ...................................... 120Tarifas de servicios suplementarios ............ 120

3.3.4. Acueducto ................................................. 121Suscriptores ............................................... 121Consumo .................................................. 121Tarifas ....................................................... 122Subsidios y contribuciones ........................ 123Medidores instalados ................................. 124

3.1.7. Calidad del servicio ................................... 1243.3.5. Alcantarillado ............................................ 124

Cobertura.................................................. 124Suscriptores ............................................... 125Consumo .................................................. 125Tarifas ....................................................... 126Subsidios y contribuciones ........................ 126Principales proyectos de acueducto

y alcantarillado ...................................... 1263.3.6. Aseo .......................................................... 127

Usuarios residenciales ................................ 127Pequeños productores ............................... 128Grandes productores ................................. 128Productores patógenos .............................. 129Recolección de basuras .............................. 129Tarifas ....................................................... 130Peticiones, quejas y reclamos ..................... 131Principales proyectos relacionados

con la prestación del servicio de aseo .... 131

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4. Tendencias de la Política Social .....................................133Presentación................................................................................ 1331. Hacia la renta básica .......................................................... 133

El papel del Estado y los conceptos ................................... 134de libertad y justicia .......................................................... 134La renta básica como medio para construir una

sociedad libre y justa ............................................... 135Colombia: ¿que tan lejos de una renta básica? ................... 136Conclusiones ..................................................................... 138Bibliografía........................................................................ 138

2. El ingreso ciudadano como política pública contra lapobreza: la experiencia de Brasil ........................................ 139El problema: mayor exclusión, pobreza y hambre ............. 139La propuesta del Ingreso Ciudadano o Renta Básica ......... 141Hay muchas experiencias .................................................. 142La experiencia de Brasil ..................................................... 143La experiencia de Sao Paulo .............................................. 144El Ingreso Ciudadano es una propuesta admisible

y posible ................................................................. 146Bibliografía de referencia ................................................... 147

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Cuadro 1.1. Empleo por sectores (en miles): 1995, 2000 (septiembre),2001 y 2003 (julio-septiembre) .............................................. 5

Cuadro 1.2. Bogotá. Variación de los ocupados según posiciónocupacional, 1994-2004 ........................................................ 5

Cuadro 1.3. Bogotá. Tasa Global de Participación-TGP- por género yrangos de edad (septiembre) ................................................... 8

Cuadro 1.4. Distribución de las personas llegadas a Bogotá entre 1998 y2003 por razón de migración ................................................. 8

Cuadro 1.5. Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género .............. 9Cuadro 1.6. Bogotá. Tasas de subempleo, desempleo y subutilización

total, 1991-2003 .................................................................. 10Cuadro 1.7. Bogotá. Ingreso de los ocupados por salario mínimo

(porcentaje) .......................................................................... 11Cuadro 1.8. Bogotá. Población pobre e indigente por Líneas de Pobreza

e Indigencia, 1993-2003 ...................................................... 11Cuadro 1.9. Participación laboral y Asistencia Escolar de Jóvenes

de 12 a 24 años de edad. Abril-Junio de 2003...................... 12Cuadro 1.10. Programas y acciones para reactivación productiva

y competitividad .................................................................. 17

Cuadro 2.1. Generación de empleo según entidades 2004 ....................... 22Cuadro 2.2. Sistema TransMilenio, troncales en operación ...................... 28Cuadro 2.3. Sistema TransMilenio, troncales en diseño

y construcción actual ............................................................ 28Cuadro 2.4. Presupuesto por entidad y grandes programas, 2003-2008

Millones de pesos reales de 2004 .......................................... 29Cuadro 2.5. Requerimientos de empleo por entidad y grandes

programas, 2003-2008 ......................................................... 30Cuadro 2.6. Demanda de empleos para la operación del sistema

TransMilenio ........................................................................ 31Cuadro 2.7. Número de empleos demandados por entidad, tipo

empleo y programa, 2003-2008Mano de obra calificada ....................................................... 34

Lista de cuadros

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Cuadro 2.8. Número de empleos demandados por entidad,tipo empleo y programa, 2003-2008Mano de obra no calificada .................................................. 35

Cuadro 2.9. Número de empleos demandados por entidad,tipo empleo y programa, 2003-2008Empleo indirecto .................................................................. 35

Cuadro 2.10. Metas del sector vivienda 2004-2007, Distrito .................... 42Cuadro 2.11. Área, número de viviendas y empleo proyectado en las

ciudadelas de Metrovivienda ................................................ 43Cuadro 2.12. Bogotá Ambiental Empresarial: Mipymes vinculadas

en el período 2004-2008 ...................................................... 51Cuadro 2.13. Bogotá Ambiental Empresarial: Recursos estimados para

el período 2004-2008. Millones de pesos corrientes ............ 51Cuadro 2.14. Bogotá Internacional: recursos estimados para el período

2004-2008. Millones de pesos corrientes ............................. 52Cuadro 2.15. Bogotá Bilingüe: resultados esperados y recursos estimados

($ millones) .......................................................................... 53Cuadro 2.16. Microcréditos Bogotá (millones) y beneficiarios 2002-

Julio 2004 ............................................................................ 54Cuadro 2.17. Misión Bogotá. Convenios celebrados para contratación

de guías, 2004 ...................................................................... 60Cuadro 2.18. Misión Bogotá. Número de beneficiarios ............................. 61Cuadro 2.19 Metas del proyecto talentos y oportunidades 2004-2008 ..... 66Cuadro 2.20. Empleo generado por la SED, 2003-2004 ........................... 71Cuadro 2.21. Empleo calificado y no calificado generado por la SED,

2004 ..................................................................................... 71

Cuadro 3.1. Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia, 2004-2008Recursos por Eje o Componente(millones de pesos de 2004) ................................................. 78

Cuadro 3.2. Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia 2004-2008Eje Social (millones de pesos de 2004) ................................. 78

Cuadro 3.3. Hospitales por nivel y red, 2004 .......................................... 82Cuadro 3.4. Camas hospitalarias por servicio en Bogotá, julio 2004 ....... 83Cuadro 3.5. Camas hospitalarias en Bogotá por tipo de institución,

1995-julio 2004 ................................................................... 83Cuadro 3.6. Estado nutricional de niños nacidos en parto simple,

Bogotá, 1999-2003 .............................................................. 84Cuadro 3.7. Lactancia materna, 2000-2004 ............................................. 85Cuadro 3.8. Muertes violentas en Bogotá, primer semestre de 2003-

primer semestre de 2004 ...................................................... 86Cuadro 3.9. Homicidios según móvil, primer semestre de 2003-primer

semestre de 2004 .................................................................. 87Cuadro 3.10. Homicidios según arma, primer semestre de 2003-primer

semestre de 2004 .................................................................. 87Cuadro 3.11. Homicidios por localidad, primer semestre de 2003-primer

semestre de 2004 .................................................................. 88

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Cuadro 3.12. Muertes en accidente de tránsito según condiciónde la víctima, primer semestre de 2003-primer semestrede 2004 ................................................................................ 89

Cuadro 3.13. Suicidios por localidad, primer semestrede 2003-primer semestre de 2004 ........................................ 90

Cuadro 3.14. Muertes accidentales según arma o mecanismo,primer semestre de 2003 primer semestre de 2004 .............. 91

Cuadro 3.15. Delitos de alto impacto en las principales ciudades delpaís, primer semestre de 2004 .............................................. 91

Cuadro 3.16. Hurtos en Bogotá, primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 ...................................................... 92

Cuadro 3.17. Hurto a personas según arma o mecanismo,primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 .............. 92

Cuadro 3.18. Hurto de vehículos según modalidad, primer semestrede 2003-primer semestre de 2004 ........................................ 93

Cuadro 3.19. Hurto de vehículos por localidad, primer semestre de2003-primer semestre de 2004 ............................................. 93

Cuadro 3.20. Hurto de motos según modalidad, primer semestre de2003-primer semestre de 2004 ............................................. 94

Cuadro 3.21. Hurto de motos por localidad, primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 ...................................................... 94

Cuadro 3.22. Hurto a residencias por localidad, primer semestre de2003-primer semestre de 2004 ............................................. 95

Cuadro 3.23. Hurto a establecimientos comerciales por localidad,primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 .............. 95

Cuadro 3.24. Lesiones comunes según móvil, primer semestre de2003-primer semestre de 2004 ............................................. 96

Cuadro 3.25. Lesiones comunes por localidad, primer semestre de2003-primer semestre de 2004 ............................................. 97

Cuadro 3.26. Violencia intrafamiliar por localidad, 2003.......................... 99Cuadro 3.27. Número de suscriptores por usos facturados

Mercado regulado de Bogotá, diciembre 2003-junio 2004 .... 99Cuadro 3.28. Consumo de energía por usos, 2003-junio 2004 ............... 100Cuadro 3.29. Consumo de energía mercado residencial por estrato,

2003-junio 2004 ................................................................ 100Cuadro 3.30. Costo unitario de prestación del servicio por, parte de

Codensa según el nivel de tensión ($/kWh),enero 2003-junio 2004 ...................................................... 102

Cuadro 3.31. Componentes del costo unitario de prestación del servicio(CU)1 por parte de Codensa ($/kWh),enero 2003-junio 2004 ...................................................... 102

Cuadro 3.32. Tarifas usuarios residenciales por parte de Codensa(incluyen subsidios y contribuciones) ($/kWh),enero 2003-junio 2004 ...................................................... 103

Cuadro 3.33. Tarifas sector industrial, comercial y oficial ($/kWh),junio 2004 .......................................................................... 104

Cuadro 3.34. Suscriptores por sector, diciembre 2002-junio 2004 .......... 105

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Cuadro 3.35. Consumo de gas, por tipo de uso, 2002-2003(Millones de metros cúbicos) ............................................. 106

Cuadro 3.36. Líneas en equipo y en servicio por operador 2003-2004 .... 111Cuadro 3.37. Líneas urbanas por estrato y operador, 2003-2004 ............ 111

Cobertura ............................................................... 111Cuadro 3.38. Densidad telefónica en Bogotá, 2000-2004 ....................... 112Cuadro 3.39. Teléfonos públicos por operador y tipo de servicio,

2003-2004 ......................................................................... 113Cuadro 3.40. Evolución de los abonados DDN y DDI, 2002-2004 ....... 114Cuadro 3.41. Abonados con servicios suplementarios 2003-2004 ........... 114Cuadro 3.43. Cargo de conexión por estrato ($) 2003-2004 ................... 116Cuadro 3.42. Atención de solicitudes nuevas líneas, 2003-20041/ .......... 117Cuadro 3.44. Cargo fijo promedio ($), 2003-2004 ................................. 118Cuadro 3.45. Cargo promedio por consumo ($/impulso) 2003-2004 ..... 118Cuadro 3.46. Porcentaje de subsidios y contribuciones por operador

(%) 2003-2004 .................................................................. 119Cuadro 3.47. Factura Promedio ($/ usuario), 2003-2004 ........................ 120Cuadro 3.48. Tarifas servicios suplementarios, 2004 ............................... 121Cuadro 3.49. Tarifas otros servicios 2004 ................................................ 121Cuadro 3.50. Usuarios de acueducto facturados por clase de uso,

promedio bimestral de 2003-primer semestre de 2004 ...... 121Cuadro 3.51. Consumo de agua por clase de uso, promedio bimestral

de 2003-primer semestre de 2004 ...................................... 122Cuadro 3.52. Valor facturado por consumo de agua por clase de uso,

primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 ............ 122Cuadro 3.53. Tarifas promedio de acueducto, diciembre de 2003 y

junio de 2004 ..................................................................... 123Cuadro 3.54. Subsidios y contribuciones (%) al servicio de acueducto,

2002-primer semestre de 2004 ........................................... 123Cuadro 3.55. Medidores instalados, 2003-primer semestre

de 2004 .............................................................................. 124Cuadro 3.56. Usuarios de alcantarillado facturados por clase de uso,

promedio bimestral de 2003-primer semestre de 2004 ...... 125Cuadro 3.57. Consumo de alcantarillado por clase de uso, promedio

bimestral de 2003-primer semestre de 2004 ....................... 125Cuadro 3.58. Valor facturado por consumo de alcantarillado por clase

de uso, primer semestre de 2003-primer semestrede 2004 .............................................................................. 126

Cuadro 3.59. Tarifas promedio de alcantarillado, diciembre de 2003y junio de 2004 .................................................................. 126

Cuadro 3.60. Subsidios y contribuciones (%) al servicio de alcantarillado,2002-primer semestre de 2004 ........................................... 127

Cuadro 3.61. Concesionarios distribuidos por zona ................................ 127Cuadro 3.62. Suscriptores y unidades residenciales por área de servicio

exclusivo (ASE), julio de 2004 ........................................... 128Cuadro 3.63. Pequeños productores por ASE, julio de 2004 ................... 128Cuadro 3.64. Productores patógenos por localidad, julio de 2004........... 129

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Cuadro 3.65. Viajes y toneladas transportadas por operador,segundo trimestre de 2004 ................................................. 129

Cuadro 3.66. Tarifas de aseo, julio de 2004 ............................................. 130Cuadro 3.67. Peticiones, quejas y reclamos de los usuarios,

julio de 2004 ...................................................................... 131

Cuadro 4.1. Características de la Renta Básica ....................................... 135

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Gráfico 1.1. Bogotá y siete ciudades. Tasa de desempleoJunio de 1984-junio de 2004 ................................................. 2

Gráfico 1.2. Desocupados bogotanos por cada 100 desocupadosen las siete ciudades (1991-2003) ........................................... 2

Gráfico 1.3. Bogotá. Tasa de variación anual de la oferta y la demandalaboral, 1991-2003 ................................................................. 3

Gráfico 1.4. Bogotá. Oferta y demanda laboral. 1990-2003(septiembres) .......................................................................... 3

Gráfico 1.5. Bogotá. Tasa de Desempleo, Tasa de Ocupación yCrecimiento del PIB 1981-2000 (septiembre de cada año) .... 4

Gráfico 1.6. Tasa Global de Participación de Bogotá y ocho ciudades.Septiembre de 1990-2000, tercer trimestre de 2001-2003 ..... 6

Gráfico 1.7. Indicador de dependencia demográfica(población potencialmente aportante/total población).Colombia 1950-2050. Bogotá (1985-2015) .......................... 7

Gráfico 1.8. Bogotá. Tasa de desempleo y subempleo 1991-2003 ........... 10Gráfico 1.9. Coeficiente de desigualdad de Gini para Colombia

y Bogotá (1988-2003) .......................................................... 12Gráfico 1.10. Bogotá. Tasa de desempleo por género. Septiembre

1994-2003 ........................................................................... 12Gráfico 1.11. Tasa de desempleo por grupos de edad

Bogotá, 1994-2003 (septiembres) ........................................ 13Gráfico 1.12. Tasa de desempleo por nivel educativo Bogotá.

1995, 1999 y 2004 ............................................................... 14Gráfico 1.13. Componentes de la política de empleo para Bogotá ............ 15

Gráfico 2.1. Entidades del Distrito con mayor generación de empleo(más de 10.000), 2004 ......................................................... 23

Gráfico 2.2. Entidades del Distrito con mediana generación de empleo(entre 4.000 y 10.000), 2004 ............................................... 23

Gráfico 2.3. Entidades del Distrito con baja generación de empleo(menos de 4.000), 2004 ....................................................... 23

Lista de gráficos

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Gráfico 2.4. Extensión y clasificación de las vías en Bogotá,a diciembre de 2003 ............................................................. 25

Gráfico 2.5. Diagnóstico del subsistema vial de Bogotá ........................... 26Gráfico 2.6. IDU, distribución de la mano de obra generada por tipo

de programa y tipo de empleo, 2004-2008 .......................... 32Gráfico 2.7. TransMilenio, distribución de la mano de obra generada

por tipo de programa y tipo de empleo, 2004-2008 ............ 33Gráfico 2.8. Localidades, distribución de la mano de obra generada

por tipo de programa y tipo de empleo, 2004-2008 ............ 33Gráfico 2.9. Empleos generados ............................................................... 45Gráfico 2.10. Idipron. Evolución de los convenios interadministrativos

para generar empleo ............................................................. 57Gráfico 2.11. Idipron. Evolución en el número de beneficiarios

(1995-2004) ......................................................................... 58Gráfico 2.12. Participación por género en el empleo, 2005 ....................... 61

Gráfico 3.1. Población afiliada al régimen subsidiado .............................. 80Gráfico 3.2. Población afiliada al régimen subsidiado y población

pobre en Bogotá ................................................................... 80Gráfico 3.3. Población afiliada al régimen subsidiado según género ........ 80Gráfico 3.4. Régimen subsidiado: distribución de afiliados por grupos

de edad ................................................................................. 81Gráfico 3.5. Régimen subsidiado: tipos de ARS ...................................... 81Gráfico 3.6. Cobertura en salud. Participación porcentual ...................... 81Gráfico 3.7. Mapa Red de Bogotá ............................................................ 81Gráfico 3.8. Camas hospitalarias disponibles por nivel en Bogotá,

1995-julio 2004 ................................................................... 82Gráfico 3.9. Bogotá: consultas externas y de urgencias,

enero-mayo 2004 ................................................................. 84Gráfico 3.10. Bogotá: egresos hospitalarios, enero-mayo 2004 .................. 84Gráfico 3.11. Bogotá: tratamientos odontológicos terminados,

enero-mayo 2004 ................................................................. 84Gráfico 3.12. Desnutrición crónica en niños menores de diez años,

Bogotá, 2003 ........................................................................ 85Gráfico 3.13. Bogotá: Vacunación enero-julio 2004

Cobertura por tipo de régimen ............................................ 85Gráfico 3.14. Bogotá: Tasa de incidencia anual de infección por VIH

(tasa por cien mil habitantes)1985-2004 ........................................................................... 86

Gráfico 3.15. Homicidios según edad, primer semestre de 2004 ............... 87Gráfico 3.16. Muertes en accidentes de tránsito según edad,

primer semestre de 2003-primer semestre de 2004 .............. 89Gráfico 3.17. Participación por localidad en las muertes en accidentes

de tránsito, primer semestre de 2004 ................................... 89Gráfico 3.18. Suicidios según medio, primer semestre de 2004 ................. 89Gráfico 3.19. Suicidios según edad, primer semestre de 2004 ................... 90Gráfico 3.20. Muertes accidentales según edad, primer semestre de 2004 ... 91Gráfico 3.21. Tipo de violencia denunciada, 2003 .................................... 97

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Gráfico 3.22. Violencia intrafamiliar por rangos de edad, 2003 ................ 97Gráfico 3.23. Estado civil de la víctima y el agresor, 2003 ......................... 98Gráfico 3.24. Relación del agresor con la víctima, 2003 ............................ 98Gráfico 3.25. Grado de educación de la víctima y del agresor, 2003 .......... 98Gráfico 3.26. Participación de los suscriptores por usos, junio 2004 ......... 99Gráfico 3.27. Suscriptores residenciales por estrato,

junio 2004 ......................................................................... 100Gráfico 3.28. Consumo de energía por usos, enero-junio 2004 ............... 101Gráfico 3.29. Variación anual del consumo de energía por usos,

enero-junio 2004................................................................ 101Gráfico 3.30. Usuarios por sector en Bogotá, junio 2004 ........................ 105Gráfico 3.31. Cobertura por sectores en Bogotá, junio 2004 ................... 105Gráfico 3.32. Cobertura por estrato en Bogotá, junio 2004 .................... 105Gráfico 3.33. Distribución porcentual del consumo por sectores,

2003 ................................................................................... 106Gráfico 3.34. Tarifas estrato 1, diciembre 2003-junio 2004 .................... 107Gráfico 3.35. Tarifas Estrato 2, diciembre 2003-junio 2004 ................... 108Gráfico 3.36. Tarifas estratos 3 y 4, diciembre 2003-junio 2004 ............. 109Gráfico 3.37. Tarifas estratos 5 y 6, diciembre 2003-junio 2004 ............. 109Gráfico 3.38. Líneas en servicio, Bogotá 1997-2004 ............................... 110Gráfico 3.39. Densidad telefónica, grandes ciudades, 2002-2004 ........... 112Gráfico 3.40. Densidad de teléfonos públicos, grandes ciudades,

2003 -2004 ........................................................................ 113Gráfico 3.41. Daños por cada 100 abonados empresas de las principales

ciudades, 2003-2004. ......................................................... 115Gráfico 3.42. Tiempo medio de reparación de daños (días) operadores

de las principales ciudades 2003-2004 ............................... 116Gráfico 3.43. Tiempo medio de instalación de nuevas líneas,

operadores grandes ciudades, 2003-2004/1 ....................... 116Gráfico 3.44. Calidad del servicio, 2001-2003 ........................................ 124Gráfico 3.45. Cobertura (%) de los servicios de alcantarillado sanitario

y alcantarillado pluvial, 2001-2003 .................................... 124Gráfico 3.46. Suscriptores y unidades residenciales por estrato,

julio de 2004 ...................................................................... 128Gráfico 3.47. Grandes productores por ASE, julio 2004 ......................... 129

Gráfico 4.1. Componentes de la libertad formal y la libertad real .......... 134

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Presentación En la última década, Bogotá registra un crecimiento sostenido y per-sistente de la tasa de desempleo. La precarización del empleo se haextendido a través del subempleo y la informalidad.

Entre 1994 y 2002, la tasa de desempleo de Bogotá pasó de 6,5% a18,4%, lo que equivale al aumento de 500.000 personas desocupa-das. En 2003 la tendencia se frena y el desempleo comienza a cederlentamente, pero el desajuste laboral persiste como un problema deenormes dimensiones. La pérdida de ingreso causada por el desem-pleo es un efecto grave para la economía, pero también para la vida delos individuos. La crisis del desempleo adquiere características y di-mensiones particulares en cada contexto socioeconómico donde seexperimenta. Causa privaciones, pérdida de confianza, perturbaciónde las relaciones familiares y de la vida social, aumento de la exclusiónsocial y el empeoramiento de las tensiones sociales.

La Constitución Política de Colombia establece que las entidades te-rritoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Almunicipio le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y pro-mover el mejoramiento social de sus habitantes. Los gobiernos localestienen a favor la certidumbre de su gestión por la relación directa conel territorio y con la población. En este nivel se concreta la ejecuciónde los proyectos y el control sobre las variables que le son inherentes.También, la medición de los resultados y la retroalimentación de laspolíticas. Razón por la cual los municipios y Distritos del país estánconvocados a construirse propuestas creativas a la hora de pensar, for-mular y ejecutar sus programas de inserción sociolaboral.

El Plan de Desarrollo 2004-2008 “Bogotá sin Indiferencia”, cuyo lemacentral es el compromiso social contra la pobreza y la exclusión, ex-presa los lineamientos generales que constituyen la orientación prin-cipal y distintiva del programa de empleo en el estímulo de la demandaagregada interna.

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La insuficiente demanda es el principal obstáculo para que los em-presarios inviertan; es, además, la causa fundamental de la crisis so-cial de la ciudad y del retroceso en los niveles de calidad de vida delos hogares. Para contribuir a resolver este problema, se proponeimpulsar la inversión pública e implementar una política indirectade ingresos, complementada con intervenciones para la reactivaciónproductiva y mejorar la competitividad.

La política de reactivación productiva y de competitividad tiene comofin estimular el desarrollo de sectores estratégicos y construir unaplataforma económica que permita, en el mediano plazo, tasas decrecimiento anual que garanticen la disminución progresiva del des-empleo, la generación sostenible de ingresos y el mejoramiento de lacalidad de vida de los bogotanos.

Con un formato más versátil, la revista de Desarrollo Social de Bogotáofrece a sus lectores, en un estilo dinámico y actual, un análisis deltema mercado laboral en la ciudad. En los dos primeros capítulos sehace un análisis del empleo en la ciudad, con un recorrido específicopor programas y proyectos de inversión que ejecutan las entidades endiversos sectores, con diferentes impactos, coberturas, estrategias ypoblaciones.

Una relación de proyectos, que no agotan la inversión ni las expe-riencias del Distrito en esta materia, permitirá conocer los alcancesque tiene el empleo en las inversiones de infraestructura, rehabilita-ción laboral para personas en situación de exclusión o en riesgo depadecerla, fomento empresarial y retención escolar. Estas acciones seimplantan en las 20 localidades de la ciudad y se integran a los secto-res productivos, desde donde arrojan luces para afirmar una políticade empleo, como un imperativo de la lucha contra la pobreza y laexclusión. Antiguos proyectos poseen el mérito de haber acumuladovaliosas experiencias que tienen a favor las coberturas sobre una va-riada gama de procesos.

Las acciones en curso deben ser fortalecidas, para que sean sosteniblesy más sólida su efectividad, en cuanto a los procesos de formaciónempresarial que promueven, los eventos de capacitación, la claridadsobre los sectores que deben estimularse por promisorios en la eco-nomía regional y muchas otras acciones encaminadas a la coordina-ción y al incremento de las coberturas.

Así se establecen los retos para el actual período de gobierno: promo-ción de la asociatividad, desarrollo de la Economía Social, transfor-

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maciones institucionales, aplicación de mecanismos de coordinación,definición de instrumentos orientadores y la operación de un instru-mento de monitoreo y evaluación a proyectos generadores de em-pleo.

En el capítulo 3 continuamos presentando el análisis de los indicadoresde desarrollo social con series estadísticas que le dan expresión alcompromiso de tener un observatorio de impacto social para la ciu-dad. En la primera sección del capítulo tercero se hace un balance delos resultados de la gestión del sistema de salud y los resultados deviolencia y criminalidad que registró la ciudad en el primer semestrede 2004. La segunda parte se concentra en los servicios públicos.

A partir del presente número, la revista Desarrollo Social de Bogotáincluirá una nueva sección, dedicada al estudio de las tendencias re-cientes de la Política Social. Este capítulo se incorpora para abordartemas relacionados con los desarrollos teóricos, conceptuales y depolítica pública que en los campos de pobreza, desarrollo humano,económico y social se discuten por académicos, políticos y por lasorganizaciones sociales en los ámbitos nacional e internacional.

El estudio de estas temáticas se sustenta en tres convicciones. Prime-ra, que la escasez de recursos y los desequilibrios fiscales no puedenerigirse como obstáculos para la formulación de políticas sociales quetengan como fin ampliar las oportunidades, las capacidades y garan-tizar la libertad de los ciudadanos. Esto implica alterar la “aritméticadel poder” a favor de la equidad, la solidaridad y la justicia social.Segunda, que las intervenciones encaminadas a garantizar la supervi-vencia y el cubrimiento de las necesidades mínimas de los seres hu-manos, si bien constituyen un avance cuando se enfrentan situacionesde total deprivación (población con hambre o sin acceso a serviciosbásicos de salud, por ejemplo), no deben constituir el fin último dela política social. Y tercera, que los crecientes y persistentes niveles depobreza y desigualdad de nuestra ciudad y de la nación son inadmi-sibles. Por tanto, deben constituir la mayor preocupación de los go-biernos y reivindicar la posición central y primordial de la políticasocial.

Además, se quiere ofrecer un espacio para la discusión de las políticassociales entre los actores que participan en su formulación,implementación y seguimiento. Para ello, se desea promover el deba-te alrededor de intervenciones alternativas a aquéllas centradas enadministrar y gestionar alivios a los problemas apremiantes de lospobres, pero sin logros de inclusión social.

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En esta edición, la revista examina la política de “renta básica”, cuyofundamento ético y conceptual se encuentra en la corriente reallibertaria y en los escritos del belga Phillipe Van Parijs.

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A partir del segundo quinquenio de los noven-ta Bogotá, ha enfrentado un profundo deterio-ro de los principales indicadores del mercadolaboral: desempleo, subempleo, informalidad yempleo precario alcanzaron los niveles más al-tos en la historia estadísticamente documenta-da de la ciudad.

Los desajustes del mercado de trabajo tienengraves implicaciones sociales y económicas. Enlo social, causan deterioro del capital humano,porque las personas no ejercen las competen-cias que han adquirido; desestimula la inver-sión en capital humano (capacitación, educacióny especialización de la población); incrementa lapobreza; obstaculiza las posibilidades de movili-dad social y de mayor igualdad de oportunida-des; y, en países como Colombia, donde el ac-ceso al Sistema de Seguridad Social está atado ala inserción en el sector formal del mercado detrabajo, significa la exclusión de un importantesegmento de la población a los servicios de sa-lud y de protección frente a las contingenciasdel desempleo y la vejez. En lo económico, re-fleja el desaprovechamiento de la capacidad pro-ductiva y representa una carga para las finanzaspúblicas por tres vías: disminuye los ingresosprovenientes de los gravámenes a salarios y a laprestación de servicios personales, aumenta lasdemandas de la población por programas deasistencia pública y desfinancia los sistemas deseguridad social.

En este capítulo se presenta un balance de loocurrido en materia laboral en la ciudad durantela última década y se exponen los lineamientos

de política con los que la actual administracióndistrital le hará frente a uno de los problemasmas apremiantes de la ciudad.

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Examinar el desempeño del mercado de traba-jo bogotano plantea dos interrogantes. Prime-ro, ¿es suficiente el empleo que se ha generadoen la ciudad? Segundo, ¿es de buena calidad elempleo generado? Infortunadamente, la res-puesta no es favorable para ninguno de los ca-sos. En este escrito se mostrará cómo el desem-pleo ha sido un fenómeno creciente y persis-tente y como la precarización del empleo se haextendido a través del subempleo y la informa-lidad. Finalmente, se identificarán los sectorespoblacionales más afectados por la problemáti-ca laboral de la ciudad.

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El hecho más destacado del mercado laboraldistrital y nacional durante la última década esel crecimiento sostenido de la tasa de desem-pleo. Entre 1994 y 2002, la tasa de desempleo(TD) de Bogotá pasó de 6,5% a 18,4%1, lo queequivale al aumento de 500.000 personas des-ocupadas. Pese a que en 2003 la tendencia sefrena y el desempleo comienza a ceder lenta-

1 Corresponde a mediciones del segundo trimestre. Para hacercomprables las cifras de la Encuesta Nacional de Hogares y laEncuesta Continua de Hogares, que difieren tanto en la meto-dología de recolección como en el marco conceptual, se utilizala serie empalmada calculada por DNP (Francisco Lasso, 2002).

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mente, el desajuste laboral persiste como unproblema de enormes dimensiones (gráfico 1.1).

y la demanda3 laboral, pues no es otra cosa quela brecha entre estos dos agregados.

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En comparación con las otras ciudades del país,la profundización del desempleo en Bogotá fuemás aguda. Esto cambio la tendencia previa, se-gún la cual el desempleo de la capital era menorque en el resto de ciudades. En efecto, desde 2000,la tasa de desempleo bogotana exhibe tasas se-mejantes, e incluso superiores, a la TD de las sie-te principales ciudades en conjunto, a diferenciade lo ocurrido en el período precedente (gráfico1.1). La intensidad del deterioro laboral de lacapital se evidencia también en la concentraciónde desempleados (gráfico 1.2). En 1991, 36 decada 100 desempleados de las siete principalesciudades eran de Bogotá; en 2003 la cifra llega a47 de cada 100 desempleados.

El desempleo es una variable resultado del mercadode trabajo que da cuenta de los excedentes de manode obra (oferta) en un período determinado. Sunivel está determinado por la dinámica de la oferta2

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2 La oferta laboral está compuesta por la población que participaactivamente en el mercado de trabajo, bien sea trabajando obuscando un trabajo; se denomina también fuerza laboral oPoblación Económicamente Activa-PEA. La oferta laboral es,entonces, la suma de los ocupados y los desocupados.

3 La demanda laboral está compuesta por los puestos de trabajoocupados y vacantes, esto es, las necesidades de mano de obrade una economía. La población ocupada es una aproximaciónestadística de la demanda y se compone de las personas quetrabajan por lo menos una hora remunerada a la semana, losausentes de su empleo por permiso, vacaciones, etc., y los tra-bajadores familiares sin remuneración.

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En efecto, las bajas tasas de desocupación obser-vadas entre 1991 y 1994 son consecuencia deuna demanda laboral que creció más que la ofer-ta. El crecimiento de la tasa de desempleo en elsegundo quinquenio de los noventa es el resulta-do de variaciones negativas en la demanda (des-trucción de puestos de trabajo) en 1996, 1998,1999 y 2000, que arrojaron un crecimiento de4,3% de los puestos de trabajo frente al 18,8%de la oferta laboral. Y, finalmente, la reduccióndel desempleo de los últimos dos años obedece aun crecimiento positivo de la demanda y mayorque el de la oferta (12% para la primera y 9%para la segunda) (gráfico 1.3).

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El resultado neto para los trece años observa-dos es desalentador: durante el período 1991-2003, la fuerza de trabajo (oferta) en Bogotáaumentó en 1.500.469 personas, mientras que

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¿Cuál es el origen de este creciente desajuste? Elprofundo deterioro laboral obedece a fenóme-nos de orden demográfico y económico, den-tro de los que se destacan el aumento de la par-ticipación laboral, la combinación de un pro-ceso de reestructuración industrial y cambio tec-nológico, asociados con la apertura económicaen un contexto de revaluación cambiaria, y losefectos del ciclo de la economía.

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El comportamiento económico ocupa un lugarimportante dentro de las causas del desempleo.En efecto, la tendencia creciente del desempleoentre marzo de 1995 y diciembre de 20004,coincidió con la desaceleración de la economíay la posterior recesión registrada en 1999. Mien-tras que en el período precedente (1992 y 1994),cuando se registraron tasas de crecimiento delPIB de 6,0%, 11,8% y 13,7%, la tasa de des-empleo promedio fue de 7,2%, con una tasamínima de 4,9% en septiembre de 1994.

Un análisis empírico realizado para Bogotá5

ofrece evidencia de la relación y causalidad en-tre desempleo y crecimiento económico. El es-tudio concluye que la tasa de desempleo pre-senta una relación negativa relativamente fuer-te con el ciclo económico, mientras que la tasade ocupación se relaciona positivamente, aun-que en forma débil, con el ciclo (gráfico 1.5).Los coeficientes de correlación son de –0,5 enel primer caso y de 0,1 en el segundo. En tér-minos de la causalidad, el Test de Granger evi-denció que tanto la tasa de desempleo como elempleo están causados por el crecimiento eco-nómico; aunque para las dos variables se en-

contró también la existencia de un sistema deretroalimentación con el ciclo económico.

4 En el período, la TD creció 13,5 puntos porcentuales y tasa deocupación se redujo 4,33 puntos porcentuales.

5 Diagnóstico sobre el empleo y el desempleo en Bogotá. DEE-SHD.Diciembre de 2003 (mimeo).

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La dinámica de las empresas está estrechamen-te relacionada con el ciclo económico. La crisiseconómica de la segunda mitad de los noventase tradujo en una reducción del número deempresas nuevas. Mientras que entre 1992 y1997 la creación de empresas por año6 alcanzabalas 1.300, en 1999 sólo nacieron 300 empresas.

Por sectores económicos, la destrucción de pues-tos de trabajo estuvo concentrada en la indus-tria y la construcción. Entre 1995 y 2000, sedestruyeron el 10% y el 50% de los empleos enestas ramas (cuadro 1.1). Mientras que servi-cios financieros, transporte y comercio fueronlos sectores menos afectados durante la crisiseconómica de finales de los noventa. El balancea 2003 indica un crecimiento de 60,7%, 39,0%y 31,2% en el empleo de estas ramas con res-pecto a los niveles de 1995.

6 Se refiere al número de nuevas empresas matriculadas en laCámara de Comercio de la ciudad (no incluye microempresas).

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En cuanto a la estructura de la ocupación entreasalariados (empleados de empresa particular ydel gobierno) e independientes (trabajadores porcuenta propia y patrones), se registra un proce-so de desalarización. Entre 1991 y 2003, losasalariados pasan de representar el 66,5% al57,3% del empleo total de la ciudad.

En efecto, la destrucción de puestos de trabajocorresponde en mayor proporción al trabajoasalariado. En el período 1994-2003, el empleoasalariado nuevo neto sólo fue de 14.000 pues-tos, equivalentes apenas al 2,8% del total deempleos nuevos, mientras que el 63% corres-

pondió a trabajadores por cuenta propia y el13% a trabajadores familiares sin remuneración(cuadro 1.2).

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Las consecuencias sobre el mercado de trabajode una apertura económica en un entorno derevaluación se relacionan con el deterioro deciertos sectores de la industria nacional y conlos desajustes entre la oferta y la demanda deempleo por la reconversión tecnológica7.

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7 OIT. Empleo un desafío para Colombia. Primera edición, 1999.

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La destrucción de empresas y la consecuente ex-pulsión de mano de obra, se producen por loscambios en la estructura de consumo a favor debienes importados y por la pérdida de compe-titividad de los sectores exportadores, ocasio-nada por la revaluación del primer quinqueniode la década.

Los desajustes entre la oferta y la demanda la-boral se produjeron por las modificaciones sus-tanciales que la reconversión tecnológica intro-dujo en la estructura de la demanda de manode obra, frente a las cuales la oferta no respon-dió con la misma velocidad8, lo que significó elaumento del componente friccional y estructu-ral del desempleo9.

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El comportamiento de la oferta laboral se ex-presa en la Tasa Global de Participación (TGP),

indicador que relaciona la población Económi-camente Activa con la Población en Edad deTrabajar, TGP = (PEA/PET)*100. Aunque his-tóricamente la TGP ha sido mayor para la ciu-dad, la brecha entre ésta y la del resto de ciuda-des muestra un reducción en los años de crisis,que nuevamente crece durante la recuperación(gráfico 1.6).

El crecimiento de la TGP ha sido significativoen los últimos cinco años. Entre 1998 y 2003,la TGP bogotana creció 6,3 puntos, lo que in-dica una mayor proporción de población parti-cipante. Así, mientras en 1998 610 de cada 1000personas mayores de 12 años participaban, en2003 lo hacían 673.

Por lo menos, tres factores explican el aumentode la participación laboral de la ciudad: la tran-sición demográfica, el fenómeno del trabajadoradicional y los flujos migratorios.

8 Ibid.9 El desempleo friccional está determinado por el flujo de individuos

que entran y salen del mercado laboral y la velocidad con la cualencuentran empleo. Se relaciona con problemas de flujos de infor-mación del mercado de trabajo. El desempleo estructural se origina

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por los desajustes entre la oferta y la demanda, determinados por laasimetría entre las calificaciones de la fuerza de trabajo y los reque-rimientos de los empleadores o por desbalances regionales de lamano de obra.

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Los cambios en la estructura y composición dela población transforman las relaciones de de-pendencia (proporción de niños y ancianos en lapoblación total) y la presión que recibe el merca-do de trabajo por el lado de la oferta (propor-ción de población que puede aportar su fuerzade trabajo). En el gráfico 1.7 se observa cómo laproporción de población en edad activa (entre15 y 59 años) ha venido creciendo, y con ello lapresión de la oferta laboral sobre el mercado detrabajo. En efecto, mientras que en 1960, 487de cada 1.000 colombianos eran potencialmen-te aportantes, en 2015, la cifra llegará a 666, yactualmente es cercana a las 626 personas. En lamedida en que la economía no ha tenido capaci-dad para absorber el aumento en la participa-ción, ésta se ha traducido en alzas de la desocu-pación.

La relación de dependencia demográfica de Bo-gotá no es contemporánea con la nacional, se

halla cinco años adelante, de manera que el pun-to más alto de aportantes se alcanzará cinco añosantes, en 2010 (gráfico 1.7). El reto duranteeste período es aprovechar el potencial produc-tivo de mano de obra de que dispone la econo-mía y fortalecer los sistemas pensionales, puesposterior a este período tendrá lugar la fase deenvejecimiento de la población.

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La crisis económica tuvo fuerte impacto en laoferta de trabajo bogotana. Se trata de la incor-poración de población inactiva (mujeres y jó-venes, fundamentalmente) al mercado laboralcomo consecuencia de la pérdida de ingresosque los hogares enfrentaron durante la recesión10

(cuadro 1.1). Así, en un plazo de dos años (en-tre 1998 y 2000), ocho de cada 100 mujeres yocho de cada 100 jóvenes entre 20 y 29 añosque se hallaban inactivos se insertaron al mer-cado laboral.

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10 El análisis estadístico evidencia un comportamiento anticíclico dela Tasa Global de Participación. Los períodos de auge registran

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La recepción de inmigrantes provenientes deotras partes del país ha presionado la oferta la-boral de la capital. Entre 1998 y 2003, llegarona la ciudad 494.509 personas provenientes deotros municipios del país y salieron 289.808personas, para una saldo neto de 204.70111.

De las personas que llegaron a Bogotá, el 28,7%lo hizo para buscar trabajo y el 8,4% por moti-vos laborales, lo que significó el engrosamientode la oferta laboral en cerca de 183 mil perso-nas, de las cuales 142 mil lo hicieron en calidadde desempleados (cuadro 1.4).

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Además de insuficiente, la creación de empleoha sido de mala calidad. El empleo se hainformalizado, los salarios se han reducido, elsubempleo y la temporalidad han crecido y ladistribución del ingreso ha empeorado.

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La informalidad está asociada con empleo debaja calidad: vinculaciones temporales sin afi-liación a la seguridad social, bajas remunera-ciones y escasos niveles de productividad. En-tre 1992 y 2003, el número de informales cre-

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menores tasas de participación (entre 1976 y 1981 la TGPvarió 3,6 puntos porcentuales, 1,6 puntos entre 1986 y 1988 y1,1 puntos entre 1992 y 1994) y en los períodos recesivos ladisposición a participar en el mercado laboral se incrementóconsiderablemente (entre 1982 y 1985 varió 7,7 puntos por-centuales, 1,1 puntos entre 1989 y 1991 y 4,9 puntos entre1995 y 2000). Los cálculos muestran que la brecha del PIB (labrecha de una variable se define como la desviación de éstafrente a su tendencia) y la brecha de la TGP tienen un coefi-ciente de correlación de –0,4. Esto significa que cuando la eco-nomía entra en recesión, otros miembros de la familia entran aparticipar en el mercado de trabajo; y cuando la economía serecupera, se retiran del mercado. Fuente: Diagnóstico sobre elempleo y desempleo en Bogotá. Secretaría de Hacienda Distrital.Diciembre 2003 (mimeo).

11 Datos tomados de Evidencia reciente del comportamiento de lamigración interna en Colombia a partir de la Encuesta Continuade Hogares, Dane 2003.

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ció en 421.190, y el número de ocupados, en587.520, de forma que el 72% de los empleosgenerados correspondió al sector informal de laeconomía. En 2000, la ciudad registró el ma-yor porcentaje de empleo informal (57 de cada100 empleos). Aunque durante los últimos tresaños la tasa ha disminuido, todavía mas de lamitad del empleo de la capital está asociado convinculaciones precarias e inestables, situaciónque confirman los bajos niveles de afiliación alsistema de seguridad social y que comprometeel bienestar presente y futuro de los trabajado-res y sus familias (cuadro 1.5). De hecho, en2003 el 58,2% de los ocupados de la ciudad(excluyendo los trabajadores familiares sin re-muneración) no se encontraba afiliado al Siste-ma Pensional12.

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El subempleo abarca las situaciones de empleoen las que se subutiliza la capacidad productivade los trabajadores13. Se trata de los ocupadoscon empleos de baja productividad, jornadasinsuficientes, ingresos precarios o que no utili-

zan adecuadamente sus competencias. En estesentido, el subempleo da cuenta de un impor-tante grupo de trabajadores que realizan un tra-bajo menos productivo del que podrían y desea-rían realizar, bien sea porque trabajan menoshoras (subempleo por insuficiencia de horas),tienen menos ingresos (empleo inadecuado poringresos) o utilizan parcialmente sus calificacio-nes (empleo inadecuado por competencias).

El subempleo representa una estrategia de su-pervivencia o refugio involuntario de los desem-pleados, debido a la incapacidad de la econo-mía de absorber en su totalidad y adecuadamen-te la oferta de mano de obra. Por esta razón yante la escasa cobertura de programas de subsi-dios para los desocupados14, cuando un traba-jador se encuentra sin empleo le resulta impo-sible permanecer sin trabajo, por lo que debededicarse a cualquier otra actividad para sobre-vivir, aun cuando ésta no le ofrezca un empleode tiempo completo que le permita desarrollarsus capacidades y obtener los ingresos suficien-tes para sustentar un nivel de vida adecuado.Los trabajadores independientes, por su parte,

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12 Fuente: Dane–DAPD, Encuesta de Calidad de Vida 2003.13 Se trata de personas que no han alcanzado su nivel de pleno empleo

según el Convenio sobre la política del empleo adoptado por laConferencia Internacional del Trabajo en 1964. De acuerdo con elcual el pleno empleo asegura que: i) haya trabajo para todas laspersonas dispuestas a trabajar y que busquen empleo, ii) que dichotrabajo sea tan productivo como sea posible; y iii) que haya libertadpara escoger empleo y que cada trabajador tenga las posibilidades

de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que leconvenga y utilizar en ese empleo dicha formación y las facultadesque posea. Las situaciones en que no se cumple el objetivo i) serefieren al desempleo, y aquellas en que no se cumplen los objetivosii) o iii) se refieren principalmente al subempleo. OIT, 1999.

14 El sistema de protección al desempleo creado en Colombia me-diante la Ley 789 de 2002 es excesivamente focalizado, de bajacobertura y modesto en lo que se refiere al monto de los subsidios.

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durante los períodos de baja actividad en susnegocios, prefieren dedicarse a actividades al-ternativas que les generan menos ingresos, envez de quedar desocupados. Situaciones que seagudizan en períodos de recesión o desace-leración de la actividad económica.

La subutilización total en la ciudad, medidacomo la suma de desempleo y subempleo (cua-dro 1.6 y gráfico 1.8), creció 16 puntos entre1991 y 1999, período para el cual son compa-rables los datos. Así, mientras a principios de ladécada de los noventa, 23 de cada 100 personasde la PEA bogotana se encontraban subuti-lizadas, en 2000 la cifra llega a 39. Después de2000 -año en que se introducen cambios con-ceptuales y metodológicos en la medición delempleo, desempleo y subempleo-, el subempleoalcanza el nivel histórico de 36% (2002) y seregistran niveles de subutilización total de 50%.

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El creciente desajuste entre oferta y demandade trabajo y, más recientemente, la reducciónde los salarios producto de la reforma laboral15,han deteriorado los ingresos de la población enla ciudad y en el país: mientras en 1995 el 17%de la población ocupada tenía un ingreso infe-rior a un salario mínimo, en 2003 dicha propor-ción ascendió al 24%, luego de alcanzar el 30%en 2002 (cuadro 1.7).

mercio de Bogotá, en 2003, Bogotá era la “ter-cera ciudad Latinoamericana en donde la rela-ción dólar neto pago/hora trabajada a una tra-bajadora de fábrica es más baja (US$0,78), su-perando a Caracas (US$0,61) y a Río de Janeiro(US$0.57)” (www.ccb.org.co).

La privación de ingresos asociada al desempleoy la reducción de los ingresos de los ocupadoshan tenido efectos sociales devastadores: la po-breza y la indigencia, medidas por ingresos, laconcentración de ingresos y los niveles de des-igualdad han crecido.

Entre 1993 y 2003, la proporción de poblaciónen condición de pobreza pasó de 44,9% al52,3%, lo que significa un aumento de1.142.464 pobres. Por su parte, la poblaciónpor debajo de la línea de indigencia creció en562.654 personas y pasó del 8,0% al 14,5%.Esto significa que 998 mil habitantes de la ciu-dad no disponen de los ingresos suficientes paraadquirir una canasta básica de alimentos (indi-gentes) y 3.586.875 no tienen ingresos paraconseguir una canasta básica mínima (pobres)(cuadro 1.8).

15 Se trata de la ampliación de la jornada ordinaria, la disminuciónde recargos y las modificaciones al contrato de aprendizaje

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incluidas en la reforma laboral (Ley 789 de 2002), cuyo im-pacto es la reducción de los salarios de los trabajadores.

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El empobrecimiento de la ciudad ha estadoacompañado por el aumento en la desigualdad.La distribución del ingreso, medida con el co-eficiente de desigualdad de Gini16 ha empeora-do tanto en la ciudad como en el país (gráfico1.9). El deterioro del indicador y, por tanto, laconcentración del ingreso ha sido mayor en lacapital. Hasta finales de la década de los noven-ta, Bogotá presentó una distribución de ingre-sos mas igualitaria que la nación, momento apartir del cual se vuelve más desigual.

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El desempleo afecta más a las mujeres. La tasade desempleo femenina en Bogotá es en pro-medio 1,6 veces mayor que la masculina. En2003, la brecha entre la tasa de desempleo dehombres y mujeres era de 6,5 puntos porcen-tuales (gráfico 1.10). Pero las dificultades de lapoblación femenina para insertarse en el mer-cado laboral van mas allá del desempleo: lasmujeres ocupadas presentan mayores tasas deinformalidad que los hombres (cuadro 1.5) yexisten diferenciales de remuneración en con-tra de la mujer17.�'&/�-"��3�

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Se pueden identificar cuatro grupos altamentevulnerables: las mujeres, los jóvenes, los bachi-lleres y los jefes de hogar.

16 El Gini es un índice que da cuenta del nivel de concentraciónen la distribución de ingresos. Mide qué tan lejos se encuentrala distribución de ingresos de una población, de una situaciónigualitaria en donde cada persona u hogar tienen la mismaporción de ingreso. El índice puede tomar valores entre 0 y 1,donde el primero indica la concentración mínima y el segundola máxima.

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17 En el primer trimestre de 2004, pese a que entre la poblaciónocupada femenina y masculina de Bogotá no hay diferencialesen el nivel educativo (para los dos grupos el promedio de esco-laridad es 10,9 años), el ingreso laboral por hora de las mujeresequivalía al 86% del de los hombres ($3.962 para ellas y $4.564para ellos). Cálculos: DEE-SHD, con base en Dane.

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Los jóvenes de ambos géneros encuentran cadavez mayores dificultades para encontrar trabajo.La tasa de desempleo para las personas entre 12y 19 años es dos veces la del total de la pobla-ción, y la de los jóvenes de 20 a 29 es 1,3 veces.

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No obstante, todos los grupos de edad resulta-ron afectados por el deterioro laboral del se-gundo quinquenio de los noventa, siendo la-mentable el impacto para los mayores de 60años, segmento que multiplicó la tasa 9 vecesentre 1994 y 2003.

La participación laboral de los jóvenes está re-lacionada con la asistencia escolar. La Tasa Glo-bal de Participación (TGP) de los niños entre

12 y 17 años que estudian es diez veces menor ala de los no estudiantes (5,6 % y 53,4%, res-pectivamente), y la TGP de los jóvenes (de 18 a24 años) es de 48,6% para los que estudian y85,2% para quienes no lo hacen. Las cifrasdevelan una panorama desalentador para mu-chos niños de la capital: 12 mil de ellos se en-cuentran lejos de las aulas escolares, buscandoinfructuosamente un empleo.

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De acuerdo con la escolaridad, los grupos másvulnerables son los bachilleres y las personas conalgunos años de educación superior, síntoma deque el título de educación secundaria es insufi-ciente para insertarse en el mercado de trabajo.En el extremo, con las tasas más bajas están laspersonas con estudios superiores completos ylas personas que carecen de educación formal.Para éstos últimos los problemas de inserciónen el mercado laboral se manifiestan en altosíndices de subempleo e informalidad.

hogar éste es el causante fundamental del fenó-meno del trabajador adicional. En el primer tri-mestre de 2004, había en Bogotá 151.282 jefesde hogar desempleados, para un mismo núme-ro de hogares que enfrentaban desajustes en laprovisión de ingresos.

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La orientación principal y distintiva del pro-grama de empleo para Bogotá es el estímulo dela demanda agregada interna.

La insuficiente demanda es el principal obstá-culo para que los empresarios inviertan19, esademás la causa fundamental de la crisis socialde la ciudad y del retroceso en los niveles decalidad de vida de los hogares; por ello, la polí-tica de empleo del Distrito tendrá como núcleoel estímulo a la demanda agregada local. Paraesto, se impulsará la inversión pública, se imple-mentará una política indirecta de ingresos y serealizarán intervenciones para la reactivaciónproductiva y la competitividad.

El impulso a la inversión pública opera comouna política activa de empleo de corto plazoorientada a generar puestos de trabajo produc-tivos. Esta política tiene dos objetivos: mitigarlas tensiones existentes en el mercado de traba-jo y aliviar la situación de pobreza de muchoshogares, dotándolos además de ingresos y au-mentando su capacidad de compra.

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18 Esta sección se basa en las disposiciones emitidas en el Plan deDesarrollo: Bogotá Sin Indiferencia: Un Compromiso Social contrala Pobreza y la Exclusión, y en las recomendaciones y sugerenciasde los asesores del Alcalde Mayor: Luis Jorge Garay Salamanca,Eduardo Sarmiento Palacio y el Centro de Investigaciones para elDesarrollo–CID de la Universidad Nacional de Colombia.

19 Los empresarios manifiestan como principales restricciones la insu-ficiente demanda, inestabilidad en las reglas de juego, restriccioneslegales y capital de trabajo (Fuente: Empleo en el Distrito. Centrode Investigaciones para el Desarrollo -CID-. Universidad Nacionalde Colombia. Informe de avance a 31 de julio de 2004). Por talrazón, las políticas como la flexibilización laboral no han sidoexitosas, y, por el contrario, han contribuido a la precarización deltrabajo y a la reducción real de los ingresos.

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Finalmente están los jefes de hogar, a quienes eldeterioro laboral de finales de los noventa per-judicó intensamente. Los jefes, que representa-ban el 16% de los desempleados de la ciudaden 1990, llegaron al 20% en 1995 y al 25% en1999, proporción que persiste en 2004, lo cualindica que uno de cuatro desempleados queactualmente hay en Bogotá es un jefe de hogar.

Este desempleo tiene graves consecuencias. Losjefes constituyen la principal, o en ocasionesúnica fuente de ingresos de los hogares, y a di-ferencia del desempleo de otros miembros del

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La política indirecta de ingresos tiene como ob-jeto estimular y expandir la demanda. Se tratade elevar la capacidad de compra de los hogaresmas pobres mediante la reducción del preciode ciertos de bienes y servicios.

Finalmente, la política de reactivación producti-va y competitividad tiene como fin estimular eldesarrollo de sectores estratégicos y construiruna plataforma económica que permita en elmediano plazo tasas de crecimiento anual quegaranticen la disminución progresiva del des-empleo, la generación sostenible de ingresos parala población y el mejoramiento de la calidad devida de los bogotanos.

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Incluye la intensificación de la mano de obraen las obras públicas, el impulso a la construc-ción de viviendas de interés social y el fortaleci-miento y optimización de programas ya exis-tentes, cuyo objeto es la generación de empleoe ingresos para poblaciones vulnerables.

a. Intensificación del componente trabajo en lasinversiones de construcción y mantenimientode la infraestructura

Incluye acciones como la adopción de di-seños y tecnologías más intensivas en mano

de obra en las inversiones del Distrito y laespecificación de componentes mínimos demano de obra y de insumos de la industriadistrital y nacional en las obras de insfraes-tructura y mantenimiento financiadas porel Distrito.

El Programa de Inversiones Intensivas enEmpleo-PIIE de la Organización Interna-cional del Trabajo-OIT- hace parte de lasexperiencias internacionales exitosas quehan implantado tecnologías intensivas enmano de obra. Su objetivo fundamental esmaximizar el uso de mano de obra de lasinversiones en infraestructura, mediantetecnologías intensivas en empleo, sin queello signifique el sacrificio del equipo apro-piado cuando sea necesario por razones decalidad o costo. De forma tal que se respe-tan normas especificadas de calidad y cos-to y se emplea a más personas con condi-ciones laborales justas.

El PIIE se ha implantado en varios paísesde África, Asia y América Latina, y sus re-sultados van desde el mejoramiento de lainfraestructura básica en las áreas urbanasy rurales hasta la creación de empleossostenibles y de calidad, mediante la pro-moción de empresas. Frente a aquellos ba-sados en la utilización de equipo pesado,

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los proyectos intensivos en empleo poseenmayor capacidad de absorción de mano deobra no calificada, mejoran la distribucióndel ingreso, contribuyen al incremento delingreso y del consumo de los hogares, aho-rran divisas y, en las economías con exce-dentes de mano de obra y salarios bajos,son menos costosos. Un estudio aplicadoen Madagascar encontró que el enfoquebasado en empleo es del 30% al 80% me-nos costoso, crea 2,5 veces mas empleos,aumenta el ingreso nacional y el consumode los hogares 2,5 veces y ahorra el 30% delos requisitos de moneda extranjera.

Las estrategias que en el ámbito distritalhan propuesto el IDU y TransMilenio paraeste fin, están desarrolladas en la sección1.1.2. del capítulo 2: Programas de Gene-ración de Empleo e Ingresos en la Inver-sión del Distrito, de esta revista. Se trata dela implantación de tecnologías intensivasen mano de obra, el fortalecimiento de laparticipación comunitaria, la contrataciónde cooperativas y la implementación de me-canismos para la contratación de un por-centaje alto de mano de obra que reside enla localidad donde se desarrolla la obra.

b. Construcción de viviendas de interés social

Durante el período 2004-2008, la actualadministración ejecutará el Programa Bo-gotá Con Techo, que construirá 120.000viviendas de interés social. Con el progra-ma se generan 15.000 empleos en 2004 y30.000 en los tres subsiguientes, de los cua-les un porcentaje significativo correspon-derá a mano de obra de baja calificación.

La sección 1.2 del capítulo 2: Programasde Generación de Empleo e Ingresos en laInversión del Distrito, presenta las estrate-gias, características y etapas del Programa.

c. Fortalecimiento y optimización de programasde generación de empleo e ingresos

Se trata de los programas de inserciónsociolaboral dirigidos a poblaciones vulne-rables, cuyo objeto es ofrecerles oportuni-dades de capacitación, vinculación laboralo estimulos para emprender prácticas em-presariales asociativas que les permitanmejorar sus ingresos y calidad de vida.

Se destacan los proyectos de Idipron (Ge-neración de empleo como herramienta derecuperación para jóvenes de la calle ypandilleros, mediante el acceso a formacióntécnica, práctica laboral y el estímulo deprácticas e iniciativas empresariales), Secre-taría de Gobierno (Misión Bogotá, cuyoobjetivo es contribuir al buen uso, apro-piación y goce del espacio público, median-te guías ciudadanos que promueven prác-ticas de cultura ciudadana; la Capacitaciónde jóvenes con riesgo de caer en activida-des ilícitas; Generación de iniciativas pro-ductivas individuales o asociativas para lageneración de ingresos); el DepartamentoAdministrativo de Bienestar Social-DABS-(Capacidades y oportunidades para la ge-neración de ingreso y empleo); y el Fondode Ventas Populares, a través de programaspara la incorporación de los vendedoresambulantes y estacionarios al mercado for-mal. Las características, logros y metas deestos programas, así como las reformas que,con el fin de fortalecerlos, ha planteado laactual administración, se desarrollan en lasección 3 del capítulo 2.

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Incluye el alivio en las tarifas de servicios públi-cos, la disminución de los costos de vivienda(como consecuencia del programa Bogotá con

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Techo) y la disminución del costo de los ali-mentos, por medio del Plan Maestro de Abas-tecimiento Alimentario.

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Se trata de promover el desarrollo productivode la ciudad, estimulando la inversión y mejo-rando los niveles de productividad y competiti-vidad de la plataforma productiva existente.

Incluye programas de innovación y fortaleci-miento de la plataforma tecnológica, capacita-ción para el trabajo, formación de habilidadesempresariales y actividades de fomento y apoyoa las micro y pequeñas empresas.

Las políticas de apoyo a las micro y pequeñasempresas tienen como fin aumentar sus nivelesde productividad, estimular la integración conel sector moderno o formal de la economía ymejorar el nivel de ingresos de las personas quedependen de ellas, para lo cual deben contri-buir, durante un período limitado, a crear uncomportamiento económico que ni el mercadoni las características de estas unidades pueden

asegurar automáticamente. Las intervencionesdeben basarse en el aprovechamiento de sus ven-tajas comparativas en cuanto a la adaptación alas mutaciones tecnológicas, a la innovación y alas variaciones de la demanda por el contactodirecto con los clientes, entre otros.

La política cuenta con instrumentos como lasimplificación del marco regulatorio y progra-mas para facilitar el acceso al capital, a conoci-mientos, a tecnología y a mercados dinámicos.

Son principios generales de las políticas y con-diciones para su éxito: la sostenibilidad, la se-lectividad y la integralidad.

La sostenibilidad de las políticas para la reac-tivación productiva y la competitividad está re-lacionada con la sincronía entre las interven-ciones y los tiempos y etapas que requiere laconsolidación de las actividades productivas yempresariales. La consolidación de una empre-sa naciente o la adopción de nuevas tecnologíasen la plataforma productiva existente puedenfracasar si el acompañamiento y los estímulosde las intervenciones públicas se retiran prema-tura o abruptamente. En otras palabras, la no

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sostenibilidad de las políticas puede causar lamortalidad temprana de iniciativas empresaria-les o de innovación.

La selectividad hace referencia a las actividades,sectores o tipos de tecnología que las políticaspúblicas incentivarán. Así, los programas decrédito de fomento deberán adjudicarse a sec-tores dinámicos y competitivos, y la oferta deprogramas de capacitación, de reconversión oreadaptación de la fuerza de trabajo, debe darcuenta de las necesidades y características de lademanda de trabajo en el corto, mediano y lar-go plazo.

La integralidad se refiere a la necesidad de com-binar intervenciones. Las políticas de financia-miento o acceso a capital deben acompañarsede políticas que permitan el acceso a tecnologíay mercados, sólo así se garantizará el éxito delas empresas nacientes o el fortalecimiento sos-tenible de las existentes.

Los programas, acciones concretas y estrategiaspara la reactivación productiva y competitivi-dad de la ciudad se presentan en la sección 2:Programas de Fomento y Desarrollo Empresa-rial del capítulo 2, en el que se examina el Pro-grama Bogotá Productiva.

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Como respuesta a los diferentes problemas delmercado laboral que persisten actualmente enla ciudad, cada una de las entidades de la admi-nistración distrital adelanta acciones que con-tribuyen a la generación de empleo mediante lainversión de recursos del presupuesto.

Las políticas relacionadas con la mano de obrapueden ser de tres tipos: políticas de empleo,políticas laborales y políticas de mercado de tra-bajo. Las políticas de empleo tienen que ver conel contexto económico y social de un país y es-tán inmersas, implícita o explícitamente, en laconducción general de la política económica ysocial y en la estrategia misma de desarrollo.Comprenden una amplia gama de medidas einstrumentos de muy distinta naturaleza en losámbitos económico, social e institucional queafectan el nivel y calidad del empleo.

Las políticas laborales competen a los Ministe-rios del Trabajo y de la Seguridad Social. Com-prenden un conjunto de políticas que actúanen el entorno de la relación de trabajo entre eltrabajador y el empleador, y que influyen en elmarco y en las condiciones en que se realiza eltrabajo. Integra disposiciones relativas a la ga-rantía de derechos como los salarios mínimos,prestaciones obligatorias, seguridad social, se-guridad e higiene en el trabajo, seguridad en elempleo, no discriminación, restricciones al tra-bajo de menores, derecho de huelga, y todo el

cúmulo de aspectos normativos e instituciona-les que rigen en esta materia.

Las políticas de mercado de trabajo utilizan unconjunto de instrumentos y programas a travésde los cuales el sector público interviene en di-cho mercado, con el objeto de combatir o evi-tar el desempleo, mitigar sus efectos y apoyar ala población activa en riesgo de desocupación1.La competencia del Distrito se cifra en estaspolíticas, a veces como ejecutor y otras comodiseñador, formulador y ejecutor a la vez.

Cuando se trata de indagar sobre la capacidadque tiene la inversión del Distrito Capital paragenerar empleo, es preciso afirmar que todoslos proyectos de inversión generan empleo, enpequeñas o en grandes proporciones, bien sea através de la adquisición de servicios especializa-dos, profesionales o técnicos, o bien porque seorientan a grandes obras de infraestructura o aprogramas de fomento empresarial o se ejecu-ten en programas de inclusión sociolaboral. Lamagnitud de la inversión es muy significativa,tanto para el período de gobierno 2004-2007,como para cada una de sus vigencias. Por ejem-plo, la programación presupuestal de 2004 as-ciende a $3,6 billones y se cumple mediante laejecución de más de 300 proyectos. Sin embar-go, aún no se ha resuelto la pregunta acerca de

1 Samaniego Norma (2002), “Las políticas de mercado de trabajo ysu evaluación en América Latina.”, Cepal

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¿cuántos empleos genera la inversión del Dis-trito? Y a esta pregunta le siguen otras de igualimportancia: ¿qué tipo de empleos son? (cali-dad), ¿cuál su temporalidad? y ¿cuáles son susestrategias de sostenibilidad? ¿Cuántos son re-currentes? ¿Cuántos son nuevos?

Hay dificultades en precisar la cifra sobre em-pleos generados por la totalidad de la inversión(ver cuadro 2.1). En parte, porque el uso de

este indicador no se ha incorporado a los ba-lances de ejecución. Sin embargo, la naturalezade cada entidad constituye una base para for-marse como gran generador, mediano o peque-ño generador de empleo. La Dirección de Es-tudios Económicos hizo un cálculo para 2004con base en 18 entidades, cuyo resultado arrojaaproximadamente 177 mil empleos, de muydiversa calidad y temporalidad.

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Los proyectos se ejecutan por la vía de la con-tratación administrativa, es decir, con la formu-lación de términos de referencia y procesoslicitatorios, contratación directa, a través deórdenes de prestación de servicios y mecanis-mos impuestos por la banca multilateral, cuan-do ésta es la fuente de financiación. Los em-pleos suelen ser de carácter temporal y, para al-gunos casos, extremadamente transitorios.

Las obras de infraestructura construidas por elIDU, Metrovivienda y Transmilenio (en cons-trucción), generan el mayor número de puestosde trabajo. En este grupo de destaca la Secreta-ría de Educación, debido a las altas coberturasque se ha propuesto alcanzar en el Plan de De-sarrollo (gráfico 2.1). El tercer grupo de entidades está compuesto por

aquellas que proyectan tener menos de 4.000empleos activos. Las entidades reunidas en estegrupo son de diferente naturaleza. Idipron es elcaso más representativo, seguido por MisiónBogotá, IDU UEL y UESP (gráfico 2.3).

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En segundo lugar se encuentran algunas enti-dades clasificadas como medianamente gene-radoras de empleo, entre 4.000 y 10.000 em-pleos. Su característica común es la de pertene-cer al área social. Entre éstas se destacan el Fon-do de Ventas Populares, Empresas Sociales delEstado, el Programa Bogotá Sin Hambre, elIDRD y el DABS. La operación de Transmileniose encuentra también en este grupo (gráfico 2.2).

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En este capítulo presentamos un grupo desta-cado de proyectos de inversión, según su rela-ción con cuatro bloques temáticos: Infraestruc-tura, Desarrollo y Fomento Empresarial, Inclu-sión Social y Retención Escolar. En cada blo-que se realiza una descripción del proyecto, elanálisis del problema al que está asociado, susproyecciones, el tipo y número de empleos quegenera para 2004, y, en algunos casos, los em-pleos que proyecta generar durante el períodode gobierno. Se trata de un recuento interesan-te, para derivar hacia otros análisis que den cuen-ta de la diversidad de las inversiones, de susimpactos y de su pertinencia.

Por último, queremos destacar la labor cumpli-da por el equipo de trabajo de la Dirección deEstudios Económicos y por la colaboración pres-tada por las entidades, en el suministro, correc-ciones y ajustes a los textos.

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Esta sección tiene como propósito analizar elalcance de las políticas activas intensivas enmano de obra de origen público2 que proyectala administración Distrital a través de las inver-siones en infraestructura. En orden sucesivo, seexaminan los programas de IDU, TransMilenio,Metrovivienda, Idrd y el programa Distrital dereciclaje de la Uesp.

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Este análisis se ha estructurado en cuatro par-tes. La primera es el resumen de las acciones en

infraestructura que está realizando el IDU yTransMilenio; en la segunda se describe la ge-neración de empleo de las entidades estudiadaspara acometer las inversiones en infraestructu-ra que se proponen para los próximos años; latercera hace referencia a medidas para la gene-ración de empleo en infraestructura, tales comola participación comunitaria, centros de desa-rrollo tecnológico y cooperativas de trabajo aso-ciado. Finalmente, se llega a las conclusiones.

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El Plan de Ordenamiento de Bogotá es un nue-vo paso en el proceso de planeación urbana dela ciudad. En él se propone una actuaciónoperativa, selectiva y estratégica que programael desarrollo a mediano y largo plazo, estable-ciéndose las bases para una política Distritalsobre el uso del territorio en los próximos 10años, en materia de crecimiento controlado,renovación o conservación de estructuras urba-nas, obtención de suelos para el desarrollo deinfraestructuras, áreas libres, equipamientos,programas de vivienda de interés social y ma-nejo ambiental del territorio.

También, establece que el ordenamiento no sólodepende de la correcta aplicación de una nor-ma que privilegie el bien común sobre el parti-cular, sino que requiere además de la coordina-ción territorial de la inversión pública (POT-Planes de Desarrollo)

El modelo territorial Distrital dictado por elPOT establece los siguientes sistemas generalespara la estructura urbana:

• Sistema Vial• Sistema General de Transporte• Sistema de Acueducto• Sistema de Saneamiento Básico

2 Para ampliar el tema de políticas activas intensivas en mano de obrapuede consultarse el Programa de Inversiones Intensivas en EmpleoPIIE de la OIT, en www.oit.org.

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• Sistema de Equipamientos• Sistema de Espacio Público Construido

El Instituto de Desarrollo Urbano-IDU, encumplimiento de lo dictado por el Plan de Or-denamiento Territorial, ejecuta los planes, pro-gramas y proyectos competentes a los sistemas:Vial, de Transporte y de Espacio Público. ElIDU es el encargado de la ejecución de las obrasdel sistema vial, transporte y espacio público.Por su parte, TransMilenio es la entidad encar-gada de la gestión, administración y gerenciadel proyecto del sistema de Transporte Masivo.

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La Malla vial existente en Bogotá llega a 15.3243

kilómetros carril4, de los cuales el 95% (14.469km-carril) corresponden al Subsistema Vial y el5% (855 km-carril) al Subsistema de Transporte.

Por su parte, el estado de condición de las vías dela ciudad se evalúa de acuerdo con el Índice deCondición del Pavimento (ICP)5, parámetro quecalifica la condición superficial de la estructuradel pavimento y que depende del Índice de Ru-gosidad Internacional (IRI), que determina la re-gularidad superficial del pavimento, y del Índicede Fallas (IF), que determina el nivel de fallassuperficiales que se presentan en el pavimento6.

Las actividades necesarias para mantener unnivel de servicio óptimo y que, a su vez, requie-ren la intervención adecuada por parte del IDUson las siguientes:

Mantenimiento Rutinario (ICP>70). Actividadtendiente a “mantener” la vida útil de la estruc-tura de pavimento. Constituye una prácticapreventiva y comprende las siguientes obras:sello de fisuras, limpieza de drenajes (cunetas,alcantarillas, pozos de inspección, sumideros),limpieza de obras adyacentes (bermas), demar-cación horizontal, limpieza de señales verticales.

Mantenimiento Periódico (ICP>70). Actividadtendiente a “aumentar” en un período de tiem-po adicional la vida útil de la estructura de pa-vimento, en términos de comodidad y seguri-dad. Puede constituir una práctica preventivay/o correctiva y comprende las siguientes obras:parcheo y reparcheo, bacheo, sobrecarpeta, téc-nicas alternativas (fresado, termoperfilado,termogeneración y reciclado “in situ” de la car-peta asfáltica).

Rehabilitación (70>ICP>30). Actividad necesa-ria para “devolver” a la estructura de pavimen-to las condiciones de soporte de carga con lasque inicialmente se construyó así como su ni-

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3 Esta distancia km-carril es comparable a ir 15 veces desde Bogotá aSanta Marta por carretera, o la extensión en kilómetros de red vialnacional que administra el INVIAS, incluyendo la red vial pavi-mentada (15.915,93 kilómetros), www.invias.gov.co.

4 La extensión de la malla vial se mide en kilómetros por carril decirculación vial.

5 El ICP fue calculado con la metodología Banco Mundial.6 Las intervenciones requeridas en las vías diagnosticadas están aso-

ciadas al estado de condición de cada una, medido con el índice decondición de pavimento, así: ICP < 30, construcción. 30 < ICP <70, rehabilitación. ICP > 70, mantenimiento.

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vel de servicio en términos de seguridad y co-modidad. Constituye una práctica correctiva ycomprende las siguientes actividades: interven-ciones profundas (retiro y reconformación decapas estructura de pavimento con idénticas ca-racterísticas) y reciclado “in situ” de la totali-dad de la estructura de pavimento.

Construcción (ICP<30). Caracterización de unaestructura de pavimento nueva sobre vías enafirmado o tierra, o que por su estado de dete-rioro se considera deben ser reconstruidas.

Con base en estos criterios, a diciembre de 2003,sólo el 26% del subsistema vial se encontrabaen buenas condiciones y el restante 74% se en-contraba en regular o mal estado (33,7% enestado regular y 40,3% en mal estado). Esta si-tuación, en la que casi tres cuartas partes de lamalla vial es susceptible de rehabilitación y/oconstrucción, determina tanto las necesidades

de inversión de la ciudad en esta materia comosu posible impacto en cuanto a movilidad y entérminos generales de calidad de vida.

Esta condición actual también es el resultadodel crecimiento desordenado de la ciudad, dela constante imprevisión en la ejecución, de laescasa planeación urbana en las últimas déca-das y de la migración desbocada a la que haestado sometida la ciudad, sobre todo a partirdel recrudecimiento del conflicto armado. Porsu parte, el ritmo de crecimiento actual de lared vial es inferior a la tasa de crecimiento deltejido urbano, al aumento de la población resi-dente y circulante en la ciudad7 y al crecimien-to del parque automotor, circunstancias quetambién han ejercido mucha presión en la ma-lla vial. Como consecuencia, hoy tenemos unamalla vial que dista mucho de ser el instrumen-to adecuado para una óptima calidad de vida yde productividad de la ciudad.

7 Una parte importante del flujo diario de población en Bogotá se de-riva del flujo de ciudadanos de las denominadas ciudades dormitorio.

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Adicionalmente, las características generales dedeterioro de la malla vial no se circunscriben aun sector en particular, sino que están práctica-mente generalizados en las vías locales, inter-medias y arteriales. El 82% de la malla vial lo-cal se encuentra en regular o mal estado, el 84%en la malla vial intermedia también presenta estacondición, y sólo en la malla vial arterial el de-terioro no es tan fuerte, pues 37% se encuentraen esta condición.

La condición más crítica se presenta en la mallavial local, pues más del 50% del total de su ex-tensión es susceptible de reconstrucción. A estasituación es necesario adicionarle que las víaslocales presentan interrupciones, reducciones ycambios de configuración, que interfieren el flu-jo vehicular, lo que impide y restringe el accesoa sectores o barrios.

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La infraestructura del sistema de transporte seclasifica en troncales y rutas alimentadoras. Lastroncales constituyen la espina dorsal del siste-ma y se caracterizan por el tránsito de vehículosarticulados con capacidad para 160 pasajeros,exclusivamente por los corredores troncales, sir-viendo orígenes y destinos previamente deter-minados por Transmilenio, dentro de la zonade influencia directa de sistema. Las rutasalimentadoras están conformadas por rutas cor-tas que operan fuera de los corredores troncales,sirviendo unas áreas de alimentación específi-cas; tienen como finalidad brindar accesibili-dad al sistema en sus extremos. A estas áreas seles denomina Cuencas de alimentación

Los servicios troncales y de rutas alimentadorasurbanas están integrados, la mayoría de las ve-ces, tarifaria y físicamente. La integracióntarifaria implica una tarifa única, ya sea que seutilice un sólo servicio troncal, dos o más servi-cios troncales combinadamente, o servicios

troncales combinados con la utilización de unao varias rutas alimentadoras. La integración fí-sica se realiza a través de las estaciones de inte-gración (ya sea de cabecera o intermedias), enlas cuales se dispone de la infraestructura nece-saria para el acceso de los usuarios de un servi-cio a otro.

La implementación del Sistema TransMilenioimplicó la reconstrucción en la mayoría de lasvías troncales. Sin embargo, el mantenimientode éstas ha estado en el debate, pues aunquefueron construidas para tener una larga vida útil,recientemente, en la troncal Caracas y Autonortese han presentado deterioros importantes en elpavimento, lo cual ha implicado la reconstruc-ción de muchas de las lozas que lo conforman.

Es necesario tener presente que para la primerafase8 los contratos no incluyeron mantenimien-to, sólo los diseños y la construcción de la obra;el mantenimiento fue contratado posteriormen-te mediante contratos independientes. La fasedos9 fue estructurada en tres etapas: precons-trucción10 (de tres a cuatro meses), construcción11

(de 9 a 16 meses, dependiendo de la dimensióndel proyecto) y mantenimiento12 (5 años).

8 La Fase I de TransMilenio se construyó entre 1999 y 2001; la com-ponen las troncales de Avenida Caracas, Autopista Medellín o Calle80 y Autopista Norte.

9 La Fase II se construye desde 2001; está compuesta por las troncalesde Corredor Américas-Calle 13, Avenida Suba y Corredor Norte-Quito-Sur, NQS.

10 Durante esta etapa, el contratista de obra, deberá adelantar las labo-res relacionadas con la movilización de los equipos necesarios paraejecutar la obra e igualmente preparar los frentes de trabajo; realizarlos ajustes a los estudios y diseños, observando las condiciones des-critas en el anexo técnico de los pliegos de condiciones. Se revisa yajusta el Plan de Manejo de Tráfico, Señalización y Desvíos y seadelanta un programa especifico para dar cumplimiento al Plan deManejo Ambiental.

11 En esta etapa, se ejecutarán las obras de construcción de carrilesexclusivos, carriles mixtos, Ciclorrutas y espacio público, incluyen-do adecuaciones de redes de servicio públicos, de conformidad conlo previsto en el pliego de condiciones y sus anexos técnicos, ade-más de la ejecución del manejo de tráfico, ambiental y de gestiónsocial.

12 Durante esta etapa, el contratista desarrollará las labores relaciona-das mantenimiento rutinario, preventivo y correctivo de las mis-mas, como estrategia para evitar el deterioro prematuro de la infra-estructura construida.

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Las vías de las rutas alimentadoras correspon-den a la malla vial intermedia y no son de usoexclusivo del sistema. Su construcción y man-tenimiento, aunque han venido siendo fortale-cidos por el Sistema de Transmilenio, tambiénestán influenciados por la condición de dete-rioro de la malla vial existente en la ciudad; suadecuación dependerá de inmensos esfuerzos fi-nancieros que se hagan para recuperarla.

ra, relegaron el espacio público al último lugaren las agendas de desarrollo social. De hecho,los 3,03 metros cuadrados por persona de espa-cio público con que contamos en la actualidadse encuentran muy distante de los estándaresinternacionales requeridos, que llegan a 10metros cuadrados, por persona según la Agen-cia Hábitat, de las Naciones Unidas.

Hoy en día se cuenta con un Sistema de Espa-cio Público integrado por espacios urbanos,conformados por parques, plazas, vías peatona-les y andenes, los controles ambientales de lasvías arterias, el subsuelo, las fachadas y cubiertasde edificios, las alamedas, los antejardines y de-más elementos naturales construidos definidosen la legislación nacional y sus reglamentos.

La construcción de nueva infraestructura y elmantenimiento de la existente exige mayores es-fuerzos y desarrollo de ideas innovadoras, para unuso más eficiente y eficaz de la recursos con que secuenta, utilizándose para ello, por ejemplo, las ac-ciones de otras entidades como, el Idipron,TransMilenio y Metrovivienda, entre otros.

Actualmente, la mayor parte de la ejecución deobras del Sistema de Espacio Público se ha dadoa través de la contratación integral en la mallavial. Por ejemplo, para el caso de TransMileniola construcción de las mismas obras incluye tam-bién los andenes propios del perfil funcionaldel corredor, puentes peatonales, plazas, plazo-letas, arborización y mobiliario urbano.

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El monto presupuestado para el período 2003-2008 de las inversiones del IDU, TransMilenioy las localidades tenidos en cuenta para los cál-

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En las últimas administraciones, el espacio pú-blico se ha convertido en un elemento priorita-rio dentro del espacio urbano de la ciudad. Sinembargo, presenta el menor desarrollo dentrode las infraestructuras necesarias para Bogotá.No en vano los problemas de escasa planeación,crecimiento desordenado, viviendas insuficien-tes e inadecuadas y desordenada infraestructu-

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culos de empleo, asciende a $5.017 millonesreales de 2004. El IDU realiza la contrataciónde las obras de infraestructura, mientrasTransMilenio administra el Sistema de TransporteTransMilenio, y, a través de las UnidadesEjecutoras Locales UEL, en las localidades se eje-cutan las obras referentes a la malla vial local.

Del total del presupuesto, el IDU ejecutará el43,4% del total asignado en la construcción deinfraestructura para espacio público, en la cons-trucción de vías y en mantenimiento vial.

Por su parte, TransMilenio ejecutará el 51,7%del total. Cabe anotar que la construcción delas fase II y III representan cerca del 92,7% deltotal del presupuesto de la entidad para esteperíodo. El restante 7,5% se lo llevará el man-tenimiento de troncales y espacio público de laFase I y troncal Américas contratado y por con-tratar, mantenimiento de NQS y Suba y cons-trucciones pendientes de las Fases I y II.

El presupuesto para las localidades asciende al4,9% del total correspondiente a malla vial local,en cuanto a la construcción de nuevas vías, man-tenimiento de las existentes y espacio público. Es-tos recursos serás ejecutados a través de las UEL

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Los proyectos que desarrollarán el IDU, Trans-Milenio y las localidades tienen que ver conobras de infraestructura que no están enfoca-dos esencialmente a la generación de empleo.Sin embargo, el empleo de tecnologías intensi-vas en mano de obra, el incremento de la parti-cipación comunitaria, la contratación de coo-perativas, la implementación de mecanismospara la contratación de un porcentaje alto demano de obra que reside en la localidad dondese desarrolla la obra, y en general otras estrate-gias intensivas en mano de obra, permitirán queeste componente incremente su participaciónen el presupuesto total de las obras.

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Las estimaciones sobre el número de empleosgenerados están basados en los montos de in-versiones presupuestados por cada entidad. Deacuerdo con modelos estadísticos de coeficien-tes técnicos requeridos para cada una de las obrasy de los procesos que se desarrollan en ellas, seestimaron las necesidades de mano de obra, eltiempo y el tipo de contratación.

De acuerdo con la información suministrada,la mayor demanda de empleo se concentran enla construcción de las obras del Sistema de Trans-porte Masivo TransMilenio Fase II (Obras deNQS-Suba) y Fase III (Calle 26, Avenida 7a. yCarrera 10a.) y la construcción de vías por par-te del IDU. En efecto, el 64,38% de todo elempleo demandado entre 2003-2008 corres-ponde a estas obras, lo cual las convierte en fuen-te primordial y muy sensible para la generacióndel empleo futuro de origen público; por lo tan-

to, los pliegos de peticiones y los contratos quese realicen para las obras deben asegurar concláusulas especiales el componente de la manode obra que se utilizará.

La construcción de todas las obras contribuyecon el 71,5% de la demanda total de mano deobra; el mantenimiento demanda el 12,4% deltotal de mano de obra; la operación del SistemaTransMilenio, el 15,9%; y el espacio público,sólo el 0,2%. Por entidades, TransMilenio de-mandará el 61% del empleo requerido entre2003-2008; el IDU, el 65,1%; y las localida-des, menos del 4% del total.

Especial importancia merece el hecho que laoperación del Sistema TransMilenio permitirágenerar empleos permanentes, que año tras añose incrementarán, a tal punto que en 2008, se-rán 8.403.

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Para el cálculo de los empleos directos por ope-ración del sistema TransMilenio, se considera-ron los empleos generados por operación deloperador troncal y alimentador, los generadospor el mantenimiento de las estaciones sencillasy troncales, recaudo, aseo, policía, Misión Bo-gotá, y los generados en la empresa TransMilenioS.A. Los empleos generados dependen, a su vez,del número de buses para troncales y alimen-tadores y del número de estaciones sencillas yportales.

Así, por ejemplo, para la operación troncal dela Troncal Suba se utilizaron un total de 130,buses que son los vehículos adjudicados al Ope-rador que utilizará el patio de Suba. Se utilizaun promedio de 2,75 conductores y 0,15 me-cánicos por vehículo. Así mismo, se suponen10 personas en la administración del operadory 30 personas dedicadas a la vigilancia de lospatios. Y, por último, 0,1 coordinadores por ve-hículo troncal. Para un total de 431 empleosdirectos por concepto de operación troncal.

Para el operador alimentador en la Troncal Suba,con 66 buses equivalentes, se calcula el númerode conductores mediante un índice de 3,75 con-ductores por vehículo. Para el caso de los mecá-nicos, se utiliza el mismo índice de la operacióntroncal. Para la administración, se utilizan 10personas, y para las labores de vigilancia, 30personas. La coordinación de vehículo se reali-

za con 0,1 personas por vehículo. El total deempleos generados por el alimentador es de 305.

El mantenimiento de las 13 estaciones sencillascon que contará la Troncal Suba, se utiliza uníndice de vigilancia de 1,5 por estación; un índi-ce para aseo de 3 por estación; un índice de 6para la Policía y también para recaudo; se asu-men dos personas de Misión Bogota por cadaestación y un total de 30 personas para manteni-miento de estaciones. El total de empleos gene-rados en estaciones sencillas es de 271 personas.

En el caso de los portales se utilizan los mismosrubros de las estaciones sencillas, pero en ma-yor magnitud, y se adicionan 4 coordinadoresde intermunicipales, para un total de 104 em-pleos generados en el portal.

Los empleos generados en la Troncal Suba as-ciende a 1.129, que son los que aparecen en lasproyecciones. De la misma manera, se proce-dió para la estimación de los empleos en las otrastroncales.

Los empleos por operación de Fase I y Améri-cas corresponde a los cálculos actuales deTransMilenio. Es necesario tener presente queno se tienen en cuenta los empleos que se po-drían derivar de los espacios comerciales que sequieren establecer cerca de los portales, y tam-poco que, a medida que se van realizando las

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obras, se presentan ajustes en la mano de obrademandada. Por ejemplo, en la actualidad, se-gún información de TransMilenio, se cuenta con4.378 empleos, distribuidos en Angelcom (re-caudo), los operadores troncales, alimentación,empleados TransMilenio y Policía.

Los requerimientos de mano de obra no se re-parten homogéneamente por entidad y por año,sino que más bien dependen de la fecha en quese implementa obra más importante. En este sen-tido, mientras TransMilenio requiere el 76,3%de la mano de obra de todas las entidades en2004 (coincide con la construcción de la NQS-Suba), en 2005 quien tiene la mayor participa-ción es el IDU, con 58,4%, por la iniciación delprograma construcción de vías, en ese año.

Las inversiones que realizan las entidades y losrequerimientos de empleo están concentradosen mano de obra no calificada e indirecta. Unporcentaje pequeño corresponde a mano de obracalificada, sobresaliendo el reducido peso quetiene este tipo de empleo en TransMilenio.Mientras en el IDU y las localidades los reque-rimientos de empleo se concentran casi por igualentre mano de obra no calificada e indirecta, en

TransMilenio sobresale la alta participación dela mano de obra indirecta.

En el IDU la mayor demanda de mano de obrase requiere para construcción de vías y de espa-cio público. De ésta, cerca del 88% correspon-de a mano de obra no calificada e indirecta.

En TransMilenio la mayor demanda se da parala construcción de las troncales, y un porcenta-je más pequeño para la operación, que, sin em-bargo, en el año 2006 representa casi el 90%,debido a que no se realizan obras ese año. Enesta entidad la mano de obra calificada es la quemenos pesa de todas las entidades.

En las localidades, la construcción y el mante-nimiento se llevan casi el 95% de toda la manode obra, de la cual el 90% corresponde a manode obra no calificada y empleo indirecto.

La mano de obra calificada representa un pe-queño porcentaje en el total del empleo deman-dado. En el IDU representa cerca del 12% delempleo por año y por programa. Incluso, tantoen mantenimiento como en construcción, elporcentaje de participación es el mismo.

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En TransMilenio, la participación de la manode obra calificada varía, aunque mantiene supequeña contribución. En la construcción dela Fase II la mano de obra calificada representasólo el 4,7% del total. En mantenimiento detroncales Fase I, oscila entre 11,8% y 12,3%.En el resto de actividades, cerca del 12%.

En localidades, tanto en construcción como enmantenimiento, la participación de la mano deobra mantiene un porcentaje del 12%, aproxi-madamente. Sin embargo, en espacio públicoeste componente varía entre 9,4% y 12,2%, através de los años.

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Es importante notar cómo para todas las enti-dades prácticamente no existe diferencias en losrequerimientos de mano de obra calificada paraconstrucción y mantenimiento.

La mano de obra no calificada representa alre-dedor del 43% en todas las entidades y en to-das las actividades. No existe diferencia en losrequerimientos de mano de obra calificada paraconstrucción y mantenimiento.

Sólo en TransMilenio la participación de lamano de obra no calificada varía un poco aun-que manteniendo su contribución. En la cons-trucción de la Fase II la mano de obra califica-da representa el 44,5% del total, a diferencia de

las demás actividades, que contribuyen con cercadel 43% del total.

El empleo indirecto representa alrededor del45% en todas las entidades y en todas las activi-dades con algunas excepciones. La primera deella se da en TransMilenio, en donde la cons-trucción de la Fase II presenta un mayor reque-rimiento de empleo indirecto (50% aproxima-damente). También, en la operación el 100%de los empleos son de este tipo. El manteni-miento demanda un poco menos de empleoindirecto. En las localidades, aunque el empleoindirecto contribuye aproximadamente con el45% del total, para espacio público el requeri-miento se incrementa a cerca del 48%.

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Aunque se han realizado esfuerzos en cuanto ala participación de la comunidad en obras yproyectos, todavía hace falta desarrollar unamayor conciencia del valor y la importancia delcapital social, tanto en la gestión pública comoen el desarrollo de la infraestructura urbana y elespacio público. Que esto sea alcanzable depen-de de la acción real de cada una de las entidadesque proponen los proyectos.

Tanto el IDU como TransMilenio han venidotrabajando en diversas acciones novedosas parael fortalecimiento de la participación comuni-taria en las obras. El IDU está trabajando en eldiseño, implementación, evaluación y segui-miento, de estrategias y acciones comunicativas,formativas, organizacionales, sistémicas, deconstrucción participativa de espacio urbano-regional, de fortalecimiento de sentidos de ciu-dadanía, de pertenencia, cuidado, convivenciay responsabilidad de lo público, con criteriosde gestión social y humana, relacionada con lavaloración del capital social y el sentido de laparticipación oportuna del ciudadano en laconstrucción de su entorno. TransMilenio estádesarrollando estrategias de inclusión social yde participación comunitaria, tales como las queplantea con la creación del centro investigaciónde tecnologías de transporte masivo y campa-ñas y nuevos mecanismos para el desarrollo detecnologías que privilegien la intensidad demano de obra, sin desconocer los criterios deeficiencia, eficacia y calidad que deben tenertodos los proyectos que desarrolla.

En los proyectos de obras de transporte, vialesde malla vial arteriales, intermedia, local, rural,regional y de espacio público, el IDU ha plan-teando como prioritarios los siguientes aspec-

tos: formación de actores del IDU y vinculadosa su gestión13, participación y gestión social enobra14, participación sinérgica con sector priva-do y comunitario15, participación y gestión so-cial en la compra de predios16 y Mesa de ges-tión social interinstitucional17.

13 Esta acción está orientada a la formación en competencias y lossentidos de ciudadanía y lo público; la formación de formadores-multiplicadores de construcción de ciudad, ciudadanía y construc-ción y mejoramiento continuo del espacio público; el desarrollo desentidos de calidad de vida, de ciudad, de pertenencia, y apropia-ción del espacio público como espacio vital comunitario; el fortale-cimiento de una ética de la responsabilidad; la divulgación de lainformación sobre el Plan de Desarrollo, las políticas públicas, lasinstituciones, las normas, los mecanismos de acción y participaciónciudadana, y el estado del arte de las obras y proyectos del IDU; lavaloración de la participación como valor agregado e incentivar lageneración y ejecución de soluciones creativas, participativas, efica-ces y sustentables por parte de la comunidad, y de proyectos comu-nitarios; la creación y alimentación de una red ciudadana comuni-taria que asegure un proceso continuo de coconstrucción y mejora-miento del espacio publico y de continuidad a los Comités Crea yotras organizaciones comunitarias para el control social, lacofinanciación y sostenibilidad de proyectos; la multiplicación ypromoción del proceso, mediante la transferencia de metodologíaspedagógicas y la construcción ciudadana; y la conciencia y el desa-rrollo de criterios de sostenibilidad, impactos ambientales y pers-pectiva de género.

14 Se desarrollará mediante la estructuración de una estrategia de acom-pañamiento social para cada proyecto de infraestructura que se rea-lice. La estrategia se concreta en el Plan de Gestión Social en Obra,el cual busca garantizar una activa participación de la ciudadanía entorno a la construcción de ciudad y al desarrollo urbano. Con mirasa lograr lo anterior, se hace necesario diseñar e implementar unaestrategia de sensibilización y formación dirigida a profesionalesvinculados con contratistas e interventores, sobre la importancia yresponsabilidad en la promoción y atención de la participación ciu-dadana, soportada en la generación del diálogo de saberes y el res-peto a los ciudadanos y comunidades como interlocutores válidos.

15 Con esta estrategia se busca involucrar a la ciudadanía, las comuni-dades, el sector privado y otros agentes, durante todo el ciclo de losproyectos, para generar sinergias que contribuyan al desarrollo y man-tenimiento sostenible de la infraestructura y a su cofinanciación. Ac-tividades complementarias a las realizadas actualmente en el compo-nente de gestión social en obra (la participación de este componenteen el costo de los proyectos está establecido entre 0,8% y 1,3% sobreel costo del proyecto, se debe ajustar para realizar ajustes).

16 Debido al alto impacto social de los proyectos del IDU, fundamen-talmente como resultado de los efectos negativos producidos por lacompra de los predios a la población, mediante esta estrategia serealiza la intervención de equipos profesionales interdisciplinariosque dispongan de diferentes órdenes de herramientas conceptuales,jurídicas, sociales, económicas, entre otras, que conduzcan a la pro-puesta y ejecución de planes, programas y proyectos orientados a lamitigación y solución de los impactos sufridos por la ejecución delas obras.

17 Considerando que los proyectos que adelanta el IDU se articulancon intervenciones de otras entidades e, igualmente, éstas adelan-tan proyectos de obra, se pretende consolidar una mesa de gestiónsocial, orientada a la unificación de criterios de intervención socialy a la definición de unos mecanismos mínimos de gestión social.

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Según TransMilenio, la idea de desarrollar estecentro de investigación surge principalmente dela necesidad de generar y transferir conocimien-to, de desarrollar nuevas capacidades y promo-ver el desarrollo de prácticas avanzadas de tecno-logías relacionadas con el transporte masivo, parasatisfacer las necesidades que se presentan en lasempresas del sector público y privado del país.

Este centro deberá encargarse de la absorción,innovación y desarrollo de nuevas tecnologíasrelacionadas con el transporte masivo, brindan-do, entre otros, los servicios de difusión y en-trenamiento de tecnología, a través de semina-rios y talleres realizados con el apoyo de losoperadores del sistema. Además, diseñará y apli-cará políticas específicas que garanticen un es-pacio para la concepción de una nueva culturasobre el tema del transporte masivo, queadicionalmente apoye la creación de nuevasempresas relacionadas directamente con el tema.

Los principales objetivos del Centro de Investi-gación serán:

• Generar una apropiación de la tecnologíapor parte del Sistema TransMilenio.

• Incentivar la difusión del conocimientoentre las empresas operadoras.

• Crear un semillero de empresas que per-mita apoyar el Sistema y que generen valoragregado a la economía y adicionalmenteempleo.

• Implementar un sistema de transferenciatecnológica nacional en transporte masivo,orientado hacia las nuevas empresas paraapoyar la generación y fortalecimiento desus procesos de negocios.

Los principales componentes del centro de in-vestigaciones serán:

Investigación y desarrollo: Centro de Nuevas Tec-nologías. Creación de convenios estratégicos quefaciliten la interacción con otras entidades delos ámbitos nacional e internacional, para fo-mentar la cultura investigativa en transportemasivo.

Generación de empresas y empleo: Incubadora deEmpresas de Tecnología de Transporte Masivo.Apoyo al desarrollo sostenible de la nueva in-dustria del transporte masivo

Ventajas competitivas: buscar ventajas arancela-rias y fiscales, por medio de la creación de unazona franca

La creación del Centro podría ser una alterna-tiva para generación de nuevos empleos en elDistrito, pues se aprovecharía la experiencia queha logrado la empresa TransMilenio S.A. en es-tos casi 5 años de funcionamiento y 3 de opera-ción del Sistema. Sin embargo, mucho tambiéndependerá del liderazgo y real dinámica, asícomo que no se quede en proyecto sino que serealice.

El esquema de funcionamiento del centro seríael siguiente:

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El esquema estructural con el que contará elcentro de tecnologías está principalmente basa-do en la incubación de nuevas empresas. Estasnuevas empresas, al momento de ingresar a laincubadora, cuentan con el conocimiento téc-nico, pero es necesario apoyarlas mediante pro-veedores externos en los aspectos administrati-vos, de ventas y mercadeo y de gerencia y con-tratación (entre otros), así como brindarles unespacio físico en la sede del centro para el desa-rrollo de estas actividades.

Adicionalmente, se generarán espacios de apo-yo a la gestión estratégica, la aceleración de ne-gocios, la integración empresarial y la búsque-da de socios estratégicos y de capitales.

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Según TransMilenio, en las fases I y II del siste-ma de transporte masivo de la ciudad, se inten-sificará la campaña con los diferentes operado-res del sistema (troncales, alimentadores y re-caudo), con el fin de incentivar la generaciónde nuevos empleos en sus empresas. La campa-ña será persuasiva, ya que por términos con-

tractuales no es posible exigirles nuevos empleosa los que ya generan las empresas.

Para la construcción de la fase III, la entidadbuscará, mediante las licitaciones de los nuevosoperadores, mecanismos que permitan hacer usointensivo de la mano de obra en las inversionesque se hagan y que será una variable importan-te para el puntaje de la calificación de las lici-taciones. Ambos esquemas están en etapa dediseño.

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Son Empresas Asociativas sin ánimo de lucro,que vinculan el trabajo personal de sus asocia-dos y sus aportes económicos para la produc-ción de bienes, ejecución de obras o la presta-ción de servicios en forma autogestionaria. ElDansocial y la Superintendencia de EconomíaSolidaria asesoran y controlan esta clase de coo-perativas.

El IDU, mediante el proceso de contratacióndirecta, dará oportunidad a las cooperativas detrabajo asociado para realizar el mantenimien-to rutinario; puesto que sus asociados son co-propietarios y trabajadores al mismo tiempo,no existe la figura del patrono; prevalece el sen-tido de asociación para el trabajo y las relacio-nes de trabajo son de mayor calidad, pues entrelos trabajadores asociados existe una integración,cohesión, solidaridad, ayuda mutua más estre-cha y más marcada; los asociados contribuyenequitativamente a la creación y fortalecimientopatrimonial de su cooperativa, la cual se admi-nistra de manera democrática.

La microempresa asociativa se obliga a ejecutar,para el IDU, las actividades de mantenimientorutinario necesarias para conservar las caracte-rísticas funcionales de la malla vial y del espa-

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cio público de la ciudad, incluido el manteni-miento de la infraestructura asociada.

Dentro de las características funcionales de lamalla vial se tiene la adecuada transitabilidadde los vehículos, a partir de una estructura depavimento con ausencia de baches, fisuras yhundimientos, calzada limpia y estructuras dedrenaje despejadas para su correcto funciona-miento. De igual forma, dentro de las caracte-rísticas funcionales del espacio público se en-cuentra la adecuada transitabilidad de los pea-tones y ciclistas (Ciclorrutas), mobiliario urba-no aseado, así como un paisaje libre de male-zas, exceso de publicidad y debidamentearborizado.

Las principales características de la Microem-presa Asociativa son:

• La microempresa se constituye en contra-tista directo del IDU. Por ser una entidadsin ánimo de lucro, el IDU se ahorra elcosto de la administración y los imprevis-tos contemplados en el actual esquema decontratación del mantenimiento rutinariode la malla vial de la ciudad.

• El valor de los contratos se establece me-diante el esquema de precio global fijo, sinfórmula de reajuste, y la remuneración esmensual. El plazo de los contratos se esta-blece en un (1) año.

• La coordinación y el control de la ejecu-ción de los contratos es realizada por losSupervisores viales, quienes son los encar-gados de programar las actividades contra-tadas con las microempresas y de realizarla interventoría para verificar el cumpli-miento de los compromisos contractuales.

• El alcance de las actividades y la remunera-ción mensual se establece de manera dife-

rencial, de acuerdo con la clasificación dela malla vial y el espacio público definidoen el Decreto 619 de 2000.

• La evaluación del cumplimiento de loscompromisos contractuales se realiza me-diante la medición mensual de Indicadoresde mantenimiento. Es decir, dado que elcontrato se pacta a precio global fijo, sinfórmula de reajuste, para proceder al cobrode la remuneración mensual, la microem-presa deberá haber cumplido en un 100%con la totalidad de los indicadores de lasactividades de mantenimiento rutinarioprogramadas por el Supervisor vial en cadauno de los períodos.

• El incumplimiento de una o varias activi-dades de mantenimiento programadas encada período del contrato, se reflejará enuna disminución del porcentaje de cum-plimiento de los indicadores de gestión, si-tuación que acarreará disminuciones en laremuneración mensual de la microem-presa, de manera proporcional al incum-plimiento. En el evento de que la situaciónno se subsane en el plazo establecido por elSupervisor vial, la microempresa será obje-to de la imposición de las multas y sancio-nes contempladas en la Ley 80 de 1993 deContratación estatal y su Decretos regla-mentarios.

De acuerdo con cálculos que realizó el IDU,confrontando el costo al cual ascendería el man-tenimiento de obras con un esquema de con-tratación como el que funciona actualmente ycon el nuevo, contratando las microempresas(ahorrándose el costo administrativo y los im-previstos), se presentaría una reducción cerca-na al 50%.

A su vez, si con este esquema de contratación serealizara todo el mantenimiento de 11.942 km-

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carril, excluyendo aquellas que ya fueron contra-tados, se generarían alrededor de 2.696 empleos.

Para que los ahorros y la generación de empleoesperados se hagan realidad, es necesario teneren cuenta que:

• El nuevo esquema de contratación planteacapacitación; sin embargo, de la simple ca-pacitación a la amplia experiencia que serequiere para la intervención de obras exis-te una importante diferencia.

• El IDU actualmente asume ciertos costosque podrían incrementarse al tener que rea-lizar mayor vigilancia, seguimiento ymonitoreo de las microempresas reciéncreadas y que posiblemente no tendránmucha experiencia.

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La generación de empleo por parte de IDU,TransMilenio y Localidades es muy importante.Los 38 mil empleos en promedio anual que de-mandarían la construcción de las obras, mante-nimiento y operación del sistema TransMileniorepresentan cerca del 1,3% de la población ac-tiva ocupada actual de Bogotá.

Las entidades empiezan a desarrollar políticasde empleo intensivas en mano de obra. Sobretodo, sobresalen las propuestas novedosas encuanto a aprovechar la experiencia en megacons-trucciones, como las de TransMilenio, y en obrasde mantenimiento apoyados por microempresascooperativas, como en el IDU.

Debido a al alta concentración del empleo entres de las principales actividades, éstas debe-rían asegurarse mediante algún mecanismo,como, por ejemplo, cláusulas de cumplimentode empleo en los contratos en todos los meca-nismos que se utilicen para desarrollar las obras.

Finalmente, no se observan mecanismos de eva-luación como herramienta básica para el análi-sis de la generación de empleo en todas las fasesde los programas. Esto permitiría resolver pre-guntas sobre el enfoque del programa, el cum-plimiento de objetivos, ganancias de costo be-neficio y otros que se incluyen en las evaluacio-nes que se realizan tradicionalmente.

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Metrovivienda es una empresa industrial y co-mercial de la Alcaldía Mayor de Bogotá, queofrece tierra urbanizada para la construcción devivienda social en la ciudad, con el fin de pro-mover proyectos integrales de vivienda para lascomunidades de bajos ingresos.

La misión de Metrovivienda se sustenta en losprincipios del Estado Social de Derecho, esta-blecidos en la Constitución Política de Colom-bia, en su artículo 51. Interviene donde no haycubrimiento del mercado para vivienda de in-terés social (VIS)18 y coordina con las entidadescompetentes la planeación del territorio19. Suobjetivo es generar impactos en la calidad delhábitat de poblaciones vulnerables, contribuiral ordenamiento urbano y al control de la ile-galidad.

La gestión de Metrovivienda permite reducir loscostos de transacción de la adquisición de vi-vienda; asume un papel efectivo en la consecu-ción de lotes y su urbanización, dejando a lainiciativa privada la construcción de la vivien-da; concentra recursos en la generación de unaoferta legal de vivienda para los trabajadores

18 La vivienda tipo VIS llega hasta 139 SMMLV (43.000.000,oo).Metrovivienda interviene en la producción de la tipo 1, que cubrehasta 50 SMMLV ($17.900.000,oo).

19 Orientados por la política de atención a poblaciones vulnerables yreasentamiento de hogares ubicados en zonas de alto riesgo nomitigable, en coordinación con la Oficina de Atención de Desas-tres; y orientados por la política de atención a la población despla-zada por el conflicto armado colombiano.

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informales; permite reducir el precio de la tie-rra; ejerce control a la urbanización ilegal, pormedio de la generación de oferta competitiva;promueve alianzas estratégicas con el sectorconstructor y reduce los trámites del construc-tor en la consecución de la licencia.

Los programas de Metrovivienda se orientan afamilias con ingresos entre 1 y 4 salarios míni-mos mensuales legales vigentes (smmlv), conprioridad para las de ingresos entre 1 y 2. Paraacceder a los programas, se aplica una metodo-logía de vinculación de posibles beneficiarios, através de instrumentos como las Organizacio-nes Populares de Vivienda (OPV)20, y modelosde demanda organizada, que consiste en pro-mover procesos organizativos, asesorar a las fa-milias en las etapas del proceso, particularmen-te en la consecución del subsidio y del créditopara vivienda.

Las familias potencialmente clientes de los cons-tructores en estos programas cuentan con so-portes financieros como los siguientes:

• El subsidio familiar de vivienda, que entre-gan las cajas de compensación familiar. Elproyecto de Metrovivienda es que el Distri-to intervenga también en este mercado, ofre-ciendo directamente un subsidio distrital.

• Los planes de ahorro programado, sistemaque consiste en un ahorro gradual del aspi-rante a vivienda en bancos o entidades fi-nancieras, destinados para este fin, cuyomonto debe ser igual o superior al 10% desu valor.

• Los préstamos para vivienda de la banca co-mercial especializada. Dado que el segmen-to de población más pobre tiene fuertes li-mitaciones para acceder a este tipo de crédi-to, Metrovivienda ha propuesto intervenirtambién en este mercado, formando un Fon-do Distrital de Microcrédito. Éste colocaríarecursos en entidades financieras, garantizan-do el crédito a este segmento de la población.

• El cuarto soporte está representado en laactividad de Metrovivienda, que de mane-ra indirecta subsidia la adquisición, a tra-vés de su gestión en la urbanización de te-rrenos, su venta al costo y los efectos devalorización que aquélla produce. Metro-vivienda contrata con recursos propios,mediante licitación, obras de urbanismo,como acueductos secundarios y obras in-ternas. Las obras macro son realizadas porel Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) yla Empresa de Acueducto y Alcantarilladode Bogotá.

Para el período 2004-2008, Metrovivienda eje-cutará el Programa Bogotá con Techo21. El Pro-grama pretende generar impacto en el empleoen poblaciones vulnerables. Dado que la cons-trucción de vivienda es un sector relativamenteintensivo en trabajo, la entidad contribuye agenerar un número de empleos directos e indi-rectos, de los cuales un porcentaje significativoes de baja calificación.

La meta es propiciar las condiciones para que elsector privado construya 70.000 viviendas tipo1 subsidiada en el cuatrienio22, lo cual genera-

20 Las OPV son organizaciones de viviendistas que tienen como obje-tivo solucionar los problemas de acceso a la vivienda, a través deuna metodología de autogestión, generando aportes al urbanismoplanificado de las ciudades, pero su fin es participar en la construc-ción de un movimiento social por la vivienda. Cruz, Esperanza.Propuesta de alternativas para contrarrestar el déficit de VIS enBogotá. Secretaría de Hacienda, Dirección de Estudios Económi-cos, agosto de 2004.

21 Este programa, en coordinación con el Plan de Ordenamiento Te-rritorial (POT), planteó que Bogotá necesitará en los próximos 10años la construcción de 360.000 viviendas para atender 1.800.000nuevos habitantes.

22 Se proponen 10.000 viviendas en 2004 y 20.000 cada año entre2005 y 2007. La vivienda tipo 1 subsidiada se considera aquella convalor de hasta 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes, esdecir, $17.900.000 (en 2004).

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ría unos 15.000 empleos en 2004 y sostendríauna cifra de 30.000 empleos anuales entre 2005y 2007. Según información de Metrovivienda,se asume que cada vivienda de este tipo puedegenerar 0,9 empleos directos y 0,6 indirectos,para un total de 1,5 empleos por vivienda (cua-dro 2.10).

Algunas de las estrategias del Programa son:

a. El apoyo a la organización de la demandapara vivienda tipo 1 a través de capacita-ciones, ahorro programado, fortalecimientode la capacidad gerencial y productiva delas OPV e impulso a las alianzas estratégi-cas con los constructores.

b. La creación del Subsidio Distrital de Vi-vienda, que consiste en ofrecer 16.000 sub-sidios para vivienda de interés prioritario(VIP)23, 4.000 durante cada año del cua-trienio. Este número complementa los queproyectan entregar las Cajas de Compensa-ción (38.500 en el cuatrienio) y Fonvivienda(15.500 en el cuatrienio).

c. Creación de un sistema de microcrédito in-mobiliario para Bogotá, que otorgará 10.000microcréditos en el cuatrienio, apoyado enel sector financiero, y apalancamiento derecursos a través de Findeter, sector solida-rio, Cajas de Compensación y FondoDistrital de Microcrédito Inmobiliario,bajo el criterio que el Distrito atienda porlo menos el 15% de la demanda de crédi-to, cuyo costo sería de $31.328 millonesen el cuatrienio, como fondo retornable ycon titularización de cartera.

d. Expansión del Banco de Tierras, principal-mente en Nuevo Usme, territorio con po-tencial de 300 hectáreas para desarrollos ur-banos, a través de la asociación con pro-pietarios de terrenos. Actualmente, los prin-cipales desarrollos se producen en Bosa(cuadro 2.11). Dado que los terrenos dis-ponibles en la ciudad se agotarán en algúnmomento, en el cuarto año de ejecucióndel programa de vivienda será necesaria laasociación con municipios vecinos para ha-bilitar 200 hectáreas (Proyecto Ciudad Re-gión). El aporte de capital de Metroviviendaen esta asociación tendrá un valor de$35.000 millones en el cuatrienio.

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23 Acuerdo 15 de 1998 del Concejo de Bogotá, corresponde a la solu-ción habitacional cuyo precio de venta no supere los 65 salariosmínimos, $20.085.000, año base 2002.

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e. Regulación de precios de materiales parala construcción, por medio de alianzas es-tratégicas, convenios y mesas de negocia-ción de precios preferenciales con la indus-tria productora.

f. Conformación de una Red de Unidades deProducción de Ecomateriales (UPIS), quese concentra en la producción de teja demicroconcreto, bloque y prefabricados concontenido ecológico, para la construcciónde VIP24, mediante 30 plantas de produc-ción que podrían generar 500 nuevos em-pleos, con un costo de $1.500 millones enel cuatrienio.

g. Programa de apoyo a planes de renovaciónurbana, en especial del proyecto Santa Inés,concentrándose en la adquisición de pre-dios y habilitación urbana para su poste-rior comercialización

En síntesis, de la gestión de esta entidad se des-taca su capacidad para disminuir los costos detransacción en la consecución de vivienda y sudestreza para colocar, a disposición de los cons-tructores y organizaciones sociales, terrenos conurbanismos de altísima calidad, donde se cons-truye vivienda legal para poblaciones pobres.

Se manifiesta que las soluciones de vivienda tipo1 (hasta 50 salarios mínimos) son estrechas (40m2), lo cual contrasta con un urbanismo de ca-lidad. Al respecto, se plantea que cada viviendatiene posibilidades de ampliación, hasta unos80 m2. Sin embargo, contrasta el área inicial deeste proyecto con la promovida en el nivel na-cional, de 35 m2.

Se argumenta también que la gestión de la enti-dad depende en gran medida de la mayor omenor oferta de créditos para VIS y de subsi-dios, cuya consecución presenta fuertes limitantespara la población más pobre, porque dependede otras entidades, sobre las cuales no se tienecontrol. De esta manera, aunque Metroviviendaactúa eficientemente en una parte del proceso,la ausencia de un control sobre estos apoyos fi-nancieros a la consecución de vivienda, puedehacer que sus resultados no correspondan a loproyectado.

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24 Aunque la producción de bloque no resulta competitiva frente a lagenerada por el sector tradicional, sí constituye una alternativa paraintroducir nuevos conceptos en la construcción. Algunos materia-les deberían ser producidos de modo distinto, por sus consecuen-cias ambientales y sobre la salud pública; por ejemplo, se conoceque el asbesto posee agentes cancerígenos. La utilización masiva demateriales alternativos está lejana, pero la entidad considera que esimportante empezar a mostrar soluciones en el sector.

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Con el fin de dar solución a este problema, lasestrategias actuales de la entidad contemplan lacreación de un sistema de microcrédito y la ofer-ta de subsidios, con recursos distritales. De estaforma, Metrovivienda controlaría la cadena deproducción de la vivienda en forma integral,por lo menos en aquel segmento de la pobla-ción que requiere con urgencia apoyo financie-ro. Esta intervención también ofrece garantíade que será más fácil el desarrollo urbanístico yventa de los lotes, dada una demanda solvente.Será más factible generar el empleo proyectadoy se dinamizarán los sectores industriales aso-ciados al sector de la vivienda, produciéndoseun efecto multiplicador sobre la economía bo-gotana.

Este nuevo planteamiento de Metrovivienda, elapoyo financiero a la consecución de vivienda,resulta estratégico, si se tiene en cuenta que laoferta de los constructores en la vivienda de in-terés social y de interés prioritario varía de acuer-do con las expectativas de ganancia que tienecada tipo de vivienda en un momento determi-nado. En la actualidad, los intereses parecen iren contra de la VIS, porque en los estratos altosexiste una demanda solvente dispuesta a pagaraltos precios por vivienda, desestimulándose laoferta privada hacia sectores de bajos ingresos.

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El Instituto Distrital de Recreación y el Depor-te (IDRD), es el ente rector de tres misionesclaves de la vida urbana: 1) los parques, 2) larecreación, y 3) el deporte. En cumplimiento deestos objetivos, el Instituto concentra su gestiónen el desarrollo de las siguientes actividades:

1. Ampliar y mejorar la infraestructura parael esparcimiento, la recreación y la prácticadel deporte, de acuerdo con las necesida-des de la ciudad.

2. Conservar y mantener el Sistema Distritalde Parques que administra, conformada por4.500 parques vecinales, 12 metropolita-nos25 y 49 zonales.

3. Conservar y mantener en condiciones óp-timas los escenarios deportivos26 bajo su ad-ministración.

4. Maximizar la oferta de actividades recrea-tivas y deportivas de óptima calidad, quepromuevan una adecuada utilización deltiempo libre. Igualmente, democratizar loseventos realizados y atender en mejorescondiciones la demanda de estos serviciosde parte de la comunidad.

Las actividades desarrolladas por el Institutobuscan mejorar la calidad de vida de los ciuda-danos, en armonía con el medio ambiente de laciudad. Es decir, desempeñando sus funciones,se garantiza el acceso de la comunidad a la prác-tica deportiva, a programas de recreación, y elmantenimiento y buen uso de los parques y es-cenarios deportivos.

El Instituto establece convenios con organismosdeportivos, clubes, ligas y federaciones, parafomentar el deporte de alta competencia. Igual-mente, promueve el deporte masivo en las lo-calidades, mediante la financiación de las es-cuelas de formación deportiva, la realización delos juegos escolares, e intercolegiados locales yde integración ciudadana. Administra y promue-ve las ciclovías, que ya son un patrimonio de laciudad y que se activan los domingos y días fe-riados a lo largo de 120 km de rutas y a dondeconcurren en promedio semanal 1.500.000bogotanos (as).

25 Entre los cuales se menciona el Parque Nacional Olaya Herrera, de laIndependencia, Tercer Milenio, San Cristóbal, Primero de Mayo, Tu-nal, El Recreo, Timiza, Cayetano Cañizares y Bosque de San Carlos.

26 Se destaca el Estadio Nemesio Camacho El Campín, el Coliseo ElCampín y el Palacio de los Deportes.

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Para promover el deporte recreativo, dentro desus estrategias de inversión, el IDRD apoya, conrecursos del presupuesto, a entidades comuni-tarias, Organizaciones No Gubernamentales(ONG) y Fundaciones. Este proceso apunta ala recreación de los ciudadanos con alternativaspara el disfrute del ocio y el buen uso del tiem-po libre.

Para 2004, la entidad distrital proyecta generarmás de 5.000 empleos directos, en actividadesde carácter temporal y permanente. A su vez,más de la mitad del total de empleos progra-mados (el 57%) se generarán entre octubre ydiciembre próximos. Serán de carácter tempo-ral, dado que estarán vigentes mientras dure larealización de los Juegos Nacionales Deporti-vos y los Paralímpicos (gráfico 2.9). Se vincu-lan principalmente jóvenes bachilleres y univer-sitarios.

cronológico, los Juegos Centroamericanos y delCaribe, los Panamericanos y finalmente losOlímpicos. En esta oportunidad, el DistritoCapital realizará la versión XVII de los JuegosNacionales, en la cual competirán 32 Departa-mentos, el Distrito Capital y la FederaciónDeportiva Nacional. Logísticamente, el Insti-tuto debe atender 19 escenarios27 dispuestos enla ciudad para las competencias y 28 escenariosalternos para el entrenamiento de los 2.654 de-portistas que vendrán a Bogotá. Otros 2.362deportistas competirán en Girardot, Soacha,Fusagasugá y la represa de Tominé.

Así mismo, el IDRD realizará, entre el 23 al 30de octubre, la primera versión de los juegosParalímpicos Nacionales, en desarrollo de loscuales espera recibir 2.264 deportistas especia-les provenientes de 26 Departamentos, el Dis-trito Capital y la Federación Deportiva Militar.Su única sede será Bogotá, se disputarán meda-llas en 18 deportes, para lo cual se contará con20 escenarios.

Como otra manera de generar empleos, el Ins-tituto crea y promueve mecanismos y alianzasestratégicas con otras entidades, dándose prio-ridad, en la asignación de las plazas de trabajo,a poblaciones en situación de pobreza, madrescabeza de hogar e individuos en fase de rehabi-litación productiva, concretándose sinergias ycadenas institucionales de cooperación.

Adicionalmente, esta política tiene efectos muypositivos sobre el bienestar de colectivos en pe-ligro de exclusión social. Tal es el caso de losconvenios suscritos con el Departamento Ad-

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Por primera vez, Bogotá celebrará, entre el 27de noviembre y el 11 de diciembre, los JuegosDeportivos Nacionales, los cuales se realizan conuna periodicidad de cuatro años y representanel comienzo del ciclo olímpico para los depor-tistas colombianos. En efecto, con posteriori-dad a las justas nacionales, enfrentan, en orden

27 Entre ellos están el Estadio y el Coliseo el Campín; de la UnidadDeportiva el Salitre se utilizará el Coliseo, el Estadio de Atletismo,las Canchas de Tiro, el Diamante de béisbol, la Bolera, la Pista, lasCanchas del Parque Recreo Deportivo y el Centro de Alto Rendi-miento. Otros escenarios serán el Coliseo Centro de Alto Rendi-miento de la CAR, el Velódromo Luis Carlos Galán, el ColiseoCayetano Cañizares, el Centro de Recreación Urbana de Compen-sar y la Cancha de Vidrio del Palacio de los Deportes.

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ministrativo de Bienestar Social (DABS), Casade la Mujer Trabajadora y el Instituto Distritalpara la Protección de la Niñez y la Juventud(Idiprón), los cuales se beneficiarán con 1.100empleos (20% del total del año).

Los empleos generados con el DABS se desti-nan al mantenimiento de alrededor de 1.200parques vecinales y barriales; mientras conIdiprón, al mantenimiento de los parques me-tropolitanos. En cuanto al convenio con Casade la Mujer Trabajadora, se esperan en total 125empleos, dirigidos al aseo de 61 escenarios de-portivos de responsabilidad del Instituto. El80% de estas plazas de trabajo lo integran ma-dres cabezas de familia, y el 20% restante, hom-bres, debido a labores que implican fuerza omanejo de tractores.

Otro tipo de gasto recurrente del Instituto es elgenerado en garantizar a la ciudadanía serviciosde recreación; de estas actividades, el IDRDproyecta obtener 270 empleos. Con ellos, sebusca prestar el servicio de operadores logísticosen apoyo a la seguridad del área, control de in-greso y evacuación en los escenarios donde sedesarrollan certámenes deportivos, dentro delproyecto “Recreando a Bogotá”.

En la administración y mantenimiento de losparques y escenarios deportivos, se generarán446 empleos, en su mayoría operarios que rea-lizan el mantenimiento de las instalaciones yescenarios. Por último, en Servicios Generalesse crean 72 empleos en vigilancia, servicios deaseo y cafetería, servicios generales (albañilería,carpintería, electricidad, fontanería), y en obrasde construcción y mantenimiento de parques yescenarios de recreación se emplearán 400 per-sonas.

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En la actualidad, la cadena productiva del reci-claje en el Distrito Capital se caracteriza por suineficiencia, bajo nivel de cubrimiento e infor-malidad. Esto se refleja en que se recicla apenasel 9,8% del potencial total de la ciudad. La au-sencia de una cultura ciudadana de separaciónen la fuente, hace que se mezclen los residuosaprovechables con los orgánicos, y, con ello, unosy otros pierdan valor comercial. Los recicladoresde oficio realizan labores de recuperación y sepa-ración a partir de las bolsas de basura y trans-portan a pie o en carritos esferados los materialesrecuperados para venderlos a los intermediarios,por muy bajo costo. Este hecho, además de man-tenerlos en niveles críticos de pobreza, le restaeficiencia y productividad a la cadena del reciclajede la ciudad.

Según las proyecciones censales, Bogotá cuentacon 6.865.99728 habitantes, que generan 6.500toneladas diarias de desechos sólidos, de las cua-les 1.500 toneladas son recicladas por la indus-tria y por los recuperadores de oficio, y las res-tantes 5.000 toneladas se disponen en el relle-no sanitario de Doña Juana.

En 2003, la UESP realizó dos convenios interad-ministrativos con el Dane29, para desarrollar es-tudios y mediciones respecto de la cadena delreciclaje de la ciudad, basado en tres componen-tes. Primero, establecer el número de unidadeseconómicas encargadas del acopio, comerciali-zación y pretransformación de los materiales reci-clados; segundo, conocer el número de organi-

28 Dane, Censo 1993. Proyecciones de población a 2003.29 Convenio 016-01

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zaciones integradas por grupos de recicladoresque sustentan dicha actividad; y tercero, reali-zar un estudio socioeconómico de la poblaciónrecicladora que se encarga directamente de re-cuperar el material y de realizar los procesos ne-cesarios para su colocación en el mercado.

Del estudio socioeconómico de la poblaciónrecicladora, se pudo establecer que hay 8.479recicladores de oficio en la ciudad, es decir, quese dedican con exclusividad a esta labor, y cercade 10.000 que lo hacen ocasionalmente. Adi-cionalmente, se estableció que el nivel de edu-cación de la población es bajo, pues más de lamitad de la población (58%) sólo tienen algúngrado de formación en primaria y cerca del 17%son analfabetas. Se observan altos índices de tra-bajo infantil (33%), de menores de 17 años quese dedican a este oficio. Sin embargo y pese aestas difíciles condiciones de vida, han logradodesarrollar importantes niveles de organizacióny hoy existen 29 organizaciones que afilian acerca de 2.500 recicladores de oficio. Se obser-va, entonces, que la situación de la poblaciónrecicladora es de alta vulnerabilidad y despro-tección social.

Frente a este panorama, la Unidad Ejecutiva deServicios Públicos-UESP adelanta el “Progra-ma Distrital de Reciclaje”, el cual desarrolla unconjunto de políticas, estrategias y actividadesorientadas a reorganizar la cadena productiva,con énfasis en las actividades de aprovechamien-to y transformación de materiales postconsumoque permitan generar mayor valor agregado a lacadena, y, con ello, dar oportunidad de inclu-sión social y productiva a la población recicladorade oficio con trayectoria en el Distrito Capital.En este contexto, el reciclaje se define como laprincipal estrategia para darle sostenibilidadambiental a la ciudad, al disminuir los volúme-nes de material que le van a llegar al rellenosanitario de Doña Juana.

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El PDR tiene como propósitos fundamentalesque la ciudad separe, recicle y comercialice losresiduos aprovechables que produce y reducirsu impacto ambiental. Este objetivo se preten-de alcanzar a la par de la inclusión social de unapoblación vulnerable, como la de losrecicladores, mediante su participaciónaccionaria en los parques de reciclaje y en lasempresas transformadoras de residuos. La in-clusión social de los recicladores también sepiensa realizar mediante la generación, comomínimo, de 800 nuevos empleos formales, re-glamentados y vinculados al sistema de seguri-dad social, meta que se irá cumpliendo a medi-da que entren en operación los parques dereciclaje.

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Un factor fundamental para poder reciclar yaprovechar los residuos, es que sean tratados yseparados con responsabilidad por parte dequien los produce. Por ello hay que lograr quelos ciudadanos generadores, en sus casas, ofici-nas, negocios, fábricas, etc. separen los residuosen dos bolsas, una para los materiales reciclables:vidrio, papel, metales, plásticos, y en otra bol-sa, el resto de residuos, que serán en su mayoríaorgánicos. Además, es importante que los ge-neradores de residuos los entreguen de maneraseparada a los operadores de aseo, para su reco-lección y transporte adecuado hacia los parquesde aprovechamiento y reciclaje.

Para que no se pierda el trabajo realizado porlos generadores, los materiales producto de laseparación en la fuente serán recolectados ytransportados de manera separada, por la rutade recolección selectiva que van a poner en fun-cionamiento los operadores de aseo de la ciu-

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dad y que van a llevar estos materiales reciclableshacia los parques de aprovechamiento. Esta re-colección selectiva no va a generar ningún re-cargo en la tarifa. Por el contrario, se espera quese puedan generar incentivos de rebaja de tari-fas para quienes hagan adecuadamente la sepa-ración y entrega de los materiales reciclables.

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Estos parques, que en principio estarán distri-buidos equilibradamente en toda la ciudad,deberán recibir los materiales transportados porla ruta selectiva del aseo. Allí se realizarán acti-vidades de clasificación, pretransformación ycomercialización de los mismos. El ProgramaDistrital de Reciclaje pretende entonces gene-rar un modelo de gestión de los residuos paraBogotá que la ponga a tono con el resto de lasciudades del mundo que cumplen con las exi-gencias de desarrollo ambientalmente sosteni-ble y económicamente incluyente.

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El PDR tiene como uno de sus propósitos in-cluir a la población vulnerable de los recicladoresen toda la estructuración física y operativa quediseñe en la ciudad para el reciclaje. Este pro-pósito se logrará en la medida que se conformeuna empresa que construya y opere los parquesde reciclaje y la población de recicladores tengaen ella una participación accionaria. La inclu-sión social de los recicladores también se piensarealizar mediante la generación, como mínimo,de 800 nuevos empleos formales, reglamenta-dos y vinculados al sistema de seguridad social,meta que se irá cumpliendo a medida que en-tren en operación los parques de reciclaje.

La puesta en funcionamiento de los Parques dereciclaje se hará de manera gradual. Por esta

razón, se proyecta iniciar el proceso con la cons-trucción y operación de dos de ellos en 2005, ylos restantes entrarían a funcionar de acuerdocon los volúmenes de residuos y del comporta-miento del mercado.

Los Parques de reciclaje involucran a todas laslocalidades del Distrito Capital, y la actual con-cesión del sistema de aseo incorpora la ruta derecolección selectiva, como soporte a la separa-ción en la fuente, para que de esta forma los par-ques de reciclaje no asuman costos de recolec-ción ni transporte. La inexistencia de costos detransporte es uno de los factores que la UESPidentifica como fundamental para que se obten-gan ganancias por la operación de los parques.

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Como complemento al proceso de inclusiónsocial y económica de la población recicladora,el Programa Distrital de Reciclaje plantea lanecesidad de estructurar y poner en funciona-miento una incubadora de empresas de trans-formación y aprovechamiento de residuos. Sebusca promover y apoyar proyectos empresa-riales de transformación de residuos sólidos,dándose prioridad a las organizaciones derecicladores. Para ello, se deberá impartir la ca-pacitación y el acompañamiento productivonecesarios a los recicladores para incentivar suparticipación en las diferentes áreas de trans-formación

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Un hecho positivo para la estrategia de inclu-sión social de la población recicladora, es su altonivel de organización. Como se anotó, hoy exis-ten 29 organizaciones de recicladores de oficio,que se reúnen alrededor de una mesa de concer-tación con el Distrito y con el que han definido

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concertadamente los programas de apoyo e in-clusión social y económica para ellos.

En el marco de esta concertación, se han defini-do varios componentes del programa de apoyo:

1. Apoyo organizacional: formalización jurí-dica y capacitación a los recicladores parael fortalecimiento de su organización y am-pliación de la base social.

2. Participación accionaria de las organizacio-nes de recicladores en los parques de reciclaje.

3. Empleo formal y seguridad social para losrecicladores en los parques de reciclaje.

4. Capacitación y acompañamiento produc-tivo a los recicladores, mediante la puestaen marcha de una incubadora de empresaspara la transformación y el aprovechamien-to de los residuos.

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En un contexto de alto desempleo estructuralen el ámbito distrital y nacional, la implemen-tación de un programa de reciclaje se convierteen una alternativa novedosa, que valdría la penaimpulsar, en la búsqueda de nuevos empleosformales. Esto, sin desconocer, además, las me-joras sustanciales que se tendrían en el serviciode aseo, el medio ambiente y la productividadde la ciudad.

El Programa Distrital de Reciclaje presentadopor la UESP descansa en cuatro pilares: la se-paración en la fuente por parte de los hogares ylos pequeños productores; la recolección y trans-porte de material por medio de una ruta selec-tiva incorporada al sistema de aseo; la construc-ción, en principio, de seis parques de reciclaje;y la incubadora de proyectos productivos detransformación de residuos.

La separación en la fuente es el punto inicialpara el desarrollo del programa; sin este requi-

sito no habría manera de aplicar la estrategia dereciclaje. Sin embargo, éste es un proceso exi-gente y de mucha envergadura, con el que seenseñará y sensibilizará a la sociedad, pero serágradual y tomará tiempo para que comience aproducir efectos notables.

En cuanto a las otras dos estrategias, la cons-trucción de los parques de reciclaje y la incuba-dora de empresas de aprovechamiento, con laprimera se busca generar 800 empleos para vin-cular a la población recicladora con mano deobra no calificada y cerca de 80 empleos califi-cados asignados a la administración de los par-ques. Y con la segunda, convertir en accionistasa parte de la población recicladora. Sin embar-go, para convertir en accionistas a los recicla-dores, hasta ahora se están buscando los apoyosque aseguren líneas de financiación. Por el mo-mento, la UESP plantea como potenciales fuen-tes de recursos a Banca Ética, la banca comer-cial, organismos de cooperación técnica y laempresa privada.

Otro tema que está por definirse es la formajurídica para el manejo de los parques dereciclaje, que dependerá en gran medida delproceso de estructuración jurídica, económicay financiera que se está adelantando. Las opcio-nes son la creación de una nueva empresa deservicios públicos, o desarrollar el programa porconcesión. En el caso que se escoja la empresa,le exigiría al Distrito recursos adicionales, a cam-bio de tener el control del programa de reciclajey garantizar la participación de los recicladores.En el caso de la concesión, no existirían nuevosrequerimientos de recursos para la creación dela empresa, sin embargo, no hay garantía delpapel de accionistas de los recicladores.

Grupos de empresarios como los bodegueros,o los industriales, tendrían opciones para parti-cipar como accionistas de los parques y de lasempresas transformadoras. Así las cosas, sin los

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recursos necesarios asegurados, no se podríanlograr los objetivos de inserción de esta pobla-ción vulnerable con oportunidades de un em-pleo formal, y tampoco que el objetivo de vol-verlos accionistas.

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El Programa Bogotá Productiva se convierte enuno de los pilares fundamentales para estimularel aumento de la productividad y la competitivi-dad. En esta sección se hace referencia exclusivaa este programa de inversión, implementadopara promover el desarrollo productivo de laciudad, a través de siete proyectos de carácterprioritario, orientados a estimular la inversiónnacional y extranjera.

Estos programas incluyen desarrollos en mate-ria de innovación tecnológica y capacitación delrecurso humano para el aumento de la produc-tividad y el fortalecimiento de la plataformatecnológica. La actividad de fomento, por suparte, se centra en el apoyo a las micro y peque-ñas empresas, a través de líneas de crédito im-pulsadas por la Secretaría de Hacienda Distrital.

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El Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferen-cia. Un Compromiso Social Contra la Pobrezay la Exclusión” está estructurado alrededor detres ejes, social, urbano regional y el de reconci-liación, cada uno con sus respectivas políticas,estrategias, programas y metas.

Bogotá Productiva30 es uno de los programasque hace parte del eje urbano regional del Plan

de Desarrollo y está orientado a “generar com-petencias adecuadas que respondan a un mun-do globalizado y propiciar un entorno produc-tivo en condiciones de igualdad de oportuni-dades”, promoviéndose la innovación y la for-mación del talento.

En su implementación, se adelantarán accionesque generen valor agregado, a través de procesosasociativos y solidarios, especialmente con Em-presas de Economía Social, Mipymes en cadenasy “clusters”. Además, se promoverán medidas paracalificar la demanda local con énfasis en los de-rechos de los consumidores. En el marco de esteprograma también se fortalecerán los escenariosde acción conjunta pública y privada.

Los siete proyectos prioritarios que estructuranel Programa de Bogotá Productiva son:

• Bogotá Ambiental Empresarial, coordina-do por el Departamento Administrativo delMedio Ambiente (Dama).

• Bogotá Internacional, coordinado por elInstituto Distrital de Cultura y Turismo(IDCT).

• Bogotá Asociativa y Emprendedora, coor-dinado por la Secretaría de HaciendaDistrital (SHD).

• Bogotá Innovadora y Tecnológica, coordi-nado por la Secretaría de Educación de Bo-gotá (SED), con el apoyo del Departamen-to Administrativo de Planeación Distrital.

• Bogotá Bilingüe, coordinado por la Secre-taría de Educación de Bogotá (SED).

30 En la anterior administración, del alcalde Antanas Mockus, tam-bién se adelantaron algunos programas en materia de productivi-dad. Como resultado de ello surgió el Consejo Regional de Com-petitividad de Bogotá y Cundinamarca, conformado por la Alcal-día de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, La Corporación

Autónoma Regional y la Cámara de Comercio de Bogotá. EsteConsejo adoptó el Plan Regional de Competitividad 2004-2014.Así mismo, en el marco de esta política de productividad, se creó laMesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, encargadade adelantar procesos de planificación regional.

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• Bogotá Conectada, coordinado por la Em-presa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A(ETB).

• Bogotá 24 horas, coordinado por la Secre-taría de Gobierno.

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Este proyecto es coordinado por el Dama e in-cluye el proyecto de inversión “Promoción yasistencia técnica para la sostenibilidad ambien-tal y económica en las actividades productivas”.

Los objetivos generales están orientados a apo-yar el desarrollo competitivo y sustentable delas actividades productivas y promover el orde-namiento de la producción rural, con criteriosde sostenibilidad y equidad social, de maneraque se posibiliten la función estratégica de esteterritorio en el D.C.

Este proyecto está dirigido al sector productivocon prioridad para las actividades industriales,rurales y mineras que generan contaminación

ambiental, con el fin de reducirla a través detecnologías apropiadas.

Para el período 2004-2008, se tiene previstolograr la asistencia técnica y el acompañamien-to a 700 Mipymes para la puesta en marcha deprogramas de producción sostenible. Así mis-mo, se ha establecido como meta vincular a 300Mipymes en proyectos de asociatividad empre-sarial ecoeficiente (Cuadro 2.12 ).

Los recursos estimados para el período 2004-2008 son $4.800 millones (cuadro 2.13).

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Este programa es coordinado por el InstitutoDistrital de Cultura y Turismo. Está orientadoa promover la región Bogotá-Cundinamarcacomo una zona turística, estimulando los flujosde turistas y de inversión extranjera hacia la re-gión y, en particular, hacia la ciudad.

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Los principales objetivos de este programa sonlos siguientes:

• Conformar y posicionar una ciudad turís-tica sostenible, integrada con la región, enla que el turismo estimule la economía,genere riqueza colectiva y oportunidadespara residentes empresarios y visitantes, ensu entorno cultural, ambiental y social

• Generar una imagen positiva de Bogotá ensus habitantes y turistas, con énfasis en suscualidades como destino multipropósito(negocios, cultura, recreación, salud, estu-dios superiores, diversión nocturna, reali-zación o asistencia a eventos especializados).

• Contar y disponer de información técnicaturística oportuna, confiable y actualizadasobre los diferentes elementos del sistematurístico y su estructura en la ciudad.

• Facilitar, impulsar y promover la integra-ción del sector turístico con los procesosproductivos en construcción entre las co-munidades e instituciones del Distrito y laregión central, para contribuir al fortaleci-miento de las cadenas productivas.

Hay que destacar que el IDCT estuvo adelan-tado este proyecto en la Administración ante-rior, a través del Convenio de Cooperación 091con la Gobernación de Cundinamarca, permi-

tiendo el desarrollo de Diplomados y Semina-rios en Gestión y Desarrollo del Turismo, conuna cobertura de participantes por 23 munici-pios del departamento y 12 localidades de Bo-gotá, todos previamente identificados como des-tinos con potencial para el desarrollo turístico.Este Diplomado fue desarrollado por la Uni-versidad Externado de Colombia. Además, seimplementó el Plan de Negocios Turísticos deBogotá, consistente en el asesoramiento y acom-pañamiento técnico a las 12 localidades y a 26municipios, para fortalecer las pequeñas y me-dianas empresas turísticas y diseñar los produc-tos turísticos locales y regionales.

En este proceso, el Distrito invirtió $416,5 mi-llones y el Departamento de Cundinamarca,$188,3 millones. Entre los resultados más im-portantes en el período 2001-2003 se destacanla capacitación de 580 personas en temáticasturísticas, ejerciendo la actividad en cadenas pro-ductivas y comercializando productos y paque-tes turísticos. Adicionalmente, se ha contribui-do a la formalización del sector, permitiendo laparticipación de cinco Organizaciones no Gu-bernamentales, prestando servicios turísticos yprofesionalizando 25 ciudadanos como guíasturísticos locales.

Los recursos estimados para el período 2004-2008 son $7.797 millones, alrededor de la mi-tad se invertirán en 2005 ($3.600 millones).

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El 11 de septiembre de 2003 se firmó un Actade Compromiso entre el Alcalde Mayor de Bo-gotá, el Gobernador de Cundinamarca, la Pre-sidenta de la Cámara de Comercio de Bogotá yel Presidente del Comité Asesor de ComercioExterior de Bogotá (Carce), con el fin de expre-sar su voluntad de realizar un trabajo conjuntocon las empresas e instituciones del sector ofi-cial y privado, para apoyar la política distrital ydepartamental de productividad y competitivi-dad. En el marco de esta Acta de Compromisose decide poner en funcionamiento una estra-tegia concertada entre el sector público y priva-do de Bogotá y Cundinamarca, para lograr, endiez años, que los estudiantes que finalicen elgrado 11 dominen una segunda lengua.

Esta Acta de Compromiso ha sido incorporadaal Plan Sectorial de Educación 2004-2008 y alPlan de Desarrollo 2004-2008 “Bogotá Sin In-diferencia”, bajo la denominación de BogotáBilingüe.

Este Programa es coordinado por la Secretaríade Educación Distrital y tiene como objetivodifundir y fortalecer el aprendizaje del idiomainglés de escolares y maestros de las institucio-nes educativas distritales oficiales. El alcance delPrograma está orientado a mejorar el conoci-miento de una segunda lengua, para contribuiren la formación de ciudadanos y ciudadanascapaces de comunicarse en inglés, de tal formaque se avance en la inserción de Bogotá en los

procesos de comunicación universal, al mismotiempo que se fortalece su identidad como ciu-dad región.

Para el período 2004-2008 se espera vincular a250 entidades educativas del Distrito en proce-sos de formación y actualización de docentesen la enseñanza del idioma inglés, para lo cualse adelantarán convenios con instituciones es-pecializadas. Para el mismo período se tiene pre-visto invertir $7.185 millones en el programa.

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Este programa es coordinado por la Secretaríade Hacienda Distrital. Incluye los proyectos delas “líneas financieras de apoyo a la micro y pe-queña empresa” y los relacionados con los Ob-servatorios de Impacto Social y EconómicoLocales (Oisel), las Unidades Locales de Desa-rrollo Empresarial (Ulde) y el Comité de Fo-mento a las micro y pequeñas empresas (Comi-té Mipyme). Tanto los observatorios como lasunidades locales se encuentran en proceso deestructuración. Su objetivo es contribuir, desdelas localidades, a los procesos de formación deempresas y al seguimiento de la actividad econó-mica y social en las localidades. Con respecto alas líneas financieras, éstas se vienen implemen-tando desde 2002. Además, hay que destacarque en la actualidad la Secretaría de HaciendaDistrital adelanta el proyecto de inversión 113:“Alternativas para generar crecimiento econó-mico y desarrollo social en una ciudad inclu-

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yente y productiva”, que está orientado amonitorear los proyectos de inversión que pro-mueven la generación de empleo e ingresos enla ciudad y difundir las políticas de la Secreta-ría de Hacienda en materia de empleo.Adicionalmente, en este Proyecto se incluyenlas publicaciones periódicas que informan so-bre la situación económica, fiscal y social de laciudad.

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Este proyecto de inversión está orientado a aten-der, de manera simultánea, dos problemáticas.Por un lado, contribuir con la disminución delas altas tasas de desempleo existentes en la ciu-dad y, por el otro, apoyar el desarrollo y soste-nimiento de las micro y pequeñas empresas, lascuales favorecen de manera significativa la ge-neración de empleo. Con respecto al primer as-pecto, las cifras de desempleo en la ciudad deBogotá (16,7% en diciembre de 2003) justifi-can la importancia de este proyecto. A pesar deque el desempleo se ha reducido con respectoal nivel que alcanzó en 2001 (21,1%), no dejade ser una preocupación de las autoridadesdistritales, especialmente de la actual adminis-

tración, que tiene entre sus principales bande-ras la generación de empleo.

Con respecto al tema de las micro y pequeñasempresas, es importante señalar que éstas re-presentan, según la Cámara de Comercio deBogotá, el 99,6% del total de establecimientosde la ciudad, pero su sostenibilidad en el tiem-po se ve afectada por muchos factores, entre losque se cuentan las dificultades de acceso al cré-dito y la falta de recursos para la inversión enmodernización tecnológica.

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A julio de 2004 se habían otorgado créditos por$86.604 millones, para un total de 8.621 bene-ficiarios entre personas naturales, pequeñasempresas y microempresas. Todas las líneas decrédito registraron crecimientos importantes,destacándose la Línea de Mujer Empresaria, quetriplicó los recursos que se destinan a las muje-res cabeza de familia. Los mayores recursos sehan dirigido al componente servicio, comercioy manufactura, por un valor total, en el perio-do 2002-2004, de $52.080 millones, seguidade la Línea Agroindustrial, por $4.019 millo-nes y, finalmente, la Línea Mujer Empresaria,por $1.647 millones.

Hay que destacar que no existe una metodolo-gía para calcular los empleos generados por es-

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tas líneas de crédito. Se han planteado algunossupuestos; por ejemplo, que los créditos de la Lí-nea Mujer Empresaria pueden generar 1,8 em-pleos por millón de crédito otorgado, o que lasotras líneas podrían generar 1,5 empleos por cadaveinte millones. Sin embargo, es necesario ahon-dar más en estos temas, indagar más la dinámicadel mercado en estos sectores, consolidar el pro-ceso de seguimiento de los proyectos de inver-sión que sustentan los créditos, para definir siefectivamente genera ese número de empleo.

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Este programa es coordinado por la Empresade Telecomunicaciones de Bogotá S.A. Tienecomo objetivo fortalecer la capacidad competi-tiva de la ciudad-región, a través del uso pro-ductivo de las Tecnologías de Información yComunicación, la provisión de una variedadamplia de servicios basados en información y lamasificación del acceso a las mismas.

El Programa está orientado a la conformaciónde redes y mecanismos de interacción entre lossubsistemas natural, educativo, científico, cul-tural, económico, social y político institucional.También, se propone la modernización institu-cional y del aparato productivo de la ciudad-región, apoyado en la innovación y el desarro-llo científico tecnológico. Además, prevé el di-seño de programas y proyectos elaboradosconcertadamente entre el aparato productivo,el sistema educativo, científico-tecnológico,ambiental y el gobierno distrital y regional,acompañado de los mecanismos e instrumen-tos de interacción e implementación.

Entre los proyectos más importantes se encuen-tran los siguientes:

1. Agenda de conectividad Regional-DAPD,ETB, Alcaldía Mayor de Bogotá, Empresaprivada, Sector educativo.

2. Uso productivo y masificación de TIC-ETB.

3. Masificación de herramientas electrónicasen la ciudad (Mipymes).

4. Programas de apalancamiento financierodirigidos (Mipymes, agroindustria y mu-jeres cabeza de hogar)-SHD.

5. Apoyo al desarrollo y consolidación de ca-denas productivas prioritarias e integracióncon el eje social, para apoyo al sistemaalimentario-Grupo de entidades de Bogo-tá Productiva.

6. Red de conectividad Distrital-ComisiónDistrital de Sistemas (Presupuesto inclui-do en el Eje institucional).

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Este Programa es coordinado por la Universi-dad Distrital. Tiene como objetivo central lacreación de una capacidad endógena de cienciay tecnología, como base para una gestión com-petitiva de las organizaciones públicas y priva-das, para lograr de Bogotá una ciudad empren-dedora e innovadora, a través del fortalecimientoy uso productivo de las tecnologías de informa-ción y telecomunicaciones y de la capacidad parala formación del capital humano en ciencia ytecnología con niveles internacionales y énfasisen los requerimientos del sistema productivo.

El Programa está orientado a fortalecer la capa-cidad endógena de producción y consumoautosostenible y al establecimiento de condi-ciones necesarias para la creación de nuevasempresas con alta capacidad innovadora. Ade-más, busca fomentar una cultura de emprendi-miento y de iniciativa empresarial.

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Este Programa es una iniciativa concertada en-tre el sector público y el privado de Bogotá paraestimular la actividad comercial y de serviciosde la ciudad en un horario nocturno ampliado.El Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferenciacontempla la promoción y acompañamiento deeste tipo de iniciativas a través de acciones de-mostrativas para una “Bogotá 24 horas”.

Por su parte, el Concejo de Bogotá, en el Acuer-do 123 de julio de 2004, estableció las jornadasdemostrativas “Bogotá Despierta” y “BogotáTrasnochadora”, las cuales se realizarían en fe-chas específicas del año. En el caso de “BogotaTrasnochadora,” las jornadas se realizarían lasnoches de los sábados de los fines de semanaanteriores a las fechas en que se celebren los díasde la madre, del padre y del amor y la amistad.A la fecha se han realizado dos jornadas de estetipo, con un buen balance por parte del comer-cio organizado y con buenos resultados en ma-teria de seguridad. Las jornadas de “BogotáDespierta” se realizarían las noches de los sába-dos y las madrugadas de los domingos siguien-tes al primer fin de semana del mes de julio ydel fin de semana inmediatamente anterior a lanavidad. Se espera realizar la primera jornadade 24 horas en esta navidad.

Las acciones adelantadas en el marco de estePrograma son coordinadas básicamente por laSecretaría de Gobierno, conjuntamente con laFederación de Comerciantes, Fenalco, y conotras instituciones comprometidas en la pro-moción de la actividad productiva, comercial yturística de la ciudad.

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El número de habitantes de la calle ha crecidodurante los últimos cinco años31. Algunas desus causas son la recesión económica de finalesde los noventa, la baja generación de empleo, eldesplazamiento poblacional a la ciudad comoefecto del conflicto armado, el retroceso enmateria de distribución del ingreso, la violenciaintrafamiliar e incluso la adicción a las drogas,que encuentra en la calle un medio relativamentelibre de control social y familiar.

Idipron es una entidad descentralizada del or-den distrital, que atiende a los niños, niñas yjóvenes que habitan en las calles en condicionesde abandono e indigencia. Fue creado median-te el Acuerdo 80 de 1967 del Concejo de Bogo-tá. Funciona desde 1970, promueve la forma-ción integral del niño y del joven de la calle ensu desarrollo físico, social y espiritual para quelogre avanzar gradualmente hacia su integracióna la sociedad y al trabajo y mantenerse comoun ciudadano digno. Desarrolla también accio-nes preventivas entre la población joven en si-tuación de vulnerabilidad.

El proyecto de inversión Generación de empleocomo herramienta de recuperación para jóvenesde la calle y pandilleros se inscribe en esta filoso-fía de trabajo. Su objetivo es lograr la inclusiónsocial de jóvenes habitantes de la calle y pandi-lleros (llamados trapecistas32), a través de su moti-

31 Las observaciones del Idipron, derivadas de su permanente gestiónen las calles de la ciudad, le han permitido hablar de una poblacióncercana a los 15.000 habitantes de la calle. Sin embargo, esta cifrapuede no ser exacta, debido a que se trata de población que deambulapor la ciudad, o porque se camufla, o se oculta en lugares de difícilacceso (tipo Cartucho).

32 Llamados así porque esta población se encuentra en riesgo de co-meter actos ilícitos; es una expresión figurada y no peyorativa paradecir que se encuentran en “la cuerda floja”.

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vación para que acepten ser atendidos, acce-dan a formación técnica y tengan una prácticalaboral.

La metodología de acercamiento a los benefi-ciarios33 se inicia con la motivación, continúacon su formación técnica, una práctica laboraly seguimiento al desarrollo, proceso que avanzapor etapas34. El trabajo y el estudio constituyenherramientas resocializadoras de gran importan-cia para rescatar muchachos que, si no se aten-dieran, “representarían pérdidas incalculables enmateria de capital humano e incremento de laviolencia y la inseguridad”, según concepto deIdipron.

El programa le brinda al joven un sistema edu-cativo formal, para el cual se han diseñadometodologías especiales que le permiten avan-zar a su propio ritmo. Paralelo al formal, se lebrinda formación en áreas de informática,metalmecánica, talla en madera, electricidad,construcción, música, cerámica, vitrales, dan-

za, pintura, telares, tejido, modistería, calado,etc., en los 87 talleres que tiene el Idipron paraeste fin. Posterior a este proceso formativo, serealiza un reforzamiento de la capacitación paraaumentar las probabilidades de integración altrabajo.

Los jóvenes resocializados tienen una oportu-nidad laboral en alguna de las entidades-gene-ralmente de carácter oficial-con las que Idiproncelebra convenios interadministrativos, y de losque deriva rentas contractuales35 (gráfico 3.1.9).Esta fórmula le permite obtener recursos parala capacitación y la resocialización, e integrar almundo del trabajo a estos jóvenes, terminandosu proceso educativo-terapéutico36.

33 Por Decreto 897 de 1995 se estableció un límite a las edades en lascuales este Instituto debe actuar, enfocándose en habitantes de lacalle entre los 8 y los 22 años de edad. La población atendida porIdipron en sus programas está compuesta por: i) Niños: son habi-tantes de la calle, históricamente denominados gamines, cuyas eda-des oscilan entre los 8 y los 15 años; ellos reciben atención en inter-nados; ii) Largos: son jóvenes entre los 16 y los 22 años que perma-necen en la calle en condición de indigencia; reciben atención ex-terna; iii) Trapecistas: son jóvenes entre los 14 y los 22 años(pandilleros) que generan conflicto en los barrios donde merodean,pues son los actores de actividades delictivas; iv) Niñas: son jovenci-tas entre los 8 y los 15 años que sufren la experiencia callejera; v)Madres de niños callejeros: son mujeres pobres, sin capacitación ycon mínimas oportunidades de conseguir empleo.

34 Etapa Calle: en ella se realiza la “operación amistad”, que consisteen visitar cada noche “parches” u “ollas” para establecer relacionescon los niños de la calle y despertar su interés de integrarse al pro-grama. Etapa Club: en ésta se invita a los niños a asistir periódica-mente a los Centros de Atención Múltiple y usar los servicios deducha, lavado de ropa, peluquería, atención básica en salud, apoyonutricional, etc. Etapa Personalización: en ésta el niño se libera deactitudes antisociales adquiridas en ambientes callejeros; compren-de que debe dejar la droga, el desaseo y el robo; al terminar estaetapa termina su educación primaria. Etapa Socialización: coincidecon el inicio del bachillerato; en esta etapa se hace especial énfasisen su proceso de socialización para desarrollar actitudes de partici-pación, de autogobierno y de democratización, como agente decambio. Etapa 5. integración a la sociedad: en esta etapa el joventiene destrezas en algún campo, lo que le permite integrarse a lasociedad y a un trabajo productivo.

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El proyecto contribuye a solucionar el proble-ma de desempleo que afecta particularmente ajóvenes, sin capacitación (gráfico 2.10) y tieneun impacto sobre la seguridad ciudadana, la

35 El monto de la renta contractual casi llega a igualarse con lo queaporta el Distrito al Idipron de los dineros tributarios. Del montototal de rentas contractuales, un 40% se dedica a pagar serviciospersonales a los jóvenes trabajadores; el resto, a materiales y herra-mientas.

36 Basado en modernos conceptos educativos como la terapia sistémica,la teoría cognitiva y la programación neurolinguística.

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convivencia y la calidad de vida. Adicional-mente, se generan externalidades sobre las fa-milias de los jóvenes debido a su cambio deconducta. Aún más, el espacio público y la co-munidad se han beneficiado de su trabajo enreparcheo de vías (163.000 m2), construcciónde andenes (5.299 m2), construcción de salo-nes comunales (876 m2), mantenimiento de se-ñalización vial (37.587 señales reparadas) y arre-glo y dotación de parques (5.733 m2).

Como se observa en el gráfico 2.11, la labor deIdipron se ha intensificado a partir de 1998.Sin embargo, entre 1999 y 2001, época de larecesión bogotana y de alto desempleo, se re-dujo su alcance. El proyecto se recuperó signifi-cativamente gracias a la importancia que lasentidades distritales le han dado a la propuestade Idipron.

continúen de manera autónoma prestando ser-vicios a las entidades o a empresas que se losdemanden, generándose empleo e ingresos y li-berándose un espacio en Idipron para la llega-da de nuevos beneficiarios al programa. Final-mente, ésta es la razón de ser de esta entidad yresulta conveniente concluir la intervencióncuando se considere que el joven está listo paraasumir de manera responsable su comporta-miento social y su desarrollo laboral.

Las precooperativas y cooperativas formadashasta el momento están constituidas por unpromedio de entre 40 y 50 jóvenes, 290 perso-nas en total. Se dedican a atender convenios,que les ha facilitado Idipron, con entidadespúblicas y organizaciones privadas, y actualmen-te están desarrollando tres convenios. El objeti-vo de Idipron es lograr que estos jóvenes obten-gan mayor experiencia y conozcan su manejoadministrativo.

Antes de pasar por la formación cooperativa,los beneficiarios desarrollan el proceso educati-vo terapéutico ofrecido por Idipron. En la ac-tualidad, 1.659 beneficiarios se encuentran enel programa, que incluye estudio (2 días a lasemana) y trabajo (4 días a la semana). De és-tos, 1.503 son hombres (el 90,6%). El progra-ma incluye vivienda, alimentación, vestuario,educación formal y técnica, servicios de trabajosocial, recreación y seguimiento al desempeñolaboral. Entre 2005 y 2007, se proyecta tenerunos 2.000 beneficiarios cada año, en prome-dio, dado que el proceso de algunos jóvenespuede demorar más de un año. Su salario pro-medio es de $420 mil mensuales, de los cualesuna parte es monetizada y otra se entrega enespecie.

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La perspectiva de la dirección de Idipron es sa-car adelante el proyecto de tratamiento de aguas

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Dado que los convenios con entidades genera-doras de empleo tienen un carácter temporal yante la necesidad de darle continuidad al pro-ceso de inclusión social de los jóvenes, Idipronlos capacitó en trabajo asociativo. El resultadofue la conformación de 3 precooperativas y 3cooperativas, cuyos miembros son jóvenes quehan terminado su proceso, con el fin de que

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residuales, con el cual considera podría generarseun volumen importante de empleo, contribu-yéndose a beneficiar el medio ambiente. Esteproyecto tiene como objetivo desarrollar el po-tencial empresarial de población vulnerable, através de la conformación de estructurasasociativas de gestores del agua, generándose6.000 nuevos empleos. Los jóvenes integrantesde los programas de Idipron estarían encarga-dos de desarrollar un inventario de los posiblesclientes de este servicio, que consiste en limpiarel agua proveniente de restaurantes, antes de lle-gar a su desembocadura en el río Fucha yTunjuelo. Esta idea está aún en el nivel deprefactibilidad y es necesario inscribirla comoproyecto de inversión, con el fin de que puedaconcursar por recursos y hacerla realidad.

Actualmente, la entidad maneja un programade reciclaje, que consiste en recoger bienes mue-bles e inservibles que donan las entidadesdistritales o privadas, son recibidos en donación,almacenados y clasificados para venta o rema-te. Los dineros recaudados apoyan el proyectode generación de empleo para los jóvenes habi-tantes de la calle.

Los jóvenes resocializados de Idipron participantambién en Ambulancias de parques, un conve-nio celebrado entre Idipron e IDRD, cuyo obje-tivo es cuidar la infraestructura de parques de laciudad, principalmente de los más grandes. Songrupos de trabajo que reúnen 200 personasaproximadamente y les permite atender cada mesun promedio de 80 parques, que incluye modi-ficaciones preventivas, mantenimiento de su mo-biliario, pintura y reconstrucción de estructura.

La sociedad reconoce el arduo trabajo de Idipronen la resocialización de los jóvenes a través delestudio, el trabajo y la sicoterapia. Sin embar-go, persiste la incertidumbre sobre la sostenibi-lidad del empleo, aún en los casos en que se

conformen cooperativas integradas por los mis-mos jóvenes resocializados, pues los convenioscelebrados no tienen una duración importante.El criterio básico debe ser formarlos con altosestándares de calidad en estos oficios, para quepuedan prestar servicios de buen nivel en unmercado muy competitivo. La calidad en estecaso se relacionaría con un mayor nivel deprofesionalización de las cooperativas. Igual-mente, es importante que pueda consolidarseel modelo de convenios con las entidades, espe-cialmente con aquellas que vienen desarrollan-do este esquema de trabajo (el IDU, en mante-nimiento vial y espacio público). Deben estu-diarse otras posibilidades de convenio y orien-tar la formación a las necesidades de los nuevosmercados por explorar.

Finalmente, es destacable que un proceso ini-ciado en la calle, con personas altamente ex-cluidas tanto social como económicamente, fi-nalice el ciclo con una persona adaptada a lavida social y laboral y con hábitos y valores másconstructivos. En este proceso juegan un papelsustancial los conceptos, metodología de acer-camiento, infraestructura y métodos de trabajodel Idipron y el efecto resocializador del estu-dio y el trabajo, así como la voluntad de cam-bio expresada por aquellos que aceptan ser aten-didos y emprender una transformación positi-va en sus vidas.

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Misión Bogotá es un proyecto para la convi-vencia y seguridad ciudadana. Se encuentra acargo de la Secretaría de Gobierno (Fondo deSeguridad y Vigilancia de Bogotá); fue creadoen 1998. Su objetivo es contribuir al buen uso,apropiación y goce del espacio público, a travésde la promoción de prácticas y valores, enmar-cados en una cultura ciudadana solidaria.

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El proyecto se ejecuta a través de la figura delguía ciudadano, quien, a partir de la comuni-cación directa con personas que transitan el es-pacio público, promueve prácticas de culturaciudadana solidaria. La misión del guía es desa-rrollar lazos de solidaridad y confianza que di-fundan la convivencia como imaginario de unaciudad segura e incluyente.

Por otra parte, el proyecto es una propuesta deintegración social, en el sentido que fortalece,en las y los guías, la capacidad de ejercer dere-chos y deberes, promueve la apropiación de laciudad y mejora sus competencias ciudadanas.

En el marco del Plan de Desarrollo Bogotá SinIndiferencia, este proyecto contribuye al fomentodel capital social, con la participación comoguías ciudadanas y ciudadanos de poblaciónexcluida o en riesgo de exclusión. Se quiere pro-mover su ejercicio ciudadano y su capacidad deautogestión, mediante una práctica remunera-da de seis meses, que incluye el tiempo de ins-trucción.

Los guías son hombres y mujeres mayores deedad, provenientes de los cuatro estratos: 0 (ha-bitantes de la calle), 1, 2 y 3, con disposiciónpara desarrollar un trabajo temporal que lesgenere ingresos. Participan o han participadocomo guías jóvenes, mayores de edad, bachille-res, cabezas de familia sin empleo, jóvenes per-tenecientes a las barras de fútbol, población ensituación de desplazamiento, población en si-tuación de prostitución, personas que han habi-tado la calle, ex habitantes de la zona Santa Inés-El Cartucho, padres de familia, recicladores, in-dígenas, personas que han sido vendedores enel espacio público; pospenados; reincorporados,drogadictos recuperados, entre otros.

El proyecto se organiza funcionalmente en dosámbitos: Ciudadanía en el Espacio Público yGestión Comunitaria. El primero interviene en

los espacios públicos metropolitanos, fomentan-do derechos y deberes específicos relacionadoscon el acceso, uso, disfrute, preservación y segu-ridad de estos espacios y los bienes naturales; ytambién la convivencia y la solidaridad entre losciudadanos usuarios de estos escenarios37.

El segundo se orienta a promover, en barriospobres de las localidades, con énfasis en las 6 deemergencia social38, la participación y organi-zación comunitaria, el ejercicio de derechos ydeberes, la convivencia y el acceso a la oferta deservicios del Distrito, fundamentalmente conniños y niñas, jóvenes, adultos mayores, perso-nas en situación de desplazamiento, recicladores,trabajadores de la economía informal y ciuda-danos habitantes de la calle.

Los convenios de Misión Bogotá con entidades(cuadro 2.17), le permiten construir alianzas queterminan por consolidar sus objetivos.

37 Los espacios de intervención son: Transmilenio, La Candelaria,Cades y Supercades, Observatorio de Cultura Urbana, Terminal deTransportes, eventos, Planeación, Secretaría de Salud, Jardín Botá-nico y Sistema de Parques de IDRD.

38 Usme, Suba, Bosa, Kennedy, Ciudad Bolívar, San Cristóbal,Sumapaz, Engativá, Fontibón, Usaquén y Centro.

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El proyecto genera 1.370 empleos en 2004. Apartir de 2005, se proyecta una participación

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de 78% del género femenino y 22% del mascu-lino. En su totalidad, se trata de trabajo no ca-lificado, con un proceso de formación en segu-ridad y convivencia. (Gráfico 2.12).

cias ciudadanas básicas que le permita al guíaciudadano tener los elementos necesarios paraprocurarse por sí mismo un empleo sostenible.

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Algunas de las metas propuestas para el perío-do 2004-2007 son:

• Vincular aproximadamente 6.500 guíasciudadanos (cuadro 2.18)

• Acompañar y fomentar los procesos de par-ticipación.

• Intervenir en las 20 localidades, con énfa-sis en las 6 de emergencia.

• Promover procesos de comunicación y cons-trucción de cultura ciudadana solidaria.

Para evitar el deterioro de las condiciones so-ciales y económicas de la población vinculadaal proyecto, Misión Bogotá presentará un pro-grama de Competencias para la Vida y el Traba-jo. Bajo un enfoque de autogestión, no asisten-cialista, desarrollará la formación en competen-

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Para el efecto, Misión Bogotá ha consideradodos mecanismos: i) ofrecer información sobreel uso de los servicios institucionales, el proce-dimiento correcto para realizar un trámite, laforma indicada de presentar una hoja de vida ouna entrevista, etc; ii) crear un directorio de ins-tituciones, a las cuales Misión Bogotá le ofrecereferencias sobre la formación obtenida por losguías.

La gestión de Misión Bogotá es significativa enla ciudad, pues genera convivencia y seguridad,a partir de métodos no coercitivos. Por esta con-dición, es un trabajo lento, que requiere pacien-cia y métodos muy creativos para formar nuevoscomportamientos para vivir y habitar la ciudad.

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En términos generales, se considera que la vio-lencia juvenil es generada por causas estructu-rales, relacionadas con las carencias a las que seve sometida la juventud, por una sociedad queno está en capacidad de ofrecerle las condicio-nes necesarias para su óptimo desarrollo como

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individuos. La pobreza, que los somete a situa-ciones de mala alimentación y salud, de falta deeducación y desempleo, se constituyen en cau-sa de insatisfacción, de conflictos emocionalesy resentimientos, en jóvenes que ven en la vio-lencia la manera de acceder a lo que no poseeno de reclamar justicia e igualdad39.

Los efectos del mercado laboral sobre el com-portamiento delincuencial han sido objeto devarios estudios, tanto en países desarrolladoscomo en vía de desarrollo40. Estos estudios hanencontrado que los robos, por ejemplo, esta-rían condicionados por variables representati-vas del mercado de trabajo como tasa de des-empleo, participación en la fuerza laboral, in-greso promedio y desigualdad del ingreso. Ejer-cicios econométricos desarrollados por García,para Chile con cifras de 1992, hallaron correla-ción significativa entre mayores tasas de desem-pleo y el aumento de acciones delincuenciales;un aumento de 1% en la tasa de desempleo setraduciría en un aumento de entre 3% y 6% enlas tasas de robo, y en sentido inverso, el au-mento de la fuerza laboral en 1% disminuyeentre 3% y 6% las denuncias por robo.

De igual manera, Cooper muestra evidencia deasociación entre la delincuencia común, el des-empleo encubierto y los trabajos ocasionales ymal remunerados. Es decir, que predomina enel entorno delincuencial el estar sin empleo oestar vinculado a trabajos ocasionales y/o malremunerados.

En Bogotá, la participación de los jóvenes (14 a26 años) como victimarios, en acciones de vio-lencia y delincuencia son preocupantes. En 2001,el número jóvenes capturados, sindicados de

delitos fue: en hurto simple, 8.185, 42,27% deltotal; en hurto callejero, 6.973, 36,01% del to-tal; en lesiones personales, 2.517, 13% del to-tal; en homicidios, 502, 2,9% del total; y enhurto a entidades comerciales, residencias, ve-hículos, entidades financieras y piratería terres-tre, 1.185 jóvenes, 6,12% del total41.

La atención a jóvenes involucrados en asuntosde violencia y consumo de drogas le planteaserios desafíos de inclusión a la administracióndistrital para integrar a los jóvenes a procesoseducativos laborales y sociales, mediante el de-sarrollo de proyectos orientados a reducir losfactores asociados a la violencia juvenil. Estosprogramas suelen articular actividades de edu-cación, ocupación del tiempo libre, alternati-vas para generar ingresos mediante actividadeslegales y participación juvenil. Todo ello seráobjeto del Plan Distrital de Juventud para lagestión de Políticas Integrales de Juventud, queel Plan de Desarrollo Distrital 2004-2008 se haimpuesto como meta dentro del Eje de Recon-ciliación.

La Secretaría de Gobierno promueve políticasintegrales de seguridad y convivencia entre lascuales se incluyen la ejecución de recursos diri-gidos a la atención de poblaciones que son po-tencialmente, agentes de violencia o víctimas deella. Bajo el Eje de Reconciliación, se han previs-to programas orientados a atacar algunas de lascausas de la violencia y la inseguridad en la ciu-dad. Fundamentalmente, se destacan los si-guientes:

1. Capacitación de jóvenes con riesgo de caeren actividades ilícitas. Este proceso de reso-cialización pretende, inicialmente, la for-mación tecnológica de alrededor de 60 per-sonas en 2004.

39 Instituto de Investigación y Desarrollo en Prevención de Violenciay promoción de la Convivencia Social de la Universidad del Valle.

40 García R., “Robo y Desempleo”, Tesis Instituto de Economía,PUCCH; FPC. Chile, 1995. Cooper D. “La Delincuencia Co-mún en Chile”, Edit. LOM. Chile, 1994.

41 Cifras de econometría, con base en datos del centro de Investiga-ciones Criminológicas de la Policía Nacional.

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2. Generación de iniciativas productivas indi-viduales o asociativas para la generación de in-gresos. El propósito es involucrar a jóvenes quetengan alguna calificación específica o una tra-dición de trabajo, en un oficio o en la elabora-ción de un producto, con el propósito de forta-lecer sus conocimientos y encausarlos hacia laacción productiva. El programa está previstopara 150 personas.

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Para la Secretaría de Gobierno, estos esfuerzosse suman a otros de capacitación técnica y for-mación laboral ejecutados en el pasado con elconcurso de la Dirección de Seguridad y Con-vivencia.

Un convenio con la Universidad Distrital per-mitió la formación técnica de jóvenes con esco-laridad incompleta, sin ocupación, con cargafamiliar y pertenecientes a estratos 1 y 2. Loscursos se derivaron de los programas educati-vos técnicos y profesionales que oferta la Uni-versidad en la Facultad Tecnológica de CiudadBolívar. Incluyó, además de la formación técni-ca, un programa paralelo de desarrollo huma-no y otro de habilidades y competencias para eltrabajo.

También con la Universidad Distrital, se asu-mió la formación de jóvenes vinculados con elInstituto Distrital de Protección de la Niñez(Idipron), para que jóvenes que venían en pro-ceso de trabajo institucionalizado pudieran ac-ceder a una capacitación técnica específica conopción laboral en mantenimiento de espacio pú-blico, limpieza y pintura de edificios, manteni-miento de zonas verdes, construcción y mante-nimiento de vías y andenes.

Con el programa Proyecto Sur con Bogotá, quese adelanta mediante cooperación internacio-

nal con la KFW de Alemania, se vincularon jó-venes de las localidades de San Cristóbal, Usmey Rafael Uribe en la formación de áreas de laconstrucción, ligándose a acciones de mejora-miento integral de barrios, como obras de in-fraestructura y mejoramiento de vivienda.

Se promovieron Clubes Juveniles en la Locali-dad de Santa Fe, con formación en joyería, ce-rámica, videos y en un ámbito más técnico:mantenimiento de computadores. Los temas tu-vieron una excelente aceptación por parte delos jóvenes de la localidad.

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La Secretaría de Gobierno también abordó pro-gramas de apoyo a las gestiones individuales oasociativas de los jóvenes para la generación deingresos. Atendió a jóvenes entre los 17 y 25años de edad, en situación de alto riesgo de ex-clusión social, desescolarizados, con bajo nivelde formación académica, desempleados y concarga familiar. Durante la capacitación se man-tuvieron dinámicas de motivación y afianza-miento de la autoestima. La capacitación cu-brió la promoción del desarrollo integral del in-dividuo, incluyendo los aspectos humano y so-cial, los valores cívicos ciudadanos, el desarrollode habilidades y competencias básicas para el tra-bajo, la formación para el proyecto de negociosy lo concerniente a su creación y manejo.

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El deterioro del mercado laboral bogotano du-rante los últimos cinco años ha agudizado elproblema de pobreza de muchos hogares. Talcomo sucede en el país, en Bogotá los más afec-tados por el desempleo son las personas conmenores ingresos. La inserción real al mercadolaboral de estas personas se dificulta porque a

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que su bajo nivel educativo y la falta de compe-tencias laborales no les permiten encontrar unempleo o generar sus propios ingresos.

En respuesta a esta problemática, la Adminis-tración Distrital cuenta con programas de ca-pacitación para el trabajo y generación de in-gresos, dirigidos a la población con mayor vul-nerabilidad social y económica. Dentro de es-tos programas, se destacan el de “Capacidadesy oportunidades para la generación de ingresoy empleo”, liderado por el Departamento Ad-ministrativo de Bienestar Social (DABS). Elprograma cuenta con dos proyectos: el proyec-to de gestión para el desarrollo social, ejecuta-do a través de los Centros de Desarrollo Co-munitario (CDC), el cual tiene como objetivoprincipal la capacitación de los ciudadanos enactividades productivas, artes y oficios que res-pondan a las necesidades de las comunidades42,y el proyecto “talentos y oportunidades para lageneración de ingresos”.

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Talentos y oportunidades para la generación deingresos fue creado por el DABS en 2001, conel objetivo de ofrecer oportunidades de forma-ción y generación de ingresos a la población encondiciones de mayor vulnerabilidad y pobre-za (especialmente, mujeres jefas de hogar, ciu-dadanos y habitantes de la calle y los habitantesdel sector de Santa Inés-El Cartucho).

El proyecto busca consolidar alianzas estratégi-cas entre agentes institucionales, económicos ygremiales de la ciudad, orientadas a generar, enpoblaciones pobres y vulnerables, mayores ni-veles de calificación para el trabajo, reconoci-miento social, dignificación de oficios y desa-

rrollo de formas de organización empresarial, quepermitan su inclusión en el mercado laboral43.

La población objetivo del proyecto está inte-grada por ciudadanos entre los 18 y 55 años deedad, con niveles 1 ó 2 de Sisben y aquellas que,de acuerdo con sus condiciones sociales y capa-cidades, ameriten apoyo institucional en forma-ción y oportunidades de generación de ingre-sos; especialmente las pertenecientes a familiascon jefatura única de hogar, con prioridad paramujeres y habitantes de las localidades decreta-das en emergencia. Excepcionalmente, se inclu-yen a menores de 18 años con alta responsabili-dad en el sostenimiento económico de sus fa-milias, cuando son padres o madres o respon-sables del sostenimiento de sus familias

Los componentes y procedimientos del proyec-to involucran seis momentos fundamentales, queconstituyen la columna vertebral de las accionesinterinstitucionales, y que se desarrollan con unadinámica de espiral o crecimiento gradual deaprendizajes personal, colectivo, institucional,técnico y empresarial; estos momentos son:

i) Reconocimiento de talentos. Es un procesoen el que consideran y articulan los intere-ses y expectativas tanto de ciudadanos(as)como de las alianzas interinstitucionales delproyecto; por ello, las personas ofrecen sussaberes, experiencias, historias de vida, po-tencialidades y capacidades para responsa-bilizarse y asumir los compromisos queconlleva una oportunidad. El DABS ofre-ce información, retroalimenta interrogantesy ubica los contextos, así como los objeti-vos y condiciones que marcarán la posiblepostulación de alguien.

42 En el período 2004-2008 se espera capacitar a 154. 000 personasresidentes en las 10 localidades donde hay CDC

43 No se trata de un proyecto que genera empleo, sino que desarrollaacciones de intermediación para ofrecer oportunidades para la ge-neración de ingresos, mediante la conformación de alianzasinterinstitucionales.

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ii) Selección de perfiles, personales y ocupa-cionales, pertinentes a las necesidades de lademanda. El fundamento de este procesoes la entrevista ciudadana, que se constitu-ye en un momento pedagógico, que re-troalimenta inmediatamente y facilita queel sujeto reconozca su situación y sus posi-bilidades; además, permite profundizar enla información personal, en los elementosde la historia de vida y en la clarificaciónde los intereses vocacionales u ocupacio-nales, respecto de las habilidades y conoci-mientos que son básicos para un desempe-ño eficaz.

iii) Formación, calificación y acreditación. Separte de un enfoque integral de la forma-ción: educación básica, desarrollo huma-no, desarrollo ciudadano, calificación téc-nica y capacitación empresarial asociativa.

iv) Prácticas productivas. Es el proceso de apli-cación del conocimiento bajo parámetrosde rendimiento, calidad y eficiencia, perti-nentes a cada oficio y/o espacio productivo.

v) Acompañamiento social y seguimiento pro-ductivo. Es el proceso que desarrolla el ban-co de talentos, que consiste en recorrer con-juntamente, con el o la participante, el ca-mino de formulación y práctica, paravivirlo, analizarlo, apoyar en las dificulta-des, señalar riesgos y tomar decisiones per-tinentes e inmediatas, para lograr los obje-tivos trazados en el proyecto.

vi) Constitución asociativa-empresarial y pro-yección productiva. Es el proceso de con-formación de colectivos solidarios empren-dedores de empresa, capaces de competir yproducir, dentro de un marco de plan denegocios.

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Desde que se inició el proyecto en 2001 y hastaseptiembre de 2003 había un total de 7.112 ciu-dadanos inscritos en el banco de talentos, y, a tra-vés de 13 alianzas interinstitucionales (Cafam,Casa de la Mujer Trabajadora CUT, CorporaciónMinuto de Dios, Dama, EAAB, Fondo de De-sarrollo Empresarial Corona, IDRD, IDU, Jar-dín Botánico, Misión Bogotá, Permoda, UESP),se gestionaron 5.141 oportunidades de forma-ción, capacitación y generación de ingresos.

En 2003, 1.298 personas lograron acceder aoportunidades de generación de ingresos a par-tir de intermediación laboral (857) y prácticaproductiva ocupacional (441). La intermediaciónlaboral se realizó a través de alianzas con MisiónBogotá (786), IDU (29), Dama (36) y la Cor-poración Minuto de Dios (6). Las personas conoportunidad para la generación de ingreso a partirde la alianza suscrita con Misión Bogotá fueronhabitantes del sector de Santa Inés, zona en laque se adelanta intervención social focalizada apartir del proyecto “movilicémonos”.

Las prácticas productivas son espacios ocupa-cionales generados por el proyecto, a partir de2003, en los que las personas que han partici-pado en los procesos de formación aplican elconocimiento adquirido en escenarios reales yperciben remuneración por dicha labor. En2003, 441 personas realizaron prácticas produc-tivas en entidades como el IDRD (62), el Jar-dín Botánico (134), la Corporación Minuto deDios (130), el Dama (53) y la Uesp (62)44.

En el cuadro 2.19 se presentan las metas para elperíodo 2004-2008. En este período, el pro-yecto pretende beneficiar al menos 6.843 per-sonas con procesos de formación para el traba-

44 El tiempo promedio de servicio es de 6 meses.

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jo y gestionar oportunidades de generación deingreso para 6.225 personas.

A la par con el programa de capacidades y opor-tunidades para la generación de ingresos y em-pleo, algunos proyectos del Departamento con-templan, dentro de sus actividades, procesos deformación para el trabajo y generación de in-gresos orientados a poblaciones específicas. Esteel caso de proyectos como: “un compromiso deprotección integral con los niños y las niñas tra-bajadores y en riesgo de vinculación laboral”;“atención integral para la inclusión social deciudadanos y ciudadanas habitantes de la ca-lle”, y “atención a personas vinculadas a la pros-titución”. El proyecto de atención integral a ciu-dadanos habitantes de la calle contempla bene-ficiar a 2.000 personas con capacitación para eltrabajo y realizar la vinculación de 1.480 a opor-tunidades de generación de ingresos. Por suparte, en el proyecto de atención a personas vin-culadas a la prostitución se pretende capacitar a1.900 de estas personas en artes y oficios.

A continuación, se destacan las principales ca-racterísticas del proyecto de atención a niños yniñas trabajadores y en riesgo de vinculaciónlaboral.

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En la ciudad, 87.995 niños, niñas y adolescen-tes de estratos 1, 2 y 3 trabajan en condicionesprecarias de informalidad, maltrato, abuso, so-ledad y explotación, y de los que trabajan, el74% (34.025) va a la escuela y el 26 % (12.498)desertó. Además, el 77% de los niños, niñas yadolescentes que trabajan asumen también ofi-cios en el hogar. El trabajo infantil afecta el de-sarrollo armónico e integral de los niños y lasniñas, limita sus oportunidades, y hacia el fu-turo, perpetúa la pobreza, impide el mejora-miento y desarrollo del capital humano y con-tribuye a la agudización o mantenimiento de lainequidad en la distribución del ingreso y de lariqueza social.

La revisión de los proyectos operados por elDABS, en el período 2001-2004, permitió es-tablecer la relación y complementariedad entrelos proyectos Centros Amar de Integración yFamilias Educadoras, cuyas acciones estabanencaminadas a prevenir y atender la vincula-ción laboral temprana de los niños y las niñas

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en la ciudad, su explotación económica y labo-ral, y la restitución de sus derechos. Por esto, sedecidió unir en uno solo los esfuerzos y expe-riencias exitosas de cada proyecto, que conllevenque la atención de estos niños, niñas y sus fami-lias, prevengan el maltrato, la mendicidad, laexplotación laboral infantil, y se logre la desvin-culación de los que se encuentran trabajando.

El proyecto está dirigido a niños y niñas entre 0y 18 años de edad, pertenecientes a familias delos niveles 1 y 2 de Sisben; explotados-(as) enlas peores formas de trabajo infantil, que se en-cuentren en prácticas como mendicidad, comer-cio callejero, comercio en plazas de mercado,chircales y trabajo doméstico, o en situación dealta vulnerabilidad y pertenecientes a familiasen situación crítica o en alto riesgo, asociada aausentismo o deserción escolar, situaciones deencierro o permanencia en calle, acompaña-miento al trabajo o a estrategias de superviven-cia en calle de la familia, como mendicidad,reciclaje, venta ambulante, prostitución, activi-dades delincuenciales o que estén en contactocon espacios de consumo o venta de sustanciaspsicoactivas o prostitución.

El proyecto brinda la atención de esta pobla-ción a través de dos modalidades:

1. Modalidad Centros Amar: en esta modali-dad se atenderán a niños y niñas entre 0 y13 años y a sus familias, en Centros deDesarrollo Infantil, entre las 7:00 A.M. ylas 7:00 P.M. El proceso de atención puededurar entre seis meses y un año.

2. Modalidad Formación integral: en esta mo-dalidad se atenderán a niños y niñas entrelos 14 y 18 años de edad y a sus familias, através de procesos de capacitación y forma-ción, para los cuales pueden optar teniendoen cuenta sus necesidades e intereses.

Los procesos de atención en ambas modalida-des pueden durar entre seis meses y un año, se-gún el estado de riesgo en que se encuentre elniño, niña o joven.

Para el período 2004-2008, el proyecto tieneestimado atender y proteger cada año a 800 ni-ños en los Centros Amar, atender a 22.400 ni-ños y niñas en riesgo de ser explotados econó-mica y laboralmente, o en riesgo de vincularsea una edad temprana; capacitar a 12.000 per-sonas en procesos formativos de desarrollo per-sonal, social, generación de ingresos, participa-ción ciudadana y alfabetización; vincular a 7.640familias a actividades cívicas remuneradas, en-tre otras actividades.

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Este proyecto de inversión es ejecutado por elFondo de Ventas Populares. Entre sus principa-les objetivos se encuentran los siguientes:

• Promover la incorporación de los vende-dores ambulantes y estacionarios al merca-do formal, con un criterio empresarial ysentido social.

• Disminuir los niveles de informalidad enla economía bogotana.

• Contribuir a la recuperación, mejoramien-to, ampliación y preservación del espaciopúblico, en trabajo conjunto con las loca-lidades y la comunidad.

• Sensibilizar a la ciudadanía en general so-bre la preservación y mantenimiento delespacio público.

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• Implementar actividades de capacitación avendedores ambulantes y estacionarios.

El Proyecto hace parte del Eje de Reconcilia-ción, dentro del Programa Inclusión Económi-ca y Desarrollo Empresarial Sectorial.

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El Fondo de Ventas Populares benefició, en elperíodo 2001-2003, a 9.782 vendedores am-bulantes, 9,26% del total de la informalidadque ocupaba el espacio público a comienzos de2001, con 105.600 vendedores aproximada-mente. A diciembre de 2003 el DANE reportó247.000 vendedores informales. El proyecto sepropone atender, en el período 2004-2008, a15.000 beneficiarios, entre vendedores ambu-lantes y estacionarios, con el fin de incorporar aestos vendedores al mercado formal, con uncriterio empresarial y sentido social.

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Uno de cada 10 adolescentes de los estratos 1 y2 trabaja45 como consecuencia directa de la po-breza y la exclusión social. Estos niños y niñas seencuentran fuera del sistema educativo por estartrabajando, o tienen que estudiar y trabajar si-multáneamente.

Las dificultades de acceso y permanencia de losmás pobres en el sistema escolar obedecen tan-to a la necesidad de trabajar para contribuir eco-nómicamente a sus familias, como a los costosde asistencia, que incluyen transporte, alimen-

tación, matrícula, uniforme, calzado y útiles es-colares. En 2002, 48.612 niños y jóvenes entrelos 5 y 17 años de los estratos 1 y 2 no asistierona la escuela, el 40% por razones económicas.

Actualmente, 107.000 jóvenes tienen niveleseducativos de primaria o menos, unos 256.000,secundaria incompleta y alrededor de 445.000bachilleres no han podido continuar su educa-ción superior, por restricciones económicas, faltade cupos y de oportunidades de empleo.

A lo anterior se agrega la insuficiencia de infra-estructura para ampliar la oferta educativa, eldeterioro de una parte de los planteles46 y eldivorcio que continúa presentándose entre laescuela, el conocimiento, el trabajo y la vidaurbana.

Para aumentar la cobertura y la permanenciade la población joven en el sistema educativo,la Secretaría de Educación Distrital (SED) di-seña e implementa programas. Así mismo,adecua la oferta educativa a las necesidades la-borales, sociales y productivas de la ciudad.Mediante el apoyo a la educación técnica y co-munitaria de los jóvenes, se espera contribuir ala disminución de la tasa de participación labo-ral, y a la generación de oportunidades de em-pleo e ingresos.

Para cumplir los objetivos de retención escolar,la SED ha previsto ampliar la capacidad del sis-tema educativo, mediante la construcción denuevos planteles, el mejoramiento de los exis-tentes y la cooperación con el sector privado.Adicionalmente, se mejorará la atención alimen-taria de los restaurantes escolares y el suminis-tro de refrigerios.

45 Secretaría de Educación Distrital (SED). “Plan Sectorial de Educa-ción 2004-2008”, 11 de agosto de 2004. Pág. 8.

46 El 19% de los colegios valorados se encuentra en estado crítico, el40% en estado aceptable, el 31% en buen estado y apenas el 10%en condiciones óptimas.

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Si bien la misión de la SED no es diseñar pro-gramas que contribuyan a la generación deempleo, para cumplir sus objetivos, especial-mente el de ampliar la cobertura educativa, laSED debe adelantar acciones que inciden en elcomportamiento del empleo en la ciudad.

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Los jóvenes entre 14 y 26 años son aproxima-damente 1.600.000, el 23,6% de la poblaciónde la ciudad. Sólo el 44% asiste al sistema edu-cativo y cerca de la mitad lo abandona despuésde estudiar algún grado de educación media. El30% carece de empleo y el 8% es jefe de hogar.

Para este segmento de la población, tanto for-mal como no formal, el programa de Educa-ción para Jóvenes y Adultos busca ampliar laoferta educativa, su permanencia en ella y lapertinencia de los planes de estudio, especial-mente con programas orientados a la forma-ción para el trabajo, la articulación de la educa-ción media con la superior y la ampliación deposibilidades de acceso a la universidad.

El programa beneficiará a jóvenes que se en-cuentren cursando la educación media, jóvenesque han terminado bachillerato y requieren for-mación para acceder al mercado laboral, jóve-nes que estudian actualmente en la educaciónsuperior pero que tienen dificultades para con-tinuar sus estudios, y jóvenes y adultos analfa-betas o que no tienen la educación básica ymedia completa o son desempleados o buscanopciones en la educación no formal.

Este programa se ejecutará a través de tres pro-yectos. El primero busca ofrecer alternativaseducativas mediante la articulación de la edu-cación media con la superior técnica y tecnoló-

gica y con el mercado laboral. Adicionalmente,tiene el propósito de darle a la educación me-dia una orientación profesional y productiva.Para este fin se creará un prototipo de institu-ción de alta calidad académica que integre laeducación media y superior, técnica y tecnoló-gica, en la que los estudiantes tendrán la certezade que pueden realizar sus estudios secundariosy superiores en la misma institución educativa,y que les permitirá obtener en un corto tiempouna formación superior para el trabajo, y, si lodesean y lo logran, continuar con una carreraprofesional. La meta es crear cinco centros edu-cativos de este tipo, operados mediante conve-nios con instituciones de educación superior re-conocidas por sus elevados estándares de cali-dad académica.

Así mismo, habrá una orientación profesionaly productiva de la educación media, medianteel desarrollo de modelos de formación en com-petencias y cultura para el trabajo en 50 insti-tuciones oficiales. Adicionalmente se incluirá enlos Programas Educativos Institucionales (PEI)de las 336 instituciones de educación distritales(IED) un componente de cultura de lo produc-tivo y del trabajo.

El segundo proyecto, Suministro de Créditos,Subsidios y Ampliación de Cupos busca que másjóvenes accedan a la educación superior, espe-cialmente de los estratos 1 y 2. Se busca benefi-ciar a 3.265 nuevos estudiantes, mediante cré-ditos a bajas tasas de interés y subsidios a la per-manencia, para su ingreso y continuidad en laeducación superior.

El tercer proyecto de oportunidades educativasse orienta a jóvenes y adultos analfabetas y sinformación básica primaria completa, jóvenes yadultos sin formación básica y media comple-ta, jóvenes bachilleres que no han podido in-gresar a la educación superior. Ofrecerá educa-ción no formal de calidad para el trabajo con la

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meta de beneficiar a 100.000 jóvenes y adultoscon programas de alfabetización y acceso a laeducación primaria, secundaria y media.

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Aumentar la cobertura y garantizar la perma-nencia en el sistema educativo es un asunto deoferta, costos y oportunidades. La SED propo-ne ampliar la oferta educativa oficial, establecerla gratuidad en la educación básica primaria yreducir los costos de los otros niveles, mejorar yampliar el servicio de transporte escolar, am-pliar y mejorar la alimentación escolar, otorgarsubsidios condicionados al regreso de niñosmenores trabajadores a la escuela, distribuir úti-les y uniformes escolares, ofrecer oportunidadeseducativas en el tiempo extraescolar y facilitar lainclusión en el sistema educativo de las pobla-ciones con dificultades especiales de acceso.

Para aumentar la oferta educativa, se ha previs-to avanzar hacia la universalización de la edu-cación básica y la ampliación de cupos de laeducación preescolar, media y superior. Así mis-mo, vincular de manera gradual al sistema edu-cativo a la población con limitaciones o capaci-dades excepcionales, en extraedad, desplazados,menores trabajadores y población adulta quedesee terminar sus estudios.

La meta para el período 2004-2008 es crear178.900 cupos, mediante la construcción decolegios, ampliación y mejoramiento de los exis-tentes, arrendamiento de inmuebles, implanta-ción del sistema de rotación, otorgamiento desubsidios a la demanda, mediante convenios concolegios privados y apertura de nuevos cuposen los colegios en concesión.

El Distrito está comprometido en asumir, demanera gradual, los costos educativos de la edu-cación básica primaria, hasta lograr al final delperíodo de gobierno su acceso gratuito.

La ampliación del transporte escolar (hasta cu-brir la totalidad de los grados y jornadas escola-res de los planteles oficiales) mejorará el accesoy permanencia de los estudiantes del sector ofi-cial, mejorará a la calidad de vida de los escola-res y optimizará las condiciones de seguridadde los estudiantes en sus desplazamientos haciay desde los centros educativos.

Para contribuir a erradicar el trabajo, la explota-ción y la indigencia infantil, se otorgarán subsi-dios económicos a las familias que incentiven laasistencia y permanencia en el sistema educati-vo, de menores trabajadores de los estratos 1 y 2.

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La SED, además de continuar manteniendo elnivel de empleo de 2003, contratará adicional-mente 1.504 personas en el presente año.

Se tiene como meta construir, en 5 años, 38centros educativos, con un área promedio de2.000 m2. En el año actual se construirán 4:Uval, en la localidad de Usme, Tuna Alta y LaToscaza, en Suba y Santa Martha, en Bosa. Seestima entre 9 y 12 meses el tiempo de cons-trucción de las obras, que emplearán un totalde 824 personas: 800 obreros, 4 directores deobra, 4 residentes de obra y 16 interventores.

Para cumplir con la meta de incrementar en10.000 el número de subsidios a la demandaen el 2004, se necesitarán 312 docentes adicio-nales, teniendo en cuenta el parámetro de 32alumnos por docente.

Para 2004, el servicio de transporte escolar, se-gún los nuevos requerimientos de rutas y nor-malización de los estándares en cuanto al nú-mero de niños transportados en cada una deellas, incrementará en 143 el número de em-pleos, al pasar de 700 a 749 el número de con-

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ductores y de 676 a 770 las supervisoras, man-teniéndose constante, en 16, el número de in-terventores.

La ampliación en el suministro de complemen-tos alimenticios escolares generará 18 empleosadicionales y la ampliación de los servicios pres-tados por la Red de Bibliotecas, 2.

El resumen de los empleos generados por losproyectos que adelanta la SED aparecen en elCuadro 2.20

De los 49.733 empleos que ofrecerá la SED en2004 (48.229 recurrentes y 1.504 nuevos), el

64,8% son calificados. De éstos, el 93,7% co-rresponde a docentes tanto de nómina comode contrato. Los colegios no oficiales contratandocentes para atender a los estudiantes subsi-diados por el Distrito (Cuadro 2.21).

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Dentro de las metas del Eje Social del Plan deDesarrollo “Bogotá sin Indiferencia un Com-promiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”,se ha dispuesto la formación para el trabajo de4.900 ciudadanos (as) y el apoyo a 660 iniciati-

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vas productivas para la generación de ingresos yempleo. Tal propósito se llevará a cabo medianteel proyecto “Politécnicos Comunitarios y Ac-ciones Empresariales Solidarias”, coordinado enel Distrito por el Departamento Administrati-vo de Acción Comunal Distrital (DAACD)

El Proyecto promueve el acceso de los ciudada-nos (as) a la educación superior de tipo técnicoy tecnológico, fomentándose la formación depersonas acorde con las necesidades presentes yfuturas del sector productivo, con el propósitofinal de mejorar las condiciones de empleabi-lidad y promover la identificación de oportu-nidades de negocios que aporten a la genera-ción de ingresos. El proyecto cuenta con la par-ticipación de instituciones públicas y privadasdel Distrito y con un presupuesto público de$21.150 millones para el período 2004-2008.En términos generales, se persigue el asegura-miento de la calidad de la oferta educativa for-mal y no formal, contemplando la infraestruc-tura y recursos del sector privado y público delas localidades, y el fomento del desarrollo deproyectos educativos en donde existan falenciasde cobertura educativa. Ello, teniendo comoreferente la demanda laboral y la complejidadtecnológica de cada sector productivo, la terri-torialidad y las características de la poblaciónlocal. Los sectores identificados como estraté-gicos para la formación y certificación laboralson: textiles y confecciones, artes gráficas, au-tomotriz, productos lácteos y cárnicos, cuero ycalzado, sistemas, eléctrica y electrónica, made-ras y muebles, construcción, joyería y logística.

Los Programas de Formación se basan en elmodelo de Competencias Generales Laborales,que le permiten a las personas desarrollar capa-cidades, habilidades y destrezas para desempe-ñarse laboralmente bajo unos estándares míni-mos de calidad. Se busca trabajar en áreas queapunten, entre otros aspectos, a la vocación pro-ductiva de las localidades, bajo un enfoque de

organización social en un esquema de econo-mía solidaria.

El proyecto ha desarrollado dos pruebas pilotoen las localidades de Usaquén y Barrios Uni-dos, experiencias que están siendo evaluadas conel fin de establecer aquellos aspectos que debenmejorarse y que puedan ser replicables en elproceso de implantación del modelo. EnUsaquén se construyó el Politécnico Altablanca,orientado al sector de servicios, con una capa-cidad de alrededor de 200 estudiantes, en suprimera fase. En Barrios Unidos, se construyóla Escuela Taller de Reinserción Laboral “Uni-dos Produciendo”, mediante la cual se preten-de aprovechar la capacidad productiva del sec-tor privado; se agruparon 8 proyectos, en lossectores de autopartes, madera y muebles, diri-gidos a todo aquel ciudadano de la Localidadque esté interesado en adquirir conocimientosproductivos, como herramienta para su vidalaboral y desarrollo personal.

Para dar institucionalidad local a los Politécni-cos Comunitarios, el DAAC viene trabajandoen la creación de Corporaciones Mixtas, sinánimo de lucro, de carácter privado, como fi-gura jurídica más viable para la consolidacióndel proyecto. Conformadas por actores del sec-tor educativo, productivo y los Fondos de De-sarrollo Local. A septiembre de 2004, se cuentacon corporaciones mixtas en las localidades deUsaquén, Barrios Unidos, Teusaquillo y Suba yestán en proceso de constitución las corpora-ciones de Chapinero, Ciudad Bolívar y La Can-delaria.

Durante 2004, se ha territorializado la inver-sión en cada una de las localidades y se ha iden-tificado la población por beneficiar, junto conlas diferentes instituciones que dirigirán los di-ferentes procesos de formación en las diferentesáreas que buscan responder a las vocaciones pro-ductivas específicas de cada localidad. El pro-

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yecto estará dirigido en un 40% de su capaci-dad a mujeres cabeza de familia, en un 40% ajóvenes, en un 10% a discapacitados y en un10% a minorías étnicas.

En síntesis, el proyecto se constituye en una al-ternativa para los desertores del sistema educa-tivo, para las personas que conocen un oficiopero no tienen como certificarlo, para las per-sonas vinculadas al sector laboral que deseanrecalificarse, para las iniciativas productivas enproceso de incubación, para los microem-presarios y todas aquellas personas que buscanuna opción de formación que, como fin últi-mo, les permita la vinculación laboral o la ge-neración de ingresos y empleo.

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Las inversiones presentadas involucran a casitodos los sectores de la vida económica y socialde la ciudad. Cada uno de los proyectos se en-frenta a sus propias estrategias sectoriales y re-suelve por diferentes vías la incorporación de lapoblación beneficiaria. Las obras de infraestruc-tura que en su conjunto tienen la mayor capa-cidad generadora de empleo deben contar ne-cesariamente con el concurso del sector priva-do, a quien le corresponde ser el ejecutor de loscontratos. En esta relación la vigilancia de loscompromisos por parte del Distrito, su exigen-cia y la voluntad de cumplirlos bien puede ayu-dar a cumplir las metas de los proyectos. Cum-plir a cabalidad con la legislación laboral, reco-nocer los pagos legales y adecuar la operaciónal enganche de trabajadores/(as) locales, contri-buirá a los propósitos de empleo del Plan deDesarrollo.

Bogotá productiva es otra fuente valiosa de ac-ciones de empleo, estimulados por el concursode diversos actores económicos y sociales. Esuna de las apuestas más valiosas para resolverestructuralmente las carencias productivas, pone

a tono la ciudad con las dinámicas de los mer-cados internacionales y estimula a los empresa-rios para consolidar sus plataformas tecnológi-cas y trabajar asociativamente. Llama a los em-prendedores a fortalecer sus propuestas y colo-ca crédito barato al servicio del desarrollo demúltiples y numerosas Mipymes de la ciudad.El desarrollo del Plan Maestro de Educación sesuma a estos propósitos en los que la retenciónse logrará por la vía del mejoramiento de la ca-lidad y la ampliación de las coberturas.

La inversión en las personas es el otro grupo deproyectos que desde las entidades del sector so-cial se impulsa con mayor esmero por habilitarproductivamente a poblaciones en situación devulnerabilidad, abrir oportunidades de empleomediante alianzas o capacitación, convocar a laformalización y apostarle a la Economía Socialcomo una de las dinámicas empresariales quepromueven la solidaridad y el desarrollo local.

Este hecho amerita un reconocimiento a losproyectos distritales orientados a poblacionesvulnerables por tener impactos positivos sobrela calidad de vida y mejoramiento en la expec-tativa de ingresos de las familias, convirtiéndo-los en una buena apuesta para la inversión pú-blica.

Adicionalmente los proyectos presentados de-muestran tener una gran capacidad para desa-rrollar habilidades participativas y acciones designificación democrática, que se demuestran,entre otros, en el alto nivel de receptividad de laspoblaciones convocadas por las instituciones.

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• Obstáculos de acceso al crédito. Las líneasde crédito no deben funcionar de maneraaislada a otros proyectos del Distrito orien-tados a la generación de ingresos. La bancaformal exige garantías como requisito in-

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dispensable para el acceso al crédito cu-briendo los riesgos mediante prenda o fia-dores, dificultando el acceso de poblacio-nes intervenidas por las entidades o las lo-calidades.

• Precarias fuentes de financiación de capi-tal semilla.

• Limitado tiempo de vinculación laboral

• Acompañamiento insuficiente en los pro-gramas de autoempleo pero con reconoci-miento sobre la necesidad de garantizar lasostenibilidad post intervención y autono-mía de los proyectos a largo plazo. Se hadesarrollado experiencias piloto en torno ala promoción de procesos de asociatividad,empresariabilidad y alianzas entre sectorpúblico y privado.

• Desarticulación entre entidades y proyec-tos distritales

• Precariedad de sistemas de seguimiento,monitoreo y evaluación de impacto.

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Dentro de un plan maestro de empleo para elDistrito es conveniente fortalecer la relación conel sector empresarial, los estímulos al empleo,los sectores prioritarios, la concurrencia del go-bierno nacional y la estrategia de gestión parala cooperación internacional.

Profundizar en propuestas de organización coo-perativa, dados los mayores impactos y econo-mías de escala que produce esta forma de orga-nización empresarial, superando los prejuiciosque las estigmatizan. Esta asociatividad en al-gunos casos podría traducirse en la firma deconvenios entre entidades para trabajar en pro-pósitos comunes. Por ejemplo, el convenio que

están perfeccionando Dama, IDRD, JardínBotánico, IDCT y Acueducto en torno al De-sarrollo productivo ecoturístico puede significarun buen ejemplo de este mecanismo

Desarrollar proyectos piloto de economía so-cial para aprovechar procesos organizativos sus-ceptibles de réplica en las localidades.

Apoyar las iniciativas de las entidades por in-termedio de las línes financieras para la genera-ción de empleo.

Las Líneas Financieras para la generación deEmpleo se pueden convertir en un instrumen-to de apoyo para las entidades e institucionesque desarrollan este tipo de acciones. Además,el conjunto de entidades del Distrito que tie-nen proyectos de inversión encaminados a ge-nerar ingreso y empleo en la ciudad, puedenorientar también esfuerzos a facilitar que partede su población atendida acceda a los créditossi se flexibilizan y se adecuan a las condicionesde estas poblaciones, para particularmente be-neficiar a quienes crean empresas.

Poner en marcha mecanismos que promuevanuna mayor adaptación de la fuerza de trabajo,al cambio tecnológico y al ciclo económico. Espreciso que la capacitación ofrecida por el SENAy otros entes de formación (incluso universita-rios) se muestre acorde con las necesidades delsector productivo que genera empleo, e inclusoa la vocación productiva de las localidades.

Reorientar los esquemas institucionales parapermitir una coordinación entre autoridadeseconómicas y sociales que coloque lo socialcomo prioridad en el diseño de la política. Paralograrlo es preciso plantear con claridad las si-guientes directrices. i) regulación salarial, queconsiste en retribuir por lo menos con el salariomínimo con prestaciones a las personas contra-tadas con recursos públicos, contribuyendo a

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mejorar sus condiciones económicas y sociales.ii) la asociatividad, destacando las ventajas eco-nómicas y sociales de asumir el desarrollo pro-ductivo en forma asociativa, por ejemplo enrelación con las mayores posibilidades de so-brevivir en el mercado. iii) la medición de losimpactos sociales de los proyectos de inversión,tarea que debe ser emprendida por cada enti-dad al formular sus propuestas y evaluar sus eje-cuciones.

Intensificación del componente laboral en lasinversiones de construcción y mantenimientode la infraestructura. Reorientación de los pro-yectos del IDU hacia actividades más intensi-vas en mano de obra y de menor contenidoimportado. Las acciones inmediatas para estefin podrían ser la especificación de componen-tes mínimos de mano de obra y la adopción dediseños y tecnologías más intensivas en manode obra y en los casos que la oferta lo permita,disminuir el contenido importado de insumosy bienes intermedios.

Integrar los esfuerzos de capacitación dispersosen las entidades distritales. Se sugiere suscribirconvenios entre entidades del Distrito, de ma-nera que se aprovechen economías de escala yse liberen recursos que permitan aumentar lacobertura y la calidad de los procesos de capa-citación.

Propiciar la coordinación entre los programasde capacitación que desarrolla el Distrito y losprogramas que incentivan la creación de peque-ñas empresas y generan empleo directo, de ma-nera que se privilegie a los capacitados en la asig-nación de apoyos financieros y en la vincula-ción a proyectos específicos.

Privilegiar iniciativas empresariales en sectoresestratégicos. Se trata de focalizar los subsidios,créditos y asistencia que brindan los programasde desarrollo empresarial a los sectores econó-micos con mayor capacidad para generar em-pleo e ingreso y a aquellos potencialmenteexitosos en términos de acceso a mercado. Locual supone la identificación de los sectorescompetitivos en el ámbito local, regional, na-cional e internacional.

El Distrito requiere de un procedimiento siste-mático para comprobar la efectividad y la efi-ciencia del proceso de ejecución de un proyectode inversión definido como generador de em-pleo, para identificar sus logros y debilidades ypara recomendar medidas correctivas queoptimicen los resultados deseados. Un sistemade monitoreo permitirá determinar el progresoen la ejecución del proyecto, dar retroalimenta-ción y recomendar acciones correctivas paraabordar problemas que afecten al proyecto enparticular y a la política de empleo en general.

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Esta sección contiene análisis de informaciónsobre la salud, la violencia y criminalidad y losservicios públicos en la ciudad para el primersemestre de 2004..

La sección sobre salud introduce un resumende uno de los derroteros estratégicos de la ac-tual administración distrital: alcanzar la univer-salización de la atención básica en salud. Paraesto existe el programa Salud para la vida dig-na, que acoge las más exitosas experiencias in-ternacionales, absorberá el 33% de los recursosdel Plan de Desarrollo y seguramente se con-vertirá en un sustento material indispensable delproceso de inclusión social, por cuyo impulsooptaron mayoritariamente los ciudadanos.

La sección además incluye un examen de la si-tuación del aseguramiento, la infraestructurahospitalaria, los servicios hospitalarios y la sa-lud pública.

En cuanto a la violencia y la criminalidad enBogotá, se examinan las estadísticas de homici-dios, suicidios, muertes en accidentes de tránsi-to y en otros accidentes, destacándose la reduc-ción de muertes violentas durante el primer se-mestre de 2004, aunque es de lamentar el in-cremento de decesos accidentales y por tránsi-to. En cuanto a la criminalidad, es satisfactoriala reducción del hurto en casi todas sus modali-dades, así como las lesiones comunes por pro-cedimientos realizados por las autoridades, vio-lencia intrafamiliar, riña y terrorismo.

Sobre los servicios públicos, se analiza informa-ción acerca de suscriptores, cobertura, consu-mo, tarifas, subsidios y contribuciones para te-lecomunicaciones, energía eléctrica, gas domi-ciliario, acueducto, alcantarillado y recolecciónde basuras. Resulta inquietante cierta reduccióndel consumo de energía industrial y comercial,porque a primera vista este comportamiento nocoincide con el inicio de la recuperación eco-nómica. Por otra parte, es destacable que la ex-pansión del suministro de gas natural en la ciu-dad no tiene comparación en América del Sur,con todo y que el proceso de masificación llevaapenas 10 años. Por último, también es satis-factorio que el servicio de acueducto, que endiciembre de 2002 tenía una cobertura legal,ya alcanza el 100% de cobertura.

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El Plan de Desarrollo “Bogotá sin indiferencia”2004-2008 está estructurado alrededor de tresejes: el social, el urbano regional y el de recon-ciliación. El eje social es el escenario de mate-rialización de los derechos económicos, socia-les y culturales y parte de una política rectora:la garantía y el restablecimiento de derechos.En ese sentido, se avanzará progresivamente enla protección integral de estos derechos, a travésde la formulación e implementación de un Sis-tema Integral de Protección y Seguridad Social.

En el campo de la salud, el propósito estratégi-co del Plan es la universalización de la atenciónbásica en salud, y el diseño y puesta en marchade las instituciones necesarias para ello. El Plan

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de Desarrollo prevé el adelanto de estrategias queinvolucran las dimensiones ambientales, preven-tivas, de mitigación y tratamiento de riesgos y,en general, del mejoramiento del Sistema de Sa-lud en todos sus niveles y modalidades de aten-ción, favoreciéndose el acercamiento del servicioal ciudadano en sus entornos de vida y trabajo.

El Programa Salud para la Vida Digna, con-templado en el Plan de Desarrollo, está orien-tado a promover la garantía del derecho a lasalud para todos y todas, mediante la universa-lización progresiva de la atención integral conenfoque familiar y comunitario, respetando lasdiferencias según género, etnia, ciclo vital y cre-do religioso, y determinando prioridades en lasintervenciones según tipo de trabajo, ubicacióngeográfica y situaciones especiales contra la po-breza, la vulnerabilidad, el alto riesgo de enfer-mar, el desplazamiento y la discapacidad.

De los $21,8 billones contemplados en el Plande Desarrollo para el período 2004-2008, el60% están destinados al Eje Social. A su vez, seespera realizar una inversión de $4,4 billonespara el sector salud, lo que equivale al 33,4%del total de recursos destinados al Eje Social(cuadros 3.1. y 3.2.).

La nueva política distrital de salud ha puesto elénfasis en los (las) ciudadanos y ciudadanas, enlograr la universalización del derecho a la sa-lud, con un enfoque familiar y comunitario.

Uno de los programas prioritarios se relacionacon la atención primaria en salud, el cual estáorientado a estimular, en las institucionesprestadoras de servicios de salud, la imple-mentación de los planes de atención básica,como una forma de acercarse cada vez más a lacomunidad y elevar su calidad de vida.

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El nuevo enfoque de la salud parte de un diag-nóstico de lo que hasta ahora ha sido el SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud, estable-cido en la Ley 100 de 1993. Una década des-pués de la implementación de este sistema, losresultados no son satisfactorios, lo cual se refle-ja en la cobertura incompleta del sistema desalud, en los problemas de fragmentación en laprestación del servicio, en la orientación cura-tiva antes que preventiva del sistema, en el afánde lucro de las entidades prestadoras de carác-ter privado, entre otros problemas. Como re-sultado de esto se han presentado un conjuntode iniciativas, alrededor de doce proyectos deLey, para reformar la Ley 100 de 1993.

Entre los principales problemas que se han de-tectado a la Ley 100 se destaca que no ha per-mitido la universalización de la salud; por elcontrario, ha generado una fragmentación enla prestación del servicio, diferenciando entrela salud para ricos, salud para estratos medios ysalud para pobres. Estos últimos están someti-dos a un sinnúmero de barreras de acceso queimpiden el ejercicio pleno del derecho a la sa-lud. Entre las barreras más importantes de ac-ceso se destacan las de tipo económico (cuotasmoderadoras, copagos, gastos adicionales); ba-rreras geográficas, derivadas de los contratosentre aseguradores y entidades prestadoras, quedificultan los desplazamientos de la poblaciónasegurada hacia las zonas donde se presta el ser-vicio; barreras de tipo administrativo, comoautorizaciones y excesivos controles administra-tivos de las entidades aseguradoras, donde loque prima no es la garantía del derecho a lasalud, sino el afán de lucro de estas entidades.Además, el bajo nivel cultural impide que lapoblación pobre comprenda que la salud es underecho garantizado por la Constitución Na-cional y no una dádiva.

La nueva política distrital de salud se orientaentonces a mitigar en parte los efectos adversos

que ha traído la Ley 100 para la población másvulnerable, enfocando sus prioridades hacia unsistema de prevención integral en salud, queevite los altos costos que actualmente tiene elsistema, dado que se orienta más hacia los as-pectos curativos que preventivos.

A continuación se presentan algunos hechosestilizados sobre el sector de la salud en la ciu-dad.

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La Secretaría Distrital de Salud reportó, a 1 deagosto de 2004, 1.422.905 afiliados en el régi-men subsidiado, un crecimiento de 8,3% conrespecto a marzo de 2003. El proceso de afilia-ción al régimen subsidiado ha sido crecientedesde 1997, aunque no ha compensado los au-mentos que se han presentado en la poblaciónpobre de Bogotá (gráfico 3.1.).

Desde 1997, la cobertura en el régimensubsidiado se incrementó en 44,7%, registrán-dose un fuerte incremento a finales de 2001.Por su parte, la población que se encuentra pordebajo de la línea de pobreza en Bogotá ha ve-nido en aumento, y en el mismo período regis-tró un crecimiento de 71,8% (gráfico 3.2.).

Los afiliados al régimen subsidiado, por generomuestran una participación mayor en el casode las mujeres (51,6%), que en los hombres(48,4%), aunque estos últimos registran unamayor participación a la observada en 2002, quefue de 47,9% (gráfico 3.3.).

Por grupos de edad, se presenta una gran parti-cipación del grupo comprendido entre los 16 ylos 45 años de edad, con el 43,3%, mientrasque la población infantil y la juvenil registranuna participación de 38,2%. La población ma-yor a los 61 años tiene una participación de8,0% (gráfico 3.1.4).

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Las Empresas Promotoras de Salud (EPS) Sa-lud Total y Humana Vivir concentran el 41,6%del total de la población afiliada al régimensubsidiado, seguidas de las Cajas de Compen-sación Familiar Comfenalco y Cafam, con el20,2%. Dentro de las Empresas Solidarias deSalud (ESS), se destaca Mutual Ser, que atien-de al 6,5% de la población afiliada (gráfico 3.5.)

para ese año, equivale a una cobertura cercanaal 85% del total de la población de la ciudad(gráfico 3.6.).

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Con respecto al régimen contributivo, la últi-ma información disponible corresponde a ene-ro de 2003, cuando se reportaron 4.556.061personas afiliadas, lo que equivale al 66,4% dela población de Bogotá en 2003. Si a esto se lesuma las personas afiliadas al régimen subsidiado

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En el gráfico 3.7. y en el cuadro 3.3. se presentala distribución de la infraestructura hospitala-ria de Bogotá, la cual cuenta con 22 EmpresasSociales del Estado, 5 del nivel III de atención,7 del nivel II y 10 del nivel I . Este último nivelse compone de 138 centros de salud, entre Cen-tros de Atención Médica Inmediata (Cami),Unidades Básicas de Atención (UBA) y Unida-des Primarias de Atención (UPA).

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En los últimos años, los Hospitales de la RedAdscrita incrementaron el número de camasdisponibles para la atención a la población másvulnerable, al pasar de 1.932 camas en 2002 a2.406 en 2004, un incremento de 24,5%. Losmayores incrementos se presentaron en los hos-pitales de nivel I, con un 55,3% (gráfico 3.1.8).

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El 78% de estas camas (1.877) están destinadasa la atención de pacientes en medicina general,medicina interna, ginecobstetricia y pediatría.

En el cuadro 3.5. se muestran las camas dispo-nibles de las entidades prestadoras de serviciosde salud, públicas y privadas. Hay que destacarque esta información sobre el número de ca-mas de las entidades prestadoras de servicios desalud se ha venido perfeccionando, a raíz de laexpedición del Decreto 2309 de 2002, delMinisterio de Salud, por el cual se crea el Siste-ma Único de Habilitación, que consiste en laobligación de las entidades prestadoras de ser-vicios de salud de registrarse ante las entidadesterritoriales, para cumplir unos estándares mí-nimos de calidad. De esta manera, a partir de2003, se viene reportando a la Secretaría de Sa-lud de Bogotá información básica de oferta queabarca a todos los prestadores de servicios, ex-cluyendo al Hospital Militar y a la Clínica de laPolicía Nacional.

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Lo anterior explica el notable incremento delnúmero de camas de las entidades privadas, lascuales pasaron de reportar 3.797 camas en 2002a 8.042 en 2004. Por otro lado, en la nuevabase de datos se reportan otras entidades públi-cas que anteriormente no aparecían registradas,por su bajo nivel de complejidad. También, esimportante aclarar que la disminución de lascamas en las entidades públicas no adscritas sedebe a la exclusión de la información por partedel Hospital Militar y la Clínica de la Policía,que en años anteriores reportaban informaciónequivalente a una tercera parte de las camas re-portadas por este grupo de entidades.

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Los principales servicios que presta la Red ads-crita son consultas externas, consultas de urgen-cias, egresos hospitalarios y tratamientosodontológicos terminados, lo cuales se presen-tan en los gráficos 3.9., 3.10. y 3.11.

En el período enero-mayo de 2004 se presenta-ron 1.345.298 consultas, de las cuales 972.694fueron consultas externas (72,3%) y 372.604,consultas de urgencias (27,7%). Los mayoresegresos hospitalarios se registraron en la Red Sur,con un total de 26.177, seguidos de la Red Norte

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A continuación se presentan algunos indicadoresde salud pública, tales como nacimientos, lac-tancia materna, desnutrición, cobertura en va-cunación y sida, entre otros.

Entre el 1 de enero y 31 de diciembre de 2003nacieron 122.449 niños y niñas en el D.C., delos cuales 9.220 recién nacidos eran hijos demadre no residentes en Bogotá, es decir, quepara el caso de Bogotá se registraron 113.229nacidos vivos. A su vez, en parto normal se re-portaron 100.056 nacidos vivos, de los cualesalrededor del 60% nacieron con peso normal yel resto con bajo peso o con deficiencia de peso(cuadro 3.6.).

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La Red adscrita también realizó 141.640 trata-mientos odontológicos. La Red Norte y la delSuroccidente fueron las que más realizaron estetipo de tratamientos (87.232), lo que equivaleal 61,6% del total de tratamientos odonto-lógicos realizados por las Empresas Sociales delEstado.

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Con respecto a la lactancia materna, se ha ob-servado una disminución del porcentaje demujeres que alimenta exclusivamente con lechematerna a sus hijos en los primeros seis mesesde vida. Mientras que en 2001, el 52,1% de lasmujeres alimentaba a sus hijos con leche ma-terna exclusivamente, en 2004 apenas fue el33,6%. A su turno, una gran proporción demujeres (62,1%) alimenta con leche materna(no exclusivamente) a sus hijos hasta el primeraño de edad (cuadro 3.7.).

de régimen), que en los otros sistemas de co-bertura de salud.

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Con relación a la desnutrición crónica y aguda1

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La cobertura de vacunación en el Distrito, a juliode 2003, se presenta en el gráfico 3.13., dondese observa una mayor cobertura promedio en elrégimen subsidiado (53,0% sobre el total de lapoblación menor de un año afiliada a este tipo

1 Está determinada por la relación entre edad y talla y se calcula paraniños menores de diez años. Este tipo de desnutrición se presentacuando la talla es menor a la que corresponde a la edad. La desnu-trición aguda, por su parte, se determina por la relación entre pesoy talla y se presenta cuando el peso es menor a la talla; también seestima un indicador de sobrepeso cuando el peso es superior a latalla que corresponde a la edad.

Otra estadística de salud pública importante esla relacionada con la propagación del VIH. Des-de 1984 hasta diciembre de 2003, se han regis-trado 11.423 casos, de los cuales cerca de unacuarta parte (3.016 casos) se han presentado enel período 2000-2003, lo cual indica que los ni-veles de este tipo de infecciones va en aumento,aunque la tasa por cada 100 mil habitantes hadisminuido en relación con años anteriores,

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dado que en 1994 fue de 18 casos, mientrasque en 2003 se registraron 13 casos por cada100 mil habitantes.

suicidios, que además contribuyó a disminuirsu participación en el total de decesos violen-tos. En cambio, las muertes por accidentes detránsito y accidentales aumentaron, tanto conrespecto al primer semestre de 2003 como ensu participación en el total de muertes violen-tas (cuadro 3.8.).

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En los primeros seis meses del año actual, laciudad presentó una disminución de muertespor homicidio, en comparación con las del pri-mer semestre de 2003. Vale destacar la dismi-nución de los homicidios por causas conocidas,siendo especialmente notoria la caída a cero delas muertes por terrorismo (cuadro 3.9.).

En cuanto a la participación de las causas cono-cidas en la ocurrencia de homicidios, el mayorporcentaje corresponde a venganza, lo cual re-fleja el carácter violento de las personas ofendi-das; en segundo lugar se ubica la riña y en ter-cer lugar, el atraco. No obstante, para un grannúmero de homicidios no se conoce su causa ylo preocupante es que esta proporción seincrementó en más de 10 puntos porcentualesentre el primer semestre de 2003 y el mismoperíodo de 2004, pasando a representar más dela mitad del total de casos (cuadro 3.9.).

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En la comisión de homicidios se utilizan prin-cipalmente armas de fuego y armas blancas. Suparticipación, que en los seis primeros mesesde 2003 fue de 89,2%, se incrementó para elprimer semestre del presente año a 94,4%. Otromedio que aumentó, y de manera alarmante,fue el estrangulamiento. En contraste, el uso dearmas contundentes y explosivos disminuyó(cuadro 3.10.).

Los homicidios se concentran en la poblaciónjoven adulta. El 65,4% de los casos ocurridosen el primer semestre de 2004 correspondió apersonas que se encontraban entre los 20 y 39años (gráfico 3.15.), la edad más productiva dela fuerza laboral.

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Por localidades, Ciudad Bolívar es donde se pre-senta la mayor cantidad de homicidios ocurri-dos en la ciudad. En el primer semestre de 2004la cifra llegó a 114, lo que representa el 14,8%del total de muertes causadas por este delito.Otras localidades con índices relativamente altosde violencia fueron Kennedy, con 11,6%, Suba,con 9,2%, Santa Fe, con 7,9% y Rafael UribeUribe, con 7,2%; mientras Sumapáz, con 0,5%y la Candelaria, con 1,2%, fueron las localida-des que registraron menores homicidios (cuadro3.2.4). No obstante, se debe tener en cuenta queson las localidades con menor población.

Las localidades que más contribuyeron a la dis-minución de los homicidios en primer semestredel año actual en relación con igual período de2003 fueron Puente Aranda, 58,1%; Chapinero,54,5%; Los Mártires, 42,1%, y San Cristóbal,34,9%. En contraste, en las localidades que entérminos porcentuales se incrementó más el ho-micidio fueron Teusaquillo, 133,3%; Barriosunidos, 81,8%; Rafael Uribe Uribe, 34,1%, ySuba, 34,0% (cuadro 3.11.)

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Las personas que más mueren en accidentes detránsito son los peatones. En el primer semestrede 2003 representaron el 66,1% del total de muer-tes ocurridas en la ciudad por esta causa, y a pesar

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de que para el mismo período de 2004 su partici-pación disminuyó a 58,5%, este comportamien-to se debió más que a la disminución del númerode peatones muertos (que apenas fue de 4), al in-cremento de otro tipo de víctimas, específicamentede pasajeros, que aumentó 136,4%, al pasar de22 víctimas a 52, y motociclistas, que se incrementóen 52,2% (cuadro 3.12.).

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La población joven, entre los 20 y los 29 años,es la principal víctima de los accidentes de trán-sito, con el 19,3% de los casos presentados enel primer semestre de 2004. Otro grupo quetambién registra altos porcentajes de muerte poresta causa son los ancianos (personas de 65 añosy más), que en este mismo período participa-ron con 17,2% (gráfico 3.16.). Por género, elmayor porcentaje de muertes por accidentes detránsito continúa perteneciendo al masculino.Éste alcanzó el 76,3% en los seis primeros me-ses del año actual.

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Entre enero y junio de 2004 se presentaron 119suicidios en Bogotá, lo que significó una dis-minución de 33 casos en relación con el mismoperíodo del año anterior. El medio más usadopara cometer este delito es el arma de fuego,con 38,7%, seguido de cerca por el estrangula-miento, con 35,3%. El suicidio por intoxica-ción también tiene una elevada participación,21,0%, mientras que los menos utilizados sonel arma blanca y el lanzamiento de altura, 2,5%cada uno (gráfico 3.18.).

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Entre enero y junio de 2004, Suba fue la locali-dad en donde se presentó la mayor cantidad demuertes en accidentes de tránsito, con 45 ca-sos, que representaron el 13,4% del total de estetipo de muertes ocurridas en Bogotá. Le siguie-ron, en su orden, Kennedy, con 39 casos,Engativá, con 30, Puente Aranda, con 23;Usaquén, Chapinero y Ciudad Bolívar, con 21cada una, Fontibón, con 19 y Santa Fe, con 17(gráfico 3.17.).

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Los suicidios se concentran en la población jo-ven. El 42,9% de los casos ocurridos en el pri-mer semestre del presente año correspondió apersonas entre los 15 y los 29 años de edad (grá-fico 3.19.). Por otra parte, el 77,3% de estasmuertes correspondió al género masculino.

tiene como origen la caída de alturas. También,se destacan como causas las quemaduras y lasarmas contundentes. Adicionalmente, cabemencionar que las muertes accidentales seincrementaron por las tres causas mencionadas(cuadro 3.14.).

Dada la alta vulnerabilidad de las personas deedad avanzada (65 años y más) a sufrir acciden-tes, debido a la pérdida de reflejos y estabili-dad, en muchos casos, el mayor número demuertes accidentales se presenta en este grupo,el cual llegó a 37 casos entre enero y junio delaño actual, lo que significó un aumento de 7casos en relación con el primer semestre de 2003y una participación de 23,9% en este tipo demuertes (gráfico 3.20.).

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La mayor cantidad de suicidios se presenta enlas localidades de Kennedy, Engativá y Suba.En estas tres localidades ocurrió el 31,1% delos 119 casos que se registraron en Bogotá en elprimer semestre de 2004. En comparación conigual período del año anterior, las localidadesen donde más disminuyó el número de casosfueron San Cristóbal y Suba, con 9 cada una,Usaquén, con 6, Antonio Nariño, con 4 y Ciu-dad Bolívar, con 4 (cuadro 3.13.).

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Las muertes accidentales se incrementaron en9,9% en el primer semestre de 2004, en relacióncon los presentados en igual período del año an-terior. Un elevado porcentaje de estas muertes

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Entre los delitos de alto impacto, la extorsiónfue el que mayor frecuencia presentó en el pri-mer semestre de 2004, en las cuatro principalesciudades del país. Le siguieron, en su orden, lapiratería, el secuestro y el terrorismo. Lo mayo-res índices de violencia, con excepción del te-rrorismo, se registraron en Bogotá, con segun-do lugar de Medellín y tercero de Cali. En estaciudad se presentó el mayor número de casosde terrorismo (cuadro 3.15.).

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El hurto a personas se comete usando princi-palmente armas de fuego, y en segundo lugar,palancas. Éstas representaron el 52,2% y el29,1%, respectivamente, del total de armas usa-das en el primer semestre de 2004. La mayordisminución en términos absolutos se presentóen el uso de arma blanca, con 396 casos menos;también, tuvo una importante reducción el usode armas de fuego, con una caída 112 casos,con respecto al primer semestre de 2003. Valemencionar que entre enero y junio de 2004 nose presentaron robos usando tóxicos como armade intimidación (cuadro 3.17.).

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En casi todas las localidades de la ciudad el robode vehículos disminuyó entre enero y junio de2004 en relación con igual período de 2003. Sedestacan Usaquén, con una reducción de 43,6%,Ciudad Bolívar, 40,9%, Chapinero, 31,1% ySan Cristóbal, 30,0%. Por otra parte, este deli-to continúa concentrado en las localidades deSuba, con el 14,3% del total de hurtos de vehí-culos en la ciudad en el primer semestre del añoactual, Kennedy, con 13,1%, Engativá, con12,6%, Usaquén, con 9,7%, Puente Aranda,con 8,6% y Barrios Unidos, con 8,3%. Mien-tras que en Santa Fe y la Candelaria, con 0,5%y 0,1%, respectivamente, fueron las localidadesen donde menos robos de automotores se pre-sentaron (cuadro 3.19.).

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90% de los casos registrados, con segundo lu-gar del atraco, métodos que presentaron unaimportante disminución en los seis primerosmeses de 2004, especialmente los atracos (Cua-dro 3.20.).

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lidades de Usaquén, Chapinero, Fontibón y losMártires registraron importantes disminucionesde este delito en el primer semestre de 2004, enSuba y Ciudad Bolívar se incrementó en másdel 100%, en Tunjuelito, en 71,4% y en Bosa,en 55,6%. De otro lado, en la localidad deKennedy se presentó el mayor número de ca-sos, 122, entre enero y junio del presente año,que representó el 18,3% de este tipo de hurtosreportados en la ciudad. Le siguieron Suba, con9,3%, Chapinero, con 7,8%, y Puente Aranda,con 7,2%, entre las más representativas (cua-dro 3.21.).

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En comparación con los seis primeros meses de2003, el hurto a residencias se incrementó en2,8% entre enero y junio del año actual. Las lo-calidades en donde más se incrementó este deli-to fueron, en su orden, Usaquén, con 54,8%,Barrios Unidos, con 41,1%, Chapinero, con30,1%, Bosa, con 26,0%, Antonio Nariño, con20,6%, y Puente Aranda, con 20,3%. No obs-tante, en algunas localidades se presentó dismi-nución, tal es el caso de Santa Fe, con una caídade 31,7%, Ciudad Bolívar, 27,5%, Kennedy,26,8%, Engativá, 18,2%, y Tunjuelito, 17,3%.En relación con el número de casos, la mayorcantidad continuó presentándose en Suba, lle-gando a representar el 16,7% de los hurtos aresidencias registrados en el primer semestre de

El hurto de motos por localidades tuvo un com-portamiento diverso. Así, mientras en las loca-

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2004, seguida muy de cerca por Usaquén, con16,5%. Otras localidades con elevada partici-pación en esta clase de robos fueron Kennedy,con 10,2%, Engativá, con 9,6%, y Chapinero,con 8,5% (cuadro 3.22.).

número de hurtos registrado en el primer se-mestre del año actual se presentó en Usaquén,224, que representan el 11,5% del total, segui-da por Chapinero, 11,1%; Suba, 11,1%;Kennedy, 10,8%, y Barrios Unidos,10,6%. Encontraste, los menores porcentajes se presenta-ron en San Cristóbal, 1,2%; Tunjuelito, 1,1%;La Candelaria, 1,6%, y Rafael Uribe Uribe,1,5% (cuadro 3.23.).

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Los hurtos a los establecimientos comercialesde la ciudad se incrementaron en 149 casos enel primer semestre de 2004, en relación con elmismo período del año anterior. En términosporcentuales, las localidades en donde más au-mentó este delito fueron Usme, con 75,9%, LosMártires, con 57,7%, Rafael Uribe Uribe, con50,0%, Ciudad Bolívar, con 37,0%, y San Cris-tóbal, con 35,3%; mientras que las mayores re-ducciones se presentaron en Fontibón, con38,9%, Santa Fe, con 31,6%, Engativá, con18,8%, y La Candelaria, con 15,4%. El mayor

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Los delitos contra la integridad personal son unaforma de violencia que crea lesiones de tipo fí-sico, moral o psicológico.

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Se observa un comportamiento positivo en laevolución del número de casos de lesiones co-munes presentados en el primer semestre de2004, frente a los ocurridos en el mismo perío-do del año anterior, al registrarse una disminu-ción de 10,0%. Por móvil, se redujeron las le-siones producto de los procedimientos realiza-dos por parte de las autoridades, violenciaintrafamiliar, riña y terrorismo. Cabe destacarla caída en el número de casos por las últimasdos causas. Por el contrario, este tipo de violen-cia aumentó por atraco y venganza. Adicional-

mente, es de señalar la gran proporción de estedelito a causa de riñas, que a pesar de haberdisminuido lo hicieron en menor proporciónque otras causas, razón por la cual su participa-ción se incrementó de 69,9% en los seis prime-ros meses de 2003 a 74,5% en igual períododel presente año (cuadro 3.24.).

Las lesiones comunes se presentan con mayorfrecuencia en las localidades de Kennedy,Engativá, Suba y Ciudad Bolívar, que en con-junto representaron el 48,5% de los casos re-portados en el primer semestre de 2004. Mien-tras que Tunjuelito, Antonio Nariño, La Can-delaria y Rafael Uribe Uribe reportaron el me-nor número de casos. En cuanto a su evolu-ción, sólo en 5 de las 20 localidades se incre-mentaron estos delitos, siendo los mayores enSuba, con 37,0%, Los Mártires, con 19,7%, yAntonio Nariño, con 31,6%; en tanto que enChapinero disminuyeron 48,5%, en San Cris-tóbal, 20,6%, en Tunjuelito, 26,8%, enKennedy, 35,7%, en Fontibón, 23,0% y en LaCandelaria, 37,5% (cuadro 3.25.).

2 Secretaría de Gobierno-Sistema Unificado de Información de Vio-lencia y Delincuencia y Policía Nacional-Centro de InvestigacionesCriminológicas.

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En 2003 se presentaron alrededor de 40.000denuncias por violencia intrafamiliar en Bogo-tá3. Más del 50% del maltrato es de carácterpsicológico y verbal; no obstante, la violenciafísica y económica representan una buena pro-porción de éste delito (gráfico 3.21.).

Por rangos de edad, las víctimas de la violenciaen las familias se concentra en la población en-tre los 25 y 39 años de edad, con más de lamitad de los casos registrados. Otras personascon elevados índices de violencia son las que seencuentran en los rangos de edad entre los 40 y59 años, y entre los 15 y 24 años (gráfico 3.22.).

Por definición en este tipo de violencia, los de-litos se presentan con mayor frecuencia en laspersonas que tienen relación de pareja, ya seacasadas o en unión libre. Sin embargo, llama laatención el alto porcentaje de población solterainvolucrada, lo que indicaría que en todo casoexiste alguna relación de pareja entre la víctimay el agresor (gráfico 3.23.).

Las cifras sobre la relación entre agresor y vícti-ma corrobora que la violencia intrafamiliar se dafundamentalmente entre las parejas, como quie-ra que el 67,3% son cónyuges o compañeros.Cabe también señalar el grado de violencia ejer-cida por las madres sobre sus hijos, la cual repre-

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3 Según el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS),las Comisarías de Familia adoptaron un nuevo sistema de informa-ción, lo cual les ha retrasado el reporte de información del año actual.

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senta más del doble de la que ejercen los padres.En cambio, los menores porcentajes correspon-den a abuelos (as) y padrastros (gráfico 3.24.).

parejas de actores es relativamente parecido,concentrándose en las personas con nivel deescolaridad medio-bajo. En efecto, en 2003 el49,2% de las víctimas y el 55,3% de los agreso-res tenía algún grado de educación secundariao había terminado bachillerato (gráfico 3.25.).

Por otra parte, Suba es la localidad con mayorpresencia de violencia intrafamilar en el Distri-to. En 2003, allí se presentó el 30,3% de lasdenuncias por este tipo de delitos. Le siguie-ron, de lejos, Engativá, con 8,9%; Kennedy, con6,8%, y San Cristóbal, con 5,5%, entre las másrepresentativas. En contraste, los menores por-centajes fueron registrados por las localidadesde Sumapaz, 0,2%; La Candelaria, 1,5%;Chapinero, 1,6%, y Antonio Nariño, 1,9%(cuadro 3.26.). Aunque se debe tener en cuentael menor tamaño poblacional de Sumapaz y LaCandelaria.

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De acuerdo con la información del cuadro 3.26,entre diciembre de 2003 y junio de 2004 los sus-criptores del servicio de energía en el mercado re-gulado de la ciudad aumentaron en 15.393, locual significó un crecimiento de 0,9%. En térmi-nos absolutos, el sector con mayor crecimiento fueel residencial, con 14.579 nuevos suscriptores. Enel sector comercial, los usuarios crecieron 0,4%,representado en 654 clientes más, en tanto que enel sector industrial y oficial los suscriptores se re-dujeron en 0,1% y 0,7%, respectivamente.

Dentro de los suscriptores residenciales, el es-trato 2 presentó el mayor crecimiento entre di-ciembre de 2003 y junio de 2004, con 7.085nuevos suscriptores.

Como es natural, el mayor porcentaje de sus-criptores del servicio de energía en el mercadoregulado pertenece al sector residencial, con88,2%, el sector comercial participa con el 9,8%,el industrial, con el 1,6%, el oficial, con el 0,2%y otros suscriptores, con el 0,1% (gráfico 3.26.).

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decir, que los estratos 2 y 3 concentran más del70% de los suscriptores de energía. (gráfico 3.27.).

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En el cuadro 3.26. se observa que en 2003 elconsumo total de energía alcanzó 6.826 gWh,lo que representa un consumo promedio mes,por usuario, de 335 kWh. Entre enero y juniode 2004, el consumo promedio mes fue de 333kWh, mostrando así una pequeña reducciónfrente a 2003. Con excepción del sector resi-dencial, todos los sectores redujeron su consu-mo, en especial los sectores oficial e industrial.

Al desagregar el consumo residencial por estra-tos (cuadro 3.29.) se observa que mientras lossuscriptores de los estratos 1 a 3 aumentaron suconsumo, lo contrario sucedió con el corres-pondiente a los estratos 4 a 6. De igual manera,

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el consumo promedio por suscriptor muestraque en la medida en que aumenta el estrato, elconsumo por suscriptor también aumenta.

En cuanto a la participación en el consumo deenergía por usos del mercado regulado, a juniode 2004, el sector residencial, con el 46,0%,fue el mayor consumidor de la ciudad, seguidopor el sector industrial, con el 27,0% (gráfico3.28.)

Ahora bien, no es clara la tendencia del consu-mo promedio de energía durante el primer se-mestre, ni tampoco las expectativas para el añocompleto. Aunque, con excepción del residen-cial, los sectores bajan su consumo promedioentre enero y junio (cuadro 3.28.), las variacio-nes anuales para cada mes sólo se dieron al alzaen los tres primeros meses del año (gráfico3.29.), es posible que el consumo del segundosemestre eleve el promedio con respecto a 2003.Lo único evidente es el mayor consumo del sec-tor residencial, comparado con el industrial yel comercial, lo que no reflejaría el inicio de larecuperación económica.

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De acuerdo con la regulación vigente, la for-mula tarifaria general aplicable a los usuariospertenecientes al mercado regulado, traslada laestructura total de costos de la cadena de pres-tación del servicio al consumidor final.

El Costo de Prestación del Servicio (CU) parausuarios regulados es un costo económico efi-ciente que resulta de agregar los costos de lasactividades de generación, transmisión, distri-bución y comercialización. Es decir, lo que lecuesta a la empresa de servicios públicos llevarun kWh a cada usuario. En el cuadro 3.30. serelaciona el CU por nivel de tensión. El nivel Ise aplica a usuarios conectados a redes cuyovoltaje de operación es menor a 1 kV, lo cualcubre prácticamente la totalidad de los usua-rios residenciales.

En el cuadro 3.31. se presenta la evolución delCU y sus componentes durante 2003 y primersemestre de 2004. A junio de 2004 y en rela-ción con el mismo mes de 2003, el costo unita-rio registró un crecimiento de 6,8%. El com-ponente con mayor incremento relativo fue elcosto adicional del mercado mayorista, con un

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319,2%. Sin embargo, en términos absolutos,el mayor aumento está dado por el costo decompra de energía, pues éste, junto con el cos-to de distribución, son componentes de mayorinfluencia en el CU.

En el sector residencial, el CU es el valor delkilovatio/hora para el estrato 4. Los estratos 1,2 y 3 mantienen una tarifa subsidiada sobre elconsumo de subsistencia (200kWh/mes), la cualno podrá superar el 15% del costo unitario parael estrato 3, el 40% para el estrato 2 y el 50%para el estrato 1. Para los usuarios residencialesde los estratos 5 y 6 y a los usuarios comerciales

e industriales, se aplica una contribución míni-ma de 20% sobre los costos de prestación delservicio.

En los cuadros 3.32. y 3.33. se presenta la es-tructura tarifaría de los usuarios residenciales eindustriales, respectivamente. Por efecto de lossubsidios y las contribuciones, el precio del ki-lovatio-hora aumentó gradualmente, pero me-nos, en los estratos bajos, en comparación, conlos estratos altos4. Entre julio de 2003 y juniode 2004, mientras en los estratos 1 y 2 el au-mento estuvo alrededor del 3%, en los estratos3 a 6 el costo del kilovatio aumentó en 7,6%.

4 La Creg, mediante la Resolución 108 de 2003, reglamentó el artí-culo 116 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo), através del cual se establece que las tarifas del servicio público deenergía para el consumo de subsistencia en los estratos 1 y 2 debenincrementarse con el Índice de Precios al Consumidor-IPC-.

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La expansión del suministro de gas natural enBogotá5 no tiene comparación en Sudamérica.El consumo de energía eléctrica en la prepara-ción de alimentos y otras actividades, comer-ciales e industriales, está siendo sustituido enforma rápida por gas natural, cuyo servicio al-canzó una cobertura total de 78,5% en junio

de 20046. A esta misma fecha, el número desuscriptores llegó a 1.081.285 (cuadro 3.34.),cifra bastante elevada si se tiene en cuenta queel servicio empezó a proveerse a gran escala afinales de la primera mitad de los noventa.

El proceso de masificación apenas lleva 10 años.La fuerte y rápida penetración del servicio haestado acompañada de estrategias de financia-ción de gasodomésticos a través de la factura,

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5 El gas utilizado por los bogotanos tiene dos entradas a la ciudad(“City Gates”): una está ubicada en el sur de Bogotá, en la localidadde Usme, la cual fue construida en 1991, tiene un diámetro de 6pulgadas y recibe 17 millones de pies cúbicos al día; la otra entradaes por el norte y se encuentra en el municipio de Cogua, construida

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en 1997, tiene un diámetro entre 6 y 14 pulgadas y una capacidadde 59 millones de pies cúbicos al día.

6 La cobertura se calculó con base en el número de clientes captura-dos y los clientes potenciales que podría atender la empresa en unfuturo.

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capacitación en el uso del gas para técnicos ypara niños en las escuelas, conformación decomités de calidad y medioambiental, termi-nales automáticas de recaudo, entre otros.

Entre diciembre de 2003 y junio de 2004, elnúmero de suscriptores creció en 25.979, esdecir 2,5%, de los cuales 25.563 fueron resi-denciales. Dentro de éstos, la mayor dinámicase presentó en los estratos 1 y 2, con 5.174 y11.217 nuevos clientes, respectivamente. Elmayor número de clientes residenciales, 78%,se agrupa en los estratos 2 y 3.

Los usuarios residenciales representan el 98,6%,mientras que los suscriptores industriales, co-merciales y otros apenas alcanzan el 1,4% deltotal (gráfico 3.30.). Sin embargo, es de teneren cuenta que, estos últimos, en especial los sus-criptores comerciales, representan una cifra im-portante en términos absolutos y han venidoaumentando de manera importante, pues entrediciembre de 2002 y diciembre de 2003 su cre-cimiento fue de 23,5%.

ciudad llegó a 78,5%. Por sectores, la mayorcobertura se alcanza en el sector residencial, con78,9%, seguido por el sector industrial, con67,07%, y el comercial, con 55,76%.

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En el sector residencial, la mayor cobertura latienen los clientes del estrato 3 con 82,8%, se-guidos por el 2 con una cobertura de 80.7% yel 4 con 76.6%. Las coberturas más bajas semantienen en los estratos 1 y 6, 68.6% y 53%,respectivamente (gráfico 3.32.).

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En 2003, los usuarios del servicio de gas domi-ciliario en la ciudad consumieron 454,1 millo-nes de metros cúbicos, lo que representó unareducción de 14,1% frente a 2002. La dismi-nución del consumo estuvo a cargo del sectorindustrial, 209,5 millones de metros cúbicos en2002 frente a 107,9 millones en 2003. El sec-tor comercial, con 25,9%, registró el mayor cre-cimiento, mientras que en el sector residencialel crecimiento fue de 5,7%, destacándose el cre-cimiento del consumo del estrato 1 (cuadro3.35.). El mayor consumo residencial de gasnatural en la ciudad se concentra, en su orden,en los estratos 3, 2 y 4 que acumulan el 86%.El consumo promedio por usuario del sectorresidencial aumentó 2%, impulsado especial-mente por el consumo de los estratos 1 y 2.

Adicionalmente, como se aprecia en el gráfico3.33., la distribución porcentual del consumode gas se concentra en el sector residencial, queparticipó con el 64% del consumo total en2003, lo cual es consecuente con la alta partici-pación de este sector en el número de usuarios.La reducción del consumo en el sector indus-

trial llevó a que su participación en el consumototal pasara de 40% en 2002 a 22% en 2003.Por su parte, el sector comercial contribuyó conel 12% del consumo total, cuatro puntos por-centuales más que en 2002.

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Hasta abril de 2004, Gas Natural S.A. aplicó elmarco tarifario vigente desde 2000, es decir, laOpción Tarifaria aprobada por la Creg medianteResolución 007 de dicho año. El 30 de marzo

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de 2004, la Creg aprobó, mediante la Resolu-ción 033, los cargos de distribución y comercia-lización para los mercados de Bogotá, Soacha ySibaté. La mencionada resolución fue publica-da en el Diario Oficial el 26 de abril, razón porla cual el nuevo marco tarifario se empezó aaplicar en mayo del año en curso.

El cargo fijo, que es igual para todos los estra-tos, sufrió una reducción de 23,75% entre di-ciembre de 2003 y junio de 2004, registrándo-se el cambio más importante entre abril y mayo,como consecuencia del nuevo marco tarifario.Hasta abril de 2004, el cargo fijo se calculó comoresultado de una fórmula tarifaria para deter-minar el valor por cobrar a los usuarios por esteconcepto. A partir de mayo, el valor del cargofijo corresponde al cargo de comercializaciónfijado en el artículo 6 de la Resolución Creg033 de 20047, $1.896,83/factura a pesos de

2002, actualizado a mayo de 2004 en la sumade $2.097/factura.

La tarifa variable para el consumo de subsisten-cia, es decir, la aplicada a los estratos 1 y 2 paralos primeros 20 metros cúbicos de consumo, seincrementó, durante el primer semestre de 2004,en 15,61% para el estrato 1 y en 12,79% parael estrato 2 (gráficos 3.34. y 3.35.).

El incremento se debe, principalmente, al cam-bio de marco tarifario en el mes de mayo de2004. El cargo de distribución, aprobado porla Creg mediante el artículo 5 de la Resolución033 de 20048, fue $238,97/m3 (pesos de 2002),que, actualizado a mayo de 2004, arrojó la sumade $259,88/m3. En la estructuración de la ca-nasta de tarifas, el cargo más alto (cargo techode la canasta de tarifas), aplicable al primer ran-go de consumo (usuarios con consumos más

7 El cargo máximo base de comercialización aplicable en el MercadoRelevante de Bogotá, Soacha y Sibaté es de $1.896,83 (pesos de2002). El Cargo de Comercialización se actualizará de conformi-dad con lo establecido en el Artículo 24 de la Resolución Creg-011de 2003.

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8 El cargo promedio de distribución aplicable en el Mercado Rele-vante de Bogotá, Soacha y Sibaté, para recuperar los costos de in-versión y los gastos de Administración, Operación y Mantenimien-to (AOM) para la distribución domiciliaria de gas combustible sefija en $238,97/m3 (pesos de 2002), desagregados de la siguiente

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bajos y como mínimo todos los usuarios resi-denciales), no puede exceder en un 10 % delcargo promedio de distribución. Por lo ante-rior, Gas Natural aplicó el valor máximo per-mitido al primer rango, que incluye los resi-denciales, es decir, la suma de $285,87/m3.

El incremento de la tarifa de subsistencia en elestrato 1 fue mayor a la del estrato 2, en razónde que el incremento en los subsidios entre abrily mayo9 fue mayor en el estrato 2; el subsidiodel estrato 1 pasó de 50% en abril a 58% enmayo, en tanto que en el estrato 2 el subsidiopasó de 40% en abril a 51% en mayo.

Para los consumos superiores al de subsisten-cia, es decir, a partir del metro cúbico 21, elefecto en el primer semestre de 2004 fue unincremento en la tarifa variable del 40,98%, paralos estratos 1 y 2. La tarifa variable para estosconsumos pasó de $392/m3 en diciembre de2003 a $553/m3 en junio de 2004. La diferen-cia de incremento tarifario de los consumos desubsistencia (15,61% y 12,79%) frente al delos consumos superiores (40,98%) se debió aque el cargo variable, del primer rango, a partirdel metro cúbico 21 de consumo se aplica ple-no, es decir, sin subsidio.

La tarifa variable en los estratos 3 al 6, igualque para los consumos superiores al de subsis-tencia de los estratos 1 y 2, se incrementó en40,98%, como resultado del cambio en el mar-co tarifario que entró en aplicación en mayo de2004 (gráficos 3.36. y 3.37.).

manera: Componente de Inversión: $126,00, Gastos AOM:$112,97. El cargo piso de distribución es de $39,28/m3 (pesos de2002). Estos Cargos de Distribución se actualizarán de conformi-dad con lo establecido en el numeral 7.8 de la Resolución Creg-011 de 2003.

9 Como efecto de la aplicación de la metodología desarrollada por laComisión ,en cumplimiento del Artículo 116 de la Ley 812 de2003, mediante las Resoluciones Creg 108 de 2003 y 040 de 2004.

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La oferta de servicios de telefonía local ha cam-biado notablemente durante los últimos años.Algunos operadores introdujeron nuevos esque-mas tarifarios con tarifas planas y planes de con-sumo controlado. Adicionalmente, como ocu-rre en otros países, en Colombia comienza aobservarse la inclusión de otros servicios dife-rentes a los tradicionales de voz.

Así mismo, la competencia de los teléfonos fi-jos con la Telefonía Móvil Celular (TMC), acen-tuada a finales de 2003 con la reducción de ta-rifas de los operadores de TMC y la entrada enfuncionamiento de los PCS10, produjo una sus-titución de teléfonos fijos por móviles. En Co-lombia, el número de líneas fijas por 100 habi-tantes pasó de 17,2 en 2002 a 17,3 en 2003; enel mismo período, los abonados móviles pasa-ron de 10,5 abonados por 100 habitantes a 13,9.Por su parte, los usuarios de Internet pasaronde 4,6 usuarios por 100 habitantes en 2002 a6,7 en 200311.

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Después de haber crecido a una tasa superior al10% durante 2003, las líneas en servicio regis-traron en el primer semestre de 2004 una caídade 9,8%. (gráfico 3.38.).

Según el operador, mientras las líneas en servi-cio de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB)se redujeron en 12,2%, las de EPM-Bogotá yColombia Telecomunicaciones aumentaron en9,7% y 0,3%, respectivamente. Con todo, laETB mantiene la mayor participación en el ser-vicio telefónico de la ciudad, con el 82,7% de

las líneas en servicio; en segundo lugar se ubicaCapitel, con una participación de 10,6%, mien-tras que EPM-Bogotá continúa aumentando suparticipación en las línea en servicio, hasta lo-grar 6,7% (cuadro 3.36.)

10 Personal Comunication Service.11 Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT). Informe

Sectorial de telecomunicaciones: principales hechos de 2003, julio2004 No. 3.

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Así mismo, la ETB, con el 82,8%, mantiene larelación más alta entre capacidad instalada y lí-neas en servicio; en EPM-Bogotá la relaciónalcanza el 62,7% y en Colombia Telecomuni-caciones se utiliza el 62,2% de la capacidad ins-talada. En comparación con 2003, y como con-secuencia de la reducción de las líneas en servi-cio, aumentó la capacidad ociosa de la ETB,mientras que se redujo la de EPM-Bogotá (cua-dro 3.36.).

La ETB concentra el mayor número de líneasen el estrato 3; en EPM-Bogotá la mayoría desus clientes son industriales y comerciales; y enColombia Telecomunicaciones la cantidad másalta de líneas está en el estrato 2 (cuadro 3.37.).En el primer semestre de 2004, la ETB redujoel número de líneas en todos los estratos y enlos sectores industrial y comercial. Por el con-trario, en EPM-Bogotá aumentó el número delíneas en todos los estratos, especialmente en el3 y 4 y en los sectores industrial y comercial.

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La medición de la cobertura en el servicio detelecomunicaciones se hace por medio de ladensidad telefónica (número de teléfonos porcada 100 habitantes). La densidad se calcula conbase en las líneas que se encuentran en servicio.A diciembre de 2003, la densidad telefónica dela ciudad fue de 39,6 líneas por cada 100 habi-tantes, superior en 2,7 puntos porcentuales a lade 2002. En el primer semestre de 2004, la den-sidad telefónica cayó como consecuencia de la

reducción de las líneas en servicio de Capitel yla ETB (Cuadro 3.37.).

Pese a perder participación con respecto a añosanteriores, la ETB tiene la mayor cobertura deeste servicio en la ciudad, con 28,5%. Colom-bia Telecomunicaciones, que alcanzó una par-ticipación de 5,2% en 2000, redujo su cober-tura a 3,8% en el primer semestre de 2004. Porel contrario, EPM-Bogotá aumenta cada vez mássu cobertura, y ya alcanza el 2,3% (cuadro 3.38.).

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En el gráfico 3.38.,se presenta la cobertura tele-fónica en las grandes ciudades colombianas parael período 2002-2004. Medellín es la única ciu-dad que aumenta la cobertura en los tres años,al pasar de 37,8 en 2002 a 38,7 líneas por cada100 habitantes en el primer semestre de 2004,la más alta de las cuatro principales ciudades.Dentro de las cuatro ciudades, Barranquilla re-gistra la densidad telefónica más baja, 16,7 lí-neas por cada 100 habitantes, en tanto que enCali la densidad alcanzó 25,2.

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La telefonía pública es uno de los servicios másimportante prestados por los operadores en laciudad. La cobertura de este servicio se midepor la densidad de teléfonos públicos, indica-dor que se refiere al número de teléfonos públi-cos instalados por cada 1.000 habitantes.

En los dos últimos años se duplicó la coberturade teléfonos públicos en Bogotá, la densidad deeste servicio pasó de 1,8 en 2002 a 4,6 en juniode 2004 (gráfico 3.39.). Este aumento en lacobertura se logró por la buena gestión de laETB, que en 2003 duplicó el número de telé-fonos públicos en la ciudad. En el primer se-

mestre de 2004 el número de teléfonos públi-cos de propiedad de la ETB creció 23,5%. Encontraste, Colombia Telecomunicaciones redujoel número de aparatos telefónicos públicos, es-pecialmente los asignados a comercializadores(cuadro 3.39.).

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Dentro de las cuatro principales ciudades, Bo-gotá y Medellín registran la mayor densidad deteléfonos públicos, 4,6 en el primer semestrede 2004. En Cali y Barranquilla, la densidadde teléfonos públicos es de 1,5 y 1,4, respecti-vamente (gráfico 3.40.).

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El porcentaje de abonados DDN y DDI se re-dujo en forma considerable durante los tres úl-timos años. En 2002, el 74% de las líneas enservicio en la ciudad contaban con DDN y el60,4%, con DDI, mientras que para el primersemestre de 2004 estos porcentajes se redujerona 52,1% y 15,2%, respectivamente. ColombiaTelecomunicaciones tiene el mayor porcentajede abonados con DDN y DDI en relación conel número de líneas en servicio (cuadro 3.40.).

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Entre diciembre de 2003 y junio de 2004, elnúmero de los abonados con DDN se redujoen 15,4% y los abonados con DDI disminuye-ron en 76,7%12. Por operador, EPM-Bogotáregistró la mayor reducción de abonados conDDN, y la ETB, con DDI, 33,2% y 83,4%,respectivamente. En Colombia Telecomunica-ciones el número de abonados con estos servi-cios disminuyó 2,8% en discado nacional y2,7% en discado internacional.

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Los servicios suplementarios son aquellos su-ministrados por una red de telefonía públicabásica conmutada. Los abonados a estos servi-cios en las empresas operadoras de telefonía enBogotá se presentan en el cuadro 3.41.

La llamada en espera es el servicio suplementa-rio con el mayor número de abonados, 768 millíneas cuentan con este servicio. En segundo lu-gar se ubica el servicio de transferencia de llama-das, del cual disponen 528 mil líneas, y en tercerlugar se encuentra el código secreto, servicio con

12 La información de la ETB y EPM-Bogotá para 2003 y 2004 estásiendo revisada por la SSPD.

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el que cuentan 446 mil líneas. La transferenciade llamadas y la marcación abreviada son los ser-vicios que registran mayor expansión en el pri-mer semestre de 2004, el primero creció 470% yel segundo, 44,0%. En los demás servicios su-plementarios se redujo el número de abonados.

En la ETB, los servicios suplementarios conmayor número de abonados son la transferen-

cia de llamadas y la llamada en espera. En EPM-Bogotá se destacan el código secreto, la llamadaen espera y el identificador de llamadas comolos servicios con mayor número de suscripto-res. Finalmente, Colombia Telecomunicacionesofrece sólo cinco servicios suplementarios, den-tro de los cuales el código secreto cuenta con elmayor número de abonados.

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En relación a la capacidad instalada por servi-cio suplementario, la transferencia de llamadas,con el 67,6%, la llamada en espera, con 35,5%,y el identificador de llamadas, con 27,9%, sonlos servicios con mayor demanda. En contras-te, el despertador automático, la conexión sinmarcar y la marcación abreviada son los servi-cios con la menor acogida.

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Dentro de los indicadores utilizados por laSuperintendencia de Servicios Públicos (SSP)para medir la calidad del servicio de telefoníapública local, se destacan dos que guardan rela-ción directa con las tareas de mantenimiento:el número de daños por cada 100 abonados y eltiempo medio de reparación de daños. En elanálisis de estos indicadores, se debe tener encuenta que para mostrar eficiencia su tendenciadebe ser negativa.

La variable daños por cada 100 abonados regis-tra un buen comportamiento, con tendencia ala baja en los dos operadores de Bogotá13. EPM-Bogotá registra el indicador más favorable, 5,5daños por cada 100 abonados, en tanto que laETB, pese a la reducción registrada en el últi-mo año, mantiene el indicador más alto, con23,1 daños por cada 100 abonados. ColombiaTelecomunicaciones, por su parte, registra 20daños por cada 100 abonados en lo corrido de2004.

En comparación con los operadores de las prin-cipales ciudades del país, con excepción de EDT,de la cual no se tiene información para 2004, laETB registra el promedio más alto de daños.Por el contrario, EPM-Bogotá y EPM-Medellínpresentan los niveles más bajos. Hasta lo corri-do de 2004, todos los operadores analizados

mejoran el desempeño del indicador y se colo-can por debajo de los 30 daños por cada 100abonados, considerado como el nivel máximoaceptable para este indicador (gráfico 3.41.).

13 No se contó con información de 2003 para Colombia Telecomuni-caciones (Telecom)

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Con respecto al tiempo promedio utilizado porlas empresas para solucionar una falla en el ser-vicio, se puede precisar que mientras en Co-lombia Telecomunicaciones y en EPM-Bogotála reparación de una falla se realiza en un día,en la ETB el mismo procedimiento tarda enpromedio 1,2 días. Dentro de los operadoresde las principales ciudades, Emcali presenta lamayor eficiencia en este indicador, esta empre-sa tarda menos de un día en reparar un daño.En contraste, operadores como Edatel, Metro-politana y ERT no registran eficiencia en esteindicador, pues en el primer semestre de 2004aumentó el tiempo promedio de reparación dedaños (gráfico 3.42).

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Dentro de los indicadores de gestión definidospor la CRT en la Resolución 087 de 1997, conel objetivo de fomentar el mejoramiento en lagestión de atención al usuario, se destaca el in-dicador de tiempo medio de instalación de nue-vas líneas, el cual se calcula como la relaciónentre la sumatoria de los tiempos para instalaruna nueva línea y el número de nuevas líneas.

En el gráfico 3.43. se registra el tiempo mediode instalación de nuevas líneas para cada unode los operadores de Bogotá, Cali, Medellín yBarranquilla. Se destaca el comportamiento deeste indicador en la ETB, que a pesar de tenerel mayor número de solicitudes de instalación14,registró en el primer semestre de 2004 uno delos promedios más bajos en el tiempo de insta-lación de nuevas líneas. Así mismo, la ETB pre-senta la mejor gestión en este indicador, al re-ducir el tiempo medio de atención de solicitu-des en 5 días, entre 2003 y 2004. Por su parte,el tiempo promedio de instalación de nuevas

líneas de EPM-Bogotá aumentó en cerca de 4días en este período. Finalmente, Edatel y Co-lombia Telecomunicaciones son los que másdemoran la instalación de una nueva líneas, 34y 22 días, respectivamente.

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Otro indicador que determina la capacidad delas empresas para satisfacer las necesidades desus clientes es el porcentaje de eficiencia en laatención de solicitudes de nuevas líneas. En elcuadro 3.42. se registra este porcentaje para losoperadores de Bogotá.

En el primer semestre de 2004, la ETB y EPM-Bogotá dejaron de atender un poco más de 70mil solicitudes de instalación de nuevas líneas yrechazaron 76 mil de las 223 mil solicitudes quese recibieron en este período. EPM-Bogotá al-canza el mayor porcentaje de eficiencia en laatención de solicitudes de nuevas líneas, del to-tal de solicitudes recibidas por este operador,54,9% son atendidas y 19,7% están pendientespor resolver. En la ETB, se rechazó el 36,6% delas solicitudes, se atendió el 29,0% y el porcen-taje de solicitudes pendientes alcanzó el 34,5%.14 La ETB recibe casi cuatro veces más solicitudes de instalación que

operadores como EPM-Bogotá y EPM-Medellín y Colombia Tele-comunicaciones

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El marco legal establece que todos los operado-res de Telefonía Pública Básica Conmutada(TPBC) están sometidos al régimen vigilado detarifas15, exceptuándose a los operadores deTPBCL y TPBCLE16, cuya participación seaigual o superior al 60% del respectivo merca-do, los cuales estarán sometidos al régimen re-

gulado de tarifas17. Las tarifas de EPM-Bogotáy Capitel están bajo el régimen vigilado y las dela ETB operan bajo el régimen regulado.

En el cuadro 3.43. se presenta el cargo prome-dio de conexión por estrato para cada operadorde Bogotá durante 2003 y 2004. El cargo porconexión puede fijarse entre un mínimo de

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15 Régimen de tarifas mediante el cual los operadores de telecomuni-caciones determinan libremente las tarifas a los suscriptores y/o usua-rios Las tarifas sometidas a este régimen deberán ser registradas enla CRT, sin perjuicio de otros registros establecidos en la ley. (Reso-lución 575 de 2002, Título V).

16 Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL) y TelefoníaPública Básica Conmutada Local Extendida (TPBCLE).

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17 Régimen de tarifas mediante el cual la CRT fija los criterios ymetodologías con arreglo a los cuales los operadores de telecomu-nicaciones determinan o modifican los precios máximos para losservicios ofrecidos a sus suscriptores y/o usuarios. Las tarifas some-tidas a este régimen deberán ser registradas en la CRT, sin perjuiciode otros registros establecidos en la ley.

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$74.000 y un máximo de $289.920. En Bogo-tá, a partir de mayo de 2004, la ETB y EPM-Bogotá modificaron la tarifa de conexión18, conlo cual este cargo se redujo en promedio en 63%para los usuarios de estos operadores. En Capi-tel, la reducción alcanzó 44% en los estratos 1 y2 y 31% en los demás estratos y sectores. LaETB ofrece la menor tarifa por conexión en losestratos 1 y 2, mientras que EPM-Bogotá brin-da el menor cargo en el estrato 3. Capitel, porsu parte, tiene tarifas muy superiores a las delos otros dos operadores.

En cuanto al cargo fijo, con excepción de losestratos 3 y 4, la ETB ofrece las mejores tarifaspor este concepto en la ciudad. En los estratos3 y 4, el menor cargo fijo lo pagan los usuariosde EPM-Bogotá. En relación con el año ante-rior, el mayor crecimiento en el cargo fijo lopercibieron los usuarios de Capitel, con un in-cremento de 5,0% en los estratos 1 y 2, y 30,0%en los demás estratos. El operador EPM-Bogo-

tá registró aumentos de 2,7% a los usuarios delestrato 1 y 3,6% al resto. En contraste, la ETBredujo considerablemente el cargo fijo para losestratos 1 y 2, en 27,9% y 18,3%, respectiva-mente (cuadro 3.44.).

El cargo promedio por consumo se presenta enel cuadro 3.44. Según la información de los tresoperadores, la ETB cobra el menor cargo pro-medio por consumo en los estratos 1 y 2; en elestrato 3 el impulso más barato lo tienen losusuarios de EPM-Bogotá y en los demás estra-tos y en el sector no residencial, Capitel ofrecela tarifa más baja.

En relación con 2003, el cargo de consumo dela ETB registró el menor aumentó, 4,5% fren-te a 6,0% de EPM-Bogotá y 3,7% de Capitel.Así mismo, por efecto de los mayores subsidios,se redujo este cargo para los usuarios de estra-tos 1 y 2 de la ETB y del estrato 3 de EPM-Bogotá (cuadro 3.45.).

18 En la ETB se eliminó el derecho de conexión y número de identifi-cación , dejándose únicamente la acometida como costo de conexión.

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Para usuarios de los estratos 1, 2 y 3 sólo sesubsidiarán los cargos de conexión y fijo y elconsumo básico de subsistencia que correspon-de a 250 impulsos por mes o al equivalente enla medida seleccionada por el operador.

Así mismo, según la Resolución CRT 575 de2002, artículo 5.3.4. “Si el monto recaudadopor concepto de las contribuciones de los usua-rios de los estratos 5 y 6 e industrial y comerciales inferior al monto aplicado por concepto desubsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3,el operador podrá disminuir los subsidios quese deberán aplicar para el siguiente trimestre,de acuerdo con los siguientes criterios:

a. Eliminar subsidios para el estrato 3 en pri-mera instancia y en caso de requerirse, dis-minuir proporcionalmente los subsidios delos estratos 1 y 2; o

b. Disminuir proporcionalmente los subsidiosde los estratos 1, 2 y 3”.

En el cuadro 3.46. se presentan los porcentajesde subsidios y contribuciones aplicados por cadaoperador en 2003 y a junio de 2004. Como seaprecia, mientras que la ETB y Capitel aumen-taron el porcentaje de subsidios a los estratos 1y 2, EPM-Bogotá mantiene los mismos por-centajes de 2001. En lo corrido de 2004, la ETBentrega el mayor porcentaje de subsidios a sus

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abonados, en tanto que Capitel, pese al aumen-to, aplica los menores subsidios. En cuanto alas contribuciones, los tres operadores mantie-nen el tope máximo permitido por ley, de 20%.

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La factura promedio se calcula con base en elcargo fijo más el cargo por consumo por el con-sumo promedio de la empresa. Según la SSPD,entre 2002 y 2003 la factura promedio nacio-nal creció más del 16%. En Bogotá, el incre-mento fue de 6,20%, el más bajo del país19.Dentro de los operadores de la ciudad, la ETBregistró el mayo aumento en la factura prome-dio ponderada, 8,8% frente a 7,99% de EPM-Bogotá y 1,82% de Capitel.

El cuadro 3.47. presenta la factura promediopara los usuarios de la ETB; no fue posible ob-tener información de los otros dos operadores.Como se aprecia, los usuarios del estrato 5 pa-gan la factura promedio más alta, $39.555 porusuario. Entre diciembre de 2003 y junio de2004, como consecuencia de la reducción de

todos los cargos (conexión, fijo y de consumo),disminuyó considerablemente la factura prome-dio de los estratos 1 y 2, 30,0% y 21,9%, res-pectivamente. En los demás estratos y en el sec-tor no residencial, la disminución de la tarifapromedio obedece a la reducción del cargo porconexión.

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Las últimas tecnologías han permitido ofrecera los usuarios servicios adicionales o suplemen-tarios al servicio de telefonía básica conmutada.Las tarifas de estos servicios se presentan en elcuadro 3.48. No se aprecian grandes diferen-cias entre las tarifas cobradas por los tres opera-dores. Colombia Telecomunicaciones ofrece elmayor número de servicios suplementarios.

Finalmente, en el cuadro 3.49. se presentan lastarifas de otros servicios para la ETB y Colom-bia Telecomunicaciones. En todos estos servi-cios las tarifas de Capitel son más bajas que lasde la ETB.

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19 SSPD, Superintendencia Delegada para Telecomunicaciones “Com-portamiento de las tarifas locales país año 2003” .

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Cobertura

El servicio de acueducto, que en diciembre de2002 tenía una cobertura legal del 98%, alcan-zó en el mismo mes de 2003 el 100%. Con laampliación del servicio en este último año sebeneficiaron 57.253 nuevas familias.

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Entre enero y junio de 2004, el número de sus-criptores se incrementó en 4,0%, en compara-

ción con los que había en 2003. La mayor di-námica se presentó en el sector no residencial,con un aumento de 9,4%, mientras que en elresidencial el incremento estuvo por debajo delpromedio. En el sector no residencial vale des-tacar el incremento del número de suscriptoresdel subsector multiservicio20, que contrasta conla brusca caída del subsector especial. En el sec-tor residencial, el mayor incremento correspon-dió a la población de menores ingresos (estra-tos 1 y 2), que pasó de 505.105 suscriptores en2003 a 536.491 en el primer semestre de 2004(cuadro 3.50.).

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20 Edificación de apartamentos, oficinas o locales con medición colec-tiva o general, constituida por dos o más unidades independientescon disponibilidad de servicios.

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El consumo promedio de agua se incrementóen apenas 0,2% entre 2003 y el primer semes-tre de 2004. La caída del consumo en el sector

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residencial, que representa las tres cuartas par-tes del consumo total de agua en la ciudad, fuecompensada por el aumento del consumo en elsector no residencial. Cabe mencionar que enel sector residencial el estrato 1 fue el único quepresentó un aumento en el consumo y que enel sector no residencial el consumo del subsectorespecial se desplomó (cuadro 3.51.).

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La Comisión de Regulación de Agua Potable ySaneamiento Básico (CRA), mediante Resolu-ción 287 de 2004, modificó la metodología ycriterios de cálculo de las tarifas de acueducto yalcantarillado.

La nueva metodología eliminó del cálculo de latarifa la porción corriente del pasivo pensionaly todos los costos que no se encuentren asocia-dos a la prestación del servicio; en este sentido,no se podrá incluir dentro del costo medio deinversión a largo plazo el valor de activos comocolegios para hijos de los empleados, casinos,clubes, cafeterías y parques.

La Resolución plantea que cuando una empre-sa efectúe cobros no autorizados por serviciosno prestados, tarifas que no corresponden a laregulación y cobros de conceptos no previstos,éstas deberán hacer devoluciones a los usuarios,inclusive con intereses liquidados a las tasas deinterés de mercado.

El valor facturado por consumo de agua seincrementó en términos nominales en 18,9%en los seis primeros meses del año actual, enrelación con el mismo período del año ante-rior. El mayor aumento se presentó en el sectorno residencial y dentro de éste en los subsectoresoficial y multiservicio; mientras que en el sec-tor residencial los mayores incrementos se re-gistraron en los estratos 1 y 2. Por otra parte,los valores facturados se concentran en los es-tratos 2 y 3, debido al mayor número de usua-rios de este segmento de la población (cuadro3.52.).

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Las tarifas, tanto por cargo fijo como por con-sumo básico, han aumentado, especialmente enel sector residencial de menores ingresos, comoconsecuencia del desmonte de los subsidios. Enel primer semestre del año actual, la tarifa porcargo fijo del estrato 1 se incrementó en 11,5%,y por consumo básico, en 21,5%. En el estrato2 se incrementaron en 8,5% y 11,8%, respecti-vamente, y en el estrato 3, en 8,6% y 11,4%.En los sectores no residenciales el mayor reajus-te correspondió al cargo fijo, con un aumentode 7,3% para el sector comercial e industrial y6,9% para el sector oficial (cuadro 3.53.).

Para la vigencia julio- agosto, la EAAB hizo undescuento del 47,5% al cargo fijo de las tarifas deacueducto y alcantarillado, descuento que cubrea todos los usuarios de estos servicios y fue posi-ble gracias a la Convención Colectiva firmadaentre la empresa y el sindicato, que permitió ladisminución de los costos administrativos. Se-gún cálculos de la EAAB, con la rebaja en la tari-fa, los usuarios se ahorrarán alrededor de $47.900millones en el segundo semestre de 2004.

A pesar que la Ley 142 de 1994 establece quelas empresas de servicios públicos deben recu-perar los costos de prestación del servicio, lameta de la EAAB es eliminar completamente elcargo fijo, siempre y cuando sea autorizada porCRA, como ente regulador del sector.

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Como ya se mencionó, los subsidios han dis-minuido paulatinamente. Entre 2002 y juniode 2004 cayeron en 8,4 puntos porcentualespara el estrato 1; 7,4 puntos para el estrato 2; y12,4 puntos para el estrato 3. En contraste, alos estratos 5 y 6 se les ha incrementado el por-centaje de contribución. Para el cargo fijo, elestrato 4 no recibe subsidios ni aporta recursosa otros estratos (cuadro 3.54.).

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Los mayores subsidios se otorgan al consumobásico; sin embargo, éstos también han dismi-nuido. Mientras el estrato 4 continúa subsidiado,el estrato 5, que hasta el año anterior recibía sub-sidio, ahora pasó a contribuir a la financiacióndel consumo básico de los estratos populares. Alos sectores no residenciales se les cobra la tarifaplena por este tipo de consumo. Los estratos 5y 6 continúan aportando un 20% del valor desu respectivo consumo suntuario (cuadro 3.54.).

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En el primer semestre de 2004, la EAAB insta-ló 57.846 medidores, que representan el 49,7%de los instalados en 2003. El mayor númerocorrespondió a nuevas acometidas, con el 47,2%del total de medidores instalados, seguidas porcambios de medidor, con el 45,5%, el restanteporcentaje correspondió a construcciones y ur-banizaciones (cuadro 3.55).

Por otra parte, el tiempo promedio de atencióna reclamos presentó una leve mejoría, al pasarde 7,85 días hábiles en 2003 a 7,03 días hábi-les, en el primer semestre de 2004.

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La cobertura en alcantarillado ha aumentandodurante los últimos años. En alcantarillado sa-nitario pasó de 87,6% en diciembre de 2001 a93,9% en el mismo mes de 2003, y la de alcan-tarillado pluvial lo hizo de 83,7% a 96,8% (grá-fico 3.45.).

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El índice de satisfacción de los usuarios, elabo-rado con base en la información recogida me-diante encuestas realizadas a los usuarios por elprograma Bogotá cómo Vamos, de la Cámara deComercio de Bogotá, señala un mejoramientoen la percepción que los suscriptores tienen so-bre el servicio prestado. No obstante, el índicede pérdidas de agua muestra que éstas conti-núan siendo altas y que permanecen en el mis-mo nivel de 2001 (gráfico 3.44.).

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En alcantarillado pluvial, para evitar las inun-daciones que se presentaban en cada invierno enel norte y el oriente de la ciudad, la EAAB invir-tió alrededor de $14.000 millones en los últi-mos cinco años. No ha sucedido lo mismo en elsur, en donde continúan presentándose estos pro-blemas, debido a los asentamientos ilegales. Conel fin de solucionar la situación, la empresa deacueducto ha presupuestado una inversión de$200 millones en la construcción de la represade Cantarrana, que tendrá un dragado de 10kilómetros en la parte baja del río Tunjuelito21.

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En los seis primeros meses de 2004 el númeropromedio de suscriptores del servicio de alcan-tarillado se incrementó en 4,7%, en relación conel promedio de 2003. Dentro del sector resi-dencial se destaca el estrato 1, con un aumentode 21,0%; mientras que en el sector no residen-cial el subsector de mayor incremento fue el demultiservicio, con 16,6%. En contraste, elsubsector especial cayó en 99,8% (cuadro 3.56.).

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El consumo de alcantarillado tuvo un incremen-to de 1,2% en el primer semestre de 2004, enrelación con el promedio de 2003. En el sectorresidencial, con excepción del estrato 1, todoslos estratos presentaron disminución, en tantoque en el no residencial se incrementó el consu-mo en los subsectores multiservicio, comerciale industrial, pero sufrió una fuerte caída elsubsector especial (cuadro 3.57.).

21 El Tiempo. “Las redes de alcantarillado tienen más de 50 años”.Septiembre 1 de 2004.

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Por otra parte, el valor facturado por consumode alcantarillado se incrementó en 21,3% entérminos nominales en el primer semestre de2004, con respecto al mismo período del añoanterior. Los mayores incrementos se presenta-ron en el estrato residencial 1 y en los subsectoresno residenciales; oficial, multiservicios, comer-cial e industrial. En el único subsector en el quese presentó una disminución en el valor factura-do fue en el especial (cuadro 3.58.) debido a lacaída del 99,7% en el número de suscriptores.

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Igual que para el servicio de acueducto, las tari-fas de alcantarillado se incrementaron en el pri-mer semestre de 2004. Los usuarios más afecta-dos con los reajustes fueron los de los estratos 1,2 y 3, tanto en el cargo fijo como en el consumobásico, como consecuencia del desmonte gradualde los subsidios. Por el contrario, los usuarios

comerciales e industriales fueron los que meno-res incrementos soportaron (cuadro 3.59.).

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El mayor porcentaje y la mayor cobertura delos subsidios de alcantarillado corresponden alconsumo básico. Así, mientras al estrato 1 se lesubsidia el 59,1% del cargo fijo, el subsidio porconsumo básico alcanza el 68,4%; lo mismosucede en forma proporcional con los estratos2 y 3. Adicionalmente, el estrato 4, que en elcargo fijo paga la tarifa plena, y el estrato 5, quepaga contribución en el consumo básico, sonsubsidiados. En todo caso, el porcentaje de sub-sidios al consumo de este servicio ha disminui-do paulatinamente para todos los usuarios quedisfrutan del mismo (cuadro 3.60.).

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El incremento de la población de Bogotá im-plica una mayor demanda por servicios, razónpor la cual la EAAB tiene que ampliar en formapermanentemente el servicio, con el fin de lle-gar a un mayor número de hogares. Para tal finy enmarcado en el objetivo de “Justicia Social”del Plan de Desarrollo de la presente adminis-

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tración, se tiene previsto la construcción de203,7 km de redes locales de acueducto y 303,7km de redes locales de alcantarillado.

De otro lado, como parte de la infraestructuradel sistema maestro de acueducto y alcantari-llado se tiene planeado la construcción de 18,9km de redes matrices de acueducto, 61,9 km de

colectores de alcantarillado, 23,0 km de cana-les y 28,4 km de interceptores.

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En 2003 se realizó el proceso licitatario con elfin de asignar los nuevos operadores de aseo. Ga-naron el concurso los consorcios Lime S.A., AseoCapital S.A., Ciudad limpia y Atesa. Los tres pri-meros ya venían operando, pero fueron cambia-dos de zona. Atesa reemplazó a Corpoaseo. Asímismo, se definieron las áreas de servicio exclu-sivo (ASE), siendo responsabilidad de cada con-cesionario mantener limpias sus respectivas áreasde operación (cuadro 3.61.).

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El mayor número, tanto de suscriptores comode unidades residenciales, se encuentra en el área1, seguida del área 6. Mientras el menor númerose ubica en el área 4, en el caso de suscriptores, yárea 3 en unidades residenciales (cuadro 3.62.).

Por estratos, la mayor cantidad de suscriptoresy unidades residenciales se encuentra en el es-trato 3, con 39,1% y 40,6%, respectivamente,seguido por el estrato 2, con 33,4% y 34,8%.La menor participación la tienen los estratos 5y 6, que sumados apenas alcanzan el 7,4% y6,4% del total de suscriptores y unidades resi-denciales (gráfico 3.46.).

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De los pequeños productores, usuarios que pro-ducen menos de un metro cúbico mensual deresiduos sólidos, el mayor número correspondea las unidades no residenciales. Por ASE, másde la tercera de los suscritores y de las unidadesno residenciales se encuentra en el área 3, mien-tras el mayor porcentaje de las unidades no re-sidenciales está en la ASE 2, seguida de cercapor la 5 y la 6 (cuadro 3.63.).

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En este grupo se clasifican los usuarios comer-ciales, industriales y oficiales que producen másde un metro cúbico mensual de basura. A juliode 2004, la ciudad contaba con 8.467 grandesproductores, de los cuales el 43,5% se localiza-ba en la zona central de la ciudad (ASE 3), endonde se desarrolla el mayor volumen de acti-vidades productivas del Distrito. En contraste,en la ASE 5 se encontraba el menor porcentajede grandes productores, 4,7% (gráfico 3.47.).

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Entre abril y junio del año actual, los operado-res realizaron 51.366 viajes y transportaron

465.722 toneladas de toneladas. Lime se con-virtió en el mayor operador, tanto por númerode viajes realizados como por volumen de ba-sura transportada, con 34,7% y 32,0%, respec-tivamente. No obstante, la diferencia con AseoCapital es menor a 1%, mientras que el nuevooperador, Atesa, fue el que menos número deviajes realizó y menos toneladas transportó (cua-dro 3.65.).

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De acuerdo con la Resolución 200 del 21 dediciembre de 2001, expedida por la Comisiónde Regulación de Agua Potable y SaneamientoBásico (CRA), como ente regulador del sector,las tarifas de aseo se deben actualizar cuando elacumulado del Índice de Precios al Consumi-dor (IPC) sea como mínimo del 3%.

En el primer trimestre de 2004, el IPC registróuna variación acumulada de 3,1%, por lo quela UESP, atendiendo a la Resolución menciona-da, actualizó las tarifas. En cambio, para el pe-ríodo abril-junio no hubo incremento de tarifas,debido a que la inflación no alcanzó el 3%.

Por otra parte, como resultado del procesolicitatorio adelantado por la UESP, en 2003,con el fin de adjudicar nuevos operadores, sepresentó una diferencia entre el techo de remu-neración establecido por el pliego licitatorio ylo que ofrecieron los consorcios seleccionados.Cuando exista una diferencia de tal naturaleza,ésta debe ser traslada a los usuarios en forma dedescuento, según lo establecido por la CRA enla Resolución 235 de 2002. Dicho descuentofue calculado en 13,07% y tenido en cuentapara el cálculo de las tarifas de julio, las cualesestableció la UESP mediante la Resolución 102del 8 de julio de 2004 (cuadro 3.66.).

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En el mes de julio de 2004, los operadores deaseo recibieron 20.447 solicitudes de mejora-miento del servicio. Más de las dos terceras par-tes correspondió a reclamos, seguido por peti-ciones, con el 28,6%, mientras que las quejasapenas representaron el 2,2%. Por operador, Ciu-dad Limpia recibió más de la mitad de las solici-tudes, 53,4%. Aseo Capital y Lime recibieron el16,5% y 16,7%, respectivamente, mientras queAtesa recibió el 13,4% (cuadro 3.67.).

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espacio de este relleno se copará a comienzos de2008, razón por la que comprarán 300 hectá-reas de terreno aledañas para su ampliación, conlo que se aumentaría su vida útil hasta el año2015.

Manejo integral de los escombros. Tiene como finevitar la recolección y transporte informal delos escombros, que propician el vertido de és-tos en el espacio público, comprometiéndose lalimpieza de la ciudad. El proyecto tiene comometa adquirir dos predios que se utilizarán comoescombreras y sitios de acopio, con lo que segarantizaría un destino adecuado para la totali-dad de esta clase de desechos.

Programa distrital de reciclaje. Busca que la ciu-dadanía separe, aproveche y comercialice losresiduos sólidos que produce. Así mismo, pre-tende formalizar y reorgizar la actividad delreciclaje, generar oportunidades de empleo eingresos a la población recicladora y disminuirla disposición final de sólidos (alrededor del20%), con lo cual se aumentará la vida útil delrelleno sanitario Doña Juana. En el capítulocorrespondiente a programas de empleo y ge-neración de ingresos se detallan las característi-cas de este programa.

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Ampliación y mejoramiento del relleno sanitarioDoña Juana. Según estimativos de la UESP, el

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A partir del presente número, la revista Desa-rrollo Social de Bogotá introduce esta sección,dedicada al estudio de las tendencias recientesde la Política Social. Cada número abordarátemas relacionados con los desarrollos teóricos,conceptuales y de política pública, que en loscampos de pobreza, desarrollo humano y socialse discuten por académicos, políticos y por lasorganizaciones sociales en los ámbitos nacionale internacional.

El estudio de estas temáticas se sustenta en tresconvicciones. Primera, que la escasez de recur-sos y los desequilibrios fiscales no pueden eri-girse como obstáculos para la formulación depolíticas sociales que tengan como fin ampliarlas oportunidades, las capacidades y garantizarla libertad de los ciudadanos . Esto implica al-terar la “aritmética del poder” a favor de la equi-dad, la solidaridad y la justicia social1. Segun-da, que las intervenciones encaminadas a ga-rantizar la supervivencia y el cubrimiento de lasnecesidades mínimas de los seres humanos, sibien constituyen un avance cuando se enfren-tan situaciones de total deprivación (poblacióncon hambre o sin acceso a servicios básicos desalud, por ejemplo), no deben constituir el finúltimo de la política social. Y tercera, que loscrecientes y persistentes niveles de pobreza ydesigualdad de nuestra ciudad y de la nación

son inadmisibles. Por tanto, deben constituir lamayor preocupación de los gobiernos y reivin-dicar la posición central y primordial de la po-lítica social.

Además de ofrecer un espacio para la discusiónde las políticas sociales entre los actores queparticipan en su formulación, implementacióny seguimiento, esta sección pretende exponerintervenciones alternativas a las centradas enadministrar y gestionar a los pobres, para ali-viar sus problemas apremiantes pero que nologran su inclusión social.

En esta edición se examina la política de rentabásica, cuyo fundamento ético y conceptual seencuentra en la corriente real libertaria y en losescritos del belga Phillipe Van Parijs2.

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Este artículo presenta la renta básica, una polí-tica social basada en una de las concepcionesmás amplias de justicia y libertad, definida porsu principal exponente, Philippe Van Parijs,como “una idea simple y poderosa para el sigloXXI”. Durante los últimos veinticinco años, larenta básica ha sido objeto de intensos debates,y su difusión se ha extendido entre los acadé-micos, hacedores de política, organizaciones de

1 Garay, Luis Jorge “En torno a la economía política de la exclusiónsocial en Colombia”, en revista Economía Institucional, Bogotá,febrero de 2003.

2 Philippe Van Parijs es doctor en filosofía de Oxford, profesor de laFacultad de Ciencias Económicas sociales y políticas de la Universi-dad de Lovaina y director de la Cátedra Hoover de Ética económicay social. Fundó en 1986 la Red Europea de Ingreso Básico, de lacual es en la actualidad, su secretario.

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la sociedad civil y partidos políticos, tanto en elámbito nacional3 como en el internacional.

El tema se aborda en tres partes. La primera serefiere al concepto de Estado y sociedad quesubyace en la propuesta de renta básica, así comolas nociones de justicia y libertad que le danorigen; la segunda define la renta básica y pre-senta sus principales características; y la terceraanaliza el estado actual de la política social a laluz de la renta básica, resaltándose los aspectosque la desvirtúan y ciertas transformaciones decorto plazo que podrían constituir la primerafase para la incorporación de una renta básicaen Colombia.

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El primer aspecto que interesa es el papel delEstado y el tipo de derechos que debe garanti-zar. De acuerdo con la corriente de la renta bá-sica “(...)el Estado no tiene otro propósito, oningún otro más importante, que mantener lasreglas y facilitar los instrumentos que hagan po-sible para cada individuo perseguir sus propiosobjetivos -en oposición a la realización de algúnproyecto colectivo(...)”. Para lo cual el Estadodebe procurar una sociedad libre y justa.

¿Qué es una sociedad libre y justa? Esta corrienteadiciona a los dos componentes tradicionalesde la libertad formal: seguridad (referida a laexistencia de una estructura de derechos clara-mente definida) y propiedad de sí mismo (cadapersona es propietaria de sí misma); otro re-

querimiento: la oportunidad, entendida comoel hecho de que cada persona tenga la mayoroportunidad posible para hacer cualquier cosaque pudiera hacer. La libertad así entendida esdefinida como “libertad real” (gráfico 4.1.).

3 En Colombia ha sido objeto de varios seminarios y conferenciasliderados por organizaciones de la sociedad civil, como Viva la Ciu-dadanía, instituciones académicas, como el Observatorio de políti-ca social y calidad de vida, el Centro de Investigaciones para el De-sarrollo y la Facultad de Filosofía de la Universidad Nacional deColombia, el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales-Ciderde la Universidad de Los Andes, y entidades del orden nacional yterritorial, como el Departamento Nacional de Planeación-DNP yel Departamento Administrativo de Bienestar Social de la AlcaldíaMayor de Bogotá.

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Así, el concepto de libertad “(...)no se reduce alderecho de hacer lo que uno desee con unomismo y con aquello de lo que es legítimo pro-pietario(...)” Es también un problema de me-dios. Una sociedad libre es aquella que garanti-za a cada uno de sus miembros una plena liber-tad formal –el derecho de hacer lo que unoquiere con aquello de lo que es legítimo pro-pietario–, pero es también una sociedad queproporciona los medios para que cada uno hagade su vida lo que desee y con ello permitirleuna libertad real lo más amplia posible. Y unasociedad que garantiza esta libertad real paratodos es también una sociedad justa.Finalmente, como parte integral de la estructu-ra conceptual que sustenta la renta básica, estáel postulado general de neutralidad o igual res-peto, que se refiere a una posición en la que “loque cuenta como una sociedad justa no debevenir determinado sobre la base de una con-cepción particular de lo que sea la buena vida”.En consecuencia, no debe existir ninguna ata-dura sobre cómo las personas distribuyan y uti-licen su tiempo, o en otras palabras, cada per-sona tiene la oportunidad de decidir y desarro-

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llar su propio plan de vida, así ello implique vi-vir de maneras poco convencionales. Esto tam-bién ha sido llamado la desmercantilización delser humano, porque rompe la dependencia delos individuos con respecto al mercado de traba-jo (o a cualquier otro estilo de vida) y porque noexiste una idea preconcebida e impuesta sobre loque se considere la buena vida y sobre cómo debey puede accederse a los medios para lograrlo.

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La búsqueda de una sociedad justa y libre tieneimplicaciones institucionales concretas. Requie-re una redistribución masiva, permanente, in-condicional y universal de los ingresos prove-nientes de la actividad económica privada y delaprovechamiento de la riqueza mercado, me-diante un subsidio universal o renta básica, en-tendida ésta como “un ingreso pagado por elgobierno a cada miembro pleno de la sociedad:a) incluso si no quiere trabajar, b) sin tener encuenta si es rico o pobre, c) sin importar conquien vive, y d) con independencia de la parte

del país en la que viva. Debido a su naturalezaincondicional, es algo con lo que una personapuede contar con toda seguridad, un cierto fun-damento material en el que puede, con firme-za, descansar una vida, y al que se le puede legí-timamente añadir cualesquiera otros ingresos,ya sean en efectivo o en especie, procedentesdel trabajo o de los ahorros, del mercado o delEstado.”

Además de la incondicionalidad, la relaciónentre la renta básica y las necesidades básicasrepresenta una de las características mas innova-doras del instrumento. En efecto, a diferenciade la mayoría de prestaciones y subsidios tradi-cionales cuyo objeto es el cubrimiento de lasnecesidades más apremiantes de la poblaciónmás vulnerable (los mas pobres entre los po-bres), la renta básica no se relaciona con el cu-brimiento de las necesidades básicas: “(...)pue-de quedarse corta o pasarse de lo que se consi-dere como necesario para llevar una existenciadecente”, y, por tanto, más que sustituir lastransferencias existentes (educación, asistenciasanitaria, etc.) las complementa. Desligada de

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las necesidades básicas o de un mínimo vital, elobjetivo (del Estado) será conseguir una rentabásica “en la escala más vasta que sea encarablepolíticamente y fijada al nivel más alto que seasostenible económicamente”.

Aunque la mayoría de propuestas suponen quela renta sea pagada y financiada por el Estado-Nación, las unidades políticas locales osupranacionales constituyen ámbitos aplicablespara su implantación. En efecto, “la única uni-dad política que ha introducido una renta bási-ca genuina es el estado de Alaska de los EstadosUnidos de América”4.

La amplitud en términos de recursos e institu-cionalidad que demanda la implantación de larenta básica, hace de ésta una tarea de largo pla-zo: requiere un extenso proceso de ajustes al sis-tema económico en los ámbitos nacional ysupranacional y una transformación progresivadel Estado, de la política y de la sociedad haciala consolidación de los principios de solidari-dad y justicia, que legitiman la renta básica.

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En el país no existe ningún instrumento asimi-lable al de renta básica, así como tampoco losprerrequisitos en lo político, lo institucional ylo social para implementarla. En concreto, ca-rece de una tributación progresiva5 fuerte quepermita su financiación sostenible. Sin embar-go, como comparación y como ilustración deldebate de lo que no es renta básica y lo que senecesita para evolucionar hacia ella, se hace un

examen de los dos programas de sustitución derentas: pensiones y subsidio al desempleo6.

Ambos, el sistema pensional y el de protecciónfrente al desempleo, combinan el aseguramien-to contra la pérdida o disminución de los in-gresos con políticas asistenciales para gruposvulnerables. Son de carácter condicional, por-que requieren cotización o afiliación previa, oexigen pertenencia a un sector vulnerable.

El subsidio de desempleo garantiza un reempla-zo de los ingresos en caso de desempleo –equiva-lente al 25% de un salario mínimo durante seismeses– a dos grupos poblacionales: los jefes dehogar previamente afiliados a una Caja de Com-pensación Familiar y los jefes de hogar sin ca-pacidad de pago y sin afiliación previa a Cajasde Compensación que en algún momento co-tizaron al Sistema de Seguridad Social. Como sedesprende de lo anterior, se trata de una políticafocalizada, de baja cobertura, temporal y modestaen lo que se refiere al monto del subsidio.

El sistema pensional, cuyo objeto es garantizaringresos en la vejez o en situaciones de invali-dez permanente, funciona en dos regímenes: elde reparto con prestación definida, en el cuallos recursos para las mesadas provienen de soli-daridad intergeneracional (los aportes que ha-cen los trabajadores sirven para pagar lasmesadas de los pensionados); y el de ahorro in-dividual, en el que cada trabajador ahorra susaportes en una cuenta individual con destino asu propia pensión. El componente asistencialdel sistema corresponde a los programas deGarantía de Pensión Mínima (subsidio que seotorga a las personas que, afiliadas al Régimende Ahorro Individual y habiendo cumplido conlos requisitos establecidos por el sistema para la

4 Van Parijs, Philippe, “Renta Básica: Una idea simple y poderosapara el siglo XXI”

5 Se refiere a una estructura tributaria en la que las tasas impositivasaumentan a medida que crece la renta o ingresos. Los que gana máspagan más, no sólo en términos absolutos sino en proporción a larenta o ingresos que poseen.

6 Aunque existen otros programas que entregan subsidios a poblacio-nes vulnerables, aquí solo se consideran las políticas de sustituciónde ingresos que, por estar normadas mediante una Ley, tienen ca-rácter permanente.

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jubilación, no han acumulado el capital reque-rido para asegurarse una pensión vitalicia equi-valente a un salario mínimo mensual) y a lossubsidios otorgados a adultos mayores en con-diciones de indigencia y precariedad económi-ca, que se financian con aportes de los afiliadosy pensionados de ingresos y mesadas altas y conrecursos del presupuesto nacional.

La cobertura de ambos sistemas es baja. En 2003,de los 5 millones de personas que estuvierondesempleadas durante el año7, sólo 18.668 re-cibieron subsidio al desempleo, lo que equivalea una cobertura del 0,37%. Mientras que lagarantía de ingresos de la vejez sólo es efectivapara el 25% de la población en edad de pen-sión y los recursos destinados a subsidiar a adul-tos mayores apenas alcanzan para otorgar elbeneficio al 0,5% de los ancianos (mayores de65 años) pobres con el subsidio de 50% del sa-lario mínimo mensual vigente8.

Así las cosas, los ingresos sólo se garantizan asegmentos minoritarios de la población frentea dos contingencias: el desempleo y la vejez. Entérminos de los principios y características de larenta básica, las limitaciones son evidentes:

• Con excepción de los subsidios a adultosmayores, los programas están atados al mer-cado de trabajo, específicamente a la vin-culación laboral en el sector formal. Estacaracterística limita el efecto redistributivode los programas e implica el uso discrimi-natorio de los recursos escasos (en este casoel empleo formal), con un sesgo favorablehacia quienes tienen preferencia por la bús-queda de trabajo o quienes logran vincu-larse como empleados en el sector formal.

Se asume, así, una concepción particulardel deber hacer (el trabajo), que no encajaen el concepto de neutralidad de una so-ciedad justa, como lo propone Van Parijs.

Son programas que condicionan el accesoa las oportunidades –medios para hacer loque uno puede querer hacer– al mercadode trabajo, dejando descubiertas a todasaquellas personas que por alguna razón (al-tos índices de desempleo e informalidad,el rechazo a ser controlado, invalidez, limi-taciones físicas, tener que cuidar a un pa-riente o a los hijos, carencia de formaciónvaliosa, etc.) no pueden, no desean o noestán disponibles para ingresar a dichomercado.

• La temporalidad del subsidio de desempleoes contraria al carácter permanente de larenta básica, que precisamente busca ga-rantizar el ejercicio de la libertad sin losefectos de la incertidumbre futura.

• La focalización de los subsidios frente aldesempleo y de los subsidios a adultosmayores causa estigmatización de las po-blaciones beneficiarias e implica el controlde su vida privada, debido al proceso decomprobación de requisitos.

Desde esta perspectiva, los retos para la políticasocial son enormes. Su transformación hacia larenta básica implicaría cambios normativos,institucionales y organizacionales estructuralesque requieren gradualidad. En el corto plazo,por lo menos dos tipos de ajuste podrían consi-derarse: la reformulación de los sistemas exis-tentes y la implantación de subsidios que ga-ranticen ingresos para hacer frente a otras cir-cunstancias, como la indigencia.

La transformación de los sistemas de protec-ción frente al desempleo y pensional debería

7 El número de personas que estuvo desempleada en 2003 consideralos flujos. Es decir, al “stock” de desempleados de enero de 2003 sesuma el número de desempleados que entran en esta situación mesa mes.

8 CGR, 2004. Evaluación de la Política Social 2003.

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conducir a la universalidad de los programas ya la aplicación de los principios de solidaridady progresividad.

La universalidad requeriría la eliminación gradualde las condiciones para acceder al subsidio de des-empleo y a ingresos en la vejez. En el caso del des-empleo, significaría eliminar las condiciones deafiliación previa a las Cajas de Compensación oa la seguridad social, exigiéndose solamente lasituación de desempleo, la disponibilidad paraempezar a trabajar, la prestación de un trabajosocial o la asistencia a cursos de capacitación oreadaptación laboral. En pensiones, requeriríaampliar la cobertura de los programas para an-cianos pobres y, para segmentos específicos depoblación, como los informales, establecer in-centivos, como tasas de cotización inferiores yajustadas a su capacidad de pago, por ejemplo.

La solidaridad y progresividad exigirían el ajus-te de las tasas de cotización y reemplazo, mien-tras subsista el aseguramiento, y mayores recur-sos públicos (obtenidos de un sistema tributa-rio basado en progresividad fuerte) para elfinanciamiento de subsidios.

Este elemental análisis ha permitido visualizarla distancia que nos separa de la renta básica yha presentado de manera exploratoria algunosajustes de corto plazo encaminados a su incor-poración gradual. El capítulo siguiente exami-na la aplicación de la política de renta mínimaen Sao Pablo en Brasil, una experiencia recientey cercana que tiene como fin último la implan-tación de una renta básica.

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En este artículo se presenta el fundamento filo-sófico de la renta básica según su principal ideó-logo Philippe Van Parijs, así como los compo-nentes de este instrumento considerado comouna herramienta eficaz para garantizar la liber-

tad real para todos, en términos del acceso in-condicional a un fundamento material que per-mita a cada cual desarrollar su propio plan devida. También, se examinan los programas desustitución de ingresos existentes en Colombia yse concluye que en el país no existen instrumen-tos comparables con la renta básica, pero que esposible avanzar en su dirección incorporando losprincipios de progresividad y solidaridad en lossistemas pensional y de protección frente al des-empleo, ampliando la cobertura de sus progra-mas a los grupos más vulnerables, estableciendosubsidios de subsistencia para enfrentar circuns-tancias como la indigencia y realizando impor-tantes ajustes en el actual sistema tributario enbusca de mayor progresividad.

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La propuesta del Ingreso Ciudadano (IC) oRenta Básica (RB) es una de las nuevas ideasemergentes que adquiere actualidad y pertinen-cia en el debate internacional y en América La-tina, en especial frente a la formulación de po-líticas públicas sociales contra la exclusión y lapobreza, a la vez que hace parte del ideario delos derechos de ciudadanía.

Es una “idea sencilla y poderosa”, promovidadesde la Red Europea de la Renta Básica-BIEN10, bajo el liderazgo académico y político,entre otros, del filósofo belga Philippe Van Parjisy de otros tantos académicos y líderes políticosde España, Brasil y Argentina.

Mucho se ha escrito sobre el tema, no obstanteaparece como una idea desconocida en nuestromedio, sin referencia alguna a experiencias prác-ticas en las políticas públicas de nivel nacionaly local. Sin embargo, las experiencias documen-tadas hacen referencia a una versión parcial olimitada de la propuesta pura de renta básicaen los términos de Van Parijs, las cuales se acer-can a la idea de garantizar socialmente a los ciu-dadanos un ingreso monetario para que pue-dan satisfacer sus necesidades básicas. En el casode Brasil, la renta básica ha sido adoptada re-cientemente por el gobierno de Luiz IgnacioLula da Silva (del Partido de los Trabajadores-PT), luego de haber transitado por un prolon-gado debate en el parlamento brasileño en losúltimos 13 años.

La renta básica es precisamente un ingreso mo-netario percibido por todos y cada uno de los

habitantes de un territorio por la condición deser ciudadanos, y sin ninguna condición ocontraprestación distinta de ser ciudadano deuna nación o un territorio. Es decir, la ciudada-nía política. Esto hace de la RB un ingreso uni-versal, a la vez que un mecanismo de inclusióny de distribución de los beneficios del desarro-llo socioeconómico.

La renta básica, en su variante parcial y limita-da a grupos poblacionales como los niños, fueadoptada desde hace más de 10 años en variosestados y municipios de Brasil; uno de los cua-les, Sao Paulo, capital del estado de Sao Paulo,la aplica desde 2001. La experiencia indica quesí es posible adoptar políticas públicas socialesdistributivas que mejoren las condiciones devida de la población, con énfasis en la supera-ción de la pobreza, del hambre y de la exclusiónsocial, vía acceso y permanencia en el sistemaescolar.

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Las sociedades latinoamericanas y la sociedadcolombiana son cada vez más pobres y muchagente padece hambre; es excluida de los benefi-cios del desarrollo, no accede al sistema escolar,al sistema de salud, ni al mercado laboral. Lospocos nuevos empleos son informales: 8 de cada10 nuevos empleo son informales (OIT, 1999).Y la caída de la tasa de desempleo es resultadodel crecimiento de la informalidad y el subem-pleo. Los derechos económicos, sociales y cul-turales son vulnerados y padecen de inseguri-dad jurídica, toda vez que cuando los gobier-nos promueven reformas económicas, socialese institucionales se recortan derechos (v.g. dere-chos laborales), se limitan beneficios (v.g. bene-ficios pensionales y en salud) y se imponenmayores tributos a los ingresos laborales (v.g.reformas tributarias).9 Por Alberto Orgulloso Martínez, Economista, Director Programa de

Desarrollo, Corporación Viva la Ciudadanía, [email protected] Por sus siglas en inglés: Basic Income European Network.

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Los datos son dramáticos. De acuerdo con elinforme de la Contraloría General de la Repú-blica, la pobreza se incrementó al 64,3% y laindigencia (miseria) subió al 31,1% en 2003,mientras que el estudio del CID de la Universi-dad Nacional de Colombia encontró que estosmismos indicadores serían 66,3% y 26%, res-pectivamente. Por su parte, cálculos de LibardoSarmiento para Viva la Ciudadanía-PlataformaColombiana de Derechos Humanos, Democra-cia y Desarrollo11 encuentran que la pobreza poringresos alcanza la escandalosa cifra del 77,3%y la indigencia se trepa al 43,4% para el primertrimestre de 2004. De igual forma, la intensi-dad de la pobreza12 se incrementó, al pasar de44,6% a 47,2%, y la intensidad de la indigen-cia, de 17,7% a 19,1%. Cualquiera sea la ciframás próxima a la realidad, lo cierto es que apesar del auge de la economía en sus mejoresmomentos, la pobreza no ha sido inferior al54%, lo cual confirma que Colombia es unasociedad altamente excluyente, con profundasdesigualdades, sólo comparable con Brasil y conlas naciones más pobres de África. Insiste Sar-miento en que ésta es una sociedad tres cuartos:mientras tres de cada cuatro personas son ex-cluidos y viven en condiciones de pobreza, otro25% goza de opulencia y concentra beneficioslos del desarrollo.

Ahora bien, el estudio y medición de la pobre-za se presenta desde diversas ópticas conceptua-les, lo cual refleja la perspectiva política de lassoluciones. De acuerdo con Lo Vuolo, “la po-breza no parece resultar de las preferencias ex-presadas en el mercado por las conductas de laspersonas, por lo que no puede comprendersedesde los conceptos básicos de la “economía delbienestar” que hoy sostienen las propuestas de

política pública más difundidas (…). Por elcontrario, se vincula con condiciones objetivasexternas a las personas y preferencia socialesexpresadas en arreglos institucionales específi-cos de cada modo de organización social. Deigual forma la pobreza está fuertementecorrelacionada con la carencia de aquellas ne-cesidades y capacidades consideradas como bá-sicas y cuyas privaciones amenazan la propiacondición humana” (Lo Vuolo,1998).

Una de las graves privaciones del ser humanoque afecta sus grados de libertad política, eco-nómica y social está asociada a la pobreza y a laexclusión de acceso a servicios básicos. De acuer-do con Sen13, “a veces la falta de libertades fun-damentales está relacionada directamente conla pobreza económica, que priva a los indivi-duos de la libertad necesaria para satisfacer elhambre, para conseguir un nivel de nutriciónsuficiente, para poner remedio a enfermedadestratables, para vestir dignamente o tener unavivienda aceptable o para disponer de agua lim-pia o de servicios de saneamiento”: En tal senti-do, agrega Sen, “el desarrollo exige la elimina-ción de las principales fuentes de privación delibertad: la pobreza y la tiranía, la escasez deoportunidades económicas y las privacionessociales sistemáticas”.

La pobreza y la exclusión social se conviertenen amenazas y obstáculos a la cohesión e inte-gración social. En palabras de Castell, con elconcepto de “cuestión social” se trata de desig-nar la aporía por la cual las sociedad modernasenfrentan el enigma de su cohesión e intentanconjurar sus tendencias a la fractura social(Castell 1995: 18)14. Desde esta perspectiva, la

11 Política social En Reeleción: el embrujo continúa. Segundo Infor-me; Bogotá, septiembre 2004.

12 Equivale a la relación entre el número de pobres e indigentes res-pecto a la población total, multiplicada por el nivel de insuficienciade ingresos

13 Desarrollo como libertad, 2000. Edición Planeta, Bogotá14 El concepto de “aporía” remite a la idea de una “proposición sin

salida lógica”, a una dificultad lógica insuperable de las formas deorganización de las sociedades modernas, derivada fundamental-mente de los contradictorios principios de organización de los siste-mas económico, político-administrativo y socio-cultural. Nota deLo Vuolo, 1998.

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pobreza se puede comprender como una de lasformas más visibles en que se manifiesta la lógi-ca tendencia a la fractura de las sociedades mo-dernas.

A pesar del crecimiento económico positivo denuestras economías, del auge del comercio in-ternacional, de la mayor movilidad de los capi-tales y la inversión extranjera, con su respectivaprotección y seguridad; a pesar de la mayor aper-tura económica, de la fuerza arrolladora de laglobalización, a pesar de las políticas de ajusteestructural de los organismos financieros inter-nacionales, a pesar de todo, los niveles de po-breza y miseria son indignos e inaceptables parauna sociedad democrática. La decisión de distri-buir los recursos, la riqueza y los frutos del desa-rrollo son de naturaleza política y ética. La socie-dad puede decidir –concertar– cómo quiere dis-tribuir sus recursos de generación en generación.

Se requieren cambios en la política económica,como también cambios y nuevos escenarios deactuación para una política social distributiva yde inclusión social. Para superar la insuficienciade ingresos de los pobres e indigentes se requierede políticas redistributivas de ingresos de los ho-gares, con énfasis en políticas contra la miseriaen el corto plazo (programas de emergencia con-tra el hambre), a la vez que políticas de creci-miento económico y políticas sociales apropia-das y eficaces en el mediano y largo plazo.

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“La renta básica es un ingreso pagado por unacomunidad política a todos sus miembros demanera individual, independientemente de susmedios y no a cambios de trabajo”, sostieneVan Parijs15. Es, entonces, un pago en efectivo

para lograr capacidad adquisitiva de las perso-nas en intervalos regulares de tiempo (mensual,semestral, anual), realizado por el gobierno pormedio de algún tipo de recursos públicos con-trolados públicamentente. A la vez, este pagodebe hacerse a todos y cada uno de los miem-bros de una sociedad, por el hecho de ser reco-nocidos en calidad de ciudadanos, que tienenderechos independientemente de su vínculo la-boral, en el sistema económico, social y políti-co. Desde el más rico o propietario de empresaso de activos, hasta el más pobre, desempleado otrabajador; sea mujer u hombre, anciano, joveno niño. Su vínculo fundamental reside en serciudadano de un territorio, para tener derechoa un ingreso básico que le permita satisfacernecesidades básicas como alimentación y salud.

La idea de la renta básica ha provocado un de-bate de múltiples dimensiones y alcances en lateoría social, en la filosofía y en la política, asícomo en las políticas públicas nacionales y lo-cales. En especial, la renta básica interpela elideario filosófico, sociológico y ético de la jus-ticia distributiva, de los derechos de ciudadaníay la libertad humana. El ingreso ciudadanopuede hacer más libres a los ciudadanos si cuen-tan con un ingreso suficiente e incondicional.La sociedad libre, dice Van Parijs, es aquella enla que “todos sus miembros son tan realmentelibres como sea posible”. Y esta sociedad debecumplir tres condiciones: i) el sistema de dere-chos está apoyado en una estructura sólida, ii)cada persona es propietaria de sí misma, iii) elindividuo tiene todas las oportunidades posi-bles para hacer lo que considere que debe hacer(González y Sarmiento, 2003: 157-158).

La propuesta del ingreso ciudadano tiene todaslas virtudes de un beneficio que se paga en di-nero. Con el dinero en la mano, la gente pasadirectamente a pertenecer al sistema social depagos recíprocos y ejerce la libertad de elecciónde su uso (Lo Vuolo, 2001).

15 Van Parijs, Philippe. 2002. Hacia una concepción de la justicia so-cial global. Fundación Confiar, Medellín.

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La propuesta de la renta básica o ingreso básicouniversal presentada por Van Parijs e inspiradaen las ideas justicialistas y libertarias, supone el“establecimiento de un subsidio universal, enanalogía con el sufragio o voto universal. Elsufragio universal es ese elemento mínimo depoder político que se da a todos, incluso a losmás estúpidos. El subsidio universal es un ele-mento mínimo de poder económico, no sólode poder de compra, sino también poder denegociación, que se da también a todos, inclu-so aquellos que no quieren hacer nada” (VanParijs, 2003).

La necesidad que los seres humanos tenemosde actuar u obrar no tiene que ser pensada, ne-cesariamente, como necesidad de trabajo asala-riado para la realización del individuo. Por tan-to, “el derecho a un ingreso suficiente y estableya no tendría que depender de la ocupaciónpermanente y estable de un empleo; la necesi-dad de actuar, de obrar, de ser apreciado por losotros ya no tendría que adoptar la forma de untrabajo encargado y pagado (André Gorz,1998). Además, las formas de distribución deingresos actuales resultan caducas frente al idea-rio de los derechos de ciudadanía, dado que eltrabajo es actualmente la única forma social yeconómica de obtener un ingreso, una cober-tura social y una jubilación. Cada vez más, elacceso a un empleo asalariado resulta más difí-cil, lo cual hace poco probable que los ciudada-nos accedan a un ingreso decente por vías lega-les y humanamente aceptables.

La propuesta de la RB o IC es una apuesta po-lítica colocada en el centro de la teoría del desa-rrollo económico, en relación con los nuevosidearios del “desarrollo como libertad” o desdela perspectiva moral ó ética de la justicia, de losenfoques de derechos humanos y en el propósi-to político de hacer posible y real la ciudada-nía. En esta visión el nuevo vínculo del recono-cimiento del derecho de ciudadanía no está

mediatizado por el vínculo salarial, así se reco-nozca la importancia del trabajo productivo parala realización humana y el desarrollo. Es unapropuesta que interpela las políticas públicasredistributivas existentes basadas en subsidiosfocalizados y condicionados a los más pobresde los pobres, sin logros distributivos impor-tantes en el largo plazo.

La experiencia disponible sugiere que el ingre-so ciudadano es una “utopía realizable”, al me-nos es posible bajo ciertas condiciones, concer-tada y hecha viable por un pacto político, porarreglos institucionales y decisiones económi-cas. La renta básica es una propuesta que cadadía gana más vigencia política, audiencia ciu-dadana y viabilidad política, estando pendientepor definir para cada país (y los municipios) suviabilidad económica y fiscal. Ha sido adopta-do recientemente por Brasil, en el nivel federal(nacional), gracias al liderazgo político y acadé-mico del senador Suplicy y en virtud de la deci-sión política del Presidente Lula de hacerlo rea-lidad. En Argentina avanza la deliberación dela Ley promovida por un movimiento ciudada-no –movimiento por la consulta popular–. Eu-ropa aplica la renta mínima en varios países,con diversas denominaciones.

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El ingreso ciudadano existe en algunos países yregiones del mundo con distintas modalidadesy denominaciones. Desde 1980, el Estado deAlaska, de los Estados Unidos, estableció undividendo para todos los residentes permanen-tes en el territorio del Estado. Es un ingresoincondicional por persona, el cual llegó repre-sentar 2.000 dólares anuales en el año 2001, detal manera que una familia de cuatro personaspodía recibir hasta 8 mil dólares anuales, inde-pendientemente de las otras fuentes de ingresopor trabajo, por activos o por inversiones. Lafinanciación de esta renta se basa en los recur-

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sos o beneficios de la explotación del petróleo,con los cuales se creó el Alaska Dividen Found,mantenido, administrado y fortalecido por elgobierno estatal, para garantizar la financiacióny el pago de un ingreso a todos ciudadanos decada generación subsiguiente. El origen de lapropuesta no está asociado a la lucha contra lapobreza o el desempleo, sino a una idea básicade justicia distributiva, según la cual los recur-sos que pertenecen a todos deben ser distribui-dos por igual.

La nueva constitución de Alaska asegura queen el futuro los habitantes de Alaska puedenseguir beneficiándose de sus riquezas naturales.La constitución prevé la “utilización, el desa-rrollo y la conservación de las todas riquezasnaturales pertenecientes al Estado, incluyendola tierra y el agua para el mayor beneficio de sushabitantes.” Desde 1977, el estado de Alaskarecibe un ingreso procedente de la cuenca pe-trolera Prudhoe Bay; el 20% de esos fondos sedepositan en cuentas estatales denominadasFondo Permanente de Alaska. Desde 1982, losintereses de dicho fondo se distribuyen entretodas las personas residentes en Alaska, bajo laforma de una asignación única, cuyo montovaría entre 300 y 2.000 dólares anuales. El Fon-do Permanente está integrado por dos fondos,un fondo principal de inversiones y un fondode ingresos. El fondo principal se invierte per-manentemente y no puede gastarse sino median-te el voto popular. Este fondo está administra-do por la Corporación del Fondo Permanentede Alaska16. Ésta parece ser la propuesta de ren-ta básica más clásica y pura, de acuerdo a lopropuesto por Van Parijs.

De igual forma existen otras experiencias derenta básica con diversas variantes en Europa.

Por ejemplo, el ingreso mínimo condicional,determinado por la situación socioeconómicafamiliar de la persona Se trata de un ingresomínimo garantizado por el gobierno para to-dos, más allá del sistema de seguro social e in-dependientemente de contribuciones al sistemade seguridad social. Este tipo de ingreso ciuda-dano existe en al menos 13 países de la UniónEuropea, con distinto montos de dicho ingresomínimo. El condicionamiento está limitado arangos de ingreso, es decir, que no se le otorga apersonas ricas o adineradas, sino a aquellas quedeclaren tener un ingreso menor a una mediaestablecida. Otro tipo de renta básica es la pen-sión básica universal para todas las personasmayores de 65 años, que se otorga en paísescomo Suecia y Holanda. Una variante de estamodalidad de ingreso básico está referida a po-blaciones jóvenes o a niños escolarizados, comoes el caso de Brasil. Otra modalidad se asociadaa los créditos fiscales reembolsables, que con-siste en una reducción uniforme e individualde impuestos que son aprovechables por quie-nes no pagan o pagan menos impuestos. Es unatransferencia positiva o reembolso para la genteque trabaja pero que tiene un ingreso salarialdemasiado bajo como para pagar impuestos.

Los programas de renta mínima “trasfieren unadeterminada cantidad de remuneración paraque sea trasformada por el ciudadano a travésdel mercado en la resolución de una necesidad”(Coraggio, 1999).

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En el caso de Brasil, el economista Antonio Mariada Silveira escribió en 1975 la primera propues-ta de garantía de renta mínima para Brasil:Redistribuição da Renda (Redistribución de laRenta). Criticando la ineficacia de los métodos

16 Una mirada detallada de la experiencia de Alaska, en J. PatrickO’Brien y Dennis Olson. “El fondo permanente de Alaska y el pro-grama de distribución de dividendos”, en Public Finance Quaterly,18 de abril de 1990, págs 139-156.

17 Un mirada más detallada de la experiencia de Brasil en Suplicy Eduar-do, 2002.

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hasta el momento adoptados para combatir lapobreza, Silveira sugirió que ésta fuese atacadadirectamente por medio del impuesto de rentanegativo (Suplicy, 2003).

Más tarde, en 1991, el Senador por el Partidode los Trabajadores, Eduardo Suplicy, presentaal Congreso de su país el Proyecto de Ley con-ducente a instituir el Programa de Garantía deRenta Mínima-PGRM que beneficiaría, bajola forma de impuesto de renta negativo, a todaslas personas residentes en el país, mayores de25 años que obtuviesen rendimientos brutosmensuales inferiores a 2,5 veces el salario míni-mo efectivo de la época. El impuesto de rentanegativo correspondería al 50% de la diferen-cia entre aquel nivel y la renta de la persona, enel caso de que la persona estuviese trabajando,y al 30% en el caso de estar teniendo un rendi-miento nulo, o no estar ejerciendo actividadremunerada.

Por su parte, el gobernador de la capital fede-ral, Brasilia, Cristovam Buarque (por el PT),durante su gobierno (1995-1998) establece unarenta mínima para que todas las familias pu-diesen mantener a sus hijos en la escuela, me-diante el Programa Bolsa Escola (Beca para laEscuela), según el cual toda familia que no ga-nase mensualmente, por lo menos, medio sala-rio mínimo per cápita y tuviesen hijos de 7 a 14años residiendo en el Distrito Federal hace porlo menos cinco años, tendría el derecho a reci-bir un salario mínimo por mes, una vez que segarantizase una asistencia de los niños por lomenos de 90% de las clases. Al final del gobier-no de Buarque, el programa atendía a 25.680familias, correspondiendo a 50.673 niños. Lamotivación básica de esta propuesta reside en elanálisis de las causas de la pobreza y del trabajoinfantil. El trabajo infantil existe porque las fa-milias de esos niños y niñas son pobres; la solu-ción inmediata es pagarles un monto fijo men-sualmente a cambio de que sus hijos cambien

jornada laboral por asistencia a la escuela., conello se podía romper el círculo vicioso de lamiseria, invirtiendo en educación.

La experiencia exitosa de la Beca Escolar deBuarque se ha extendido en todo el territoriobrasileño; se convirtió en política nacional du-rante el gobierno del Presidente Cardoso y hainspirado muchos programas similares en Méxi-co, Centro América y en Colombia con el pro-grama Familias en Acción, aunque muy limita-do en cobertura.

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Sao Paulo tiene establecido una renta mínimasimilar al subsidio mínimo de inserción exis-tente en Europa. Es una especie de ingreso ciu-dadano condicionado y limitado a las familiascon niños(as) entre 0 y 15 años, y orientado aobjetivos de escolarización e inclusión social.

El municipio de Sao Paulo (ciudad capital delEstado de Sao Paulo) estableció el programa deGarantía de Renta Mínima PGRM, como underecho del ciudadano instituido por ley mu-nicipal, aprobado desde 1996 por el ConcejoMunicipal, pero puesto en marcha desde abrilde 2001, durante la alcaldía (prefectura) deMarta Suplicy (del PT). El PGRM en Sao Pauloprevé, en términos generales, que las familiascon renta mensual de hasta tres salarios míni-mos, 540,00 reales en 2001 (195 dólares aproxi-madamente)18, en el caso de tener hijos de 0 a14 años que vayan a la escuela, reciban un ter-cio de la diferencia entre aquel nivel y la rentade la familia. La alcaldía, en el caso de disponerde recursos, podrá aumentar aquella cuantíahasta en dos tercios, lo cual resulta ser más ge-neroso que el previsto en la ley federal.

18 Con tasa de cambio del real por dólar de 2004 (2,771).

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De manera práctica, la alcaldía complementael 66% de la diferencia entre los ingresos de lafamilia y el valor que una familia recibiría porcada miembro que reciba medio salario míni-mo, es decir, la renta mínima sería la diferenciaentre la renta familiar y el valor de medio sala-rio mínimo, multiplicado por el número demiembros de la familia. De esta manera, el va-lor de la renta mínima no podrá ser inferior a1/10 del salario mínimo (8,6 dólares), ni supe-rior a un salario mínimo más un 1/10 de sala-rio mínimo vigente ( 95 dólares aproximada-mente).

Por ejemplo: una familia de cuatro personas(padres y dos hijos) con un ingreso mensual de200 reales tendría derecho a 184, 8 reales, cal-culado de la siguiente manera:

4 (número de miembros de la familia) x 120(valor de medio salario mínimo) = 480

480 - 200 (ingreso familiar total) = 280 (valorde la diferencia)

280 x 0,66 = 184,80 reales (67 dólares,aproximadamente)

Los propósitos de la Renta Mínima son: i) per-mite mantener a los niños y a los adolescentesde la familias beneficiarias en la escuela, dán-doles así acceso a una educación básica medianteuna ayuda en dinero brindada a las familias; ii)el programa aumenta los años de escolaridadde los niños y de los adolescentes; iii) sirve demecanismo de inclusión social; iv) disminuyela brecha que puede existir entre el derecho a laeducación y la posibilidad de ejercer este dere-cho; v) constituye una inversión de alto retornomonetario y social; vi) incrementa las activida-des económicas de las familias y del municipio,en la medida que las familias realizan sus gastoscon el dinero brindado por el programa en suslocalidades.

La renta mínima garantiza que las familias conuna renta per cápita inferior a la mitad del sala-rio mínimo, que residen desde al menos 2 añosen el municipio de Sao Paulo, que tengan hijoso dependientes legales de hasta 15 años de edad,de los cuales los niños de 7 a 15 debe asistir a laescuela, reciban una bolsa mensual en dineropara mantenerlos en la escuela. Ese complemen-to monetario está asociado a la frecuencia esco-lar (al menos el 85%) de los niños y adolescen-tes. Cada 12 meses, la alcaldía, a través de laSecretaría de Desarrollo, Trabajo y Solidaridad,actualiza la información de los beneficiarios yverifica si se cumplen las condiciones para serbeneficiarios y entonces es renovada la rentamínima por otros 12 meses más.

De acuerdo con los requisitos establecidos, sesolicitan los siguientes documentos: a) certifi-cado de nacimiento de los niños dependientesentre 0 y 15 años; b) certificado de residencia ydomicilio en Sao Paulo, de por lo menos 2 años,carné del impuesto predial, recibo de serviciospúblicos o algún documento equivalente; c)certificado de matrícula de los niños dependien-tes bien sea de una escuela pública o particular;d) comprobante del ingreso familiar bruto men-sual (declaración del empleador o por un fun-cionario público si es trabajador informal; e)certificado de nacimiento o de matrimonio delos solicitantes y una declaración de dependen-cia de los hijos expedida por un juez.

Se estima que el programa alcanzará a 309 milfamilias en los cuatro primeros años, cerca de10% de la población del municipio. Si se esti-ma que cada familia tiene entre 2 y 3 niños, secalcula que el promedio de dinero que recibecada familia es de 1340 reales (484 dólares) paramantener a sus niños en la escuela.

El programa comenzó en abril 2001 con dosdistritos: Lajeado (zona este) y Capão Redon-do (zona sur); luego se extendió a 13 distritos:

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Lajeado, Cidade Tiradentes, Iguatemi, Vila Pru-dente y el Parque São Lucas (zona este); CapãoRedondo, Grajaú, Jardim Ângela, Marsilac,Parelheiros e Sacomã (zona sur); Brasilândia(zona norte); y Anhangüera (zona oeste). Cadaaño se fue ampliando progresivamente hasta lle-gar a los 50 de los 96 distritos de la ciudad en2003, donde cerca de 200 mil familias se hanbeneficiado del programa de Renta Mínima;está previsto que, para 2004, los restantes 46distritos sean atendidos con el programa. Losúltimos 16 distritos en ingresar al Programafueron: Bela Vista, Cambuci, Consolação,Liberdade, República e Santa Cecília; Cursinoe Ipiranga; Campo Belo, Campo Grande e San-to Amaro; Jaguara, Lapa e Perdizes, VilaMedeiros y Vila Guilherme19.

Uno de los cambios incorporados al programade renta mínima es la inclusión y articulaciónde otros beneficios monetarios existentes en elmunicipio y en el país: Bolsa-Escola, Bolsa-Ali-mentación, programas federales vinculados a losministerios del orden federal y el programa derenta ciudadana del gobierno del Estado de SaoPaulo. Este cambio permite legalmente la co-operación entres las instituciones de la federa-ción, evitándose así la pérdida de recursos pú-blicos, la superposición de beneficiarios, o elelevado costo o la prolongación de las diferen-cias20.

Sao Paulo es el principal polo económico, in-dustrial, de servicios y financiero, con la mayorconcentración poblacional urbana de todo Bra-sil; a la vez que, como toda gran metrópolisurbana, enfrenta problemas derivados de la con-centración poblacional, la estructuración de ser-vicios públicos, una alta pobreza y deterioro dela calidad de vida. Éste le permite contar con

ingresos suficientes para financiar una rentamínima de estas proporciones.

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En cualquier caso, teniendo en cuenta las expe-riencias existentes, aún considerando las varian-tes disponibles en Colombia, como el subsidiofamiliar pagado por las Cajas de CompensaciónFamiliar o el subsidio pagado a los ancianos, lapropuesta es admisible a la razón y a la digni-dad humana, en virtud de las búsquedas de so-luciones imaginativas de corto y mediano pla-zo a los sufrimientos humanos como la pobre-za, el hambre, la desigualdad y la exclusión.

Es admisible políticamente la propuesta del in-greso ciudadano, según el ideario político de lademocracia liberal en cualquiera de sus formasy concepciones, del compromiso de los gobier-nos democráticos (nacionales y municipales) ylos partidos y movimientos políticos que hanproclamado y prometido el ideario de la justifi-ca social, del bienestar social, del bien común,de los derechos ciudadanos a todos los ciuda-danos desde la perspectiva universalista. Por es-tar regidos por un Estado Social y Democráti-co de Derecho, es admisible, entonces, la legiti-midad social, política y ética de la propuesta deun ingreso ciudadano universal para todos losciudadanos y ciudadanas.

Es admisible poner en debate la propuesta de laRB, porque las mujeres, los niños(as), los jóvenesy los adultos mayores que están sometidos a con-dición de pobres, de desempleados, de vulnera-dos y de excluidos, merecen otra opción de vida,que le reconozca derechos de ciudadanía. Ladignificación de la vida humana es una razón éti-ca superior que justifica otorgarle a los ciudada-nos un ingreso básico por su condición de ser hu-manos, para garantizar su educación, evitar el ham-bre, la desatención en salud y otras penurias.

19 Véase Programa de Renta Mínima en Prefectura de Sao Paulo. Pá-gina web y página web de Cinterfor OIT, Suplicy, Eduardo, 2003.

20 Véase OIT, página web Cinterfor: www.cinterfor.oit.org.

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La aprobación y aplicación de esta propuestadependerá de un pacto social, de un acuerdopolítico y social entre las diversas fuerzas políti-cas, movimientos sociales e instituciones públi-cas en el nivel nacional y eventualmente en elnivel subnacional. El ingreso básico universaltiene justificación ética, tiene viabilidad políti-ca y mejora la eficiencia económica. Si estas trescondiciones se cumplen, la propuesta es posi-ble (González y Sarmiento, 2003: 154).

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