Post on 07-Apr-2018
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
1/69
coala Naional de Studii Politice i Administrative
Facultatea de Administraie Public
POLITICI EUROPENE
Confereniar universitar dr. Luminia Gabriela Popescu
ANUL III
Suport de curs
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
2/69
MODULUL 1 : ORIENTRI ACTUALE N GUVERNAREA UE
1.1. Evoluia formelor structurale de guvernare
Guvernele, considerate actorii principali n viaa economico-social, se confrunt
cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor la nivelul sectoarelor i
activitilor naionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat
deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental,
care este o realitate deja existent la nceputul preluarii guvernrii. Dup preluare,
deciziile i aciunile guvernrii pot influena aceast realitate n sensul prevzut de
politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum, le implementeaz i le
realizeaz efectiv.
Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura
entitilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede
comportamentul a crui schimbare se urmrete n conformitate ce politicile i strategiile
asumate..
n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiectrii i implementrii unor
structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.
nelegerea administraiilor publice centrale ca organizaii a schimbat profund
reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente
teoretice ( I. Alexandru, 1999, tiina Administrativ, Ed. Economic, Bucureti ).
Din aceast perspectiv, G. Timsit rezum contribuiile analizei organizaionale n
urmtoarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs
demain) :
imaginea unei administraii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaiile
administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ;
separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n
discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element
fundamental al configuraiei i al echilibrului su;
caracterul unitar i piramidal al administraiei este nlocuit de reelele
organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective.
Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre
raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit.
2
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
3/69
T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate
organizaional de orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme
relativ independente:
personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciuniidesfurate de un actor);
interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca
interaciune difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale;
cultura sau sistemul cultural (ca o sum de opere i forme simbolice
preponderent tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii
aciuni, fr a fi ea nsi un sistem al aciunii.
Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul
cultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem
superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept
extrasociologic.
Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la
sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu
uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc
relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor
acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i
Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, )
Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului
deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii
menionai anterior susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme
de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor
i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la
reglarea incontient a sistemului de aciune la reglarea contient a unei organizaii perfect
raionaliste (Crozier M i Friedbarg E,:1977)
Administraia trebuie, n consecin, s nvee s fac fa preteniilor actuale
datorate vitezei schimbrilor sociale, n cadrul crora comunicarea i fluxul informaional
reprezint elemente vitale.
Susinerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi,
flexibile, care s faciliteze orientarea spre ceteni.
3
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
4/69
Meninerea structurilor birocratice tradiionale duce, pe termen scurt, la eec att n
rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice.
Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii
tradiionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni
nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor
publice( Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).
Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de
organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcionarea eficient a sistemelor de
guvernare, pe msur ce presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au
acutizat.
De exemplu, confruntat cu dificultile formulrii unui rspuns strategic n cadrul
Ministerului Aprrii al SUA, McNamara a renunat la structura birocratic tradiional n
favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB).
mpresionat de schimbrile produse de noul sistem preedintele Johnson a cerut ca
toate ageniile naionale s adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB
este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel nct fondurile se aloc orizontal, n
entiti structurate pe programe.
Dificultile ntmpinate de aceat abordare sunt create, n primul rnd, de ineria
structurii birocratice, piramidale..
Administraia Nixon a introdus propria sa reform n 1973, respectiv managementul
prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul n management Peter Drucker.
i n acest caz, structura birocratic, rigid, piramidal s-a dovedit generatoare de
dificulti semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendina de a formula
obiective inutile sau nereprezentative, evitnd stabilirea acelor obiective importante, dar
care ar putea da natere unor dispute politice. Dei conceptual, MBO este generat de sus
n jos, s-a ajuns ca acesta s fie dominat de obiective neeseniale, elaborate de la bazctre vrf.
Cnd preedintele Carter a ajuns la Casa Alb, n 1977, a introdus, pentru a reduce
drastic birocraia, sistemul de bugetare n baz zero ( ZBB), pe care l crease n Georgia
( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments).
Ideea central n ZBB este c bugetarea trebuie s nceap de la o baz zero i c orice
cretere peste fondurile deja alocate trebuie ctigat ntr-o competiie analitic cu alte
propuneri.
4
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
5/69
Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit
concept structural.
1.2.. Descentralizarea structurilor de guvernare
Una dintre temele comune ale schimbrilor structurale este cea a descentralizrii
responsabilitii i autoritii de la centru spre unitile organizaionale i de la guvernul
central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor i, de aici ,mai departe , la nivelul
municipalitilor.
Principalul argument care pledeaz n favoarea descentralizrii rezid n faptul c
acest proces reprezint o cale important de mbuntire a eficienei i a performanei la
nivelul administraiei publice.. Focalizat asupra creterii autonomiei decizionale, procesul
descentralizrii contribuie, de asemenea, la transparena activitiilor i a rezultatelor. n
concluzie, structurile sistemului administraiei publice trebuie s devin anticipaive,
dinamice, complexe i felxibile
Noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n administraie,
trecerea la o administraie informatizat fiind de neconceput n cazul unor structuri
ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informaional exact cnd este necesar o mai
mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic, activitile se desfoar n conformitate cu
regulile i normele generale.
Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este
asigurarea conformitii n raport cu regulile i normele prestabilit. ntr-un astfel de
sistem, mbuntirea eficientei i eficacitii proceselor implic adoptarea unor modificri
legislative.
Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic i turbulent
impune reproiectarea arhitecturii muncii.
Cunoaterea obiectivelor i msurarea rezultatelor reprezint dou imperative aleacestei schimbri, asupra crora trebuie s se concentreze managerii unitilor
administraiei, demonstrnd c sunt capabili s organizeze i s eficientizeze modul de
utilizare a resurselor (inclusiv cele informaionale), s se angajeze n fixarea obiectivelor i
s gseasc motivaia realizrii acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de
abordare managerial focalizat asupra definirii i acceptrii performanei. n rile
europene acest mod de lucru a devenit o practic destul de rspndit.
5
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
6/69
Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune
transcrierea rezultatelor ateptate ntr-un formular tip contract intern similar contractelor
reale ncheiat cu un oricare tip de client.
Austria a adoptat un sistem formal n care obiectivele politicilor sunt formulate
explicit i, apoi, transformate n sarcini, obiecte i programe proprii pentru diferitele uniti
ale administraiei.
n Suedia, obiectivele i sarcinile ageniilor sunt subscrise ca parte a procesului de
planificare i bugetare ntre agenii i ministere.
La nivelul land-urilor i oraelor, n Germania, exist pus n practic un model care
vizeaz printre alte obiective i extinderea demersului managerial orientat spre rezultate .
Elveia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate
prioritile, alocate resurselor i stabilite criterile pentru performan.
Cu certitudine c, punerea n aplicare a acestor sisteme nu se face fr probleme.
Definirea cuantificat a obiectivelor este una dintre dificultile cele mai
semnificative. n plus, stabilirea sarcinilor fr consultarea prealabil a cetenilor
introduce erori n sistemul proiectat.
Recompensele i sanciunile pot avea, n anumite cazuri, efecte negative asupra
eficienei i eficacitii. n pofida tuturor acestor dificulti, eforturile reale direcionate spre
reconfigurarea organizaiilor din sistemul administraiei sunt preferabile normelor i
reglementrilor birocratice rigide.
Determinarea unei configuraii adecvate a raportului centralizare-descentralizare
constituie nc o provocare pentru sistemul administraiei. Descentralizarea nu reprezint
un scop n sine i, n consecin, se impune analiza comparativ a avantajelor i
dezavantajelor activitiilor centralizate faa de cele descentralizate. Exist anumite situaii
n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv.
Experiena demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activitile suntcomplet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel
operaional.
n cazul politicilor publice prin care se urmrete optimizarea cadrului competitiv
ntr-un anumit sector, descentralizarea joac un rol diferit comparativ cu situaia anterior
prezentat.
Form structural la care se apleaz cel mai frecvent , aa cum se constat din experiena
din lumea real, este unitatea de proiect, n care managerul are autoritatea i
6
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
7/69
responsabilitatea deplin referitor la succesul proiectului, dar i un buget suficient pentru a
susine activitile din zona funcional..
Situaiile cele mai complexe sunt cele n care existena unei legturi verticale ntre
creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea
situaiei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar, dar pe fondul unor
reconsiderri ale modului n care aceasta este definit.:descentralizarea este nu att
procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul mpririi
responsabilitii ntre diferitele niveluri manageriale ale administraiei publice.
Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilitii strategice :
pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos
nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu,
2005, Politici publice, Ed. Economic, Bucureti)
Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implicaii structurale
fundamentale: cooperare interfuncional deosebit de strns pentru implementarea
politicii, configurarea capacitii strategice i dezvoltarea capabilitilor n msur s
rspund provocrilor asociate procesului de desfurare al unei politici publice.
. Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la
raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n
meninerea uniformitii serviciilor la nivel naional.
Sistemului de educaie din Frana, universitile din Austria sau sistemul de protecie
social din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni.
n toate cazurile citate, se pune problema meninerii unei uniformiti n tratarea
cetenilor. n scopul asigurrii uniformiti sau al unui tratament egal pentru ceteni
autonomia managerial la nivel local este limitat.
Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli i proceduri prestabilite.
Msurarea i demonstrarea performanei este o alt variabil de care trebuie s sein cont n stabilirea raportului descentralizare / centralizare.
Transferul de autoritate ctre unitile locale are sens, doar, dac acestea sunt
capabile s-i demonstreze performanele. De exemplu, n Suedia i n Marea Britanie
performana ageniilor, spre care a fost transferat prin descentralizare responsabilitatea,
este monitorizat.
Existena unei strategi comune la nivelul ntregii organizaii este un alt factor ce
afecteaz procesul de descentralizare. Managerii unitilor descentralizate trebuie s fiecapabili s-i administreze rezervele i s-i ating performantele previzionate. Pentru
7
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
8/69
aceasta este nevoie ca acetia s neleag scopurile i direciile prioritare de transformare
ale administraiei.
Cel de-al cincilea factor de care trebuie inut cont n iniierea procesului de
descentralizare vizeaz relaia dintre elaborarea politicilor i implementarea acestora. n
Marea Britanie, de exemplu, cei mai muli conductori ai ageniilor sunt implicai att n
elaborarea ct i n implementarea politicilor.
Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici n prioriti
manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, n general,
managerii din administraie consider c dimensiunea politic i cea administrativ sunt
foarte clar separate i c exigenele politice sunt cele care fixeaz cadrul pentru
administraie.
n Austria exist, de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice
n obiective operaionale proprii departamentelor guvernamentale.
Comparativ . cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie n care gradul
de descentralizare este deosebit de mare, Frana are, datorit, pe de-o parte lipsei
infrastructurii tehnice, iar, pe de alt parte, dorinei departamentelor centrale de a se
menine la putere, nc un sistem centralizat
1.4
.Reele ca form de organizare
.Iniial, conceptul de organizare n reea era cunoscut cu referire la instituiile i
asociaiile profesionale.Existena reelelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul
organizaiilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informaii, susinerea i progresul
carierei, dar i n realizarea altor obiective personale.
Cea mai mare parte a acestor tipuri de reele sunt informale. n interiorul unei
organizaii aceste reele definesc, aa numita, organizaie informal. Chiar i n cea mai
puternic birocraie, ntre organizaia formal i cea informal exist o stare conflictual.Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c fr reele informale organizaiile nu ar putea
funciona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existena unei reele informale
puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor strategice, cu condiia ca liderii
reelei s se declare susintori ai acestor decizii.
La nivelul companiilor, afacerile se susin prin reele, din care fac parte furnizorii i
clienii. Tradiional, aceste relaii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci
pe relaiile informale, i mai puin pe formaliti legale. Intensificarea competiiei a fost
factorul esenial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, obinute prin
8
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
9/69
creterea numrului de furnizori i a acutizrii concurenei dintre acetia. n acest context,
relaiile dintre diferitele puncte ale lanului de valoare au tendina de a deveni conflictuale,
impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze relaiile dintre
acestea.
n ciuda acestor provocri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt
relaii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbuntirea performanelor de-a lungul
lanului de valoare.
.
n ultima decad a secolului trecut, structura de reea a fost promovat i la nivelul
sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivitii, dar, i a altor
entiti participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale, aa dup cum
afirma F. Fukuyama (2004).
Structura de reea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de
organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele
de pia dect de cele ale unui lan de comand.
n viziunea lui H.Brahami, structura de reea reprezint o federaie sau o
constelaie de entiti de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin
know-how i care au relaii individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu
cel al unui dirijor de orchestr, a crui viziune strategic asigur att infrastructura
administrativ i organizaional comun, ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare
entitate poate fi considerat centrul unei reele proprii.
Model structurii de reea este complet diferit de cel al organizaiei birocratice-
democratice n n care sursa puterii este unic, principiile ierarhiei funciilor i a diferitelor
niveluri de autoritate implic un sistem ordonat de dominare i de subordonare i n care se
exercit un control strict al superiorilor.
Aadar, pentru a-i asuma scopurile societii, structura birocratic trebuie s sescindeze n uniti distincte, ntre care se stabilesc legturi de dependen mutual i
continu, care permit apariia alternativei la verticalitatea birocratic i feudalizare
1.5. Conceptul de guvernan.
Rezultatul procesului dual reprezentat de contracia resurselor politice i economice
i de distribuirea puterii la niveluri substatale i /sau suprastatale a fost deschiderea
9
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
10/69
guvernrii spre ali noi actori. Diviziunea ierarhic dintre guvernarea formal i restul
societii nu mai funcioneaz.
Tot mai muli actori privai colaboreaz cu entitile publice , iar actorii publici de
la toate niveurile teritoriale coopereaz la elaborarea i implementarea politicilor . Noile
reele de actori sunt constituite prin traversarea granielor tradiionale dintre guvernarea
comunitii i societatea civil. Aceast micare reprezint trecerea de la guvernarea
tradiional birocratic spre guvernan, o abordare a managementului politic mult mai
descentralizat-participativ. Guvernarea i guvernana definesc anumite tipuri de relaii
ntre stat i cetean.
Conceptul de guvernana este folosit pentru a descrie schimbrile produse n natura
i rolul statului, dup iniierea reformelor sectorului public, ntre anii 1980-1990.
Iniierea acestor reforme a urmrit, n special, mbuntirea furnizrii serviciilor
publice i renunarea la birocraia ierarhizata n favoarea pieelor i a reelelor. Printre
efectele produse de reformele care au vizat transformri semnificative ale sectorului public
se impune a fi menionate intensificarea schimburile globale, creterea activitii
economice transnaionale, precum i amploarea apariiei unor structuri instituionale
regionale, aa dup cum este cazul Uniunii Europene..Altfel spus, conceptual de
"guvernance" corespunde formelor postmoderne de organizaii economice i politice.
. Richards i Smith definesc guvernana ca un concept ce pune n lumin natura
schimbrilor din procesul politicilor publice. n particular, guvernana relev creterea
varietii de domenii i a numrului de actori implicai n procesul politicilor, dar i
necesitatea ca acetia s fie luai n consideraie.( Richards i Smith 2002).
Milward i Provan consider c guvernana reprezint crearea condiiilor pentru
ordonarea regulilor i aciunilor colective, adesea incluznd ageni din sectorul privat i
sectorul public. Esena guvernanei este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare-
granturi, contracte, nelegeri- care nu sunt doar sub autoritatea guvernului.( Rhodes, R.A.W, 1997)
In ultimii aproximativ zece ani, guvernana s-a dezvoltat ca un termen specific
ideii de colaborare n domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernanei din
perspectiva studiului procesului politicilor, fundamentarea conceptualizrii acestora n
relaie cu teoria implementrii a fost iniiat de ctre (Peter L., Hupe and Michael J.,2002).
Conceptul de guvernan este utilizat pentru a oferi o mai bun ntelegere asupra
multiplelor niveluri ale aciunii i a tipurilor de variabile care afecteaz performana .
10
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
11/69
Astfel, concepul de guvernan poate fi ncadrat ntr-un cadru general de analiz
multidimensional a procesului politicilor publice. In acest context, mediatorii de politici
depun eforturi pentru soluionarea disputelor referitoare la decizii asumate de o singur
agenie,de exemplu, distribuirea de fonduri sau elaborarea de reglementri. Graniele
fiecrei probleme ce necesit rezolvare sunt bine definite. Guvernana modern este
dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate.
Dar cum ar trebuie organizat guvernana? Care sunt alternativele de baz?
Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat ntre consolidaritii ifragmentalitii din
guvernele locale.
Exist o nelegere general c deciziile asupra unei varieti de servicii publice,
cum sunt pompierii, poliia, coala, transportul la nivelul comunitii i planificarea sunt
mai bine asumate de ctre nivelul local. Dar cum ar trebui s fie aceste servicii organizate
i pentru cine ? Ar trebui limitat numrul de jurisdicii pentru fiecare zon urban i poate
redus acest numr la o singur unitate pentru a produce economii n livrarea serviciului
local i pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar
trebui s existe numeroase zone urbane, coordonate ntre ele, jurisdicii locale cu sarcini
specifice pentru creterea alegerii cetenilor i flexibilitate (Keating 1995; Lowery 2000;
Ostrom1972)?
In timp ce o serie de autori abordeaz guvernana ca o alternativ la guvernarea
ierarhizat, ali autori interpreteaz guvernana din perspectiva reelelor de politici ca
mnunchi de instituii formale de guvernare. (Rhodes 2000; Peters, and Pierre 2000). Mai
recent, teoreticienii au demarat examinarea modalitilor prin care globalizarea faciliteaz
difuzia autoritii politice la nivelul instituiilor subnaionale i internaionale.
Exist un numr important de implicaii ale nou trend spre guvernan, unele dintre
acestea legate de idea central a participrii democratice i a instituiilor.Guvernana exprim credina larg, de mas, c statele depind, ntr-o msur tot
mai mare, de alte organizaii n asigurarea propriilor intenii, furnizarea propriilor politicii
i stabilirea de reguli. In mod similar, guvernana poate fi, de asemenea, utilizat pentru a
descrie orice pattern of rule, n situaia n care rolul statul devine din ce n ce mai puin
important. Exist o anumit percepie referitoare la guvernan : afacerile guvernamentale
derulate de ctre autoritile publice
Guvernana exprim o cretere a gradului de recunotere a cilor prin care pot fiasigurate formele difuze de putere i autoritate i n absena activitii statului..Mai
11
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
12/69
general, guvernana poate fi neleas ca reprezentnd totalitatea regulilor, inclusiv cele
ierarhice existente la nivelul statului, nainte de declanarea reformelor din sectorul public.
Aceast abordare general a guvernanei este utilizitat de teoreticieni pentru
analize abstarcte referitoare la construcia ordinii sociale, coordonarea social sau practici
sociale n contexte specifice. Menionm c schimbrile produse la nivelul statelor dup
1980 conduc spre un concept cunoscut drept noua guvernan.
Conceptul de noua guvernan graviteaz n jurul politicilor publice i a
democraiei.
Creterea rolului actorilor non-statali n livrarea de servicii publice a condus la
mbuntirea abilitii statului de a intra n dialog cu ali actori. Statul a devenit mult mai
interesat de diferite strategii de creare i de management al reelelor i parteneriatelor. n
acest context, statul trebuie s pun la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea
i reglementarea altor organizaii.
In plus, creterea rolului actorilor nealei n politicile publice ridic o serie de
chestiuni referitoare la limitele pn la care poate fi dus aceast extindere a implicrii
actorilor nealei n contextual unei democraii responsabile i la mecanismele prin care se
dorete ca acesta s se fac.
Similar, creterea schimburilor transnaionale i a constrngerilor internaionale
exercitate asupra statelor sugereaz c se impune o regndire a naturii inclusiunii sociale i
a justiiei sociale.
Instituiile politice de la Banca Mondiale i cele care privesc UE folosesc acum
termenul de bun guvernan pentru a sublinia aspiraiile spre o lume mai bun.
12
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
13/69
MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNAN
2.1. Buna guvernan
Interesul actual manifestat cu privire la guverna deriv, n primul rnd, din
reforma managementului public, reform iniiat la nceputul anilor 80. Noul concept de
guvernan se refer la crearea de piee i reele. Exist numeroase ci prin care autoritile
informale ale pieelor i reelelor constituite suplinesc sau sunt complementare autoritilor
formale guvernamentale. Aceasta are ca efect adoptarea de cre ceteni a unor puncte de
vedere diferite cu privire la autoritate i la relaiile cu societatea civil.
Roderick Rhodes, relev faptul c n tiinele sociale contemporane conceptul de
guvernare are cel puin ase semnificaii diferite: stat minimal, guvernan corporatist,
noul management public, bun guvernare, sisteme sociale cibernetice, i reele auto-
organizate. Termenele de guvernan i bun guvernan sunt tot mai mult ntlnite n
literature de specialitate. Conceptul de guvernana nseamn procesul de luare a deciziei i
procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernana poate fi utilizat nanumite contexte, ca de ex. guvernan coorpratist, internaional, naional i local.
Dac guvernana reprezint procesul de luare a deciziei i procesul de implementare
a deciziei, analiza guvernanei presupune focalizarea asupra structurilor formale i
informale care trebuie avute n vedere pentru a ajunge la decizie, dar i pentru
implementarea acesteia. La nivel naional, numrul actorilor este suficient de mare fiecare
dintre actori putnd fie s joace un rol activ n luarea deciziei, fie n influenarea lurii
deciziei. La nivel naional, structurile informale de luare a deciziei pot exista. Deciziainformal este adesea rezultatul practicilor de corupie sau conduce la corupia
practicilor.
2.2. Principiile bunei guvernane
Buna guvernan are opt principii majore: este participativ, orientat spre consens,
responsabil, transparent, eficient i eficace, echitabil i urmrete respectarea legii. Ca
o asigurare c nivelul corupiei este minim, punctele de vedere minoritare sunt luate n
13
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
14/69
considerare iar vocile cele mai vulnerabile din societate sunt auzite n luarea deciziei.
Este, de asemenea, responsabil pentru nevoile actuale i viitoare ale societii.
Participarea
Participarea este un o real piatr de ncercercare a bunei guvernri. Participarea
poate fi fie direct fie prin legitimarea unor instituii intermediare sau reprezentative. Este
important de menionat c democraia reprezentativ nu presupune n mod necesar luarea n
consideraie n procesul decisional a vocilor celor mai vulnerabilke din societate.
Participarea presupune informare i organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere i
expresie pe de-o parte, i organizarea societii civile, pe de alt parte.
Respectarea legii
Buna guvernan necesit un cadru legal care s ofere deplin protecie drepturilor
omului, n particular pentru minoriti. ntrirea legii implc independena justiiei i o for
poliieneasc imparial i incoruptibil.
Transparena
Transparena presupune luarea deciziilor astfel nct regulile i reglementrile s fie
respectate. Presupune, de asemenea, ca informaiile s fie disponibile i direct accesibile
celor ce vor fi afectai prin deciziile asumate. Transparena presupune, de asemenea, c
furnizarea unui volum de informaii suficient i ntr-o form uor de neles prin media..
Rspunderea
Buna guvernan impune ca instituiile i procesele s serveasc toi stakeholders n
cadrul unui interval de timp rezonabil.
Orientarea spre consens
Exist un numr important de actori i, o multitudine de puncte de vedere mai multe
ntr-o anumit societate. Buna guvernare presupune att medierea diferitelor interese n
societate pentru a ajunge la un consens larg asupra a ceea ce este n interesul ntregii
comuniti, ct i asupra modalitilor n care acest lucru poate fi realizat. De asemenea,buna guvernare necesit o perspectiv mult mai extins i pe termen lung asupra a ceea ce
14
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
15/69
este necesar pentru dezvoltarea uman durabil i modul n care acesta se realizeaz n
scopul atingerii obiectivelor de dezvoltare. Aceste deziderate presupun nelegerea
contextului istoric, cultural i social ale unei societi sau comuniti.
Echitatea i incluziunea social
O societate a bunstrii depinde de garantarea faptului c toi membrii si simt c
au o miz comun i nu se simt exclui din curentul principal al societii. Acest lucru
presupune ca toate grupurile, dar n special cele vulnerabile, au oportunitatea de a-i
mbunti sau menine bunstarea.
Eficacitatea i eficiena
Buna guvernan nseamn c procesele i instituiile produc rezultate care
corespund nevoilor societii iar resursele, aflate la dispoziia lor, sunt direcionate optim.
Conceptul de eficien, n contextul unei bune guvernri, se refer, de asemenea, la
utilizarea durabil a resurselor naturale i la protecia mediului.
Asumarea responsabilitii
Responsabilitatea este o cerin-cheie a bunei guvernri. Att instituiile
guvernamentale, dar i sectorul privat, precum i organizaiile societii civile trebuie s fierspunztoare n faa publicului i a tuturor actorilor interesai.
n general, o organizaie sau o instituie este responsabil pentru cei care vor fi
afectai de deciziile luate sau aciunile iniiate. Responsabilitate nu poate fi asumat fr
transparen i n absena statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernane
rezult c acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte puine ri i societi au
ajuns aproape de realizare a bunei guvernri n integralitatea modelului.
2.4. Desfurarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n reea
Ideea stereotip c procesul decizional pornete de la o problem i n mod automat
va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecnd prin mai multe faze (analiz,
15
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
16/69
dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este confirmat de
realitate.
Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la soluie. Ideea c
luarea unei decizii se face uniform i linear a fost nlocuit cu imaginea unui proces n
spiral. O spir se ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu
ctigtori i nvini. Pe noua spir, nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, chiar,
procesul poate fi lrgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema ntr-
un astfel de proces decizional de un progres logic.
Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela c nu au un punct de
plecare bine definit. Chiar i privind retrospectiv, recunoaterea acestui punct este dificil.
ntr-un proces decizional complex multe dintre personaje au iniiative diverse.
Numai unele dintre aceste iniiative i idei vor fi pstrate n atenie pentru perioade mai
lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre iniiative vor ajunge la acest statut.
Progresul i declinul iniiativelor mpreun cu faptul c acestea se afl n concuren i se
suprapun au ca efect dificultatea urmririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o
anumit iniiativ.
Strns corelat cu aceste afirmai este i ideea c, de cele mai multe ori, nu este uor
s determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opiuni tehnologice nu
numai ca preced un proiect dar vor continua chiar i pe parcursul proiectului (de exemplu
datorit incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri
sau dorine). Chiar i dup finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opiuni nu
sunt finale. n faza utilizrii, soluiile tehnice alese pot genera probleme i pot deveni, din
nou, subiect de discuie.
n sfrit, este important de notat ca timpul de desfurare al procesului decizional
n sisteme tip reea complexe nu poate fi de la nceput estimat cu precizie. Durata de
desfurare a unui proces decizional este variabil: perioade de extrem i intensactivitate pot alterna cu perioade n care procesul decizional se desfoar mult mai ncet
sau perioade n care este stopat.
Neuniformiti substaniale
Coninutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, ntr-o imagine
ne-uniform. Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au coninuturi variabile
de-a lungul timpului. Aceste schimbri n coninut sunt determinate de faptul c:
-pe parcursul timpului pot s apar soluii noi;
16
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
17/69
-pe parcursul timpului numrul personajelor care iau parte la procesul decizional poate
varia.
Schimbarea percepiei, a soluiilor i a personajelor determin o dinamic puternic
a deciziei. Coninutul unei probleme se schimb n timp. Dup o anumit perioad de timp
personajele i redefinesc problemele. Acest lucru se explic fie prin faptul c problema aa
cum a fost iniial definit, nu se potrivete cu principalul curent de gndire social de la un
moment dat, fie pentru c o nou definiie dat problemei poate oferi oportunitatea
angajrii unei noi coaliii de personaje. O idee foarte important este aceea c pot exista
discrepane mari ntre formularea problemei i soluiile disponibile, caz n care redefinirea
problemei este mai mult dect necesar.
n consecin, soluiile disponibile pot avea un rol decisiv n stabilirea problemei n
discuie. Soluiile disponibile, sau cel puin soluiile ce pot fi ncadrate n aceast categorie,
sunt decisive pentru problemele fa de care personajele i manifest interesul. Ca soluie,
un personaj poate avea n vedere soluii financiare, fora de munc, spaiu, tehnologie,
inteligena uman, prestigiu, informaie etc., sau combinaii ale acestora.
Viziunea tradiional asupra procesului decizional conform cruia problemele decid
soluiile este complet rsturnat.
Un al treilea element al neuniformitii substaniale este dinamica gradului de
implicare a personajelor. Personajele pot participa ntr-o rund i n urmtoarea s nu mai
particip. Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de iniiere, ulterior
rezervndu-i doar un rol secundar, n procesul decizional.
Diferitele tipuri de neuniformiti substaniale i temporale sunt n interaciune.
Aceasta explic de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, i pierd din intensitate
i se opresc, marcnd sfritul unei runde. Procesul va rencepe numai dup o perioad de
relativ odihn, moment n care pot s apar noi anse de elaborare a unei decizii.
Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce i la conexiuni neprevzute. nacest caz, realitatea se poate dezvlui ntr-o manier pe care nimeni nu a prevzut-o i
nimeni nu a proiectat-o.
Desfurarea capricioas a proceselor decizionale n sistemul structurat n reea
ofer oportuniti, dar reprezint i o ameninare pentru guvernare.
2.5. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat
Responsabilitatea este definit ca relaia bazat pe obligaia de a demonstra,revedea, i asuma responsabilitatea pentru performan, att cu privire la rezultatele
17
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
18/69
realizate ct i a mijlocelor utilizate din prisma ateptrilor. Din punct de vedere tradiional,
responsabilitatea definete modul n care cum autoritatea care acioneaz n numele
publicului este delegat prin intermediul guvernului. Autoritatea provine dela ceteni, prin
Parlament ctre ministere i apoi de la ministere spre departamente. Reciproc,
responsabilitatea se ntoarce de la ministru ctre ministere la parlament pentru ca n final s
ajung la ceteni care in guvernul responsabil prin alegeri. n teorie, acest model are
calitatea de a clarifica cine este ultimul responsabil pentru afaceile departamentului pentru
deciziile asumate ministerul.
Cnd ministrul este chestionat n parlament el trebuie s raspund pentru aciunile
oficialilor,precum i n numele guvernuluiDac responsabilitatea ministerial este piatra
de ncercare a democraiei parlamentare, raspundere este baza responsabilitii ministeriale.
Dar ce se ntmpl cnd oficialii din mai multe departamente interguvernamentale lucreaz
mpreun sau cu furnizori de servicii non-guvernamentali ?
Pot sau ar trebui ministrii individuali s fie responsabili n faa Parlamentului de
rezultatele iniiativei lansate prin parteneri multiplii? Cine este ncrcat cu responsabilitate
n situaia n care decizia este mprit?
i aceast situaie este destul de frecvent. Guvernul este implicat n diferite
aranjamente de luare a deciziei. De exemplu, aceste aranjamente pot exista ntre guvern i
societatea civil, ntre guvern i ceteni. In plus, guvernul formeaz diferite tipuri de
parteneriate cu grupuri ale comunitilor i de afaceri, experimenteaz noi ci de furnizare a
serviciilor publice i de construire a infrastructurii publice.Aceste exemple nu numai c
demostreaz c luarea deciziei este, dj, partajat, dar i c se poate face relativ uor i
este chiar un lucru curent.
Scepticii afirm c n cazul partajarea responsabilitii este mult mai dificil.
responsabilitii partajate Dificultatea ar proveni din faptul c sunt mult prea multe pri
care partajeaz responsabilitatea pentru un proiect i este foarte uor s se canalizezecriticile asupra acestuia dac ceva nu merge bine. Dac toat lume este responsabil atunci
nu este nimeni responsabil, iar dac vor partenerii vor dori s-i mpart succesul nu acelai
lucru se poate spune i n caz de eec..Exemplele pot confirma acest punct de vedere. .
(Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey,
Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of
Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5,
2003)
18
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
19/69
2.6. Structura responsabilitii partajate
Responsabilitatea partajat este tratat ca un complex de aranjamente care include
trei tipuri de relaii de responsabilitate:
responsabilitatea ntre parteneri;
responsabilitatea structurii care coordoneaz iniiativa asocierii-aceasta este responsabil
de stabilirea angajamentelor contractuale dintre parteneri i care trebuie manageriate prin
anumite tipuri de structuri ca de exemplu comitet sau consiliu responsabile de
supravegherea proiectului;
responsabilitatea dintre fiecare partener i structura guvernamental corespunztoare-de la
govern la Parlament , de la grupuri ale comunitii la membrii ai comunitii de afaceri. Din
aceast perspectiv, responsabilitatea partajat implic faptul c nu numai partenerii sunt
responsabili ci i strauctura care coordoneaz parteneriatul; fiecare rmne , de asemenea,
responsabil structurii guvernamentale proprii pentru rezultatele parteneriatului. Am putea
adauga c, n aranjamentele colaborative, acest al treilea tip de relaie ar trebui interpretat
ca fiind fundamental n comparaiei cu primele dou tipuri menionate.
.
nelegerea modului n care funcioneaz responsabilitatea partajat este destul de
dificil.. Dac un minister deleag autoritatea acesta nu nseamn c prin delegare ministrul
este absolvit de responsabilitatea de a da raspunsuri n faa Parlamentului pentru acest
exerciiu.
Din punctul nostru de vedere aranjamentele colaborative reprezint o form de
delegare. Ministrul rmne responsabil pentru deciziile sumate, resursele alocate i
rezultatele obinute. Astfel de acorduri schimba domeniul de aplicare a responsabilitii
ministrului pentru deciziile i aciunile care decurg din partneriat. Pe scurt, ministerul nu
este responsabil pentru fiecare iniiativ pe care structura/consiliul/comitetul o lanseaz nparametrii aranjamentelor colaborative.
Membrii consiliului/comitetului partajeaz acest responsabilitate. Dar ministrul
rmne responsabil fixarea unor termeni rezonabili i condiii de delegare.
19
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
20/69
MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR
PUBLICE
3.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, rolul cercetrii n elaborarea
politicilor publice
Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei
romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor
statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se
desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus
decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea
anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate(L.G.
Popescu, 2005)
n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un
reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul
unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson,
Bullock, Brady)
Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes
public, un proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii
privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica
public este o cale de aciune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu
privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de
organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza unobiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse
proprii.
Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuit din trei
faze:
Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor
Faza 2: formularea politicilor
Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice(factor de decizie politica/policy-maker)
20
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
21/69
Categorii de politici publice pot fi :
- legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)
- masuri de schimbare organizationala
- masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare
organizationala
- programe si proiecte
- inovatii la programe si proiecte
Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:
- sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se
integreaza
- sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare- sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si
prioritatile fixate in strategia in care se integreaza
- sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care
sunt incorporate)
- sa fie corelate cu alte programe si proiecte
Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre
mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina
juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a
tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt
mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru
fiecare studiu n parte.
Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce
se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de
specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza
conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se
petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n
materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care
se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n
termeni de reform a guvernrii, accentual cznd pe creterea performanei n gestionarea
banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea
Civil.
21
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
22/69
Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte
bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor
forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice,
obiectul de studiu al disciplinei n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern
(central sau local) ca rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre
politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local ncearc cu ajutorul
unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al
actorilor sociali.
Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei
politici publice.
n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete,
care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat
de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se
definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau
mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic
public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre
o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de actiune, o poltic public are
obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al
patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un
public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica
public n cauz.
Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns
la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o
autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune
coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.La nivel naional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile
majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local).
Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-
Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV.
PUF 1992):
1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice;
22
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
23/69
2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este
mai mult sau mai puin autoritar i n care coercitia este mereu prezent;
3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s
distingem ntre o politic public de simple masuri izolate;
4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de
ctre politica public n cauz;
5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori.
Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape:
1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc
s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.
2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n
consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate
ajung i pe agenda politic.
3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie
considerat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva
(o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea
problemei.
4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume
program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate
elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei
politici publice.
5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici
publice. Aici rolul administraiei este decisiv.
6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici
publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea
scopurilor iniiale.
Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra
unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani.
Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare:
a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce
un guvern decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding PublicPolicy 1998, Prentice-Hall).
23
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
24/69
b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William
Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate,
luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i
mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat.
c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson.
Anderson spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau
mai muli actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem.
d. Relatia Guvernului cu mediul.
e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele
acestora.
Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia
politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o
problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se
decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele
ce pot fi folosite.
Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru
mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul
pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute
cu asiduitate reeta bunei guvernri.
Problemele de politic public
Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii
problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din
acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce
unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut lalocalizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de
natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei
politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la
modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare
informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate
eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sausituaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea
24
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
25/69
guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia
din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale
probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau
insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n
funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca
normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi
iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic.
Nu orice situaie devine o problem de politic public:
- situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca
atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat
frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme;
- o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a
statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron
Wildavsky1 afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta
nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot
constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile
provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru
atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate.
(Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary
Processes.Boston. Little, Brown )
Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii
direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a
declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i
altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor sracilor.
Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odatcu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n
acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate
a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale,
familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu
precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat
o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast
definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent.
1.
25
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
26/69
Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a
schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem
personal, astzi sunt considerate infraciuni.
Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i
soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap
reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de
transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de
transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la
mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s
permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun.
Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate
transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe
probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia,
caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de
consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de
bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie,
rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru
soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile
(simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat
ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis
asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public
(policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine
stttoare.
Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit
caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei
nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei defapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde
orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n
msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de
cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc.
Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de
controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale
dect altele.
26
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
27/69
Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora.
Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi
soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau
ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt
intangibile, implicnd valori.
Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care
disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele
probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine
sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care
sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public.
S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate
sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual
cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm
despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre
respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct
sau indirect, transform problema personal ntr-una public.
Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de
dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la
situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit
o problem serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider
necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o
ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este
influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc
de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie.
De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public.
Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fostdefinit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit
i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.
3.2.Actori i instituii
Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?
27
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
28/69
n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum
funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori.
Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse
grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz,
rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori
instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic.
Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile
publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii
care au legtur cu o anumita problem public.
Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii
descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de
presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare
susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca
membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doarmarginalpot fi
considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective.
Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i
ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor.
Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea
interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a
societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de
organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile
de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind
considerate caracteristici informale.
Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii
imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii
numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media.
Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale
societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem
specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri suntdoar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea
28
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
29/69
interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept
un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului
politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne
cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale.
Oficialii alei
Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii
n dou categorii mari: executivul i legislativul.
Executivul
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din
subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de
constituie de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces,
autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice
parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe
o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale
(Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru
ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care
legislativul nu o poate controla.
Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i
ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces
preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s
i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt
grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile
legislative i adoptarea legilor.
Legislativul
n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea
aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu
ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului.
29
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
30/69
Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur
de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.
Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n
administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i
aici executivul este actorul principal.
Funcionarii publici
Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n
realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a
deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.
Grupurile de interese
Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune.
Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele
informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai
multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de
interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte
mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rolimportant.
Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i
organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau
candidailor care ajung la putere.
n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii
politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul
membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s
aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care
au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona
individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i
permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe
ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit.
30
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
31/69
Organizaiile de cercetare
O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare
care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor.
Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-
disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei,
soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru
sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea
partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din
cadrul universitilor.
Mass media
Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i
acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie
legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei
administraiei i a opiniei publice.
Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceastacombin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui
analist (activ, care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt
caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei
administraiei.
.Tipologia politicilor publice
Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n
promovarea de politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt
adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate
semnificativ de regulamente emise de ageniile administrative n baza mandatelor
legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att n ariile tradiionale de intervenie
guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile, educaia, protecia social,
respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile internaionale ct
i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor, egalitatea de
31
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
32/69
anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 20-30
de ani puin reglementate.
Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii
politici i ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de
exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul
urmtor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale
politicilor publice.
3.3.Modele teoretice de analiz a politicilor publice
Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de
politic public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile depolitici publice ne ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele
economice ntr-o societate dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii,
efectele (dac exist) pe care activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii.
Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie,
antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine politice.
O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele
profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilorde politic public. Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic,
reprezentnd o aplicare concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale
concrete. Cunoaterea factual a realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea
strii societii. Orice societate i propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice
poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dac
atunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele
utilizate pentru atingerea scopurilor.Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor
politice cu informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific
conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i
aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea
dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiinific
a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n legtura cu
politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte
32
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
33/69
negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e
preferabil ignoranei chiar i n politic
Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de
politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de
politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul
sau limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic
cauzele i consecinele diverselor aciuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de
decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie guvernamental i consecinele acestor
aciuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie ce trebuie s fac aceti factori
de decizie.
Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de
politici publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic
sectorial (politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste
studii ne ofer o baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i
coerent de gestiune a unei societi.
Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii
determinani n stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic
public are un anume profil i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii
n contexte specifice. Putem s ne interogam asupra efectelor pe care politici instituionale,
procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem
cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii
politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente.
Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul decizilor de
politic public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon
foarte specializat a studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice.
Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condiiainiial a grupului int, dac aceast schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza
dac deciziile de politic public au antrenat schimbri la nivelul instituiilor publice, celor
politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem
consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile publice devin variabil
independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali variabilele
dependente.
33
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
34/69
Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o
multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii
statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s
simplificm acest proces facilitnd astfel nelegerea realitii sociale. Prezentm n
continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a
diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de
nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea
complex a procesului de realizare a politicilor publice.
Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele
pe care le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele
ncearc s :
- simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice;
- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;
- ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice;
- direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important
i ceea ce nu este important;
- sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele.
Selecia modelelor de analiz a politicilor publice
Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care
poate fi gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a
fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual
de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i
consecinele politicilor publice.
Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun
dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s
nelegem diverse aspecte legate de politicile publice.
Institutionalism/etatism:
Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic
public n contextul decizional institutionalizat al statului.
34
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
35/69
Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil
cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n
explicarea compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile
centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine
neleas prin prisma percepiilor i interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un
context organizaional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere
influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i
alegerile ca variabile care influeneaz reacia oficialitilor n materie de politic public.
Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor.
Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n
mod tradiional definim tiina politic ca i studiul instituiilor guvernamentale.
Activitile politice sunt centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica public
este n mod autoritar determinat, implementat si ntarit de ctre aceste instituii.
Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile
guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd,
guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea
obligaii legale pentru ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric,
organizaii profesionale, corporaii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai
politicile guvernamentale implic obligaii legale. n al doilea rnd, politicile
guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toi
oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri pot s se extind numai
la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora coercitiva ntr-o
societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespectrii unei
politici publice. Sanciunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organizaii sunt cu mult mai
limitate.
Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturiidintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb,
studiile institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare
sistematic privind impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de
politicile publice. Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar
legtura dintre aceste aranjamente i politica public ramne n mod general superficial sau
deloc explicat.
Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publicei dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie
35
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
36/69
guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a
grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le
urmrete sau depune toate diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi
enumerate i obinerea i meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori
sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor
politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui
regimn meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362; Stepan 19783; Skoepol 1985:154) n
orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau
grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale,
dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor
care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii
de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a
adopta o politic public particular. Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s
se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea
statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul
interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate duna
intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare
msur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n
timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). n consecin, statul este mai mult dect o aren
pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un instrument de dominaie utilizat de
clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor influent i de sine stttor.
Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale
i c ele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse, precum i
strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai
interesele statului, dar i pe cele ale regimului.
ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul insuete interese ce pot fi definite.
2 Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Developmenteditat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.3 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press4 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumulBringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. CambridgeUniversity Press.5 Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul UnderstandingPolitical Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co
Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in theThird World.Princeton University Press.6 idem
36
8/4/2019 Suport Curs PE Anul III
37/69
(1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor
sociale;
(2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi
probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona
problemele, dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor
probleme i modul de soluionare a lor;
(3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou
orientare sau la reformulri ale celei vechi.
Bennett i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt
instituionalizate prin ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a
problemelor i n modul de distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor
(Bennet, Douglas C.