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Los gobiernos, analistas y observadores enfrentandos dificultades centrales con relación al análisis yevaluación de la política fiscal. Por una parte, dadoque la contabilidad gubernamental corresponde a unregistro de fuentes y usos de fondos, los agregadosfiscales resultan de convenciones acerca de quépartidas se clasifican sobre o bajo la línea del balance.Como la incorporación o eliminación de cada partidade ingresos y gastos puede modificar sustancialmentelos balances fiscales y su evolución en el tiempo, lainterpretación respecto de la orientación y evoluciónde la política fiscal depende, fundamentalmente, delos criterios con los que dichos balances hayan sidoconstruidos. Por otra parte, los gastos e ingresospúblicos no dependen exclusivamente de las actualesdecisiones de la autoridad presupuestaria. Muchosgastos no son, sino la expresión de compromisoslegales o contractuales asumidos con anterioridad porel Estado, frente a los cuales el gobierno de turnotiene escaso o nulo control. Asimismo, importantescomponentes del gasto público y, en especial, delingreso, se ajustan automáticamente según laevolución de la coyuntura económica, quedando asísujetos a fluctuaciones que, lejos de expresardecisiones de política fiscal, reflejan fenómenos quesobrepasan la voluntad de la autoridad económica.

Respecto a esta segunda dificultad, la simultaneidaden los movimientos de las cuentas fiscales, originadosen decisiones de política y en factores exógenos,genera evidentes problemas para la formulación einterpretación de la política fiscal. Si durante un períodode contracción económica se produce un déficit, ¿eséste el resultado de una política deliberadamenteexpansiva o de la declinación en la base tributaria por

* Los autores desean expresar un muy especial agradecimiento aA. Arenas, J. Guzmán, H. Hernández, V. Lara, G. Morales, C.Martínez, J. Rodríguez, B. Villena y M. E. Wagner por sus valiososaportes y comentarios. El trabajo también se vio enriquecido porlos comentarios y observaciones de J. P. Arellano, V. Corbo, G.Larraín, M. Marfán, J. Ramos y J. Vial a versiones preliminarespresentadas en seminarios desarrollados en ILADES y en elDepartamento de Economía de la Universidad de Chile. Los autoresdesean también agradecer los comentarios institucionales recibidosdel Banco Central y del Fondo Monetario Internacional, así comolos comentarios de dos árbitros anónimos. Correspondencia [email protected].** Ministerio de Hacienda.

factores ajenos al control de la autoridad?, ¿hasta dóndese pueden gastar las holguras fiscales que genera elcrecimiento?, ¿cuán compatible es el presupuesto conlas metas de la política macroeconómica?, ¿cuántransitorios son los déficit fiscales?, ¿qué presióngenerarán las actuales decisiones de gasto sobre lasfinanzas públicas en el mediano plazo? Éstos sonproblemas relevantes no sólo para los economistas. Ladirección de la política fiscal y la preocupación por lasfinanzas gubernamentales ocupan hoy un lugar centralen el debate público en todos los países.

Aunque las preguntas sobre la dirección y el impactode la política fiscal pueden ser eventualmenterespondidas mediante el uso de modelos macroeco-nómicos o ejercicios de simulación, ello no essuficiente. Si el éxito de la política económicadepende, en último término, de la generación decierto “sentido común” de responsabilidad fiscal, quese extiende más allá del reducido mundo de lasautoridades económicas, es necesario contar conformas más simples y directas de presentar losproblemas, alternativas y límites de la política fiscal.

Los agregados presupuestarios convencionales, comoel déficit fiscal convencional, no respondensatisfactoriamente a esta necesidad. El déficit fiscales una medición ex-post de la operación financieradel sector público durante un período determinado.Variables como la actividad económica, la inflación,el tipo de cambio o las tasas de interés determinan,en gran medida, la evolución de la recaudacióntributaria y de algunas partidas de gasto. Mientras el

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interés de los analistas y de los agentes económicosse centra en la política fiscal, los agregadospresupuestarios convencionales se ven habitualmentedominados por la operación de estos factoresexógenos, sin que puedan distinguirse los movimientoscíclicos o transitorios de los cambios más permanentesderivados de intervenciones de la autoridad.

Para poder extraer conclusiones sobre la orientacióny resultados de la política fiscal, es convenientedistinguir los componentes exógenos y transitoriosdel componente discrecional o de política en laevolución de los agregados fiscales. Para que estasconclusiones tengan una utilidad práctica en laformulación, análisis y evaluación de la políticafiscal, es necesario, además, que dicha separación seexprese en indicadores simples y comprensibles parael público en general.

En el transcurso de los años, los economistas handesarrollado diversos métodos para lograr estosobjetivos. Parte importante de estos esfuerzos se hantraducido en la construcción de indicadores de políticafiscal, los que varían en su elaboración y resultados,según los objetivos que pretenden cumplir.1 Talesobjetivos pueden agruparse en cinco grandescategorías: (i) identificar la política fiscal, (ii) evaluarel impacto macroeconómico de la política fiscal, (iii)evitar un sesgo procíclico en el manejo de las finanzaspúblicas, (iv) reforzar la disciplina fiscal, y (v) asegurarla continuidad y estabilidad en el manejo de lasfinanzas públicas. Estos objetivos no siempre soncompatibles entre sí. En particular, la relativasimplicidad requerida de los indicadores imponelimitaciones al contenido analítico de los mismos. Estoexplica que se cuente con una amplia gama de técnicase indicadores que han ido surgiendo en distintosmomentos y circunstancias, según las necesidades delos tiempos y de los objetivos de sus autores.

Los desafíos que plantea la medición y evaluaciónde la política fiscal tienen especial relevancia paralos países en desarrollo. Las finanzas públicas endichos países tienden a ser más volátiles y vulnerablesfrente a fenómenos externos. Se trata de países quetienden a estar más expuestos a vuelcos en laspercepciones externas sobre su desempeño económico,

y que, por lo tanto, requieren de un esfuerzo muysignificativo para asegurar consistencia y credibilidaden su conducción macroeconómica.

Este es el caso de Chile, que ha basado buena partede la confianza acumulada en los mercados, en unmanejo prudente de las finanzas públicas. Eldesarrollo de un conjunto adecuado de indicadoresde política fiscal permite al país profundizar esaconfianza sobre la base de mayor transparencia. Eneste contexto, el aporte del presente trabajo es quedesarrolla la metodología de cálculo del balanceestructural para el sector público chileno. Estametodología permite hacer frente a las dosdificultades mencionadas en relación con el análisisy evaluación de la política fiscal. Por un lado, efectúaajustes contables para que las cuentas fiscales reflejenadecuadamente el concepto de variación patrimonialneta (VPN). Por otro, el indicador desarrollado aíslalos cambios en la política fiscal asociados a losfactores exógenos más relevantes en el caso chileno,reflejando así el balance presupuestario que hubieseexistido si la economía se hubiese ubicado en sutrayectoria de mediano plazo.

Pero la contribución del indicador del balanceestructural va mucho más allá de proveer informaciónpara el análisis de la política fiscal, ya que constituyela herramienta esencial para la formulación de lapolítica fiscal de mediano plazo en Chile. En efecto,a partir del año 2000 la política fiscal comenzó a serguiada con una regla basada en este indicador, usandola cifra de 1% del producto interno bruto (PIB) comoobjetivo de superávit estructural.

Por su carácter público y anunciado, esta regla proveede un ancla de credibilidad a la política fiscal, lo quesignifica que los agentes económicos saben cuál serála reacción de política fiscal ante cambios en elentorno macroeconómico. Esta posibilidad depredicción genera confianza y espacio paraaprovechar el carácter contracíclico de la regla. Deotra manera, es muy difícil para los agenteseconómicos distinguir entre una legítima reacciónde política macroeconómica y una expansión de cortemás populista. Cabe recordar que una eventualpérdida de credibilidad en la política fiscal puedellegar a ser dramáticamente contractiva a través dela alteración de las tasas de interés de largo plazoy/o del riesgo país.

1 Marcel et al. (2001) presenta una revisión de los distintosindicadores de política fiscal.

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Por construcción de la regla, la política fiscal escontracíclica, ya que permite la operación de losestabilizadores automáticos: mientras los ingresosfiscales fluctúan con el ciclo económico, la expansióndel gasto es más suave siguiendo la evolución de lacapacidad productiva de la economía. Así, la reglaimplica que en la fase expansiva del ciclo, el fiscotenga un superávit convencional más elevado y en lafase recesiva, uno menor o un moderado déficit. Ésta,justamente, es la razón de la propiedad contracíclicade la política, y tiene la gran virtud de limitar lanecesidad de cambios abruptos de política en losextremos del ciclo. Por ejemplo, disminuye laprobabilidad de tener que realizar un ajuste fiscalviolento ante un brusco cambio de condicionesexternas, ya que los niveles de gasto no se expandenni contraen excesivamente en tiempos de bonanza oen tiempos recesivos, respectivamente.

En comparación a reglas alternativas de política,como la mantención de un balance convencionalconstante, o la orientación del aumento del gasto deacuerdo con la expansión proyectada del PIB, elobjetivo de balance estructural permite que los cicloseconómicos sean menos pronunciados.

Por otra parte, la meta del superávit estructural de1% del PIB permite asegurar una dinámica deacumulación de activos que hará posible hacer frentea compromisos futuros del sector público, que crecena una tasa mayor que los ingresos fiscales y a gastospor pasivos contingentes. Dentro de esta últimacategoría, los más relevantes son las garantías deingreso mínimo en concesiones, los originados endemandas judiciales contra el fisco y la garantía depensiones mínimas en el sistema de pensiones. Aéstos deben agregarse posibles pérdidas por parte delBanco Central.

Además de los beneficios señalados, la definiciónde un objetivo explícito de política fiscal, junto a loscambios en la política monetaria y cambiaria delBanco Central, significan un nuevo marco para lapolítica macroeconómica. Por el lado de la políticamonetaria, el Banco Central orienta su instrumentalhasta mantener la inflación en un rango simétrico de2 a 4%, centrando su atención en la inflaciónsubyacente para el horizonte de 1 a 12 meses y en lainflación total en el horizonte de 13 a 24 meses. Estapolítica se lleva a cabo en un marco de flotación libredel tipo de cambio y de creciente integración al

mercado financiero internacional. Este nuevo diseñomacroeconómico es especialmente moderno yeficiente. Por un lado, combina un marco de objetivosy reglas conocidas y predeterminadas con gradoscrecientes de transparencia, permitiendo que lasdecisiones de política sean más predecibles por losagentes económicos, disminuyendo la incertidumbrey aumentando la credibilidad. Por otro lado, entregaespacio para que existan políticas estabilizadoras delciclo económico. Además, el objetivo de superávitestructural, junto a la libre flotación del tipo decambio, facilita la coordinación entre la políticamonetaria y la política fiscal.

De esta manera, la adopción de la regla de políticafiscal, basada en el balance estructural, permitefortalecer las finanzas públicas y modernizar el marcomacroeconómico del país. Este documento presentala metodología de cálculo del indicador de balanceestructural utilizado en la regla fiscal. Así, la secciónII describe la metodología empleada en la elaboracióndel indicador, en tanto que la sección III analiza losresultados de la aplicación de esta metodología parael período 1987-2000. En la sección IV se incluyenalgunas consideraciones sobre el uso del balanceestructural para el análisis ex−ante de la política fiscaly su empleo en la formulación de la regla de política.Finalmente, en la sección V se presentan algunasconsideraciones metodológicas.

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Una de las características de la conducción de laeconomía chilena, a lo largo de los últimos 15 años,ha sido la disciplina en el manejo de las finanzaspúblicas. Prueba de ello es la generación desuperávit fiscales por 14 años, y la reducción de ladeuda pública desde 47.2% del PIB en 1990, a sólo14.8% en el 2000.

En buena medida, estos logros se derivan de lainstitucionalidad presupuestaria vigente en Chile, laque le asigna clara responsabilidad al Ejecutivo enel manejo de las finanzas públicas. La experienciainternacional tiende a confirmar esta apreciación, alconstatar una importante correlación entre el grado

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de jerarquización de la institucionalidad presupuestariay los resultados de la política fiscal.2 No obstante,en países con regímenes presupuestarios muyjerarquizados, la evolución de la política fiscal estátambién sujeta a importantes grados de incertidumbre,pues ésta depende crucialmente del compromiso deun conjunto relativamente pequeño de autoridades. Lasmismas facultades que le permiten a un Ministro deHacienda fuerte controlar las finanzas públicas,podrían permitirle a uno débil, ceder ante las presionespolíticas o ante la tentación populista. Incluso, siestas últimas no son las intenciones de lasautoridades, la sola posibilidad de que ellas actúenirresponsablemente, sin contrapesos, impide que laeconomía logre anticipar plenamente los beneficiosde la prudencia fiscal futura en la forma, por ejemplo,de menores costos de endeudamiento.

Una forma de superar estas limitaciones esestableciendo reglas que guíen la conducción de lapolítica fiscal en el futuro, y que sirvan de punto dereferencia para la rendición de cuentas de lasautoridades por las atribuciones que les han sidoasignadas. Un número creciente de países ha idoadoptando este tipo de reglas en los últimos años,siendo el caso más conocido el de las reglas deconvergencia fiscal del Tratado de Maastricht, lasque establecen un límite máximo al déficit fiscal yal tamaño de la deuda pública para los paísesintegrados a la Unión Monetaria Europea.

No obstante, para que una regla de política fiscallogre el objetivo deseado, es necesario que contenga

un grado suficiente de flexibilidad como para quelos cambios en el entorno externo no se traduzcanen una secuencia interminable e impredecible deexcepciones, o incentiven el uso de resquicios. Así,por ejemplo, la regla que postula un déficit anualbalanceado, tendría serias dificultades para aplicarseen períodos de recesión o sobrecalentamiento de laeconomía, y de hacerlo, profundizaría el propio cicloeconómico;3 y de establecerse excepciones para talescasos, se requeriría definir cuándo y en qué magnitudpodría violarse la regla.

Usar un indicador de política fiscal, que ajuste por elefecto del ciclo económico y otros factores exógenosrelevantes, permitiría resolver estos problemas,focalizando la regla de política en el componentediscrecional del presupuesto. Los indicadores depolítica fiscal pueden, de este modo, proporcionar elequilibrio entre transparencia, flexibilidad yrigurosidad que se requiere para la formulación dereglas de política fiscal creíbles y eficaces.4

Del conjunto de indicadores posibles que permitenajustar por el efecto del ciclo económico y otrosfactores exógenos, el Gobierno de Chile ha recurridoal indicador del balance estructural para laformulación de una regla destinada a orientar laconducción de la política fiscal. Se ha optado poreste indicador de metodología simple, ampliamenteconocida y aplicada en los últimos años en los paísesdesarrollados,5 ya que permitirá aumentar latransparencia, credibilidad y eficacia de la políticafiscal. Adicionalmente, a diferencia de otros paísesen desarrollo, las características de las finanzaspúblicas en Chile —amplia base tributaria, indizaciónde buena parte de los ingresos fiscales y bajos nivelesde endeudamiento— garantizan la viabilidad de laconstrucción y utilización de este indicador.

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Para el cálculo del indicador del balance estructuraldel sector público de Chile (BESP), se han seguidolos criterios utilizados por el Fondo MonetarioInternacional (FMI) para la estimación de balancesestructurales en los países desarrollados, que sonincluidos regularmente en el World EconomicOutlook.6 A la metodología estándar seguida por esteorganismo, se le han realizado dos ajustes para darcuenta de las características propias del sector público

2 Para un análisis de los estudios disponibles sobre la materia,véase Marcel (1997).3 Para una descripción de los problemas asociados a la aplicaciónde la regla de balance fiscal balanceado, veáse Alesina y Perotti (1999).4 Indicadores de este tipo han sido construidos para diversos paísesde América Latina en el marco metodológico del trabajo de Marshally Schmidt-Hebbel (1988).5 La metodología del balance estructural ha buscado seguir criteriosestandarizados que hagan posible su seguimiento. Sin embargo, sereconoce que este indicador puede sacrificar información adicionalrelevante para el diseño de la política fiscal. Parte de estas deficienciaso de los aspectos no contemplados en los objetivos de este indicadorestán cubiertos, no obstante, en las demás herramientas de apoyo ala política fiscal, como es el caso de las proyecciones financieras demediano plazo.6 La metodología para el cálculo del balance estructural seguidapor el FMI, y utilizada como base de este documento, se describe enHagemann (1999). Como puede observarse en Giorno et al. (1995),esta metodología es equivalente a la utilizada por la OECD(Organization for Economic Cooperation and Development).

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chileno: (i) no se han efectuado ajustes por el cicloeconómico en los gastos, debido a la ausencia deprogramas de gasto que respondan automáticamentea dicho ciclo, y (ii) se ha agregado un ajuste específicopara los ingresos provenientes del cobre, por tratarsede una fuente importante de ingresos fiscales,originada en la explotación de un producto primariocuyo precio exhibe reversión a la media.

El BESP refleja el balance presupuestario que hubieseexistido en el Gobierno Central si la economía sehubiese ubicado en su trayectoria de mediano plazo,abstrayendo de los factores coyunturales que incidenen las finanzas públicas. Este concepto se sustenta enel supuesto de que el producto evoluciona en torno auna trayectoria subyacente, que refleja esencialmentela tasa de crecimiento potencial de largo plazo de laeconomía, y que está sujeto a shocks permanentes ytemporales de diversas magnitudes. Los shockspermanentes, como por ejemplo, cambios tecnológicossignificativos, generan efectos persistentes en latrayectoria de tendencia del producto. Por su parte,los shocks transitorios, por definición, se disipan en eltiempo, por lo que sucesivos shocks temporalesnegativos y positivos se traducen en movimientoscíclicos del producto efectivo respecto del productopotencial. La estimación del BESP se basa en lacuantificación de estas desviaciones cíclicas y en laestimación de la sensibilidad del presupuesto fiscala estas fluctuaciones. A esta estimación se incorporala cuantificación de las desviaciones cíclicas delprecio del cobre respecto de su tendencia, y suconsiguiente impacto en los ingresos fiscales.

El BESP refleja el monto que los ingresos y gastosfiscales alcanzarían si el producto estuviese en su nivelpotencial y el precio del cobre fuese el de medianoplazo; por lo tanto, excluye los efectos cíclicos yaleatorios de dos factores de principal importancia enel caso chileno: la actividad económica y el preciodel cobre. En contraste, el balance convencionalincluye el efecto de una coyuntura que puede serfavorable o desfavorable, dificultando la interpretaciónde los resultados fiscales en un horizonte demediano plazo. En este sentido, el primer objetivode ajustar las cuentas fiscales a las fluctuaciones enla actividad económica es contar con una medidade la situación fiscal estructural que se pueda utilizarcomo una herramienta de orientación de medianoplazo de la política fiscal.

La cobertura institucional, aplicada en la construccióndel BESP, es la del Gobierno Central. Éste incluye unconjunto de instituciones que están sometidas a lasmismas normas de planificación y ejecuciónpresupuestaria y que guardan, en este sentido, unaestrecha relación de dependencia con el Ejecutivo. ElGobierno Central abarca las instituciones centralizadas(ministerios), las entidades estatales autónomas(Congreso Nacional, Poder Judicial, ContraloríaGeneral y otras) y las instituciones públicasdescentralizadas (servicios públicos), todas lascuales se incluyen en la Ley de Presupuestos delSector Público. Si bien en esta cobertura se excluyenlas empresas públicas, las municipalidades, lasuniversidades estatales y el Banco Central, gran partede la influencia de la política fiscal, ejercida a travésde estas instituciones, está representada por lastransferencias desde o hacia estos organismos, que seincluyen en las cuentas del Gobierno Central.

Por último, cabe advertir que si bien el BESP eliminafactores exógenos incidentes en las cuentas fiscales,no puede considerarse como un indicador exhaustivode discrecionalidad de la política fiscal. El BESP paraChile se ha obtenido eliminando el efecto de lasfluctuaciones cíclicas de la actividad económica y delprecio del cobre en los agregados fiscales, las cualesrepresentan factores exógenos que no están bajo elcontrol de la autoridad. No obstante, una vezeliminados estos efectos cíclicos, el remanente estarádeterminado tanto por las decisiones de política comopor otros factores exógenos no ajustados. Este es elcaso de la evolución de los agregados fiscalesdeterminada por la inercia propia de algunas partidaspresupuestarias, como por ejemplo, las pensiones devejez o los compromisos de arrastre de inversionesque pueden provenir de años anteriores, que nocorresponden necesariamente a decisiones de políticade la autoridad actual. Igual cosa ocurre con el serviciode la deuda ante variaciones en las tasas de interés,que no está bajo el control de la autoridad fiscal, ocon shocks fiscales determinados por fenómenospuntuales transitorios, como la aplicación de unasentencia judicial o el efecto de un desastre climáticosobre el cumplimiento tributario. La obtención de uncomponente discrecional “puro” requeriría de laestimación de la totalidad de los factores exógenosque afectan a los agregados fiscales, lo que resultaríacomplejo por la enorme cantidad de factores exógenosy supuestos involucrados.

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Por esto, al momento de construir el indicador de BESPpara Chile, hemos optado por el camino máspragmático, seguido también por otros países, desustraer sólo los elementos exógenos de mayorincidencia sobre las cuentas fiscales. Al hacerlo,debemos reconocer que la evolución de dicho indicadorno sólo responderá a decisiones autónomas de laautoridad, sino que reflejará todas las demásfluctuaciones del balance fiscal, dadas por factoresdistintos de los ciclos económicos y del precio del cobre.

En términos prácticos, la estimación del BESP paraChile se desarrolla en tres etapas, que se detallan acontinuación. Primero se efectúan los ajustes contablesnecesarios para lograr un balance fiscal que proveauna base más apropiada para la construcción del BESP.Luego, sobre la base de este balance corregido, seestima el impacto de la evolución cíclica de la actividadeconómica y del precio del cobre en los agregadosfiscales. Finalmente, el BESP se estima sustrayendoambos componentes cíclicos del balance corregido.

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Existen agregados fiscales alternativos con distintosignificado, definidos según dónde se ubica la líneaque separa las causas del déficit de sus fuentes definanciamiento. La medida del déficit utilizada en laconstrucción del BESP para Chile está basada en elconcepto de variación patrimonial neta del sectorpúblico (VPN), que considera como determinantes deldéficit (sobre la línea) todas aquellas operaciones quemodifican la situación patrimonial del sector público.A su vez, considera como financiamiento (bajo lalínea) las transacciones netas de activos del sectorpúblico con el sector privado, aun cuando éstas noconstituyan propiamente deuda pública. La diferenciadel agregado basado en el concepto de VPN, al cualen este documento se le denomina balance ajustado,con el déficit convencional, conocido como necesidadde financiamiento del sector público (NFSP), está enque la colocación neta de préstamos y la venta de

activos del sector público se consideran bajo la línea,esto es, como parte del financiamiento de lasoperaciones del Gobierno Central7.

Para entender esta opción, es importante recordarque uno de los objetivos propuestos para el uso deeste indicador es situar el análisis de la política fiscalen una perspectiva de mediano plazo y promover ladisciplina fiscal. Las operaciones excluidas en elconcepto de VPN tienen características similares alas de otras operaciones financieras registradas bajola línea en el déficit convencional, esto es, se tratade operaciones que por sí solas no incrementan oreducen la disponibilidad de recursos públicos en elmediano plazo y que, por lo tanto, no tienen comocontrapartida una inyección o absorción de recursosque afecten el gasto privado, sino que más bieninciden sobre la composición de su cartera. Si la ventade activos rentables o la reducción de préstamospúblicos al sector privado reducen los ingresosfiscales futuros, es importante que dicho efectoaparezca reflejado en los indicadores. Si estasoperaciones se consideran como ingresos sobre lalínea, como en el balance presupuestario convencional,el efecto es exactamente opuesto.

El balance ajustado, que se acerca al concepto deVPN, se obtiene realizando una serie de ajustes ycorrecciones al balance presupuestario convencionaldel Gobierno Central. En primer lugar, se excluyendel balance presupuestario convencional las partidasde recuperación de préstamos, venta de activosfinancieros, compra de títulos y valores y concesión depréstamos, ya que por sus características no representanun flujo de ingresos o gastos, sino un cambio en lacomposición de los activos o pasivos del Gobierno.Asimismo, como la contabilidad presupuestariaconvencional excluye del balance fiscal las variacionesdel Fondo de Compensación del Cobre (FCC) y delFondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP),para incorporar dichas variaciones en el balance ajustadose efectúan los ajustes necesarios. Por último, semodifica la forma en la cual se contabiliza el pago debonos de reconocimiento, y se sustraen de los ingresosdel Gobierno Central las ganancias de capitalprovenientes de privatizaciones. El cuadro 1 muestralos ajustes contables realizados para obtener elbalance ajustado a partir del balance convencionalpara el período 1987-2000, y, a continuación, sefundamentan brevemente dichos ajustes.8

7 Una aplicación estricta del concepto de VPN exigiría trescondiciones adicionales a las cuentas fiscales: (i) operar sobre unabase devengada; (ii) registrar el costo de capital o depreciación, y(iii) cuantificar el efecto de la valorización o depreciación de activosfinancieros. La contabilidad pública chilena aún no permite, sinembargo, tales ajustes.8 Para una descripción más completa ver Marcel et al. (2001).

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En el balance fiscal convencional, las partidas Comprade Títulos y Valores, Venta de Activos Financieros,Recuperación de Préstamos y Concesión de Préstamosse registran sobre la línea. Sin embargo, al construirel balance ajustado, basado en el concepto de VPN,estas partidas deben registrarse bajo la línea, ya quecorresponden sólo a cambios en la composición delos activos o pasivos del gobierno y no a flujos deingresos ni de gastos.

En el mismo sentido, se han corregido los ingresospor privatizaciones, ya que la venta de empresaspúblicas, al igual que la venta de otros activos,equivale a un cambio en la composición de los activosdel Estado. Por ello, para obtener el balance ajustado,los ingresos provenientes de las privatizacionestambién se registran bajo la línea.9 Para la parte delos ingresos que corresponde al valor libro de lasempresas, resulta evidente que no constituyen uncambio patrimonial.

Sin embargo, el caso de los ingresos correspondientesa ventas por sobre el valor libro requiere unadiscusión respecto al concepto de ganancia de capital,al momento en el cual se genera, y su relación conuna contabilidad basada en el concepto de VPN. Enprincipio, el concepto de VPN debería incluir lasganancias o pérdidas de capital de los activos delsector público, y dicho registro debería efectuarse almomento en que se generan (o devengan) dichasganancias o pérdidas. Sin embargo, la contabilidadconvencional, que es en base caja y registra laganancia de capital como la diferencia entre el valorde mercado y el valor libro, genera dos seriasdistorsiones. Primero, se subordina el conceptoeconómico de ganancia de capital a un valor libro de

empresas públicas que rara vez corresponde a su valoreconómico. Y segundo, registra la variaciónpatrimonial que ha experimentado la empresa durantemuchos años en sólo un año, el año de la venta. Paraevitar estas distorsiones, y por tratarse de ingresosque son claramente identificables como ingresos poruna sola vez, se contabiliza la totalidad de los ingresospor privatizaciones bajo la línea.

Por otra parte, se ha ajustado la contabilización delFCC y del FEPP. El tratamiento contable convencionalde estos dos fondos es compatible y coherente con lasfunciones para las cuales fueron diseñados: aislarparcialmente los ingresos fiscales disponibles de lasfluctuaciones cíclicas en el precio del cobre, en el casodel FCC, y suavizar las fluctuaciones de los preciosdomésticos del petróleo y sus derivados, en el casodel FEPP. Sin embargo, el tratamiento convencionalno es apropiado para reflejar adecuadamente loscambios patrimoniales del Gobierno.

En efecto, el balance convencional registra sólo losingresos del cobre netos del FCC —traspasos brutosde CODELCO, deducidos los depósitos o sumadoslos giros devengados al fondo—,10 pero para obtenerel balance ajustado, deben registrarse los traspasosbrutos de CODELCO al Gobierno Central. Por ello,al balance convencional se le suman los depósitos yse le restan los giros del FCC.

Por su parte, cuando los precios de paridad de loscombustibles oscilan fuera de los límites de referenciade la banda de precios establecida por ley, elfuncionamiento del FEPP se traduce en impuestos ycréditos fiscales que no son incluidos en elpresupuesto convencional. Sin embargo, en atenciónal evidente impacto sobre el patrimonio neto delGobierno Central, tales movimientos en el uso delFEPP se registran, al igual que el resto de losimpuestos y subsidios fiscales, sobre la línea alconstruir el balance ajustado.

Finalmente, se ha adaptado la contabilidad de losBonos de Reconocimiento. Estos representan elcompromiso del Estado con aquellas personas que,habiendo registrado cotizaciones en el antiguo sistema,se cambiaron al sistema de capitalización individual.En el momento en que los beneficiarios cumplen losrequisitos para jubilar, los bonos son liquidados porlas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) yel Estado, a través del Instituto de Normalización

9 La mecánica contable de este ajuste depende del período bajoanálisis. Ello, porque el tratamiento contable fue modificado en1999. Antes de ese año, la norma general era registrar todos losingresos percibidos por la venta de empresas públicas bajo la línea,y, excepcionalmente, se registraron sobre la línea las ventasrealizadas por motivos políticos. A partir de 1999, se registran bajola línea los ingresos por privatizaciones de la parte correspondienteal valor libro de la empresa y el resto de los ingresos se registrasobre la línea (renta de inversiones).10 Los ingresos del cobre netos comprenden los traspasos deCODELCO al Fisco (excedentes e impuestos), a los que se les handeducido los depósitos devengados del Fisco en el FCC. Estos noincluyen los traspasos de CODELCO a las Fuerzas Armadas por laLey N°13.196, los que tampoco se han incluido en el cálculo delbalance estructural para no afectar su utilidad en el seguimiento dela Ley de Presupuestos, donde no están incorporados ni en losingresos ni en su contrapartida en gastos.

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Previsional, realiza una transferencia a suma alzada,que se registra como gasto corriente en el balanceconvencional. La transferencia nominal que registrala contabilidad convencional involucra no sólo elgasto en intereses devengados en el período deliquidación, sino que también la amortización de ladeuda original y los intereses devengados entre lafecha de emisión del bono y su liquidación. Por ello,para obtener el balance ajustado y reflejar másadecuadamente el concepto de VPN, se utiliza unametodología que considera sobre la línea sólo losintereses devengados en cada período por el stock debonos de reconocimiento emitidos y no cobrados,dejando bajo la línea la amortización de la deuda.

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El resultado de los ajustes contables recién descritosse presenta en el cuadro 2 y en el gráfico 1. En esteúltimo puede apreciarse cómo los distintos agregadosfiscales entregan visiones diferentes sobre laevolución de las finanzas públicas en el período. Elbalance ajustado muestra un sustancial aumento delsuperávit fiscal hasta alcanzar 3.2% del PIB en 1989,para luego decaer en 1990 y 1991, y experimentaruna recuperación en 1992. Luego de permanecerdurante dos años en torno a 1% del PIB, éste vuelvea sufrir un pronunciado incremento en 1995, año enel que comienza un deterioro hasta alcanzar un déficitde 2.4% del PIB en 1999. El déficit en el balanceajustado se revierte en el año 2000, cerrando el

período con un déficit de 0.8% delPIB. El balance convencional, porsu parte, al excluir los signi-ficativos depósitos al FCC, arrojaun panorama más estable consuperávit que fluctúan entre 0.8%del PIB en 1990 y 2.6% del PIBen 1995. Posteriormente, se pro-duce una reducción de éste, que setraduce en 1999 en un déficit de1.5% del PIB, el que se revierte enel año 2000, finalizando el períodocon un superávit de 0.1% del PIB.

Las diferencias entre el balanceconvencional y el ajustado radicanfundamentalmente en la impor-tancia de los ingresos provenientesde las privatizaciones, los depó-

sitos devengados al FCC y el ajuste en la metodologíade registro de los bonos de reconocimiento. En elcuadro 2 se presenta la magnitud de cada uno de losajustes, siendo los de mayor magnitud y volatilidadlos depósitos devengados al FCC y los ingresos porprivatizaciones. Por otra parte, el impacto del ajustepor bonos de reconocimiento, que alcanza unasignificativa magnitud a inicios del período, siendosuperior a 1% entre 1987 y 1990, se reducepaulatinamente hasta cambiar de signo en el año1999. Si bien durante el período bajo análisis larecuperación y la concesión de préstamos alcanzanindividualmente una magnitud significativa, alconsiderar su efecto neto, su magnitud es menor yde mayor estabilidad que las partidas asociadas a lasprivatizaciones y al FCC. La importancia de losajustes por FCC y por los ingresos por privatizacionesresulta evidente al observar lo que ocurre en 1988.Al efectuar el ajuste sin FCC, de un balanceconvencional de 1% del PIB se pasa a un déficit de1.7% del PIB, lo que ocurre principalmente alsustraer los ingresos transitorios provenientes de lasprivatizaciones. Sin embargo, al incorporar losdepósitos devengados al FCC, se obtiene un balanceajustado superavitario de 1.3% del PIB.

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Parte importante del esfuerzo en el cálculo deindicadores de política fiscal, realizado en otros países,se ha dedicado a ajustar por los efectos de la inflación

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sobre los flujos reales de ingresos y gastos públicosy sobre el valor real de la deuda pública. Losproblemas que fundamentan la necesidad de dichosajustes están ligados a economías en las que no sehan desarrollado instrumentos de protección de losrecursos fiscales ni instrumentos financieros contrala inflación. Sin embargo, éste no es el caso enChile. Tras una experiencia inflacionaria de casi unsiglo y tasas de inflación anual de dos dígitos porvarias décadas, los agentes económicos, incluidosel Estado y el sector financiero, han desarrolladoun amplio conjunto de mecanismos de indización.En el caso del sector público, desde la reforma de1975, todos los créditos y débitos tributarios seexpresan en una unidad común —la unidadtributaria mensual— que se ajusta mensualmentede acuerdo con la tasa de inflación del mes anterior.No existe en este caso, por lo tanto, la posibilidadde arrastre fiscal derivado de tramos tributariosnominales ni de efecto del tipo Olivera-Tanzi. Enconsecuencia, para todos los efectos prácticos noexisten variaciones en los ingresos tributarios quepuedan originarse en la inflación.

Los instrumentos financieros, por su parte, seencuentran mayoritariamente expresados en Unidadesde Fomento, las que se reajustan diariamente deacuerdo con la inflación del mes anterior. De estemodo, salvo contadas excepciones, las tasas de interésex-ante son también tasas de interés reales, con lo quela inflación no tiene efectos sobre el valor real de ladeuda pública, como los considerados en los estudiosacerca de la materia para países desarrollados.

Los gastos públicos, en cambio, no se encuentranplenamente indizados como bajo el sistema de“presupuesto real”, implementado en Gran Bretañadurante un breve período en los setenta. No obstante,una buena parte de ellos está sujeta a sistemas dereajustabilidad por inflación, en algunos casos,determinados por la ley.11 El mismo presupuesto eselaborado sobre la base de inflactores queconsideran la inflación esperada para el año. Enestas circunstancias, y tomando en cuenta la largaexperiencia inflacionaria del país, los efectos de lainflación sobre los gastos reales pueden interpretarseen la aplicación de indicadores de política fiscal comoparte del componente discrecional, o no neutral.

Lo anterior significa que la aplicación de indicadoresde política fiscal en Chile no requiere de ajustes

adicionales por inflación, pudiendo calcularse éstossobre la base de variables expresadas a precioscorrientes o deflactadas por un índice común.

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De acuerdo con la metodología estándar internacionalpara la determinación del balance estructural, elsiguiente paso consiste en eliminar el efecto de laevolución cíclica de la economía sobre losagregados fiscales. Para el caso particular del sectorpúblico chileno, donde el precio del cobre es unfactor exógeno que también tiene un efectosignificativo sobre los ingresos fiscales, se considerónecesario adaptar esta metodología.12 Así, en laestimación del componente cíclico se considerarondos componentes: el primero, es el impacto del cicloeconómico sobre los ingresos tributarios en monedanacional13 y las imposiciones previsionales para lasalud,14 y el segundo, corresponde al impacto delas fluctuaciones cíclicas del precio del cobre sobrelos ingresos fiscales del cobre.

En el caso de nuestra economía, se ha desestimado elcomponente cíclico de los gastos por no existir unarelación significativa entre el gasto público y elproducto. Esta relación se incluye en algunos paísesdesarrollados a través de los gastos asociados aldesempleo, como los desembolsos en subsidios decesantía o beneficios para los desempleados. En elcaso de Chile, estos beneficios no se encuentrandesarrollados en una magnitud significativa, y, además,el subsidio de cesantía existente será reemplazado, apartir del 2002, por un seguro de cesantía en el cual el

11 Este es el caso, por ejemplo, de las pensiones y las subvencioneseducacionales.12 Para una mayor discusión y un análisis estadístico de lasignificancia de las variables que determinan el ciclo en losingresos fiscales ver Marcel et al. (2001).13 Para el cálculo del componente cíclico de los ingresostributarios explicado por las fluctuaciones cíclicas del productosólo son relevantes los ingresos tributarios en moneda nacional.Ello, porque los ingresos tributarios en moneda extranjera estándados principalmente por empresas mineras privadas y, por lotanto, presentan una mayor correlación con el precio del cobre.Sin embargo, en el caso de estos ingresos existe una mayordificultad para cuantificar su componente cíclico.14 Las imposiciones previsionales para pensiones se excluyen delcálculo del componente cíclico porque su evolución estádeterminada principalmente por la reforma al Sistema dePensiones, que implica que éstas caerán continuamente hasta elcierre definitivo del sistema de reparto.

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aporte fiscal no dependerá de la tasade desempleo.15

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El cálculo del componente cíclicode la actividad económica sobrelos ingresos tributarios y lasimposiciones previsionales para lasalud, se realiza sobre la base delas estimaciones de productopotencial y de elasticidad productode los ingresos tributarios y lasimposiciones previsionales para lasalud. Siguiendo la metodologíaestándar internacional, se utiliza laelasticidad producto en lugar de laelasticidad gasto de los ingresos tributarios y de lasimposiciones previsionales, debido a que no esposible definir la cuenta corriente de estadoestacionario y, por lo tanto, tampoco es posible definirel gasto de tendencia.

—Estimación del producto potencial

La serie de PIB potencial utilizada corresponde a lasestimaciones realizadas por el Ministerio de Haciendapara la economía chilena en el período 1986-2006. Endicha estimación, basada en Roldós (1997) y descritaen mayor detalle en Marcel et al. (2001), se incluye laestimación de una función de producción y el cálculodel nivel de tendencia de los insumos de dicha función(incluyendo la productividad total de los factores).

Esta metodología de estimación del productopotencial, basada en la estimación de una función de

producción, es la utilizada con mayor frecuencia porel FMI en los países desarrollados. La principalventaja de esta metodología consiste en la existenciade una relación transparente entre el producto y latendencia de los factores de producción y suproductividad total (Hagemann, 1999).

Los resultados anuales para el período 1986-2000 sepresentan en el gráfico 2, que muestra la brecha entreproducto potencial y efectivo, estimada comoporcentaje del producto efectivo.

—Elasticidad Ingreso de la Recaudación Tributariae Imposiciones Previsionales

Para obtener los parámetros requeridos para elcálculo del balance estructural, se supone la siguienterelación lineal:16

Log (Ingresos Tributarios Netos + ImposicionesPrevisionales) = α + ε log PIB.

(1)

La estimación del parámetro ε, requerido para laconstrucción del Balance estructural, se realizautilizando series reales y desestacionalizadas.17

Adicionalmente, debido a la existencia de una seriede cambios estructurales ocurridos durante el períodode estimación, se consideran varias estimacionesalternativas. En particular, se consideran estimacionesOLS para dos muestras distintas, una desde 1986-I a2000-IV, y otra desde 1991-I a 2000-IV. La segunda

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15 El diseño del nuevo seguro de cesantía se basa en un esquema deahorro obligatorio, sobre la base de cuentas individuales de cesantía,complementado con un fondo solidario financiado con aportes delempleador y un apoyo suplementario del Fisco.16 Adicionalmente, debido a la existencia de un rezago en latributación que se produce a raíz de la declaración anual de larenta en abril del año siguiente al ejercicio, se evaluó incluir comovariable explicativa el PIB rezagado, pues la declaración anualdepende del producto del período anterior. Ante esto, se estimótambién la ecuación log Ingresos Tributarios Netos = a + b logPIBt + c log PIBt-1. El parámetro c resultó no significativo, lo que seexplica porque la mayor parte del impuesto a la renta se paga en elmismo año a través de pagos provisionales mensuales.17 La desestacionalización se realiza con el método X-11.

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muestra corresponde a un período de relativainvariabilidad tributaria. Además, se consideranestimaciones de máxima verosimilitud (método deJohansen) y Stock-Watson para la muestra máspequeña (1991-I a 2000-IV) y OLS aumentada condummies, que toman el valor 1, luego de cada unode los cambios tributarios principales, para la muestracompleta (1986-I a 2000-IV).

El coeficiente estimado para la elasticidad productoes, en todas las estimaciones, robusto y algo mayora 1. Para los cálculos que se presentan a continuación,y siguiendo con una aproximación conservadora,se ha optado por utilizar el valor 1.05, cifra que seencuentra en el rango inferior de las estimacionesrealizadas.

Los ingresos tributarios más las imposicionesprevisionales se descomponen en ingresos estructuralesy en ingresos cíclicos. Los ingresos estructuralescorresponden a los ingresos tributarios en monedanacional más las imposiciones previsionales para lasalud que hubiese recibido el Gobierno Central si elproducto hubiese estado en su nivel potencial. Por suparte, los ingresos cíclicos corresponden a los ingresosque se originan por la diferencia entre el productoefectivo y el producto potencial.

El cálculo de los ingresos estructurales se realizaajustando proporcionalmente los ingresos efectivosa la brecha entre el producto potencial y el productoefectivo. Esta proporción está determinada por laelasticidad producto estimada en la sección anterior.

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El componente cíclico de los ingresos tributarios eimposiciones previsionales (Tc,t) se calcula como:

Tc,t = Tt -Ts,t . (3)

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El componente cíclico de los ingresos del cobre se haestimado considerando las ventas físicas de cobre deCODELCO y las fluctuaciones cíclicas del precio delcobre. Si bien el concepto es similar al utilizado en elmecanismo del FCC, los resultados obtenidos sondistintos, pues este último, al funcionar por tramos,no incluye el impacto total de las fluctuacionescíclicas del precio del cobre sobre los ingresosfiscales del cobre. En efecto, el FCC opera sobre labase de un precio de referencia que se determina enla Dirección de Presupuestos del Ministerio deHacienda, de acuerdo con las proyecciones de largoplazo del precio del cobre.18 El funcionamiento portramos del FCC19 impide capturar totalmente lasfluctuaciones cíclicas de los ingresos del cobre,pudiendo existir un componente cíclico no capturadode magnitud significativa.

Por esta razón, el componente cíclico de los ingresosdel cobre se estima a partir de la diferencia total entreel precio FOB de las exportaciones de CODELCO yel precio de referencia del FCC. Este últimocorresponde al precio de largo plazo del cobrerefinado, ajustado por el descuento por calidad. Lautilización del precio de referencia del FCC comoprecio de largo plazo para definir la tendencia de losingresos del cobre, se contrastó con la utilizacióndel promedio móvil de los últimos 10 años, siendola primera una estimación más conservadora. Estose observa en el gráfico 3, que describe la evolucióndel precio del cobre de la bolsa de metales de Londres(BML), el precio de referencia y el promedio móvil.20

El gráfico 4, que muestra la evolución trimestral dela senda de referencia del FCC y del precio FOB delas exportaciones de CODELCO en la década del

18 A contar del presupuesto para el 2002, el precio de referenciadel cobre se determina por una comisión de expertos ajenos alMinisterio de Hacienda.19 Por los primeros US¢4 de diferencia entre el precio FOB de lasexportaciones de CODELCO y el precio de referencia fijado, no serealizan giros o depósitos al fondo. Por los siguientes US¢6 dediferencia, se gira o deposita 50%, y por todo lo que exceda de losUS¢10, se deposita o gira la totalidad20 La posibilidad de utilizar los precios futuro del cobre fuedescartada, porque su evolución presenta un comportamientoaltamente errático, similar al del precio spot, y porque adicionalmenteCODELCO realiza gran parte de sus ventas al precio futuro, siendopara CODELCO parte de su precio corriente.

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noventa, permite apreciar suvolatilidad y la importancia deincorporar las variaciones cíclicasdel precio del cobre en la esti-mación del componente cíclico delpresupuesto.

El componente cíclico trimestralde los ingresos del cobre se calculacomo:

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donde

Cc,q= Ingresos Cíclicos del Cobreen el trimestre q en millones dedólares, VFq= Ventas Físicas deCODELCO en el trimestre q enunidades equivalentes de cobrerefinado, PFOBq = Precio FOB delas Exportaciones de CODELCOen el trimestre q que correspondeal precio de la Bolsa de Metalesde Londres (PBMLq), en centavosde dólar por libra de cobre refi-nado, menos el descuento aplicadopor la calidad del Cobre (dcode) yPREFq = Precio de Referencia,dado por el precio de largo plazodel cobre refinado menos el des-cuento por calidad.

El cálculo del componente cíclicose realiza considerando los ba-lances trimestrales de las ventasde CODELCO, incluyendo unacorrección para transformar losingresos de base devengada a basecaja y hacerlos consistentes conlas demás partidas del balance convencional, queson contabilizadas en base caja. Esta corrección sedebe a la existencia de un desfase entre el momentoen que CODELCO realiza las ventas de cobre y elmomento en que traspasa los fondos al TesoroPúblico. El ajuste realizado es similar al utilizadoen el cálculo de los depósitos o giros al FCC que seincluyen en las estadísticas de las finanzas públicas.Esta aproximación consiste en considerar como

ingreso efectivo de cada trimestre 66% del cálculodevengado en dicho trimestre y 34% del trimestreanterior. En resumen, los ingresos cíclicos del cobreefectivos anuales corresponden a lo expresado enla ecuación 6.

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El componente cíclico anual de los ingresos del cobre

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Cc,t , convertido a moneda nacional utilizando el tipode cambio nominal promedio anual (TCNt), considera34% de los ingresos devengados en el cuarto trimestredel año t-1, la totalidad de los ingresos devengadosen los tres primeros trimestres del año t y 66% delcuarto trimestre del año t.

Una vez calculado el componente cíclico anualefectivo de los ingresos del cobre Cc,t y el componentecíclico de los ingresos tributarios, se puede obtenerel balance estructural.

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El balance estructural (Bs,t ) se obtiene a partir delbalance convencional (Bt ), realizando los ajustes (At )de las partidas de bonos de reconocimiento, ingresospor privatizaciones, compra de títulos y valores,recuperación de préstamos, concesión de préstamos,FCC, FEPP, y restando los componentes cíclicos deingresos tributarios e ingresos del cobre.

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La utilización del balance estruc-tural, como indicador de la posiciónfinanciera del gobierno, facilita lainterpretación de los resultadosfiscales al cuantificar mediante unconcepto objetivo la magnitud delimpacto del ciclo económico sobreel balance presupuestario. Los

resultados de la aplicación de la metodologíaanteriormente expuesta para el caso de Chile 1987-2000 se presentan en el gráfico 5 y en el cuadro 3.

La importancia de utilizar el indicador de balanceestructural resulta evidente al comparar su evolucióncon la del balance ajustado y el balance convencionalen el período 1987–2000. Por ejemplo, en el año 1989,a pesar de que se registró en la contabilidadconvencional un superávit efectivo de 1.5% del PIB,si la economía hubiese estado en su nivel de productopotencial y el precio del cobre hubiese sido el de largoplazo, se habría registrado un déficit estructural de1.5% del PIB. Las cuentas fiscales, ajustadas a ladefinición del VPN, muestran un superávit de 3.2%,el que se explica fundamentalmente por el elevadonivel de los depósitos devengados al FCC y por elefecto del ajuste a la serie de bonos de reconocimiento.Sin embargo, en tanto el balance convencional y elbalance ajustado mostraban un saldo superavitario,estructuralmente las cuentas fiscales se encontrabancon un déficit debido a una bonanza cíclicatransitoria en los ingresos fiscales de dicho año. En1989 los ingresos tributarios e imposicionesprevisionales efectivos fueron superiores a sucontrapartida estructural, ya que la economía seencontraba en un ciclo expansivo en que el productoefectivo superó significativamente al productopotencial. Adicionalmente, el precio del cobre fue muysuperior a su precio de largo plazo. De hecho, haciafines de 1988 y principios de 1989, el precio FOB de

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las exportaciones de cobre de CODELCO era superiora los 145 US¢/lb, por lo que los ingresos del cobreefectivos fueron considerablemente superiores a losingresos del cobre estructurales. En total, elcomponente cíclico de 1989 alcanzó 4.7% del PIB.

En el año 1999 se dio una situación inversa.Mientras el resultado fiscal se redujo fuertemente,alcanzando un déficit de 1.5% del PIB en el balanceconvencional y 2.4% del PIB en el balance ajustado,el déficit estructural fue de sólo 0.8% del PIB. Estose debió, por una parte, a que los ingresos tributariospercibidos por el Gobierno fueron 0.6% del PIBinferiores a los ingresos tributarios e imposicionesprevisionales que hubiese percibido si el productohubiese alcanzado su nivel potencial y, por otraparte, a que los ingresos del cobre fueron 1.0% delPIB inferiores a los que el Gobierno hubieserecibido si el precio del cobre hubiese sido el preciode largo plazo.

Lo anterior indica, que si bien entre 1997 y 1999 seprodujo una reducción en la posición estructural delas finanzas públicas, ésta se vio magnificada por elefecto coyuntural de la caída en la actividadeconómica y el fuerte deterioro experimentado porel precio del cobre en el mismo período. De hecho,el impulso fiscal sólo explica la mitad del deterioroen el balance fiscal convencional entre 1997 y 1999;más aún, si la comparación se efectúa con el balanceajustado, la relación se reduce a un tercio. En el año2000, la trayectoria del balance estructural se revierte,

recuperando un valor positivo.Dicho ajuste es más fuerte que elcomponente cíclico del presu-puesto, el cual mantiene aúnvalores negativos, debido a que elPIB se mantenía bajo la trayectoriapotencial y el precio del cobre pordebajo de su valor de largo plazo.

Para el período completo 1987-2000, el balance ajustado alcanzóun superávit promedio de 1.0% delPIB, mientras que el superávitestructural promedio fue 0% delPIB. El componente cíclico pro-medio fue 1.0% del PIB, el cualse descompone en un componentecíclico de los ingresos tributarios,que en promedio se anula en el

período, y un componente cíclico de los ingresos delcobre, que en promedio alcanza 1.0% del PIB.

La evolución del balance estructural en la últimadécada, presentada en el gráfico 5, muestra unatendencia positiva entre 1989 y 1993, un período deestabilidad entre 1994 y 1996 y una reducción delsuperávit estructural a partir de 1997, la cual seacelera hacia el final del período, culminando conun déficit estructural de 0.8% del PIB en 1999. Enel año 2000, éste se revierte, cerrando el año con unleve superávit de 0.1% del PIB.

Es importante destacar que la serie del balanceestructural muestra un comportamiento mucho menoserrático que la del balance ajustado, ya que laeliminación del componente cíclico, presente en losagregados fiscales convencionales, permite capturaruna evolución más gradual del balance fiscal, explicadapor los cambios estructurales de las cuentas fiscales.La diferencia entre el balance estructural y el balanceajustado se explica, por lo tanto, a partir de la evolucióndel componente cíclico de los agregados fiscales.

La desagregación del componente cíclico, estimado enlos agregados fiscales, confirma la importancia de incluiren la estimación del balance estructural no sólo elcomponente cíclico de los ingresos tributarios netos eimposiciones previsionales, sino también el componentecíclico de los ingresos del cobre. En el gráfico 6 sepuede apreciar la magnitud de este componente. Elpromedio del valor absoluto del componente cíclico de

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Por último, se pueden obtenerinteresantes conclusiones al ob-servar la evolución del balanceestructural, descomponiendo elresultado en ingresos estructuralesy gastos ajustados. En este sentido,durante 1998 y 1999, se observauna caída del balance ajustado,marcada por un incremento de losgastos ajustados como porcentajedel PIB en 1998, una leve reduc-ción de éstos en 1999, y una caídaen los ingresos ajustados comoporcentaje del PIB en ambos años.Sin embargo, al sustraer el compo-nente cíclico de los ingresos seobserva que en ambos años existióun incremento de los ingresos estructurales como por-centaje del PIB, el cual, al estar acompañado de unaumento de mayor magnitud en los gastos ajustados,se tradujo en una caída del balance estructural. Duranteel año 2000, se mantiene el crecimiento de los ingresosestructurales, lo cual es ahora acompañado de unacaída en los gastos ajustados que permite recuperar elequilibrio en el balance estructural. La descomposicióndel balance estructural en ingresos y gastos se presentaen el gráfico 7 y en el cuadro 4.

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En esta sección se sensibilizan los resultados delbalance estructural frente a cambios en las variablesexplicativas no observables. Mediante este ejerciciose busca cuantificar la importancia y magnitud delimpacto que provoca un cambio en ellas. Este análisisse realiza para cambios en la elasticidad producto delos ingresos tributarios e imposiciones previsionales,y para cambios en la estimación del producto potencial.

La interpretación de los resultados y la utilizaciónde este indicador para la orientación de medianoplazo de la política fiscal descansa en los numerosossupuestos implícitos en su metodología. Uno deellos es el de una elasticidad producto de losingresos tributarios e imposiciones previsionalesconstante durante todo el período. Sin embargo,frente a cambios estructurales en la economía o areformas tributarias importantes, la sensibilidad de

los ingresos al ciclo puede cambiar, y afectar, porlo tanto, las consideraciones de política. Por otraparte, el cálculo del componente cíclico, y, por ende,el del balance estructural, dependerá de lametodología y los supuestos utilizados en laestimación del producto potencial.

El balance estructural fue reestimado utilizandodiferentes valores de elasticidad producto de los ingresostributarios, observándose que los resultados muestranuna baja sensibilidad frente a cambios en la elasticidad.Si se calcula el balance estructural empleando los valoresmáximos y mínimos de las elasticidades ingreso,utilizadas por el FMI (Hagemann, 1999) para países dela Unión Europea, se producen cambios en promedioinferiores a 0.2% del PIB en el superávit estructural.Para una elasticidad de 0.7, el superávit estructuraldifiere, en promedio, 0.12% del PIB con respecto alcalculado con la elasticidad estimada en este documento.Para una elasticidad de 1.25, el superávit estructuraldifiere en un promedio de 0.07% del PIB.

Sin embargo, para un año en particular, la sensibilidadpuede ser superior, lo cual dependerá de la magnitudde la brecha entre el producto potencial y el productoefectivo de dicho año y, por lo tanto, de la magnituddel componente cíclico. Así, por ejemplo, en el año1999, en que se estimó una brecha del producto entorno a 3% y un balance estructural de –0.8% del PIB,al utilizar elasticidades de 0.7 y 1.25 se obtendría unbalance estructural de –1.02% del PIB y –0.71% del

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PIB, respectivamente. En todo caso,la máxima diferencia respecto delbalance estructural estimado conelasticidad de 1.05 es de 0.21% delPIB, la que se produce en 1997 alutilizar una elasticidad de 0.7. Enel cuadro 5 puede observarse quelas diferencias entre las series delbalance estructural estimadas conlas elasticidades de 1.05, 1.25 y 0.7son de una magnitud menor y deproducirse, no afectarían consi-derablemente las conclusiones depolítica derivadas del análisis.

Asimismo, se estimó la sensibi-lidad de los resultados del balanceestructural frente a variaciones enla brecha entre producto efectivo yproducto potencial. Al incrementaro reducir esta brecha en 10%, elpresupuesto estructural resultantedifiere en promedio en 0.03% delPIB, con respecto al presupuestoestructural estimado a partir de laserie de producto potencial original.Es decir, el promedio del valorabsoluto de las diferencias entre elpresupuesto estructural estimado conla serie de producto potencialoriginal y el presupuesto estructuralestimado con la serie de productopotencial disminuyendo o aumen-tando la brecha en 10% es de 0.03%del PIB entre 1987 y 2000. Estosresultados se presentan en el cuadro6, en el cual puede observarse quela magnitud de los cambios en las estimaciones delbalance estructural frente a cambios en la estimacióndel producto potencial, al igual que frente a cambiosen la elasticidad producto, no afecta significativamenteel análisis de política que se desprende de este indicador.

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La descripción de la metodología para el cálculodel balance estructural tiene por objetivo facilitarsu utilización para el análisis prospectivo de la

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política fiscal a un público general. De este modo,si bien en este documento se realiza el ejercicio dereestimar las cuentas fiscales ex–post de acuerdocon la metodología del balance estructural paramostrar con ello el significado de este indicador, elverdadero interés y la utilidad de esta metodologíaradica en el análisis y formulación ex-ante de lapolítica fiscal, para lo cual se ha detalladotransparentemente la metodología aplicada.

En este sentido, la discusión de la Ley de Presupuestosdel Sector Público estará cada año enriquecida por unelemento adicional constituido por la evolución del

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presupuesto estructural. En las ecuaciones que sepresentan a continuación, se resume la aplicacióndel indicador de balance estructural al proceso deelaboración de la Ley de Presupuestos con unobjetivo de superávit estructural de 1% del PIB. Lasvariables se encuentran expresadas como porcentajedel PIB y corresponden al período anual abarcadopor la Ley de Presupuestos.

El primer paso consiste en determinar una proyecciónde los ingresos estructurales, los cuales se obtienena partir de la proyección de ingresos convencionalesimplícita en la Ley de Presupuestos, realizando losajustes contables pertinentes y los ajustes por ciclode actividad y del precio del cobre. Por lo tanto,dependerán de las brechas proyectadas entre PIBpotencial y efectivo y entre el precio del cobre decorto y largo plazo.

IE ICO DFCC RP IP VAF AC� � � � , (11)

donde cada variable es la proyección para el añopresupuestario y representa:

IE = Ingresos Estructurales; ICO = IngresosConvencionales en Ley de Presupuestos, DFCC =Depósitos Devengados al FCC, RP = Recuperaciónde Préstamos, IP = Ingresos de Privatizaciones, VAF= Venta Activos Financieros y AC = Ajuste por ciclode Actividad y por Ciclo de Precio del Cobre.

Una vez estimada la evolución de los ingresosestructurales, se debe determinar los gastosestructurales que permitan cumplir el balanceestructural deseado de 1% del PIB.

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donde

GEM = Gasto Estructural Máximo y

1= Objetivo de Balance Estructural.

A partir del gasto estructural que satisface lacondición anterior, se deriva el gasto convencional,compatible con la meta fiscal, realizando los ajustesnecesarios para pasar desde el gasto estructuralmáximo al gasto convencional máximo.

GCM GEM CTYV CP GBR IBR FEPP� � � , (13)

donde

GCM = Gasto Convencional Máximo, CTYV =Compra de Títulos y Valores, CP = Concesión de

Préstamos, GBR = Gasto Convencional en Bonos deReconocimiento, IBR = Intereses por concepto deBonos de Reconocimiento, FEPP = Uso FEPP.

De este modo, se obtiene un límite de crecimientomáximo para el gasto convencional sobre la base dela ejecución del año anterior.

Al interpretar la evolución del balance estructural,representado en la Ley de Presupuestos, se debe teneren consideración que durante los noventa, el gastofiscal no se ejecutó en 100%. De este modo, para lograruna mejor aproximación del resultado estructuralinvolucrado en el Proyecto de Ley, se deberáconsiderar alguna medida de la subejecución históricade la Ley de Presupuestos. Como antecedente cabeseñalar que la ejecución promedio del gasto aprobado,incluyendo reajustes o rebajas aprobados a la Leydesde 1990, asciende a 99.1%.

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Cuando el indicador de balance estructural,presentado en este trabajo, deja de ser un simpleindicador de la política fiscal y se utiliza como basepara la formulación de ella, aparecen aspectosmetodológicos que merecen mayor discusión.

El primero se refiere a la cobertura del indicador,que corresponde al Gobierno Central. Si bien sepodrían calcular balances para coberturas másamplias, el Gobierno Central es una coberturaparticularmente representativa del ámbito de accióne influencia de la política fiscal en Chile por lassiguientes razones: (i) las municipalidades, junto conser políticamente autónomas, están impedidas deendeudarse, por lo que no pueden incurrir en déficit,salvo que se cubran con transferencias desde elGobierno Central, lo que minimiza su impactomacroeconómico; (ii) las universidades, aun cuandopueden eventualmente endeudarse, tienen un pesofinanciero relativamente reducido dentro del sectorpúblico; y (iii) las empresas estatales, salvo escasasexcepciones, son en su mayoría superavitarias,quedando la participación del Estado en sus utilidadesregistrada dentro de la contabilidad del GobiernoCentral, así como las transferencias de capital a lasempresas cuyas utilidades no son suficientes parafinanciar planes de inversión de prioridad social; y(iv) el déficit cuasifiscal del Banco Central se hareducido en los últimos años a niveles inferiores a

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1% del PIB, sin grandes fluctuaciones de un períodoa otro, por lo que si bien es apropiado incluirlo en elanálisis del balance global del sector público, no esimprescindible para analizar los cambios anuales enla posición fiscal. Con todo, si se ampliara lacobertura del indicador, sería necesario ajustar elbalance objetivo para dar cuenta de una acumulaciónde activos consistente con la acumulación implícitaen la regla actual.

Un segundo aspecto metodológico relevante es elcálculo del precio de referencia del cobre, puestoque la determinación de un precio elevado generaun mayor gasto y/o el cálculo de un balance mássuperavitario. En el caso de que la autoridad tuviesecompleta discreción para escoger este precio, esposible que el escrutinio público fuese suficiente paralimitar un comportamiento fiscal irresponsable. Sinembargo, como forma de potenciar la credibilidaddel nuevo marco de política, el Ministerio deHacienda ha considerado necesario contar con uncomité externo para determinar este precio. Estecomité entrega el precio promedio del cobre másprobable para los próximos 10 años como precio dereferencia, ejercicio que se realiza inmediatamenteantes de la preparación del presupuesto de la nación.

Un tercer asunto metodológico se refiere a laposibilidad de ajustar partidas de gasto que, por sunaturaleza, podrían contener efectos cíclicos. Quizásel caso más emblemático sea el de los programas deempleo de emergencia, los cuales, en el límite, podríanexcluirse por completo de la contabilidad. El indicadorpresentado en este trabajo no considera este tipo deajuste, ya que en la práctica todos los gastos concomponentes cíclicos dependen de resoluciones depolítica —no son exógenos, ya que no existen gastosrelevantes que tengan una ciclicidad mandatadalegalmente— por lo que el indicador perdería lacaracterística de resumir decisiones de política.21

Finalmente, es importante señalar que la interpretaciónen tiempo real del balance estructural debe ponerespecial cuidado con las estimaciones del gasto anualen intereses por concepto de bonos de reconocimientoy de la brecha entre PIB efectivo y PIB potencial.Como la estimación de los intereses devengados por

los bonos de reconocimiento se realiza sobre la basede la información disponible hasta la fecha deestimación, ésta es incompleta debido a quecontinuamente se realizan emisiones de nuevos bonoscon fecha de afiliación anterior a la fecha deestimación, dada la existencia de problemas deinformación con un porcentaje de los registros del INP.Por ello, cada vez que se disponga de nuevainformación y se actualicen las estimaciones, seránecesario, también, corregir las estimacionesefectuadas para años anteriores. Respecto a laestimación de la brecha entre el PIB efectivo y elpotencial, se debe poner especial cuidado no sólo porla metodología y los supuestos utilizados, sino porqueal ser este último, por definición una variable noobservable, su estimación también podrá variar en lamedida en que nueva información esté disponible. Poresta razón, cada vez que se disponga de nuevainformación, será necesario actualizar las estimacionespasadas de PIB potencial, así como las proyeccionesutilizadas para el análisis prospectivo. En este sentido,el FMI al publicar el balance estructural de los paísesdesarrollados, recomienda considerarlo como unaorden de magnitud aproximada, dada la incertidumbreimplícita en su estimación. Esta incertidumbre, sinembargo, no limita la utilidad del concepto.

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21 Obviamente este aspecto de la metodología restringe en parte lapotencia anticíclica de la política fiscal.

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