COMLXT4KIOS SOBRE EL N1 EVO hlAllCO JURISDICClON.4L DE LA TENENCI 1 I)E L4 TIERRA

Lic. Raúl PINEDA PINEDA

La funcibii esencial de los tribuiiales será la resolución de controver- sias, juzgar y decidir con base en la ley, Im casos planteados por 1% partes y de lcxios aqiiellos expali, iites que le sean turnados en virtud de que no se Bubiere dictado resoli~ción defiiiitiva.

De acueqdo a las normas transit<irias de las recientes reformas consti- tucionales y .legales; los tribunale, agrarios recibirán d e la Secretaria de la Refornia Agraria, los expedientes debiclaniente integrados para la resolucióri definitiva, y Im lallo, re deberin fundar en la legislación derogada; por tanto, se estinia iml>ot-tante el análisis cte las principales leyes anteriores, de los principios que inspiraron a nuestra ley funda- iiiental, los problemas que buscó ii:solver y todos los antecedentes que existen en la cuestióii agraria; tenia de gran complejidad, pol~mico y muy amplio, pero determinante eit la liistoria de nuestra patria y de- cisivo en el destino de millones de iriexicanos.

También es necesario referirnos a nuestro proceso de reforma agra- ria, sol~i-c todo tiaciendo un balaiice favorable de las bondades de la distribución dc la tierra, ya que en i 5 años de su acción Iia conformado una especial estructura agraria y leconocido los bienes de muclias co- iiiunidades. constituido miles d e ejidos, en diversas modalidades; nuevos cziitros de población: ampliaciones. ejiclos con aprovechamiento indivi- dual y colectivo; coloiiización, tit~ilacióii de los terrenos nacionales y cri genca l i-egularización de posesiones y asentainientos Iiumanos: así coino airoiitat- la problemática qiic significó la aniquilación del lati- Iiiridio y a la vez el i~>rtalei:iinicnto innegable de la pietlueiia propieda<l. En fin con eslo qtiereiiios piintua!;/ar que tenenios tres fonnas de le- riencia de la tia-ra iriuy identifica<ias coi1 la manera <le ser del mexi-

Oficial Mayor de 13 Secretaria de la Reforma Agraria

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cano y con la diversidad geográfica de su suelo; las tres respetadas por igual y con categoría constitucional.

Después señalamos algunas notas sobre las principales controversias que las leyes precedentes atendieron y que ahora corresponderh conocer a los Tribunales Agrarios, haciendo reflexiones sobre esta etapa inicial de funcionamiento.

Por último, haremos breves comentarios sobre lo que entendemos por el rezago agrario y del porqué ahora se presenta. Y desde luego de los aspectos medulares de las reformas al artículo 27, que modifica las atribuciones de las autoridades administrativas en la atención de estos asuntos.

l. PRIMEROS ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Constitucidn de 1917

Como sabemos, en el artículo 27 se plasmaron los principios funda- mentales de la propiedad en Mhxico, y el derecho de los pueblos despe- jados para la restitución de sus bienes y para la dotación de las tierras indispensables para su subsistencia,

La ley del 6 de enero de 1917 que se incorpor6 como texto constitu- cional, estableció además los órganos y las autoridades facultadas para tramitar y resolver las solicitudes de los pueblos: las comisiones locales y la comisión nacional agraria, una resolución provisional de los go- bernadores o jefes militares y la revisión de segunda instancia por el titular del poder ejecutivo federal.

Como advertimos, se creó una jurisdicción especial, para resolver la desigual distribución de la tierra que existía en Mkxico.

En este inicio del proceso de lo que conocemos como reforma agra- ria, sabemos, se tuvieron enormes dificultades y problemas para avan- zar, por falta de una consistente reglamentación, la reacción de los afectados y diversas cuestiones internas y externas que hoy ya son historia.

ANTECEDENTES JURISDICCIONALES AGRARIOS

La 1cy de ejidos de 1920, que contiene un procedimiento mixto, ad- ministrativo y judicial, para sustanciar los expedientes agrarios, con vista a las autoridades judiciales del orden común para ciertas diligen-

MARCO JURISDICCIONAL DE LA 1ENENCIA DE LA TIERRA 89

cias testimoniales y el fallo definitivo del presidente de la República. El decreto del 22 de noviembre dc 1921 que convalida la ley Cabrera, sienta nuevas bases para la 1egisl;ición agraria, y previene el estable- cimiento de la procuraduría de ~~iieblos. Por sii parte, el reglamento agrario del 10 de abril de 1922, vigente por cinco años, modifica la capacidad jurídica de los poblados para ejercer las acciones agrarias.

Eri ese misino periodo se publi(;in diversos ordenamientos que regu- lan varias facetas del problema a@-;lrio.

La Ley Bassols del 23 de abril d,. 1927 -dotaciones y restituciones de tierras y aguas- según el autor, colmaba la necesidad de cuidar las formas legales, para evitar que reiiie el abuso, el desorden y la arbitra- riedad: se refería a la prolifexacibii de amparos que hacían nugatorias las disposiciones sobre redistribu, ión de la tierra. Consigna un más depurado procedimiento agrario eii iriateria de términos, notificaciones, pe r ido probatorio, etcétera; la cluble vía ejidal; la extensión de la pequeña propiedad. Siguieron la ley del ptrimonio ejidal en agosto del 27, y sobre todo, el 23 de diciembre de 1931 el deneto que prosni- be el ejercicio de la accién de am/~aro.

Cabe resaltar al respecto, de acwrdo al tratadista Mendieta y Núñez, que no obstante que la Suprema Corte, sentó jurisprudencia, en ese entonces, negando la suspensión d ( l acto reclamado, considerando que la reforma ag~ar ia es de interés púlilico se vio obligada a conceder am- paros a los propietarios afectados por actos deficientes, en la ejecuci6n predios a sus legítimos propietarios.

Esta situación generó inquietud cn el campo, porque después de diez o más años de la dotacibn los puei,los se veían obligados a restituir los predios a ssu legitimos propietario,.

La Suprema Corte de Justicia tr.itó de negar los amparos fundándose en el citado artículo 10 de la Le\ del 6 de enero de 1915, que, les daba la posibilidad de recurrir a l i ~ s tribunales dentro del termino de un año, y que mientras no agotara11 ese termino, y me recurso ordinario no procedía el amparo. Esta jurispiudencia coniplicó la situación, pues los afectados entorpecieron más 10, procedimientos: entablaban juicios ante los tribun,ales fcdcrales, en ( ( ~ n t r a de las resoluciones dotatorias ) si lo perdían les quedaba todavia el juicio de garantías para atacar la sentencia que se dictará en ese jiiicio; a fin de resolver este problema se dictó el Decreto del 23 de diciel~tbre de 1931, qtie reformó el articu- lo 10 en comeiitario, para proscribir el referido juicio de amparo a los afec~ados con resoliiciones dotatori :~~ o restitutorias de tierras o aguas.

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Los afectados sólo tuvieron el derecho de acudir al Gobierno Federal a exigir la indemnizaciún correspondiente dentro del plazo de un año, contado a partir de la de la resolución respectiva.1

- El Plan de Ayala

Como antecedente histórico, se encuentra el artículo 60. de este plan de Emiliano Zapata, del 28 de noviembre de 1911. En él se designaba que respecto a los bienes de los pueblos usurpados por los hacendados, científicos o caciques a la sombra de la tiranía y la justicia venal, en- traran en posesión sin inás trimite, desde luego, teniendose los títulos correspondientes, y que los usurpadores que se consideren con derechos, los deducirían ante tribunales especiales que se establezcan al triunfo de la revoluci6n.z

De. acuerdo a diversos autores con este- plantegniento de crear los tribunales como una estrategia de la revolución, se generó una tenden- cia en el,prwedimiento, en favor de la clase desposeída, y se dio una diferenciación radical con las normas del Derecho civil, sustantivo y procesal, apoyando, proponiendo el establecimiento del Derecho social apario, ron importantes repercusiones en los procedimientos subse- cuentes3

El e n e l sentido de que (el que afirma está obligado a pro- bar) sufre una excepción, en esta materia: el núcleo solicita y denuncia, pero no está obligado a probar.

Cabe mencionar que este principio de dejar la carga de la prueba al afectado, con %dalidades, se presenta en otras importantes figuras plas- madas en la legislación posterior. Por ejemplo, si los campesinos de- iiunciaron un predio inexplotado (articulo 251 de la LFRA) o un frac- cionamiento ilegal o simiilado (artículo 210), no les corresponde pro- bar sus aseveraciones, es a la autoridad a la que compete corroborar la denuncia y a los propietarios excepcionar* de la imputación.

i E1 sistenzo neario constilticionnl, !Ldit. Parrúa, México, 1966, p. 154. 2 MIWUAI. FABILA, Cinco s i g h de legislacidn ogm~ia , edici6n SRA, p. 274. 3 Z U ~ N ZUEDÓN. Ricardo, Procero a p r i o comfiarndo en América Latina, Pu-

blicaciones de la Pa'acultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, C.A., 1982, p. 6% en apoyo de esta aseveraci6n este autor cita a la doctora Martha CHLVF-? y SU obra El derecho agrario en México, edic. 1977. pp. 278-297.

XIARCO JI:RISULCCIONAL DE 1.A TENENCIA DI: I h TlEKR.1 3 1

Meiicioiiai~m<n que mecliante ella se configuraron las autoridadrs <iigai:os que, coii algurias inoditit:icionn estin en vigor, y a las quc cornesponderá aliora turnar los exi>edientcs en trámite a los Tribunales r\grarios. T>e a t a Soriiia interesa í l comentario de la fraccibn X qiie a la letra decía:

Los núcleos de población que <arercaii de ejidos o que no pueda!i l o ~ a r su restitución por falta <¡e títulos, por imposibilidad de iden- tificarlos, o porque legalmente Iiubieren sido enajenados, serán (lo- lados con tierras y aguas sufic iciitcs para constituirlos, conformc a las necesidades de su población. sin que en ningún caso deje de coii- cedkrseles la extensión que neicsiten, y al electo se expropiará, por cuenta del Gobierno Federal, rl terreno que baste a ese fin, tomdn- dolo dcl que se encuentre innirdiato a los pueblos interesados.

Por esla adiciún y su consecuenic reglamentaci0ii las solicitudes agra- rias significaron inia obligación pxra el Estado, que hoy todavía no se lia agotado y que en forma signiiicativa influyi) en el denominado i r -

zt<cu agrario, al que nos referinim ~~ossteriormerite. Tema de enorme imprtancia ) trascendencia que sólo enunciareiiior

en forma general.

- Las pi-iv~cipalales etnl>as de la I P oi.111a a g ~ a r i n n~<,.xicana

En el proceso mexicano, se ha11 distinguido las siguientes fases, (le acuerdo a las funciones productiv.ir que se asignó a cada tipo de tenen- cia y al ritmo del reparto agrario, que e11 forma suscinta se mencionan:

a) Hasta 1934, al ejido se le c<,nsi<lerú conio una forma transitoria hacia la pequeña propiedad, coni,> un medio para coinplementar el iii- @eso de los jornaleros.

Se iinpiilsri a la pequeíia ~~ropie<lad para lograr exportaciones y a este sector se orieiitaroii los crbdii<rs.

En este periodo se repartieron 7.7 millones de hectáreas, para 780 000 campesinos.

b) De 1934 a 1940 se da una iiiieva concepción de la reforma agra- ria, colocando al ejido y a la coniunidad como elemento central y me- dio directo de satisfacer las necesidades de los pueblos dejando de srr formas transitorias.

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Se lleva a cabo el reparto agrario hasta el limite que las tierras afee tables lo permitieron.

El sustento juridico político de esta acción lo constituyó el Código Agrario de 1934.

Se adoptó la explotación colectiva del ejido en las grandes afectaci* nes de la Comarca Lagunera, en los ejidos henequeneros de Yucatán y niucbos de Apatzingán, Michoacán.

Fue tal la magnitud del reparto agrario (casi veinte millones de has.), durante el sexenio del general Lázaro Cárdenas, que modificó radical- mente la estructura agraria, al grado de que la mitad de la tierra culti- vable del país, pasó a formar parte del sistema ejidal.

c) Despues de 1940, se define la política de industrialización como prioritaria. Para lograr el financiamiento externo, la explotación agri- cola debia orientarse a ese fin. El campo q d ó definido como el sec- tor primario de la economía proveedor de materias primas y alimentos y desde el cual se obtendria mano de obra barata para los demás secto- res. Los grandes sistema. de riego se constituyen, se impulsa la indus- trialización y el reparto agrario reduce su ritmo.

Decrece el esfueno de organización colectiva y se propicia y fomenta el trabajo individual parcelado.

d) A partir de 1965, se registra una baja en la tasa de crecimiento de la producción agrícola; se intensifica el reparto, modificándose la política agraria, en 131, con la expedición de la Ley Federal de Refor- nia Agraria.

e) Época contemporánea Con la dificultad inherente que surge del estudio de etapas recientes.

se han agrupado por décadas los comentarios, para anotar algunos ras- gos característicos.

- La dtcada de los setentas: se significa por la búsqueda d t un nuevo impulso para el campo

Al iniciar el periodo 1970-1976, el régimen se encontró al minifun- dismo y al neolatifundismo antieconómico, uno: e injusto y concen- trador de la riqueza el otro. Se consideró que si bien la reforma agra- ria habia distribuido la tierra, no se habia inuementado el ingreso ni la productividad entre los campesinos o elevado su nivel de vida y que el modelo de desarrollo seguido habia descapitalizado a la agricultura.

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También se enfrentó a la inconforiiiidad y grupos de presión creciente de numerosos campesinos.

En lo que se refiere a la política i edistributiva, se dio un nuevo giro, y se vuelven a replantear las acci<,nes agrarias y la organización del seclor ejidal, bajo un modelo coleciivista y corporativo, que permitiera superar los eIectos negativos del pai-celamiento excesivo y la individua- lización en los sistemas de trabajo, para elevar la productividad del sector social.'

- La década de los ochentas: bi~sc.i el desanollo rural integral

En estos años se dijo que la coniplejidad de los problemas agrarios, para resolverlos, era imperativo el ;rprovechamiento cabal de todos sus recursos naturales; que no era posilile seguir una política de contenci6n social, divorciada de la política asricola que p i t e el incremento productivo.

Se habló de la necesidad de una nueva orientación de la reforma agraria, sin que ello significaría fr:icaso de las anteriores, sino el reco- iiocimiento de la experiencia histbrica y de las profundas transforma- ciones que se observan en la sociedid mexicana.

Se buscó devolver a las organizaciones del sector social, el control de sus condiciones de vida y trabajo. lejos del verticalismo burmático; la cstrategia se orientó a modificar los procesos productivos y el aparato de comercialiración de los producios básicos a través de Conasupo y diversos programas de fomento agropecuarios: programa nacional de alimentación y el programa nacional de desarrollo rural integral.

Se consideró que la ~oluciÓr¿ del lmoblema del campo, n o sólo depen- <le del sector rural, sino de todo el sistema económico naciona1.s

Cabe destacar que en estos años, la atención de las autoridades agra- rias se centró en culminar la regularización de los derechos agrarios, expidiendo certificados a los campesinos y los correspondientes de inafec- tabilidad a los propietarios. Con ello, se eliminó un obstáculo impor- tante para la actualización y vigencia de los derechos y su inscripci6n en el registro agrario nacional, a la vez que los programas de trabajo de la ins~itución, ya se centraron cn buscar certidumbre y seguridad jurídica en las formas de tenencia cle la tierra.

* SALENAS DE GORTARI. Raiil, Agr-nrismo y ogricultuw, CF.HAM. Mkxico, 1987, pp. 67 Y M.

Para lograr lo anterior, se contó con el programa de catastro que a nivel nacional permitió identificar a los propietarios, poseedores, uso y calidad de los predios correspondientes, ahora será un sustento muy importante, con el INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática), para realizar la delimitacióii de tierras parceladas, de iisocomún y zonas urbanas ejidales, hacia el interior del ejido y titu- lación correspondiente, en su caso.

- Últimos antrrcden tes legtslattuos

l'or la trascendencia de los procesos agraiios que establecen, se anotan algunos comentarios del Código de 1942 y de la Ley Federal de Refor- ma Agraria, ya que nos ayudarán a la mejor comprensión de los asun- tos que conocerán los tribunales.

El Código del 30 de diciembre de 1942 distingue las actividades de la Secretaria de Agricultura, y separa las atribucio,nes de las autorida- des agrarias.

Con fecha 30 de diciembre de 1946 se modifica la fracción XIV del articulo 27, que establece la procedencia de la acci6n de amparo para los pequeños propietarios con certificado de inafectabilidad (documen- tos de plena validez reconocida por la nueva Ley Agraria).

Finalmente la Ley Federal de Reforma Agraria del 16 de marzo de 1971 y sus reformas del 17 de enero de 1984, precisan las atribuciones de las autoridades agrarias, formaliza al cuerpo consultivo agrario y las comisiones mixtas comO autoridades competentes en conflictos inter- ejidales; busca d ~ g a t i z a r las eleccipnes de las autoridades ejidales; establecen nuevos procedimimtos como los de nulidad y cancelacibn de certificad? de inafectabilidad, y en su libro tercero, configura al ejido moderno al disponer las normas de la organización económica de los núcleos agrari,os; sus formas asociativas, la racional explotacián de sus recursos, la comercialización de sus productos y. todas las demás accio- n a necesarias para el logro de su pleno desarrollo.

Por otra parte, a partir de 1977 se inicia la desconcentracidn del cue.rpo a g ~ r i o , en salas o consultorlas regionales y estatales buscando la sustanciación expedita de los expedientes.

Como advertimos en los últimos ordenamientos se fueron configuran- do verdaderos procesos agrarios que iban regulando las diversas peti- ciones de los campesinos, dando oportunidad a las parta de intervenir, estableciéndose reglas especiales, novedosas, que no correspondían al

3IARM) JURISDICCIONAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA 95

Dereclio civil. Entre las acciona i jercitadas existen procedimientos ad- niinistrativos, que resolvía la autiiridad si11 contienda de partes, como la expdicii-n de certificados de inafectabilidad, en su tiempo los decretos concesii-n, de los que tod;ii,ia existen algunos en proceso de re- gularización y que originarán controversias; las permutas entre ejtidos, o con particulares.

Entre los contenciosos que competía resolver al ejecutivo federal se eilcuentran:

1. De restitucióri o dotación (ic tiel-ras, o aguas; 11. De ampliación de los ya concedidos:

111. De creación de nuevos centi os de población; 1V. De reconocimiento y titulaci0n de bienes couiunales; V. De expropiación de bienes cjidales y comunales;

VI. De estableciniiento de zonas urbanas de ejidos y comunidades.

Otros juicios que se han denominado mixtos se desenvuelven frente a las autoridades judiciales, como dc inconformidad en los conflictos por limites de bienes ejidales y comuiials, en el que la segunda instancia se ventila ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En este caso, estamos frente a iin verdadero juicio, los protagonistas tieiien la misma situación socio-económica; por tanto se les deja con- tender en igualdad de condicione\, rigiendo el principio de igualdad entre las partes. Aquí ia Ley Federal de Reforma Agraria señala que es supletorio el Código Federal de I'rocedimieutos Civiles, "en todo lo relacionado con la materia a que se refiere este capitulo" (artículo 390).

Otros procedimientos, como vinios, culminan con resoluciones de l a Comisión Agraria Mixta.

Como se puede apreciar, es una amplia gama de acciones que la autoridades agrarias resolvían, de indole contencioso, junto o las de- niandas de naturaleza agraria. Es (le recordar que el artículo 10, &- rión XIII de la LFRA facultaba :i1 secretario del ramo para resolver tcxios los conflictos que surjan en los ejidos, por cualquier causa, cuan. do sil resolución no esté especialmente atribuida a otra autoridad.

Seguramente ya se Iian comenta<lo en este foro y son conocidas por todos los presentes, las innovaciones del artículo 27 constitucional y de la nueva Ley Agraria.

Para los efectos de nues: ro tenia sólo diremos que mediaiite las refor- iiias legales al precepto fiindainental, se preseivan los principios esen- cialcs del réginien de prol>iedad del coiistittuyente de 1917.

LA L E Y AGRARIA Y L 1 I'ROPIEDAD EJIDAL

La concepción mexican.1 del régimen de propiedad, parte del dorni- nio eminente de la nació11 (concepto sociológico que aglutina a toda la poblacióii), sobre las ticrras y aguas comprendidas en el terrilorio nacional. A partir de este origen, la nación constituye la propiedad pri- vada a la que siempre viiicula con "la función social" que debe des- cnipeñar en el contexto iicl pais. Lo ariterior en respuesta a los priii- cipios históricos y filosó:icos que imprimieron a la naturaleza del ri-gimen de propiedad eri México: "justicia distributiva: voluntad y <lecisión de trabajo; beneficio social o general de su ejercicio".

Estos fundanientos doctrinales se plasman en el tercer párrafo del ai-ticulo 27 que respeta iri:egraniente la reforma iniciada por el Presi- dente Salinas:

La nación tendrá en todo tiempo el Derecho de imponer a la pro- piedad privada las mod:ilidades que dicte el interks público, asi como el de regular el aprove<hamiento de los elementos naturales suscep- tibles de aprovechamieiito, para hacer tina distribución equitativa de la riqueza pública y ciiiilar de su conservación.

Concepto dinámico de ~iropiedad con función social como garantia individual para el propiet:irio rural, entendiendose tanto al ejidatario, al comunero, como al peqiieño propietario.

El principio distributiv,, se implanta ahora, con nuevas caracteristi- cas, como decisióri poli tic;^ y jurídica fundamental, al través de la pro- hibición terminante, irrediictible del acaparamiento de superficies ex- cedidas de los limites 1egaIr:s. Esta decisión es refrendada por el decreto de reformas, por textos expresos prohibitivos. Así como la esclavitiid y los monopolios (queda proliibido expresamente el latifundio).

En ese ordeii de ideas sr conforma el nuevo régimen de propiedad de 10s ejidos y comunidades, la tenencia individual de la tierra parcelada ile iiso rorriún, de las destiriadas al asentamiento Iiumano y la peqiieiia propiedad

El concepto de propied.id originaria e inalienable en la social, hizo posible que la nación rezifirmará su pi-opiedad nacionalista, a la vez

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como un derecho y, como tina ol>ligación de conservar, regular, propi- ciar y promover el adecuado iiso i aprovechamiento de sus recursos.

El Estado asume el deber <le < \ i t a r el acaparamiento desinedido de superficies o el indoleiite y ventajoso aprovechamiento de la tierra. Por cllo, en su momento se protegió Y limitó el atributo del jzls nbutendl en la propiedad ejidal y comunal. como medida que propiciard su con- solidación y permitirá la explota( ihn, aprovechamiento y organizacibn <le la tierra, en primer término, p<,r los campesinos, y en segundo lugar, con una proyección de beneficio para la ~wblacián de hférico; sin perjuicio de su naturaleza l>,,litica-social como fundameiito de la estabilidad y la par social.

Eii el transcurso de las décadas posteriores al movimiento armado, el Estado inexicatio fue implenieiitaiido medidas e instituciones que le permitieran responder y cumplir ion el mandato y obligación constitu- cional coiisagrado en el tercer páiialo del articiilo 27 de proveer:

A la distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su con- servación, lograr el desarrollo e<luilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana; ejecutar obras públicas, planear y regu1:ir la fundación, conservación, mejm ramiento y crecimiento de lo> centros de población; preservar y restaurar el equilibrio ecológic<>, fraccionar los latifundios, organizar la explotación colectiva de ejiilos y comunidades, desarrollar la pc queña propiedad; fomentar la agricultura, la ganadería, la silvicul- tura y demás actividades ecoiióiiiicas en el mcdio rural y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los datios que la propie- dad pudiera sufrir en perjuicio de la sociedad.

Los principios que dieron origen al régimen de propiedad en 1917, no sufren menoscabo con las nuevas disposiciones agrarias -constitucio- nales y legales- la única variante en cuanto a la propiedad social se refiere a la posibilidad de ejercer 11 jus abutendi- o facultad de dispo- iicr hasta la enajenación del dereclio dc propiedad, dentro de un pi-o- cedimiento que evite desvirtuar el propósito de la norma.

En el aspecto de estrategia polilica del Estado mexicano para Corta- lecer su soberanía y proteger su iiitegridad nacional, fue determinante el papel que jugb. La propiedad social, y la vinculación permanente del individuo al núcleo y a la tierra, porque permitió mayor cohesión nacional, una vida comunitaria ! familiar estable y consecuente con su tiempo.

Actualmente las circunsttancias han cambiado; el regimen de propie- dad ejidal y comunal y el régimen de tenencia individual parcelaria se han consolidado y tienen su propia fuerza representativa e identidad nacional. Por otra parte la capacidad del territorio para redistribuir o asignar nuevas tierras prácticamente se ha agotado por su restricción natural. Lo anterior obligaba a suprimir aquella modalidad especial, relevando al Estado de la vigilancia y tutela en cuanto a la disposición del derecho de propiedad y, por ende, reintegrar a sus propietarios ori- ginales -núcleos de población y sus integrantes- la libertad como facultad para disponer plenamente de su derecho. De ahí que la nueva Legislación permita la conversión al dominio pleno (artículos 81 al 86).

Ahora bien, el reconocimiento de esa facultad de disposici6n -que complementa el Derecho de propiedad- no lleva consigo el eludir por parte del ~ s t a d o su responsabilidad de vigilar y garantizar el ejercicio de derechos, ni tampoco la abdicación o renuncia a sus obligaciones y responsabilidades constitucionales -claramente señaladas en incisos an- teriores- de proveer los medios para el desarrollo integral del campo en beneficio del interés social y público.

.Por otro lado y ante la imposibilidad material de continuar el repar- to de tierras, se suprime la obligación general y permanente del Estado a repartir y a entregar lo que ya no es posible (física y jurídicamente). Ahora lo que existe es un derecho de preferencia de los campesinos a participar en la enajenación y adjudicación de excedentes (articulo 24).

Las nuevas condiciones del pais exigían modificaciones de fondo a las foimas e instrumentos legales que permitan un óptimo aprovecha- miento y disfrute de los bienes y los derechos rurales por parte de sus legítimos tenedores. De ahí que se pretenda incorporar la tierra ejidal a un esquema nacional de productividad y rentabilidad que haga via- bles y objetivas, en la realidad, las expectativas de derechos y que se plasmen en realizaciones especificas.

En consecuencia con lo anterior, se advierte que para la disposición de las tierras ejidales y comunales, de uso común e individualizadas; para la incorporación de los bienes a nuevas formas de asociaci6n; para la asignación de derechos parcelarios a avecindados, posesionarios y en general, para la aplicacidn de la nueva reglamentación agraria y el ejercicio de los derechos que regula, deben seguirse las formalidades y procedimientos que en cada caso se prevén y rapetarse, indefectible- mente, los derechos adquiridos.

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El nuevo régimen de propiedatl agraria se sujeta a la siguiente re- gularibn:

1. Los núcleos de población cjiilal y comunal son propietarios, de los bienes con los que hayan \ido dotados, ampliados, restituidos y creados como centros de poblat ión (articulo 43).

11. La propiedad de los bienes comunes de los núcleos correspon- den a sus integrantes y constitiiyen el sustento económico de la vida en comunidad del ejido (articulo 73).

111. En el ejercicio ahora del dominio pleno sobre los bienes del ejido, los núcleos pueden determinar: la forma de organización; de aprovechamiento y explotación; de constitución de reservas y fondos; de seríalamiento de superficies para el asentamiento, la parcela esco- lar, la unidad agrícola industri;il de la mujer y la unidad produciva para el desarrollo integral de la juventud; de asignación o adjudi- cación de derechos parcelarios; de aportación de los bienes del ejido a diversas formas de asociación; de sanción o reconocimiento de la propiedad plena de ejidatarios, en lo individual, y del ejido, en lo colectivo; de terminación del rjido y, en general, de la realizaciún de cualquier acto jurídico inherente a la calidad de propietario que no constituya violación a la ley.

IV. Insisto, para la válida rr:ilización o cjercicio de las potestades señaladas, el núcleo, a través dt. la asamblea general, en la que par- ticipan todos los campesinos, iicberá acorilar las dis- posiciones referentes a sus biei!cs, de conformidad con las lormali- dades que la ley establece.

En todos los casos, la premis.! y requisito de validez es la voluntad de los miembros dcl núcleo.

La ley, las autoridades o los ~>;irticiilarcs carecen de facultades para obligar al núcleo a disponer d<. sus bienes sin su consentimiento.

V. La disposición de los I>ieiics de liso común, tenderá siempre a la obtención de beneficios pnr:i los irite,grantes del núcleo. cuales- quiera que sea la fornia asocia! ifii que se adopte (articulo 75).

VI. A la propiedad comiinal reconoce los misnios atributos, potes- tades y limitaciones scñal;i<las < r i los iricisos anteriores, sin perjuicio de las peculiaridades que la c<,it~niibre, la cultura y los iisos impri- men a su derecho.

VII. Los derechos iildividuaics agrarios son reconocidos por inan- dalo de la ley o constituidos pwr determinación de la asanlblea o de los tribunales agrarios.

VIII. Los derechos individuales agrarios son suscej>til>les de domi- nio pleno. Consecuentemente \iis titulares puedcri ejcrcer los atri-

botos del Derecho de propiedad, siguiendo las condiciones, forma- lidades y limitaciones que el derecho les impone.

El dominio pleno del derecho a la parcela puede hacerse ualer y ejercitarse, una vez que el núcleo lo ha autorizado (articulo 82).

Congr~entemente con la naturaleza de ese derecho de propiedad, sus titulares pueden realizar cualquier acto jurídico, no prohibido por la ley, ni lesivo de derechos de terceros.

IX. El Estado tiene el deber de propiciar las condiciones que per- mitan a los núcleos y a los campesinos el libre ejercicio de sus dere- chos absolutos sobre sus bienes, bajo la premisa de proporcionarles los mayores beneficios individuales y colectivos (artículos 40., 50., 60. y 70.). , X. Con la creación de la Procuraduría Agraria y de los Tribuna- les Agrarios, se vigoriza la reforma al separar, distinguir y ubicar, cada facultad al órgano competente y especializado, para que la auto- ridad en el ejercicio de sus atribuciones, sea distinta del órgano que dirima las controversias por sus actos u omisiones. Asimismo la fun- ción de asesoría y defensa se otorga a u n organismo d~centraliza~llo de la SRA para mayor eficiencia de sus acciones. Con lo anterior se facilitará la seguridad en las formas de tenencia de la tierra y en la irnpartición pronta y experlita de la justicia agraria.

MARCO JURISDICCIONAL DE LA TENENCIA DE LA T I E R R A

Hacer referencia al marco jurisdiccional de la tenencia de la tierra implica en la más amplia concepción de ese vocabulario, referirse a las normas e institucionm que tienen a si1 cargo, la delimitación de los derechos sobre la tierra en las diferentes formas que establecen la Cons- titución, la Ley Agraria y las disposiciones transitoriamente aplicables.

Supone pues, practicar un examen de preceptos y autoridades que habrán de establecer y legitimar los derechos: usufructuarios precarios, de dominio pleno, de registro, societarios, así como la resolución de los conflictos en que se debatan, ya sea por la vía conciliatoria o propia- mente en el juicio agrario.

Concebimos el marco jurisdiccional, en general, tanto en sus aspcc- tos administrativos como judiciales y también en los procesos que las propias autoridades agrarias deben seguir para precisar y acreditar de- rechos.

&lr\RCO JURISDICCION,\L DI LZ. TENENCIA DI: Li\ TIERRA 101

De esta manera podemos coinl>rcnder los siguientes grupos mencio- riííndolos bajo un orden cronológico en función del nacimiento y acre- ditacióii del derecho a la tierra.

1. Los órganos de los núcleos, iundameiitalinente la asamblea y siss iirganos representativos como aqiiellas normas que dan competencia, para que asignen o reconozcan dLrechos comunes o individuales.

2. Las mismas autoridades a qiie se refiere el inciso anterior, para saiicioriar el tránsito de una Iomi I de tenencia-limitada a la dc donii- nio pleno, así como la conversión de un régimen a otro. Y, finalmente,

la inrorporacióil de derechos coniiincs a formas asociativas. 3. El Registro ;\grario Nacional, como autoridad administrativa cuya

furicióii es la de atribuir seguri<l;i<l dociimental y certera jurídica a las relaciona, a los actos y a las ol,craciones cuyo objeto lo constituyan los Dereclios agrarios, en todas sirs nianifestaciones, así como la con& guración de las sociedades que iiicorporen en su ol~jeto social propic- [lades rurales.

4. La Secretaria de la Ref0rnl.i :\graria, autoridad administrativa, está facultada para conocer y delinir derechos agrarios; sobre todo, en los casos no litigiosos que aún se ientilen ante ella; terrenos nacionales. c~~lonias y expropiaciones, y todo lo concerniente a la sustanciación <Ic 10s expedientes en trámite hasta ponerlos en estado de resoluci6n.

5. L a Procuraduria Agraria, coi1 tres vertientes: como promotoría y ascsora de acciones a cargo de las autoridades de los núcleos tendientci a la legitimación de derechos; coi110 delensora y a la vez vigilante del destino y respeto de los clerechos de los núcleos y de sus integrantes y , finalmente, como órgano de conciliación para dilucidar y definir de re^ chos controvertidos por la via de la avenencia.

6. Los Tribunales Agrarios, qiii: de acuerdo con su competencia gc- ntricasnente hablando, tienen a s!i cargo el conocimiento de controver- sias por limites de terrenos entre cjidos, o con comunidades, o de estos con particiilares o sociedades; lo, juicios de nulidad contra actos de autoridad administrativa que violen derechos agrarios; la jurisdicción voluntaria para reconocer y legitiinar derechos no cuestionados y, final^ mente, la vía conciliatoria para resolver conflictos cuando las partes optan por la amigable composici~~ti.

7. El Poder Judicial de la Fe<!cración, a través de la competencia constitucional para conocer de Ihs juicios de amparo, indirectos o di- rectos en los tkrminos de la Le, de Amparo, particularmente de su libro segundo.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

En relación con este punto, se comentan algunas cuestiones, consi- derando, desde luego, que son temas poco explorados.

En los terminos de los artículos 198 de la Ley Agraria, 9. 10 y cuar- to transitorio de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. El Tribu- nal Superior tiene la siguiente competencia:

a) Competencia original para conocer juicios agrarios por virtud de la facultad de atracción que le otorga el articulo 10.

b ) Competencia de alzada para conocer del recurso de revisión que se promueva en contra de las sentencias de los tribunales unitarios en las siguientes materias:

61) Conflicto de límites de tierras entre dos o más núcleos de p e blación.

b2) Conflictos de limites de tierras entre núcleos de población y pequeños propietarios o sociedades mercantiles.

b3) Restitución de tierras. b4) Juicios de nulidad contra resoluciones emitidas por las auto-

ridades agrarias. c) Competencia original para resolver los procedimientos de am-

pliación y dotación de tierras, bosques y aguas y de creación de nue- vos centros de población.

d) Competencia para fijar jurisprudencia y precedentes.

La enumeración anterior revela la magnitud de la tarea encomenda- da al nueva órgano jurisdiccional.

Los principales asuntos a que se refiere el punto anterior, estSn inte- grados conforme a los procedimientos y normas que establecia la ley federal de reforma agraria. Estas disposiciones y su aplicación obedecían a los principales tutelares del Derecho social agrario mexicano. No eran propiamente preceptos que se ajustarán a los cánones y a la ortodoxia del Derecho civil o del Derecho procesal civil.

Los principios de oralidad, la suplencia de la deficiencia de la queja, la economía procesal, la liberalidad en la estimación de la prueba, el tratamiento de igualdad real de las partes y la conciliación y concer- tación de los sujetos en litigio se han aplicado en todos los procedimien- tos que se ventilaban en la secretaría.

Deseo comentar: al margen de lo estrictamente jurídico y como prác- tica o actitud, se interpretó durante mucho tiempo, como principio rector, de que siempre habia que dotar de tierras al ejido y si no las

MARCO JUR~SD~CCIONAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA 103

Iiabia, el Estado las expropiaria, desde luego, siempre en afbn de be- neficiar socialmente.

Los campesinos aprendieron y rf.conocieron las bondades y ventajas de estos procedimientos, en los qur frecuentemerite se sustituía el rigor de la ley por los principios de coiicertación, de seguridad, de orden y de paz en el medio rural.

Pero ahora debe tenerse el cuidado y la entereza de todos, de ser rea- listas y veraces en congruencia con el propdsito de la nueva Legislación Agraria y en corresponsabilidad con los nuevos órganos agrarios, y a fin de que inicien sus funciones con el menor número posible de ex- pedientes, así como, aquellos que les sean turnados se encuentren de- bidamente sustanciados, se ha iustrumentado un programa de abati- miento de rezago agrario en la foi-tna siguiente:

Es sabido por todos y ya lo heniris mencionado en este trabajo, que para realizar el reparto agrario hulbieron de practicarse acciones inme- diatas, en ocasiones dnisticas, para evitar el fraccionamiento de los lati- fundios y la obstaculización de los fines sociales.

El reparto benefició a innumerables pueblos; no obstante por el cúmulo de solicitudes y la obligaciiin del Estado, en el sentido de siem- pre otorgarles las superficie necriarias para su subsisttencia, se fue originando un retraso en esta matcria con los consecuentes problenias sociales y administrativos para su rr~lución.

Asimismo, en el proceso por su l~ropia naturaleza compleja y dificil por la lucha de intereses surgieroii controversias, por deficiencias téc- nicas en los deslindes, por sobreliosicionn con otros poblados; por ejecuciones virtuales y las consecui.ntes ocupaciones de los campesinos <Iue se consideraban con derecho a las tiernas.

Por otra parte, a medida que se avanzaba en las dotaciones ejidales, en la creación de nuevos centros di. población, en las ampliaciones, la localización de tierras afectables si hizo escasa, por el aumento de la población y de las peticiones respi., tivas; lo anterior propició la dila- ción en cl trámite y resolución de los expedientes; y la imposibilidad de que todos fueran positivos, en cuyo caso dcbia instaurane, obliga- toriameiite la via de los nuevos ceiitros de población o acomodos.

En la dependencia del ejecutivo encargada de la aplicación de las leyes agrarias se fueron acumulan~lo expedientes que ahora, la Sccre- taria de la Reforma Agraria tiene c ~ i las siguientes áreas:

o) Expedientes eii trimite; resolui iones presidenciales pendientes de ejecutar en sus tértniiios.

104 I .~¿ .L P I ~ E D A PINEDA

6) Las acciones i~icideriiales que complementan los expedientes en trámitc: trabajos téciiicos iiiformativos, nulidad y cancelación <le ccrti- Cicados de inafectabiliclad v de Craccioiiamientos simulados, entre otras.

c) La cxpedicióii de doiuinciitos agrarios bisicos para acreditar los dercchos agrarios, tales coiiio plaiios definitivos, certificados, etc.

Precisain<:nte con las ri lormai <oiislitucionales, la ley agraria y la crcacióii de los tril-iunales ~grarios se a ta rá eii posibilidad de concluir los expedienles eii trámite y darles definitivicla<l para no alentar expec- tativas inalsaiizables.

A la consecución de eso, fines, la Secretaría lia iniciado, por instruc- ciones presidciiciales, una iarea de clasificación cle los asuntos que pue- clan resolverse de inniediaio; de los expedientes eii los cuales es facti- ble conciliar a los grupo. involucrados, buscando soluciones alternas y eii los .dcniás casos elaljorar los docunieiitos faltantes para que los campesiiios ejerzan plenaiiiente sus dcrcchos dentro del nuevo marco jurídico.

Acorde coii el coniproniiso de abatir el rezago existente por las caii- sas mencionadas, se aprol,,j un programa especial y a la fecha se tra- baja intcrisainente.

De esta manera y a tr.ivés de las acciones señaladas a cargo de la Secretaria de la Reforma . \varia y la actuaci6n que corresponde a los Tribunales Agrarios y a la Procuraduria Agraria se llegará a solucio- nes integrales y definitiv:~~; sin reactivar viejos problemas o reclami~s superados. El propósito e\ claro, dar seguridad, certeza y definitiviclacl a las relaciones, a los dere< hos y a los proyectos productivos de los hom- bres y mujeres campesinas y del campo mexicano.

En el trliinite y resolución cle las controversias mencionadas con aii- terioridad, p e d e suscitai~c un conflicto de aplicacibn de leyes quc consideramos debe resolvc rse atendiendo al principio de no retroacti- vidad de la ley en perjuicio de alguien. Conviene reiterar lo siguiente:

1. El articulo tercero. transitorio, establece la vigencia de las leyei derogadas para aplicarlas a la tramitación de los asuiitos re1acioii;i- dos con acciones agrariiis básicas.

2. Por sii parte, el ai ticulo cuarto transitorio de la ley agraria re- conoce plena validez a los documentos expedidos con base en la le- gislación que se derog;i y les atribuye valor probatorio y carácter fundaniental para la ehpedición de los nuevos títulos.

3. De lo anterior S<, desprende que los nuevos órganos jurisdic- cionales, deberán aplic.ir en sus resoluciones las normas sustantivas

ARCO JURISDICCIONAL DE I A TFXENCIA 11) I A TIERRA 105

de la Ley Federal de Reforma \graria y sus ordcnarnientos correla- tivos, en los expedientes integra<Los que le sean turnados por la Se- cretaria de la Reforma Agraria.

4. Ahora bien, en los términos del cuarto transitorio, último pi- rrafo de la Ley Orgánica de los tribunales si dichos órganos se per- catan de que no se respetó la girantia de audiencia, deberán subsa- nar la deficiencia.

Desco puntualizar que la abrogación de una ley, esto es, la tennin:~. cióii absoluta de la vignicia de tod.is sus normas, no opera por la si ni^ ple expresiiin eri la nueva legislaiión; se requiere de la sustituciuii total de las relaciones reguladas poi la ley antigua y de las atribuciones <le los órganos qiie la aplicaban, por una nueva autoridad y diferentes supuestos norniativos.

Tratándose $e normas adjetivas o procediineiitales, si es dablc sii aplicación en la medida en que sus supuestos no afecten o modifiqueii esos derechos al amparo de la le) anterior. En esas condiciones, los procedimientos instaurados conforiiie a la ley que pierde su vigencia, deben culminarse según csa misma ley, a menos que la nueva consigne Formas procesales que no alteren acjuellos derechos.

De todo lo anterior se desprende que cn aquellas hipótesis en que el nuevo ordcii reemplace a una autoridad por otra -Secretaria de la Reforma Agraria por asambleas y <omisariados- las sustitutas no pue- den ejercer sus atribuciones, afectaii<lo derechos reconocidos y tutelados por la ley derogada que han quedxdo incorporados al patrimonio ju- rídico del titular y por ende gozan de la protección constitucional.

En el grupo competencia1 conLeniplado por el articulo 18 en su frac- ción IV, de la Ley Orgánica de 10, Tribunales Agrarios, diversos SOII

los supuestos que habrán de ser a)nocidos y resueltos por los nileyos órganos jurisdiccionales, a saber:

1. Los que se promuevan conti .1 el registro agrario iiacional, recla- mando la inscripción, rectificacion o cancelación de inscripciones.

2. Los particulares en contra <le las resoluciones que afecten de- reclios adquiridos, con base en 1.i ley de terrenos baldíos, nacionales y dcmasias, ahora derogada.

3. Los que promuevan pequeiios propietarios o niicleos solicitan- tes cn contra de las resolucione, que otorguen o nieguen la dccla- ratoria de inafectabilidad y la c.xpedición de certificados o planos definitivos.

4. Los juicios de nulidad o cancelación de contratos o convenios que hubiesen sido aprobados por las autoridades agrarias.

5. Tuicios de nulidad o cancelación de certificados de inafecta- bilidad.

6. De nulidad o cancelación de fraccionamientos de tierras afecta- bles instauradas por autoridades agrarias.

7. Juicios en contra de las resoluciones de las autoridades en el caso de trausfomación del regimen comunal a ejidal.

8. Jyicios en contra de resoluciones en materia de permutas, fusión o división de ejidos.

9. Juicios en contra de las resoluciones expropiatorias de bienes ejidales y comunales.

Asuntos de jurisdicción voluntaria: (Artículos 162 de la Ley Agraria y 18 fracción X de la Ley Orginica

de l a TFA) En la Ley Agraria se prevé la via de jurisdicción voluntaria, deman-

dando la intervención del Tribunal Agrario para declarar la existencia de un derecho, no controvertido, en favor del solicitante de la acción.

La naturaleza misma de este procedimiento declarativo de derechos, propiciará su aplicación en todos aquellos casos que conforme a la nueva legislación se requiera la intervención de los tribunales para acreditar una situación jurídica.

a) Por esta vía especial podrá pedirse el reconocimiento de certi- ficados o títulos parcelarios de comuneros, de avecindados, de uso común, de solares, cuyo trámite, sin controversia, se encuentre pen- diente ante las correspondientes dependencias de la Secretaria de la Reforma Agraria.

b) Tambieu podrá exigirse el cumplimiento de las recomendacio- nes de la Procuraduría Agraria (articulo 136 fracción IV Ley Agraria).

c) Los supuestos previstos en los artíciilos 18, ~ á r r a f o final y 19 de la ley sobre la disposición de derechos ejidales en relación con sucesores, se ventilarían también por esta vía.

d) La acción del psesionario para reivindicar derechos en los ter- minos del articulo 48 de la misma ley, se tramitará por este proce- dimiento.

e) Conciliación: en los términos de los artículos 185, fracción VI y 136, fracción 111 de la Ley Agraria, la vía conciliatoria puede des- ahogarse ante los Tribunales Agrarios o la Procnraduria Agraria.

MARCO JURISDICCIONAL DE 1 A 'TENENCIA DE LA TIERRA 107

La doble competencia no represeiita un conflicto, en sí niismo, dados los tkrmiiios en que está concebid<, el procedimiento conciliatorio por el reglamento interior de la Procuiaduría. Sin embargo en los asuntos que se encuentran en trámite anti las autoridades agrarias, es perti- nente deliiiir la de uri espacio conciliatorio, que resultará ~rascendeiite para planear el traslailo de los expedientes a los Tribuna- les Agrarios. En buena medida, mu~lios de los asuntos que se aglutinan en el concepto de "rezago agrario" \on en realidad procedimientos cuya conclusión no puede circunscribirsi: a la rigidez de fórmulas procesa- les, por la índole de los dcreclios í i i conflicto, por la imposibilidad de cumplir el mandato legal o por la, consecuencias, de orden social que llevan aparejados. La pertinencia (le conciliar o concertar internes y acciones puede ser el único camiiio para darla una solución que se apegue, más que a la norma formal, al principio de equidad. Y sería un mecanismo necesario para no congestionar a los Tribunales Agra- rios.

En ese orden de ideas, aplicandi, analógicamente y por mayoria de razón lo dispuesto por los artículos del 434 al 440 de la Ley Federal de Reforma Agraria, se propone a, ceder a la institución conciliatoria en las siguientes hipótesis:

1. Asuntos que se encuentren rn la vía conciliatoria ante la Direc- ciún General de Procuración Sol-ial Agraria, Procuradurías Sociales Agrarias o cualquier dependencia de la SRA.

2. Controversias sobre derechos individuales agrarios que se venti- len ante las comisiones agrarias mixtas.

3. Controversias entre autoridades ejidales y campesinos en torno al ejercicio de los derechos de esios últimos.

4. Conflictos entre núcleos ejiilales y con comunidades o de estas entre sí.

5. Conflictos sobre la validez de nonibramientos y actuación de órganos ejidales.

6. Controversias sobre prefereiicias de derechos sucesorios y parce- larios en general.

En un ejercicio de síntesis, podríamos formular las siguientes

CONCLUSIONES

1. En el proceso distributivo de la pi-opiedad y la riqueza, los órga- nos encargados de su aplicación, indudablemente cumplieron con su

cometido logrando un equilibrio en las formas de tenencias de la tie- rra, constituyendo los ejidos, reconociendo las comunidades y fortale- ciendo la pequeña propiedad. Fue así como generaron las condiciones propicias para iniciar una nueva etapa del desarrollo rural. Existe con- senso de que la sociedad reconoce ese esfuerzo conjunto de los sucesivos gobiernos de la República, para consolidar las conquistas de los cam- pesinos y las metas históricas.

2, La sociedad mexicana en los últimos años ha sufrido importantes transformaciones, fundamentalmente en su composición, en los aspectos económicos y en su relación con la comunidad internacional. Las ne- cesidades de hoy, producto de la dinimica social, aunadas a los reque- rimientos insatisfechos del pasado, conforman los nuevos y grandes retos del país para las postrimerías del siglo XX y los albores del XXI.

3. La Reforma Constitucional y la nueva Ley Agraria, ofrecen tras- cendentes oportunidades para el agro mexicano, congruentes con su nueva realidad y como una respuesta a la exigencia social de brindar mayores y mejores condiciones de seguridad y de bienestar a los hom- bres del campo y de hacerlo mis productivo y competitivo.

4. El trayecto histórico recorrido hasta nuestros días, ofrece una am- plia variedad de formas regulatorias y de acceso a la tierra; el nuevo marco jurídico las reconoce, las consigna y las hace valer en una nueva concepción de la reforma agraria que debe consolidar y asegurar los avances, por una parte y enfrentar 'las nuevas demandas con plena madure' y conciencia de los cambios y de la realidad actual, por la otra.

5. A nadie escapa que los fenómenos económicos, la apertura mun- dial y las nuevas relaciones comerciales, habían rebasado las previ- siones legales que regulaban las formas de propiedad. Eran impres- cindibles las reformas y adiciones al artículo 27 constitucional y una nueva ley reglamentaria que, mantuvieran inalterables las decisiones políticas fundamentales sobre la propiedad originaria de la nación y las áreas estratégicas y sobre el control y aprovechamiento de los recur- sos que el Estado se reserva para fortalecer su soberanía

6. El nuevo marco jurídico, independientemente de lo anterior, persi- gue propósitos específicos: liberar las formas de propiedad y establecer nuevas relaciones con los hombres del campo para un mejor aprove- chamiento de los recursos naturales; generar nuevas formas de asocia- ción; asegurar la certeza jurídica de los derechos agrarios y de quienes convienen con ellos; combatir con efectividad la desproporci6n en el

ingreso rural, la <lescapitaliiaciún \ la [alta de iiiversibri en el campo; raiicclar los dcseqiiilit~rios sectori;iles y la iniproductividad del mini- Iiiiiido; otorgar niayor a~itonomia i los productrires rurales para evitar cl estancaniiento de la producción, la pobreza extrema en la que viven iiiiles de campcsiiios, ejidatarios, coniuneros y pcqiieños propietarios, y iairibién resolver aticestrales probliinas legales que los agohiari.

7. La nueva legislación es oportiria; requiere, desde luego, de su ca- ha1 coiiocimierito e interpretación ! de tina correcta aplicación para que re cuni[>lan siis ~>ropúsiios: para vilo, la actuaciiin de los Tribunales Agrarios s e ~ i <le~crtiii~i;!iite y fund.inicrita1.

8. Las consi<lcraciones que hemt>s forinulado, ~n-etenden generar in- <luie~udes de anilisis y reflexión, si,bre el estudio de la nueva jurisdic- ción agraria y ~irol~lciiiática econdi~iica y social del país.

9. Se impone tina <livulgación y la capacitación adecuada en torno a la nueva legislaciúii, para el uso coirecto de los instriimentos legales con sus propósitos de justicia. La conciencia y el comportamiento humano es condición cleniental para que la ley alcance sus elevados propósitos.

10. La consoli<larióri de las fornias de propiedad, la certidumbre de que nadie seri perturbado en el a~irovecliamiento de los recursos natu- rales, liquidari la inseguridad, las <ontroversias y los conflictos, sin em- I~argo, riiando éstos se presenten, Lis nuevas instituciones, Procuraduria y Tribunalcs Agrarios, garantizan la im~)articióii de una justicia pron- t:i y expedita.

No habrá, pues, excusa para in\<rt i r , para trabajar y para producir. El gobierno de la Ke~iúl>lica, ha dado evidencia: y tiene la voluntad po- lítica de garantizar la tranquilidad, el orden y el Derecho. Nada deberá ofuscar la actitud de progreso en sil empuje y despliegue modernizador.