Post on 27-Sep-2020
Tamaño y Propiedad del Capital y su Impacto en
el Desarrollo Local
Patricio Aroca E-mail: paroca@ucn.cl
Nathaly Rivera E-mail: narivera@ucn.cl
Resumen El crecimiento económico de un territorio, medido por la variación su PIB, no revela
necesariamente el impacto en el bienestar de quienes habitan esa economía local.
Comparando dos regiones mineras de Chile: Antofagasta y Atacama, este trabajo muestra
como el tamaño y la propiedad del capital influyen de manera determinante en el impacto
que tiene un incremento significativo en el precio del cobre, sobre el bienestar de sus
habitantes.
Mientras Antofagasta se caracteriza por una producción realizada por grandes mineras de
propiedad externa a la región, Atacama se caracteriza por una producción minera donde
una proporción importante es realizada por pequeños y medianos empresarios de origen
local, quienes gastan una proporción importante de sus excedentes en la economía local,
generando un impacto significativo en ella.
Como conclusión principal, una política orientada a promover el desarrollo de la pequeña y
mediana empresa minera, como complemento de la gran minería, podría generar efectos
significativos sobre la economía local.
Universidad Católica del Norte Instituto de Economía Aplicada Regional Antofagasta
Introducción
Los nuevos modelos de desarrollo económico regional1 han puesto énfasis en diferentes
actores que permitan influenciar el proceso de transformación económica y social,
ignorados en teorías previas (Garófoli, 1995). Esta inclusión de nuevos actores pone
especial acento en esfuerzos locales como parte importante del desarrollo regional, al
tener ellos mismos la posibilidad de actuar como promotores de un desarrollo
sustentable, abordado anteriormente de un modo determinista y alusivo solamente a la
dotación interna de recursos. Lo que antes se pensaba era consecuencia solamente de las
ventajas comparativas y del costo de los factores en una región, es ahora visualizado como
un resultado originado por la interacción de una serie de variables que aluden a la
organización local de la región para alcanzar la sustentabilidad. Un resultado que por lo
demás, ya no se entiende sólo desde un concepto económico. El desarrollo es abordado
además desde un punto de vista social, en el cual el bienestar de la comunidad local es
maximizado. De este modo, el desarrollo adquiere la cualidad de endógeno, requiriendo al
mismo tiempo un gobierno regional con la capacidad de conducir este proceso (Boisier,
1993).
Autores recientes han argumentado que paralelo a la consideración del nivel de recursos
que posee una región, y de las potencialidades de sus mercados, está la idea de considerar
factores de desarrollo intangibles, y que involucren a la comunidad en el camino al
desarrollo. Así es cómo se integra la idea de capital social a las nuevas teorías de
desarrollo económico regional, que principalmente buscan potenciar los esfuerzos locales
en la obtención de un desarrollo permitiendo agregar competitividad y sustentabilidad a
una región. Stimson, Stough y Salazar (2005) desarrollan un nuevo marco conceptual de
análisis para el desarrollo económico regional, en el cual además de considerar las
variables de dotación interna de recursos y condiciones de mercado, generan una
interacción y potencialidad con variables denominadas de intervención, en las cuales se
encuentran principalmente el liderazgo (L), las instituciones (I) y la capacidad de
emprender2 (E). Estas variables, originadas a partir del nivel de capital social presente en
una comunidad, permiten aumentar o disminuir las eficiencias o efectividad con la cual
son utilizados los recursos internos y son aprovechados los mercados locales.
1 En este artículo se considera de forma indistinta desarrollo regional y desarrollo local.
2 Traducción al español para “Entrepreneurship”.
Utilizando la experiencia económica de las regiones de Antofagasta y Atacama, ubicadas al
norte de Chile y especializadas ambas en la extracción y explotación de la minería del
cobre, se evaluará el rol que juegan el liderazgo y las instituciones en el proceso de
disminución de las ineficiencias que caracterizan a la Pequeña y Mediana Minería del
cobre en estas zonas. Para ello, este trabajo se articula de la siguiente forma: En primer
lugar, se expone el nuevo marco conceptual de desarrollo regional que considera el rol de
las instituciones y el liderazgo en la consecución de un desarrollo sustentable, entendido
desde un punto de vista económico y social. A continuación, se exponen las similitudes y
diferencias de la explotación minera en las regiones de Antofagasta y Atacama. Luego se
presenta el funcionamiento de la Pequeña y Mediana Minería en ambas regiones, a partir
del proceso de producción que gobierna la extracción minera de las empresas de este
tamaño. Aquí se detectan ineficiencias derivadas de un mercado imperfecto, que afectan
sobre todo a la región de Atacama. Más adelante, y utilizando el marco conceptual
propuesto, se comparan la situaciones de las regiones de Antofagasta y Atacama con el
objeto de evaluar el poder político de su comunidad local y la asertividad de sus
instituciones, a través de la ERDP3, en la disminución de las ineficiencias que caracterizan
el proceso de producción de la Pequeña y Mediana Minería. Finalmente, se exponen las
consecuencias que puede tener en el bienestar de la comunidad, la permanencia de las
ineficiencias en el mercado de la principal actividad productiva de estas regiones.
Modelo sobre el Rol de Instituciones y Liderazgo en Desarrollo Regional
La introducción de conceptos como capital social, gobiernos locales y comunidad, ponen
en relieve el rol de los esfuerzos locales como parte importante, y promotora al mismo
tiempo, del desarrollo económico de una región. Le otorgan además un carácter social al
desarrollo, al buscar el máximo bienestar de su comunidad, y ya no sólo la eficiencia en
sus recursos productivos. El rol de estos nuevos actores consiste en estimular las
oportunidades de empleo mediante el uso de recursos humanos, naturales e
institucionales, insertos en un proceso endógeno que permite en definitiva alcanzar las
capacidades necesarias para un crecimiento y desarrollo regional (Blakely, 1994; Stimson,
et al, 2006).
El desarrollo de una región incluye una serie de factores variables en tiempo y entre
regiones, lo que genera resultados dependientes de las condiciones propias de cada zona.
3 Estrategia Regional de Desarrollo Productivo.
En este sentido, se han entendido dos principales tipos de factores afectando este
proceso: factores exógenos – tales como la propiedad del capital, la migración y movilidad
del trabajo, conocimiento e innovación, ciclos económicos y movilidad del capital, entre
otros- y endógenos –como el aprendizaje local y capital social-, los cuales relacionados
entre sí, permiten entender el fenómeno de desarrollo de una región. Especial atención
merece en este punto la propiedad del capital que caracteriza a las empresas operando en
la región. Este factor puede ser mucho más relevante que el resto de los componentes
exógenos operando en un proceso de desarrollo regional, producto de los beneficios que
puede obtener la comunidad cuando la propiedad de las empresas es local, y las utilidades
pueden recircular en la economía. Sin embargo, la teoría de desarrollo endógeno
reconoce que estos factores exógenos no logran estar supeditados completamente al
control de los esfuerzos locales, lo que provoca el énfasis en los factores endógenos para
crear y mantener un desarrollo, de forma sostenida en el tiempo, abocándose de este
modo a la posibilidad de que factores internos logren la sustentabilidad de una región.
Stimson, et al (2005) proponen como principales factores endógenos el rol de la
comunidad, las instituciones y variables económicas no tradicionales -tales como
capacidad de aprendizaje e innovación, liderazgo, instituciones y capacidad empresarial-
como insumos para alcanzar retornos crecientes en la economía de una región. Los
autores han denominado a estas variables, variables de intervención o agentes
catalizadores del proceso endógeno involucrado en el desarrollo, que se construyen en
torno al concepto crucial de capital social y que involucran principalmente a las
instituciones y el liderazgo local.
Incluir el rol del capital social en las teorías de desarrollo endógeno proporciona un
espacio para la inclusión de factores de carácter intangible que se asocian más bien con la
calidad de vida y el bienestar de la comunidad regional. El marco conceptual del nuevo
modelo de desarrollo endógeno propuesto por Stimson, et al (2005) visualiza al capital
social como generador de regiones más competitivas, al aumentar la confianza y reducir
los costos de transacción, permitiendo de este modo una respuesta más rápida a las
condiciones de mercado. Como resultado de un mayor capital social, y por ende de
confianza, los autores proponen la generación de liderazgo efectivo, el cual es central para
el éxito en el desarrollo económico de una región, al generar un cambio en las
instituciones, lo que finalmente permite adaptar los procesos y estructuras locales
incrementando la eficiencia productiva de una región. De este modo, el liderazgo y las
instituciones interactúan para facilitar el emprendimiento local, que junto a la dotación
interna de recursos, a las condiciones de mercado, y a la propiedad (local) del capital
permiten un desarrollo sustentable en el tiempo. Asímismo, este nuevo marco conceptual
propone que los factores de liderazgo e instituciones pueden ser utilizados para mejorar o
empeorar la efectividad y eficiencia con la cual los recursos son utilizados y capturados
por los mercados (Stimson, et al, 2006). Este planteamiento puede ser considerado a
partir de un circulo virtuoso de desarrollo sustentable presentado en la figura 1.
Figura 1: Circulo Virtuoso para el Desarrollo Regional Sustentable
Fuente: Stimson, et al (2005)
A partir de la figura 1 se aprecia cómo este círculo virtuoso comienza con un fuerte
liderazgo y proactividad en la comunidad local, lo que presente en los inicios de la
estrategia de desarrollo regional establecerá una visión de futuro, la cual mediante la
implementación de ciertos planes y procesos generará cambios en las instituciones
facilitando el emprendimiento local, y en definitiva agregando eficiencia a la estructura
productiva de una región. Esto mejorará el desempeño de la economía local
convirtiéndola en una economía más competitiva.
El rol del liderazgo y las instituciones en este esquema es evidente; el primero como
iniciador de un proceso de cambio y el segundo como facilitador de este proceso, todos
conducentes a mejorar la sustentabilidad regional y el bienestar de sus habitantes. Es bajo
este esquema donde se debe entender el liderazgo como una variable institucional en sí
misma, que tiene la capacidad de potenciar y guiar el cambio del cuerpo institucional que
sostiene a una economía. Por su parte, las instituciones deben ser entendidas como
“organizaciones” y “reglas” dentro de las cuales opera una sociedad (Stimson, et al, 2006)
y cuyo ámbito puede ser externo – estructura sobre gobernabilidad regional, leyes – o
interno – gobierno regional, estrategia de desarrollo-. La institucionalidad que podrá
generar cambios en la eficiencia con la cual funciona una región tiene específicamente un
ámbito interno, y es sobre la cual un liderazgo efectivo tendrá capacidad de influir.
Liderazgo e instituciones conjugados adecuadamente promoverán el emprendimiento, el
cual generará en una región características tales como: la confianza en el cambio,
iniciativas para aumentar el progreso de la región y la capacidad de identificar
oportunidades y perseguir ideas innovadoras, las que a pesar de contener elementos de
incerteza, agregarán dinamismo a la economía local. La forma de interacción de estas
variables de intervención, junto a la dotación de recursos, condiciones de mercado y
propiedad del capital – factores endógenos y exógenos- se presentan en la figura 2, en la
que se observa cómo la generación de un conjunto particular de condiciones favorece el
desarrollo de una región.
Figura 2: Marco Conceptual para el Desarrollo Económico Regional
Fuente: Stimson, et al (2005)
En este modelo el resultado del proceso de desarrollo económico de una región será el
grado en el cual la región en cuestión ha alcanzado ciertos niveles de competitividad,
demuestra emprendimiento y alcanza un desarrollo sustentable. Los estados del resultado
son vistos como variables dependientes, que están en función de una serie de variables
quasi-independientes - relativas a los recursos sociales y económicos de la región, así
como al modo en el cual funcionan y se organizan sus mercados y al tipo de propiedad
que caracteriza los capitales de sus empresas- y que son a su vez calibradas a travéz de la
interacción de un conjunto de variables de intervención, definidas como instituciones (I) y
liderazgo (L), que promueven el emprendimiento (E). Cabe mencionar que la interacción
de este conjunto de variables se da a través de efectos directos e indirectos, todos con el
objetivo final de contribuir al desarrollo regional.
Dada la característica local de este conjunto de variables, es evidente que algunas
regiones tendrán un mejor desempeño que otras en este proceso. Al respecto, se ha
argumentado que un fuerte liderazgo y la forma en que este liderazgo impacta a las
instituciones de una región, representan los principales factores endógenos que
distinguen entre el buen desempeño de una región, y el mal desempeño de otra (Stimson,
et al (2005). A partir de esta racionalidad, el siguiente análisis busca comparar el
desempeño entre las regiones de Antofagasta y Atacama, ambas especializadas en un
mismo sector económico y con similar dotación de recursos. Específicamente se analizará
el rol del liderazgo y las instituciones en cada región, y cómo estos factores interactúan
mendiante una estrategia de desarrollo, para incrementar la eficiencia de su estructura
productiva y el bienestar de sus habitantes.
El Mercado de la Minería y el Tamaño de sus Empresas
El sector minero ha sido generador importante de los ingresos del país. Con un aporte
durante 2008 que bordea el 8% del Producto Interno Bruto y un 50% en la totalidad de las
exportaciones nacionales, la minería ha tenido una de las principales ventajas
comparativas del país. Esta ventaja es atribuible principalmente a la minería del cobre,
cuya representación en el sector minero supera el 80% y cuyo nivel de producción ubica al
país en el primer lugar a nivel mundial4. El aprovechamiento de esta ventaja para los
objetivos de desarrollo local, está condicionado por la generación de un entorno que
4 Chile ocupa específicamente el 1° lugar en la producción de cobre de mina, 2° lugar en la producción de
cobre refinado y 3° lugar en el cobre de fundición. Fuente: Comisión Chilena del Cobre (2008).
favorezca el aumento de eficiencia en emprendimientos en la Pequeña y Mediana Minería
local.
La invariabilidad que caracteriza a la dotación de recursos naturales hace que la
organización geográfica de los mismos no sea equitativa. En el país, la minería del cobre se
concentra en la zona norte, específicamente en las regiones de Tarapacá, Antofagasta y
Atacama, cuya producción conjunta de cobre fino supera el 70% del total nacional. En
estas regiones el sector minero es considerado la principal actividad económica con
participaciones que van desde el 40% hasta el 60% del total de la actividad económica
regional, y cuya primacía se ha mantenido constante por décadas. Sin embargo, a pesar
del dominio del sector en términos de PIB regional, las características del desarrollo local
de la actividad minera y los resultados derivados de la explotación de este sector primario-
exportador, son diferentes para cada región, sobre todo al diferenciar por tamaño de
producción de las empresas mineras.
El criterio utilizado en el sector minero para clasificar a las empresas en distintos tamaños
de producción, difiere del utilizado por el resto de los sectores. A diferencia del resto de la
economía que utiliza volumen de facturación o número de empleados, la minería opera
con la regla del volumen de explotación. De acuerdo con la Sociedad Nacional de Minería,
la definición de Gran, Mediana y Pequeña Minería se hace a partir del número de
toneladas métricas (tm) explotadas por año (Ver figura 3).
Figura 3: Tamaño de empresas en el sector minero.
Tamaño de Producción Definición Participación en la
Producción Nacional
Gran Minería + 3.000.000 tm/año. 93%
Mediana Minería Entre 100.000 tm/año y 3.000.000 tm/año. 5%
Pequeña Minería Menos de 100.000 tm/año – 2%
Fuente: SONAMI (2009); COCHILCO (2008).
La importancia que tiene en la minería la distinción de empresas de acuerdo a su tamaño
de explotación radica esencialmente en una serie de factores diferenciadores que
caracterizan a estas empresas. Partiendo por el origen del capital, la Gran Minería se
caracteriza por tener un origen externo del mismo (estatal o extranjero), mientras que la
Pequeña y Mediana Minería nacen principalmente de iniciativas de grupos empresariales
chilenos o dueños individuales locales (Sociedad Nacional de Minería, 2009; Comisión
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gran Minería
Región de Antofagasta Región de Atacama Resto de Chile
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Pequeña y Mediana Minería
Región de Antofagasta Región de Atacama Resto de Chile
Chilena del Cobre, 2008). En términos de productividad, la Gran Minería alcanza niveles de
eficiencia de mano de obra muy por sobre los obtenidos por la Pequeña y Mediana
Minería, producto de la alta intensificación de uso del factor capital en su proceso de
explotación5.
Figura 4: Participación regional en producción nacional de cobre fino de la PyME y Gran Minería.
Fuente: Datos de la Comisión Chilena del Cobre.
De este modo, mientras la producción de la Gran Minería es intensiva en capital, la
producción de la Pequeña y Mediana Minería lo es en mano de obra. Otro factor
5 Para el año 2008, la productividad de la Gran Minería alcanzó 147 tm/año de cobre fino por trabajador, mientras que en la Pequeña Minería, este indicador llego a 9 tm/año.
diferenciador es la orientación al mercado: el mercado objetivo de la Gran Minería es el
extranjero, mientras que el mercado de la Pequeña y Mediana Minería es
mayoritariamente interno con un poder comprador local. Por último, es posible establecer
además una diferenciación geográfica a partir de la concentración de los yacimientos
mineros de estas empresas: mientras la Gran Minería se concentra en la región de
Antofagasta, la Pequeña y Mediana Minería lo hacen en la región de Atacama. La figura 4
muestra las participaciones regionales en la producción de cobre fino por Grandes,
Medianas y Pequeñas empresas. En ellas se observa la especialización a nivel nacional de
Antofagasta en la Gran Minería, y de Atacama en la Pequeña y Mediana Minería.
Las condiciones geológicas de la región de Antofagasta fueron favorables para el
desarrollo de un gran complejo productivo en torno a la actividad minera, explotado en su
mayoría por la Gran Minería. Este hecho permite explicar la alta contribución de la región
a la producción nacional de cobre fino, la cual es cercana al 55%. La minería en la región
de Atacama en cambio, se ha configurado de un modo más diversificado en cuanto al
tamaño de las empresas participantes en el sector. En esta región, no sólo se encuentra la
Gran Minería, sino que además, la Mediana y Pequeña Minería contribuyen
significativamente a la producción regional. En la figura 5 se aprecian las participaciones
regionales por tamaño de empresas. Es evidente la especialización de la región de
Antofagasta en la Gran Minería, mientras que la proporción de la Pequeña y Mediana
Minería es realmente significativa en la región de Atacama y muy superior a lo que ocurre
con el resto de las regiones productoras de cobre.
Figura 5: Participación, por tipo de empresa, en la producción regional (2007-2008).
Escala de Producción/Región Pequeña Minería Mediana Minería Gran Minería
II Región 0.4% 2.2% 97.3%
III Región 11.6% 32.3% 56%
Fuente: Datos de la Comisión Chilena del Cobre.
A pesar de las altas participaciones del sector minero en la actividad económica de estas
regiones, la importancia del sector no es tan evidente en otras áreas. En términos de
empleo, cerca del 15% de los trabajadores de cada una de las regiones pertenece al sector
minero. Esto, sin considerar que el número de empleos de la Gran Minería a nivel nacional
ha experimentado desde el 2005 un continuo descenso, a favor del incremento en el
número de empleados contratados por la Mediana y Pequeña Minería, y en contraste con
el incremento de la producción que la minería a gran escala evidencia desde 1990
(Comisión Chilena del Cobre, 2008). Este incremento en la mano de obra utilizada por la
Pequeña y Mediana Minería, junto a una mayor posibilidad de aprovechamiento de las
utilidades derivadas de su explotación debido a la propiedad local de su capital, lo que genera
que las utilidades que obtienen queden en manos de los habitantes de la región, ubican a este
tipo de empresas en una posición estratégica para el desarrollo, producto de su
factibilidad para ser potenciada mediante una estrategia de desarrollo regional enfocada
en incrementar la eficiencia del sector.
Mercado de la Pequeña y Mediana Minería
A diferencia de lo que ocurre con la Gran Minería, el éxito de la Pequeña y Mediana
Minería, no depende exclusivamente del precio del cobre. La producción de la Gran
Minería es exportada en su totalidad, por lo que el éxito está sujeto mayoritariamente a
factores económicos, principalmente al valor que alcanza la libra de cobre en las bolsas
internacionales de metales. Sin embargo, la Pequeña y Mediana Minería funcionan en
diferentes condiciones. Las empresas de menor tamaño transan sus productos en el
mercado interno, lo cual hace que los principales factores que influyen en su éxito sean
factores mineros, tales como la ley del mineral o su tonelaje. La producción de las
Pequeñas y Medianas empresas es vendida casi en su totalidad a través de un sistema
general de tarifas a la Empresa Nacional de Minería – ENAMI-, entidad que tiene como
misión fomentar el desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería nacional mediante la
administración eficaz y eficiente de los recursos asignados por el Fisco, maximizando la
rentabilidad de sus activos productivos, y dentro del marco establecido, fortalecer la
Política Pública de apoyo al sector. La ENAMI, como mayor –o único- comprador del
mineral extraído por la Pequeña y Mediana Minería, determina la tarifa de compra del
mineral según los costos de producción y el precio internacional del cobre. Aquí es donde
se comienzan a observar los primeros signos de un mercado ineficiente producto de la
existencia de un poder monopsónico. Al no existir más opciones compradoras para los
pequeños productores, el mercado no es competitivo. Y no es que la ENAMI actúe con
poder de monopsonio sobre el precio de compra del mineral de los pequeños mineros. Es
más bien la ENAMI actuando con poder de compra sobre la determinación de la ley – o
porcentaje de cobre- aceptable en el mineral que extrae la Pequeña y Mediana Minería.
En otras palabras, una venta de la Pequeña o Mediana Minería se concretará si cumple
con los requisitos de ley establecidos única y exclusivamente por la ENAMI.
Figura 6: Proceso de Venta Mineral a ENAMI
Fuente: Elaboración Propia
Para tener una idea del proceso, a continuación se presenta la cadena de valor y potencial
empleo del mineral (Ver Figura 6). Una vez que el mineral es recepcionado y pesado por la
ENAMI, se extraen 5 muestras para el análisis de ley: una de ellas es para el productor,
una segunda para ENAMI y una tercera se utiliza para determinar la ley final en el caso de
que exista discordancia entre los resultados de las muestras del productor y ENAMI. El
resto de las muestras se reserva para el caso de cualquier eventualidad. Finalizado este
proceso, se realiza la liquidación del productor la cual depende de la ley del mineral que se
ha entregado; si la ley del mineral es mayor al límite permitido por la ENAMI, se paga al
productor según la tarifa fijada por la ENAMI, si por el contrario, la ley del mineral fuese
menor al límite permitido por la ENAMI, la producción de la Pequeña y Mediana Minería
se va al panteón generando la pérdida total para el productor (Ver figura 6). Es aquí, en la
fijación de este límite de ley (actualmente 2.5%, ENAMI 2010), donde se observa el poder
que tiene la ENAMI y la competencia imperfecta bajo la cual se transan los minerales
extraídos por la Pequeña y Mediana Minería. Al considerar que la producción de la
minería del cobre en la región de Atacama corresponde en un 44% a producción de la
Pequeña y Mediana Minería, en comparación con un 2.6% de la participación de este tipo
de empresas en la región de Antofagasta, es evidente que el mercado más perjudicado
con esta competencia imperfecta es el de Atacama. La figura 7 muestra las toneladas
métricas de cobre que la ENAMI compró durante 2007 y 2008. En la región de Atacama, la
ENAMI a través de sus poderes de compra de Salado, Matta y Vallenar, compró durante
2008 un 800% más de toneladas métricas de lo que compró en la región de Antofagasta a
través de su poder de compra Taltal6.
Figura 7: Abastecimiento de Minerales de la ENAMI. 2007-2008
Mineral Período Unidad
Plantas (Regiones) Total Plantas Antofagasta Atacama Coquimbo
Cobre Óxido
2007
TMS
290.308 2.147.665 527.370 2.965.343
2008 276.639 1.866.895 450.369 2.593.903
Cobre Sulfuro
2007
TMS
108.998 1.097.338 133.048 1.339.384
2008 97.463 1.226.371 129.498 1.453.332
Total
2007
TMS
399.306 3.245.003 660.418 4.304.727
2008 374.102 3.093.266 579.867 4.047.235
Fuente: ENAMI, 2008.
La magnitud de la participación que tiene la región de Atacama en el abastecimiento de la
ENAMI genera inquietudes al conocer el poder de compra que ésta posee sobre la
producción de la Pequeña y Mediana Minería. Si a esto agregamos el efecto que tiene
sobre el desarrollo de la región el hecho de que la propiedad del capital de las empresas
sea local por lo que generan un fuerte impacto regional, surge la necesidad de mejorar las
condiciones de competencia en que se desarrolla la Pequeña y Mediana Minería, sobre
todo considerando el potencial efecto que pueden tener sobre la región de Atacama, las
utilidades que estas empresas podrían generar. Agregando eficiencia a este mercado, se
mejoran las posibilidades de alcanzar un desarrollo sustentable en la región.
Para las regiones de Antofagasta y Atacama se ha visto cuán similares son en actividad
productiva. Sin embargo, las condiciones bajo las cuales opera el mercado en cada región
son dispares. Por un lado tenemos la Gran Minería y su producción en mercados
6 Durante 2008, la ENAMI a través de su poder de compra Taltal, adquirió 374.102 tm., mientras que a través
de sus poderes de compra de Salado, Matta y Vallenar adquirió 3.093.266 tm. de cobre.
internacionales, por otro tenemos la Pequeña y Mediana Minería funcionando bajo un
esquema de poder monopsonio en el mercado interno ejercido por ENAMI. Si se piensa
que la explotación de este sector es en ambos casos el principal camino para alcanzar un
desarrollo económico regional, es importante entender su funcionamiento e impacto local
diferenciados, sobre todo si confiamos en que los esfuerzos locales son una parte
importante del desarrollo económico de una región (Stough, 1998). Esto porque no sólo la
dotación y explotación de este recurso natural pueden desenvolverse de forma dispar
entre regiones, sino que existe un conjunto de factores locales que pueden exacerbar o
disminuir estos diferenciales y que no poseen la característica de invariables. Es decir, es
posible que esfuerzos locales puedan contribuir al aumento o a la disminución de las
disparidades que la explotación de la minería del cobre genera en estas dos economías.
Por ello, la importancia del rol que juegan las instituciones o el liderazgo al interior de una
economía local. Si las instituciones regionales funcionaran no sólo detectando estas
diferencias en eficiencia y/o impacto, sino que además generaran las condiciones
apropiadas para fortalecer aquellas áreas débiles, en coordinación con la capacidad de
liderazgo de sus actores, podrían desaparecer los impactos negativos o ineficiencias
relativas. De este modo, sería más bien una combinación de factores tanto exógenos
como endógenos, así como de esfuerzos locales, lo que permitiría el desarrollo económico
de una región, obligando a poner atención no sólo en el desarrollo de la industria, sino de
forma extendida a un grupo de características regionales que pueden mejorar la
efectividad y eficiencia con la cual opera su estructura productiva.
Análisis de las Instituciones y Liderazgo en las Regiones Mineras.
Se ha descrito modelo de desarrollo económico regional que propone un desarrollo
sustentable, promoviendo competitividad a partir del emprendimiento al interior de una
región, mediante un proceso de interacción entre factores locales, considerando
explictamente el liderazgo y las instituciones, además de los recursos, las condiciones de
mercado y el origen de la propiedad del capital de las empresas de la región.
Una de las instituciones importantes surgidas del interior de las regiones han sido las
estrategias regionales de desarrollo productivo a partir de la creación de las Agencias
Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), que permiten a las regiones adoptar un
enfoque proactivo en el diseño de políticas y promoción del desarrollo.
En Chile, los planes de desarrollo a nivel regional consideran y se sustentan en la
generación de una estrategia que tiene como fin promover la competitividad de sus
capitales, recursos naturales y trabajo, con el objeto de descentralizar y agilizar el proceso
de desarrollo, y que se configura para guiar las acciones públicas y privadas de
emprendimiento, innovación y asignación de fondos. Si esta estrategia de desarrollo
promueve la competitividad de los recursos al interior de una región, es esperable que en
las regiones de Antofagasta y Atacama considere las ineficiencias presentes en mercado
de la Pequeña y Mediana Minería que fueron expuestas previamente.
Especialmente considerando que la capacidad de influencia que tiene esta estrategia
sobre la Gran Minería es mínima, por lo que su principal foco en este sector es el de
fortalecer a la Pequeña y Mediana Minería. El análisis de las estrategias de desarrollo de
estas dos regiones, permitirá deducir el rol que el liderazgo y la calidad de la
institucionalidad creada, bajo el esquema del nuevo modelo de desarrollo económico
regional, en la tarea de reducir las ineficiencias presentes en la minería del cobre.
A finales del año 2007, el Instituto de Economía Aplicada Regional – IDEAR- estuvo a cargo
de la realización de mesas de trabajo en las regiones de Antofagasta y Atacama, a las
cuales asistieron los actores involucrados en cada uno de los sectores económicos de
interés de ambas regiones. Los resultados de esas mesas de trabajo, permitirían la
identificación de brechas y líneas de acción a seguir por área de competitividad en cada
uno de los sectores productivos a fortalecer por la región. Este resultado sería un insumo
para la contrucción de una Agenda Estratégica de Desarrollo Productivo, a cargo de las
ARDPs. Las ARDPs tienen como objetivo la definición de una visión estratégica, que aborde
el desarrollo de Chile desde las regiones con fuerte participación local. Las ARDPs tienen
como misión promover un desarrollo económico regional sustentable, fortaleciendo la
competitividad de la región.
La Agenda Regional de Desarrollo Productivo es la institución que orienta el gasto público
regional y da señales al sector privado sobre como sus intereses serán apoyados por el
gobierno regional, en pro de crecimiento y mayor bienestar para los habitantes de las
regiones.
Las áreas de competitividad y los sectores a fortalecer definidos por las Agendas de cada
región son las siguientes:
Región de Antofagasta
Áreas de Competitividad Ejes Sectoriales
o Capital Humano o Investigación y Desarrollo o Infraestructura y Recursos o Institucionalidad o Finanzas y Comercio
o Acuicultura y Pesca o Turismo de Intereses Especiales o Minería a Pequeña Escala o Agricultura o Educación Superior
Región de Atacama
Áreas de Competitividad Ejes Sectoriales
o Infraestructura Habilitante o Capital Humano o Institucionalidad o Investigación y Desarrollo o Internacionalización o Diversificación Productiva
o Agricultura o Acuicultura y Pesca o Turismo de Intereses Especiales o Minería
Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Antofagasta (2009); Agencia de Desarrollo Productivo.
Región de Atacama (2009).
La detección de problemas a partir de la realización de mesas de trabajo, con los actores
involucrados en los ejes sectoriales, es un ejemplo de liderazgo local. El empoderamiento
que hace la comunidad sobre los problemas y/o falencias que se observan en el área de su
interés es un ejemplo de los esfuerzos locales por lograr el desarrollo de la región a partir
de la agregación de eficiencia a las diferentes áreas productivas. En ambas regiones, las
mesas de trabajo fueron evaluadas como exitosas. La convocatoria fue la suficiente para
detectar en promedio 4 brechas por área de competitividad y definir a partir de ellas, las
acciones a seguir. Sin embargo, y como se planteó, el liderazgo por sí sólo no agrega
proactividad a una región. El liderazgo, como variable de intervención para potenciar el
desarrollo regional, debe ser un liderazgo efectivo. Un liderazgo que genere cambios en
las estructuras de la región. En este caso, un liderazgo efectivo radica en el
reconocimiento por parte de las agencias correspondientes, de las brechas o
problemáticas que ha detectado la comunidad local. Este liderazgo efectivo sólo es posible
si existen instituciones –públicas y privadas- que tengan como verdadero objetivo el
desarrollo económico de la región, y que faciliten las cordinaciones necesarias en el
proceso de desarrollo endógeno.
Para analizar el liderazgo efectivo de cada región, a continuación se presenta la principal
brecha mencionada por los actores involucrados en la Pequeña y Mediana Minería para la
región de Antofagasta, por área de competitividad.
Región de Antofagasta
Área de Competitividad Brecha Detectada
Capital Humano Poca disponibilidad de trabajadores calificados en la Pequeña y Mediana Minería.
Innovación Tecnológica Altos costos de producción y poca eficiencia en el uso de los recursos de los pequeños mineros.
Institucionalidad Falta de focalización de los instrumentos de fomento productivo a las necesidades específicas de los empresarios del sector.
Infraestructura Conectividad vial deficiente entre la ubicación de las mineras y los puntos económicamente estratégicos de la región.
Fuente: Instituto de Economía Aplicada Regional (2007).
Cada una de las brechas detectadas en la región de Antofagasta es sinónimo de liderazgo.
Para evaluar al mismo tiempo si este liderazgo es efectivo y si las instituciones a cargo son
eficientes en considerar las problemáticas reveladas por los propios actores involucrados
en el tema, a continuación se presentan las líneas de acción diseñadas por la ARDP de
Antofagasta, plasmadas en la Agenda Estratégica de la región, y diseñadas – o no- a partir
de las brechas mencionadas en las mesas de trabajo:
Región de Antofagasta
Lineamiento Estratégico: Promover el desarrollo de la Pyme Minera.
Área de Competitividad Línea de Acción
Capital Humano
Se fomentarán las acciones que en el corto plazo atraigan y radiquen trabajadores especializados en la región. En el largo plazo, se promoverán acciones que formen trabajadores cuya residencia y trabajo sean en la región de Antofagasta.
Innovación Tecnológica
El gobierno regional fomentará las acciones destinadas a reducir los costos de producción y a incrementar la eficiencia del uso de recursos de los pequeños mineros, con el objeto de impedir que los pequeños mineros salgan del mercado ante una baja del precio del cobre.
Institucionalidad Se fomentará el rediseño y/o la formulación de nuevos instrumentos que se ajusten a las necesidades de los pequeños y medianos empresarios de la minería de la región.
Infraestructura Se apoyarán acciones orientadas a generar y/o mejorar la conectividad requerida por los pequeños empresarios mineros.
Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Antofagasta (2009).
Al comparar las brechas mencionadas por las mesas de trabajo, y los lineamientos
considerados en la Agenda estratégica de la región de Antofagasta, se observa la
capacidad de la ARDP para hacer efectivo el liderazgo de los esfuerzos locales por mejorar
la eficiencia de la Pequeña y Mediana Minería. Las problemáticas y deficiencias
mencionadas por los agentes involucrados en la minería, son consideradas y respetadas
por la ARDP de Antofagasta, e incluidas en la estrategia de desarrollo de la región,
denotando la capacidad de la región de generar políticas desde abajo hacia arriba.
En el marco del nuevo modelo de desarrollo económico regional, el liderazgo efectivo y las
instituciones intervienen de forma conjunta para fomentar el emprendimiento de la
región. La minería en la región de Antofagasta no sólo es eficiente en términos de
producción, sino además lo es en términos de liderazgo e instituciones, que generan las
condiciones para facilitar el uso eficiente de recursos y aprovechamiento de las
potencialidades de los mercados.
En lo que respecta a la región de Atacama, ya se han mencionado la significancia del
impacto en el bienestar de la comunidad que puede generar la Pequeña y Mediana
Minería en la región al poseer una propiedad local del capital. No obstante, el mercado de
este sector está sujeto a una competencia imperfecta que vuelve ineficiente el proceso de
aprovechamiento de las ventajas derivadas de la explotación del mineral.
A continuación se presentan las brechas detectadas por las mesas de trabajo realizadas en
Atacama para la Pequeña y Mediana Minería:
Región de Atacama
Área de Competitividad Brechas Detectada
Capital Humano Descoordinación y falta de asociatividad entre los empresarios del sector, además de la falta de trabajadores calificados y deficiencia en la gestión empresarial.
Innovación Tecnológica Escaso uso de tecnologías en las empresas del sector, debido al poco conocimiento de los beneficios de su utilización en términos de reducciónde costos.
Institucionalidad
Existe una dependencia excesiva de la pequeña minería de la ENAMI, produciendo una baja capacidad para negociar el valor de sus productos, lo que afecta finalmente el margen de utilidad. Se detecta también una falta de inversión tecnológica en el sector.
Infraestructura Escaso desarrollo de los servicios destinados a la minería, específicamente de estructura hotelera y alimentación. Además de la mala calidad de los servicios viales.
Fuente: Instituto de Economía Aplicada Regional (2007b).
Utilizando el mismo razonamiento anterior, el liderazgo evidenciado en las mesas de
trabajo no se traduce en liderazgo efectivo si no se han logrado incorporar acciones
tendientes a reducir estas brechas en la Agenda Estratégica de la región:
Región de Atacama
Brechas de Competitividad por Eje Sectorial
Área de Competitividad Brechas
Capital Humano - Calificación del capital humano. - Organización y gestión del negocio.
Innovación Tecnológica - Generación de instancias de transferencia tecnológica. - Vinculación Universidad-Empresa - Nivel de TIC’s
Institucionalidad
- Identificación de impacto de las iniciativas de fomento de la pequeña y micro minería. - Producción limpia. - Asociatividad. - Disponibilidad de información respecto a la cuantificación de reservas a nivel de pequeña y mediana minería.
Infraestructura - Energías alternativas. - Escasez de recurso hídrico.
Internacionalización - Acceso a mercados internacionales.
Diversificación Productiva
- Concentración productiva. - Procesos extractivos. - Reconversión.
Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Atacama (2009).
El ejercicio de comparar las brechas mencionadas por los actores locales, y las brechas
consideradas por la ARDP muestran una disparidad en dos áreas de competitividad:
Institucionalidad e Infraestructura. Además se agregan brechas en áreas como la
Internacionalización y Diversificación Productiva, no mencionada en las mesas de trabajo.
Teniendo en mente la ineficiencia involucrada en el mercado de compra de minerales al
cual está sujeto la Pequeña y Mediana Minería; en las mesas de trabajo realizadas en la
región se observa que efectivamente fue mencionada esta problemática, vinculándose
con el área de Institucionalidad. De forma textual:
“Existe una dependencia excesiva de la pequeña minería a la ENAMI, produciendo una baja
capacidad para negociar el valor de sus productos, lo que afecta finalmente el margen de
utilidad” (Instituto de Economía Aplicada Regional, 2007).
Sin embargo, la institucionalidad de la región no fue capaz de hacer de este liderazgo un
liderazgo efectivo en la denuncia de la competencia imperfecta de este mercado. A pesar
de que se observan esfuerzos locales por denunciar las ineficiencias del principal sector
productivo, que tiene además la potencialidad de mejorar el bienestar de los habitantes
de la región; si las instituciones no son efectivas, el circulo virtuoso del modelo de
desarrollo económico propuesto por Stimson et al (2005) no sigue su curso, impidiendo un
mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en la región y, tal como ocurre en este
caso, las potencialidades de un mercado no son explotadas al máximo. La idea de la
realización de estas mesas de trabajo en la región de Antofagasta y Atacama era integrar
en la Agenda estratégica regional las problemáticas y deficiencias detectadas por los
propios actores de cada uno de los ejes sectoriales de relevancia, apelando a un modo de
hacer política que sigue un esquema desde abajo hacia arriba.
Como resultado se aprecia en Antofagasta un liderazgo efectivo más fuerte que en
Atacama, logrando institucionalizar compromisos y orientaciones en la dirección
apropiada. Mientras en la región de Atacama la forma en que se genera la
institucionalidad, ignora la opinión y requerimientos de la comunidad.
El Bienestar de la Comunidad y el Desarrollo Regional
La estructura de propiedad del capital que caracteriza a las empresas mineras es diferente
para ambas regiones. En la región de Antofagasta la mayoría de las empresas son de
propiedad extranjera y esta adicionalmente CODELCO de propiedad estatal, mientras que
gran parte de la minería en Atacama es pequeña y de propiedad local.
Los efectos de la diferencia en este último factor se comprenden cuando observamos qué
sucede con los ingresos de los trabajadores que viven en estas regiones. Lo que ocurre en
términos de ingreso, se presenta en la figura 8, la cual muestra una comparación en
términos de ingreso promedio de la ocupación principal7 y de PGB per cápita para ambas
regiones, utilizando como índice 100 la Región Metropolitana.
En esta figura se aprecia cómo el producto per cápita de la región de Antofagasta es
mayor, inclusive muy superior al de la región Metropolitana. Sin embargo, cuando se
miran los ingresos percibidos por los trabajadores de ambas regiones, estos están muy por
debajo de los de la región Metropolitana.
7 Información extraída de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica –CASEN- para los períodos
mencionados.
1992
2003
2006
1992 2003
2006 RM
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
210
220
30 40 50 60 70 80 90 100 110
PG
B R
eg p
erca
pit
a
Ingreso Promedio del Trabajo
Antofagasta
Atacama
Lo interesante de observar en esta figura no es sólo la superioridad en términos de PGB
per cápita alcanzado por la región de Antofagasta –que denota la eficiencia productiva de
la región- sino además, la amplia variación que se produce en el ingreso promedio de los
trabajadores de la región de Atacama. La gran amplitud que caracteriza los aumentos y
disminuciones de los ingresos de los trabajadores de Atacama es un elemento importante
de explicar para efectos de la construcción de una estrategia.
En el periodo 2003 a 2006 se asiste a un incremento excepcional en el valor de la libra de
cobre (desde 80 a más de 300 centavos de dólar), lo que tiene como consecuencia en
Antofagasta un pequeño incremento en sus ingresos relativos respecto a la RM, mientras
que la recuperación de la región de Atacama es notable, regresando a niveles similares a
los de la Región de Antofagasta.
Figura 8: Ingreso Promedio del Trabajo versus PGB Regional per cápita.
Fuente: Elaboración Propia.
Uno de las explicaciones de este hecho es la estructura de propiedad local del capital que
caracteriza a la Pequeña y Mediana Minería y que en definitiva provoca una redistribución
local de las utilidades derivadas de la explotación minera.
En Antofagasta en cambio, los ingresos de los propietarios mineros, quienes
principalmente provienen desde región Metropolitana o desde el extranjero, son
trasladados fuera de la región, reduciendo significativamente el potencial impacto que
estos ingresos pudieran tener en la economía local si se gastaran en ella.
La figura 9 presenta los promedios de los ingresos de la ocupación principal para patrones
y empleadores del sector minero por tamaño, construidos con la encuesta CASEN del año
2006. Desafortunadamente, el tamaño presentado es construido en base a número de
trabajadores de la empresa y no en base a mineral tratado, sin embargo, permite dar una
idea de las diferencias del sector PyME minero de ambas regiones.
Figura 9: Ingreso promedio de los patrones o empleadores de la minería por tamaño de empresa.
La figura 9 muestras dos hechos relevantes, el primero que la minería de pequeña escala
en la región de Atacama tiene un efecto muy significativo sobre los ingresos de patrones y
empleadores, mientras que este no es igual significancia en el caso de los trabajadores de
la
La eficiencia y el mayor impacto de la Gran Minería del cobre en la región de Antofagasta,
ocurre en definitiva en términos de productividad; mientras que la eficiencia y el mayor
impacto de la minería del cobre en la región de Atacama, se da en términos de ingresos de
sus trabajadores, y es consecuencia de la operación de la Pequeña y Mediana Minería en
la zona. Conociendo el impacto que este tipo de minería tiene en los ingresos de la región,
es preciso generar las condiciones necesarias para eliminar las ineficiencias que presenta
el mercado de la venta del mineral de estas empresas y así maximizar las ganancias que la
minería de menor tamaño obtiene de su actividad y de paso, el bienestar que alcanza la
comunidad de Atacama.
Consideraciones Finales
La minería del cobre se ha convertido en la principal actividad económica de las regiones
de Antofagasta y Atacama. Sin embargo, a lo largo de este artículo se ha mostrado cómo
el impacto de un mismo sector productivo puede ser diferenciado en cada zona. Si por un
lado tenemos una minería de Gran tamaño operando eficientemente en la región de
Antofagasta y con altos niveles de productividad, por otro lado tenemos una Pequeña y
Mediana minería que genera un gran impacto en los ingresos de la región de Atacama, a
pesar de sus bajos niveles de productividad y escasa intensificación tecnológica. La razón
radica en la posibilidad que tienen los ingresos de las empresas con propiedad local, de
permanecer en su región de origen, en este caso, la región de Atacama. La importancia de
la propiedad del capital se incrementa al considerar el efecto que una propiedad local
tiene sobre el bienestar y la equidad de una economía regional, aspecto no considerado
hasta ahora, en las teorías de desarrollo regional.
Aun así, a pesar de esta eficiencia de la Pequeña y Mediana Minería en la promoción de
los ingresos regionales, el funcionamiento de su cadena productiva arrastra ineficiencias
en el proceso de comerciaización de su producción. Existe un único poder comprador para
la producción de minerales de pequeña escala, lo que convierte al mercado nacional de
compra-venta en un mercado de competencia imperfecta, donde la Empresa Nacional de
Minería, ENAMI, utiliza un poder de monopsonio al determinar la pureza del mineral
aceptable para la compra. Los actores locales insertos en esta actividad han destacado
esta problemática con el objeto de un diseño de planes de acción estratégicos
conducentes a mejorar este mercado. Las instituciones responsables han omitido estas
denuncias diseñando una Agenda estratégica que no incluye las priodidades señaladas por
los propios actores involucrados en el sector minero y que sigue una política de diseño en
la cual no se consideran las individuales8. Lo contrario ocurre con el poder político de los
actores mineros de la región de Antofagasta. El liderazgo efectivo mostrado por ellos se
refleja en la construcción de una Agenda estratégica generada a partir de todas las
problemáticas detectadas por la comunidad local. Un liderazgo efectivo que se conjuga
perfectamente con una institucionalidad eficiente en deterctar las necesidades prioritarias
de su principal sector productivo, con un modo de hacer politica que considera las
individualiades y a partir de ellas diseña la estrategia regional9.
Este análisis se ha hecho considerando sólo la institucionalidad interna de la región. Sin
embargo, el rol que cumplen las instituciones externas no escapa de ser relevante. El
papel que puede jugar la legislación en el país también podría ayudar a incrementar las
eficiencias en la producción de la Pequeña y Mediana Minería en este caso. Si sólo se
considera la gran cantidad de exploraciones que hace la Gran Minería con el objeto de
8 Lo que se conoce en la literatura como “top-down”.
9 En este caso, el diseño de política se caracteriza por ser “bottom-up”.
evaluar la potencialidad de explotación de los yacimientos mineros, y que muchas veces
son descartados dada la poca rentabilidad que su explotación les generaría, es posible la
generación de un mercado mayor para los pequeños mineros. Si se optase por la Pequeña
y Mediana Minería como la opción para explotar todos aquellos yacimientos que la Gran
Minería explora y que descarta guardando los antecedentes en sus archivos, cláramente
mejorarían no solo los ingresos de los pequeños propietarios, sino además los ingresos y
el bienestar de toda la región. Sin embargo, la institucionalidad externa al no referirse al
respecto provoca la sensación de que el tamaño de la Pequeña y Mediana Minería hoy en
día, está contenido por la misma institucionalidad del país.
La pregunta que surge a partir de esta evidencia, es si el gran impacto en ingresos de la
minería de Atacama, será la única vía al desarrollo económico de la región, y podrá por sí
sola contrarestar los nulos – o incluso negativos- efectos que pueden tener el escaso
poder de liderazgo y una deficiente institucionalidad, en la promoción del desarrollo
económico regional. Considerando la capacidad que tiene un liderazgo efectivo de
promover instituciones eficientes en la promoción del emprendimiento y de una
competitividad local que busca un desarrollo sustentable; la no consideración de estas
variables de intervención seguirá mantiendo las diferencias que caracterizan a la minería
del cobre en ambas regiones. Si a esto se agrega la inmobilidad presentada frente las
ineficiencias a las cuales se enfrenta la Pequeña y Mediana Minería de Atacama, podría
llegar un momento en el que el importante impacto que tiene la minería de menor
tamaño sobre los ingresos de los habitantes de la región de Atacama, finalmente
desaparezca.
Referencias
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