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Delitos ambientales en el Cdigo Penal
Academia de la Magistratura
2015
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Material Elaborado por el Dr. Percy Salas Ferro y Actualizado por el Dr. Christian
Guzmn Napur
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
2 Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura es la institucin oficial del Estado Peruano, que tiene como
finalidad la formacin de aspirantes a la magistratura y el desarrollo de un sistema integral y
continuo de capacitacin, actualizacin, certificacin y acreditacin de los magistrados del
Per.
CONSEJO DIRECTIVO DE LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA
Dr. Josue Pariona Pastrana
Presidente del Consejo Directivo
Dra. Zoraida Avalos Rivera
Vicepresidenta del Consejo Directivo
Dr. Ramiro Eduardo de Valdivia Cano Consejero
Dr. Javier Arvalo Vela Consejero
Dr. Pablo Snchez Velarde Consejero
Dr. Jorge Luis Cceres Arce Consejero
Dr. Sergio Ivn Noguera Ramos Consejero
Dra. Frezia Sissi Villavicencio Ros - Directora General
Abog. Bruno Novoa Campos - Director Acadmico
El presente taller EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ha sido elaborado por el Dr. Percy Salas Ferro y Actualizado por el Dr. Christian Guzmn Napur para la Academia de la Magistratura, en julio del 2013.
PROHIBIDA SU REPRODUCCION TOTAL O PARCIAL SIN AUTORIZACION
LIMA PER
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SLABO
NOMBRE DEL TALLER: EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
I. DATOS GENERALES
Programa Acadmico
: Subdireccin de Programa de Actualizacin y Perfeccionamiento PAP
Horas lectivas : 18 horas
Nmero de Crditos Acadmicos
: 01
II. PRESENTACIN
El taller tiene como objeto de estudio el proceso contencioso
administrativo y las instituciones centrales que lo integran.
El significativo incremento de los conflictos entre los administrados y
la administracin pblica, hace necesario el estudio y la difusin
entre los magistrados y servidores del Poder Judicial.
En ese sentido, es propsito primordial del taller dotar a los
participantes de capacidades y competencias concretas en relacin
al Proceso Contencioso Administrativo, de manera que puedan
resolver debida y oportunamente las controversias puestas a su
consideracin, gestionar eficazmente los procesos a su cargo y
reducir significativamente la carga procesal que soportan los
rganos jurisdiccionales que conocen esta materia.
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En la lnea de dicho propsito, en el presente taller se ha planteado abordar en
la temas centrales del Derecho Administrativo en el proceso contencioso
administrativo: 1) La funcin administrativa y sus principios, 2) Las pretensiones
en el proceso contencioso administrativo, 3) Desarrollo del proceso: vas
procesales, Actuaciones y sentencia; y 4) Medios impugnatorios
III. OBJETIVOS
Para el presente taller se han formulado los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL:
Preparar a los magistrados y auxiliares participantes para el eficaz
desempeo de sus funciones. Optimizar sus capacidades y
competencias para resolver las controversias puestas a su
consideracin.
Actualizar sus conocimientos y el desarrollo de destrezas en el campo
del Derecho Administrativo desde una perspectiva novedosa e integral y
con especial nfasis en los aspectos prcticos de la disciplina. En otras
palabras, el objetivo es entonces el desarrollo de conocimientos tericos,
su correspondiente profundizacin y anlisis crtico y el avance sobre
sus proyecciones prcticas.
OBJETIVOS ESPECFICOS:
Los Magistrados y auxiliares de justicia al concluir el taller debern:
1. Resolver adecuada y oportunamente las controversias que
conoce.
2. Gestionar eficazmente los procesos a su cargo.
3. Brindar un adecuado y expeditivo servicio de justica.
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IV. ESTRUCTURA DE CONTENIDOS
UNIDAD I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS
LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 GUZMAN NAPURI, Christian. (2011). La instruccin del procedimiento administrativo. En: Tratado de la Administracin Pblica y el Procedimiento Administrativo. Lima, Ediciones Caballero Bustamante.
LECTURA 02
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004.
UNIDAD II: LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 Ayala Muoz, Jos Mara;
Fernndez-Daza Alvear; Garca
Gmez de Mercado Francisco;
Gutirrez Delgado, Jos Manuel;
Huesca Boadilla, Ricardo;
Irurzun Montoro, Fernando;
Rivero Gonzlez, Manuel; Sanz
Gandasegui, Francisco; Torres
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Fernndez, Juan Jos; Vega
Labella, Jos Ignacio (2010). Las
Pretensiones de las Partes. En
Comentarios a la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa de 1998 (4 ed.).
Navarra: Aranzadi Thomson
Reuters. (pp. 455-491).
UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA
LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 Priori Posada, Giovanni (2009).
Cuestiones Procedimentales del
Proceso Contencioso
Administrativo. En Comentarios a la
Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211).
Lima: ARA Editores.
LECTURA 02 Morn Urbina, Juan Carlos (2011).
Agotamiento de la Va
Administrativa. En Comentarios a la
Ley del Procedimiento
Administrativo General (11 ed.) (pp.
644-659). Lima: Gaceta Jurdica.
UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS
LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos
Tomo IV Cap. III.
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V. MEDIOS Y MATERIALES.
Autoinstructivo preparado por el docente.
Lecturas recomendadas.
Casos prcticos.
VI. METODOLOGA Y SECUENCIA DE ESTUDIO.
La metodologa del taller es activa y participativa, centrada en el participante,
quien a travs del anlisis exhaustivo del material de estudio, el intercambio
con sus compaeros, el tutor experto y el desarrollo de las actividades
especialmente diseadas lograr los objetivos previstos en el taller.
Se combina el aprendizaje a distancia con una sesin presencial. Fase
presencial: Interactiva; con las siguientes tcnicas: exposicin y preguntas,
lluvia de ideas, anlisis de casos, debates, argumentacin oral. Fase no
presencial: Lectura auto instructiva y comunicacin en red chat.
VII. SISTEMA DE ACOMPAAMIENTO
Para el desarrollo de este taller, el discente cuenta con el acompaamiento del
profesor especialista quien ser el responsable de asesorarlo y orientarlo en los
temas de estudio, a la vez que dinamizarn la construccin del aprendizaje. As
tambin, contarn con un coordinador quien estar en permanente contacto
para atender los intereses, inquietudes y problemas sobre los diversos temas,
as como para la orientacin de las habilidades de estudio en la modalidad
virtual.
El Aula Virtual de la Academia de la Magistratura es el medio ms
importante que utilizar a lo largo del desarrollo del taller. A travs de
ella, tendr acceso a los diferentes materiales del taller y podr
comunicarse con sus compaeros y con el profesor que lo acompaar
durante el proceso.
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VIII. SISTEMA DE EVALUACIN
Se ha diseado un sistema de evaluacin permanente, de manera que el
discente pueda ir reflexionando y cuestionando los diversos temas propuestos
en el taller.
A travs de la Subdireccin del PAP se le comunicara cada componente
evaluativo, oportunamente.
IX. BIBLIOGRAFA
PARA LA UNIDAD I
BELADIEZ ROJO, Margarita La vinculacin de la Administracin al
derecho. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 2000.
BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo El Derecho a una decisin justa
como elemento esencial de un Proceso Justo. En: Derecho & Sociedad,
N. 15. Lima: PUCP, 2000.
CABALLERO SNCHEZ, Rafael La beschleunigung o aceleracin del
procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo.
En: Revista de Administracin Pblica, N. 147. Madrid: Centros de Estudios
Constitucionales, 1998.
CASSESE, Sabino Crisis y transformaciones del Derecho
Administrativo. En: Documentacin Administrativa N. 250-251. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1998.
CERULLI IRELLI Vincenzo La simplificacin de la accin
administrativa. En: Documentacin Administrativa N. 248-249. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1997.
CIERCO SEIRA, Csar La simplificacin de los procedimientos
administrativos en Italia. En: Revista de Administracin Pblica, N. 152.
Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.
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Academia de la Magistratura
DANS ORDEZ, Jorge Comentarios a la nueva ley del procedimiento
administrativo general. En: Comentarios a la ley del procedimiento
administrativo general: Ley N. 27444. Lima: ARA, 2001.
DANOS ORDOEZ, Jorge La Participacin ciudadana en el ejercicio de
funciones administrativas en el Per. En: Estudios en Homenaje a Don
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ENTRENA CUESTA, Rafael Notas sobre el concepto y clases de Estado
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GUZMAN NAPURI, Christian - El debido proceso en sede administrativa
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discutirse la pertinencia del mismo?. En: Ius et veritas, N. 22. Lima:
PUCP, 2001.
GUZMAN NAPURI, Christian - El Nuevo Rgimen Jurdico de los Actos
Administrativos. En: Revista jurdica del Per, ao 52, N. 34. Trujillo:
Normas Legales, 2002.
GUZMAN NAPUR, Christian La carga de la prueba en el procedimiento
administrativo general. En: Actualidad Administrativa, tomo 134. Lima:
Gaceta Jurdica, 2005.
GUZMAN NAPURI, Christian Los Administrados y sus derechos en el
procedimiento. En: Revista Jurdica del Per, Tomo 57. Trujillo: Normas
legales, 2004.
GUZMAN NAPURI, Christian Los Recursos Administrativos. En: Normas
Legales, Tomo N. 326. Trujillo: Normas legales, 2003.
GUZMAN NAPURI, Christian La Responsabilidad Patrimonial de la
Administracin Pblica. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
HUAPAYA TAPIA, Ramn El artculo V de la Ley del Procedimiento
Administrativo General o el Derecho Administrativo como ordenamiento
jurdico. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general.
Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
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10 Academia de la Magistratura
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debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento
Administrativo General? En: Actualidad Jurdica Tomo 141. Lima: Gaceta
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En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.
27444. Lima: ARA, 2003.
MARTIN TIRADO, Richard El Rgimen del Contrato Administrativo de
Servicios: nuevas soluciones para un viejo problema. En: Revista de
Derecho Administrativo N. 7. Lima: CDA, 2009.
MARTN TIRADO, Richard La responsabilidad de la administracin
pblica y del personal a su servicio. En: Comentarios a la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2005.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastin De la Simplificacin de la
Administracin Pblica. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 147.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1998.
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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastin Presupuestos
constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En:
Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1958.
MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde
una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin
Pblica, N. 162. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003.
MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En:
Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002.
MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho
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Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1977.
OCHOA CARDICH, Csar - Los Principios Generales del Procedimiento
Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo
general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
PALOMAR OLMEDA, Alvaro Los Principios de la actividad administrativa
y las relaciones entre las Administraciones. En: Documentacin
Administrativa N. 254-255. Madrid: Ministerio para la Administraciones
Pblicas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1999.
TORNOS MAS, Joaqun - La Simplificacin procedimental en el
ordenamiento espaol. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 151.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
PARA LA UNIDAD II
Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo
(tomo II). Madrid: Civitas Ediciones.
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos.
Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima:
Gaceta Jurdica.
Huapaya Tapia, Ramn (2006). Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo. Lima: Jurista Editores.
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
12 Academia de la Magistratura
Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones
Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.
Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.).Buenos Aires:
Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.
Perrino, Pablo (2007). La pretensin Procesal Administrativa como Objeto del
Proceso Contencioso Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado
de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 409-436). Buenos Aires: La
Ley.
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley
que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.
PARA LA UNIDAD III
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones
Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley
que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.
PARA LA UNIDAD IV
Spacatorel, Gustavo. Los recursos impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne
(Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, (tomo I). Buenos Aires: La
Ley.
Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3
ed.). Madrid: Civitas Ediciones.
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
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Academia de la Magistratura
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley
que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
14 Academia de la Magistratura
INTRODUCCIN
La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as como
de la tramitacin del procedimiento administrativa es de una importancia medular
para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular. Ello
porque la reglamentacin de dichas materias debe asegurar la obtencin de este
delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el
llamado inters general, concepto este ltimo que tiende a identificarse con los de
inters pblico o bien comn, y que consiste en aquello que beneficia
favorablemente a la colectividad en su conjunto.
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la
Administracin Pblica y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que
se pretende establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la
Administracin Pblica sirva para la proteccin del inters general, buscando de sta
manera al mismo tiempo garantizar los derechos e intereses de los administrados,
y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparicin de un
paradigma, que es el de la preferencia del inters general sobre los intereses de los
administrados, permitiendo que dichos intereses deban ser tutelados de manera
simultnea por la Administracin Pblica; a travs del sometimiento de la misma a
los principios propios del Estado de Derecho.
Es evidente que la Administracin Pblica tiene como finalidad primordial la
satisfaccin del inters general, a travs de los mecanismos que el ordenamiento
jurdico le facilita. La funcin administrativa constituye, como veremos seguidamente,
la plasmacin de dicha bsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es
como se define al inters general; cuya definicin no es obvia, sino que requiere de
una construccin jurdica. Esta resulta ser la funcin ms amplia que se utiliza en la
esfera pblica, que adems no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser
ejercida por los particulares.
Sin embargo, la funcin que venimos describiendo debe regularse adecuadamente,
a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurdico propio del
Estado de Derecho. El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Pblico
Interno, est compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad administrativa
del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del
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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos, los entes
descentralizados territorialmente gobiernos locales y regionales y los entes
pblicos no estatales. Siendo su tarea el arbitrar los cauces jurdicos necesarios
para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de los
intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los
particulares.
Adems, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administracin
Pblica y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que
permite que el administrado acceda con mayor facilidad y por ende, a un menor
costo a la Administracin Pblica.
Ello a su vez permite reducir la informalidad, generando desarrollo econmico y
social, en especial en un pas en el cual la ausencia de formalidad es muy alta,
impidiendo la incorporacin a la legalidad de un conjunto muy alto de personas,
naturales y jurdicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, as como sus
normas conexas, consagra principios de aplicacin inmediata, no slo al
procedimiento administrativo como tal, sino tambin a todo el Derecho Administrativo
en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido
procedimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede
administrativa el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el
principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presuncin
de veracidad.
Finalmente, la Administracin debe adecuarse al denominado principio de legalidad.
En el Estado de Derecho se ubica a la Administracin como esencialmente
ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es una
Administracin sometida al Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas
generales, stas estn subordinadas a la ley. El principio de legalidad es el pivote
del derecho administrativo y del derecho pblico en general, dado que sin el
mismo toda la normativa administrativa, as como la doctrina sobre el particular,
careceran por completo de razn de ser.
Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo
General, regulan el accionar de la Administracin Pblica sobre la base de principios
generales; estableciendo una adecuada regulacin de un elemento bsico en el
derecho pblico que es el acto administrativo; sealando una amplia normatividad
sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciacin, ordenamiento,
instruccin, terminacin y la ejecucin de las resoluciones administrativas, al amparo
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
16 Academia de la Magistratura
del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos
respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen
estos a pedido de parte o de oficio.
En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un
anlisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la
Administracin Pblica, as como las instituciones jurdicas que conforman el estudio
del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas legales de la
materia, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo General.
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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
NDICE
INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 14
UNIDAD I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS ....................................... 20
Presentacin de la Unidad I..................................................................................................... 21
Preguntas Gua para el estudio de la Unidad I .......................................................................... 22
Introduccin de la Unidad I ..................................................................................................... 22
La Funcin Administrativa. Su Definicin ................................................................................. 23
Las Actividades de la Administracin Pblica ........................................................................... 29
Los Principios de la Funcin Administrativa ............................................................................. 33
El Proceso Contencioso Administrativo ................................................................................... 36
Resumen y Conclusiones ......................................................................................................... 40
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 41
Autoevaluacin ...................................................................................................................... 46
Anexo de Lecturas .................................................................................................................. 47
UNIDAD II: Las Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo ....................... 49
Presentacin de la Unidad II.................................................................................................... 50
Preguntas Gua para el estudio de la Unidad II ......................................................................... 50
Introduccin de la Unidad II .................................................................................................... 51
Conceptos Previos .................................................................................................................. 51
La Declaracin de Nulidad total o Parcial o Ineficacia de los Actos Administrativos ................... 54
El Reconocimiento o Restablecimiento del Derecho o Inters Jurdicamente tutelado y la Adopcin
de las Medidas o Actos Necesarios para tales fines .................................................................. 57
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
18 Academia de la Magistratura
La Declaracin de Contraria a Derecho y el Cese de una Actuacin Material que no se sustente en
Acto Administrativo ................................................................................................................ 60
Se Ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo firme ........................................ 63
La Indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable y conforme al art. 238 de
la ley 27444 siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores ............................................................................................................................... 68
Resumen ................................................................................................................................ 70
Conclusiones ........................................................................................................................... 71
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 72
Autoevaluacin ....................................................................................................................... 78
Anexo de Lecturas ................................................................................................................... 79
UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA ......... 80
Presentacin de la Unidad III ................................................................................................... 81
Preguntas Gua para el estudio de la Unidad III ........................................................................ 81
Introduccin de la Unidad III.................................................................................................... 82
Proceso Especial ...................................................................................................................... 82
Proceso Urgente ..................................................................................................................... 91
Resumen ................................................................................................................................ 95
Conclusiones ........................................................................................................................... 96
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 97
Autoevaluacin ..................................................................................................................... 104
Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 105
UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS .................................................................................. 107
Presentacin de la Unidad IV ................................................................................................. 108
Preguntas Gua para el estudio de la Unidad IV ...................................................................... 108
Introduccin de la Unidad IV ................................................................................................. 109
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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
Los Recursos .......................................................................................................................... 109
Recurso de Reposicin ........................................................................................................... 112
Recurso de Apelacin ............................................................................................................ 112
Recurso de Casacin .............................................................................................................. 117
Recurso de Queja .................................................................................................................. 124
Resumen .............................................................................................................................. 126
Conclusiones ......................................................................................................................... 127
Casos Prcticos ...................................................................................................................... 128
Autoevaluacin ..................................................................................................................... 135
Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 136
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
20 Academia de la Magistratura
UNIDAD I
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Y SUS PRINCIPIOS
21
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
Presentacin de la Unidad 1.
En esta primera unidad estudiaremos la funcin administrativa y su incidencia
sustantiva en el proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad la impugnacin de
actuaciones administrativas, como veremos ms adelante.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos del concepto en cuestin, as
como sus caractersticas, como una de las funciones pblicas existentes, pero que
no necesariamente es ejercida por el Estado.
Seguidamente trataremos las diversas actividades de la Administracin Pblica, que
son la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la
prestacional, como manifestaciones de la funcin administrativa.
A continuacin trataremos los principios de la funcin administrativa, los mismos que
son de diversas aplicaciones para el empleado pblico y el juez, teniendo en cuenta
la autonoma del derecho administrativo as como el concepto de inters general.
Finalmente, en este contexto, trataremos el concepto de proceso contencioso
administrativo, as como sus principios, como base para el resto de los temas que
vamos a tratar en el presente material.
Unidad
1
LA FUNCION ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
22 Academia de la Magistratura
Introduccin a la Unidad 01.
Normalmente se considera que la funcin legislativa es la creacin de normas
generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la
funcin jurisdiccional es la decisin imperativa respecto a las contiendas generadas
entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de
funcin administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera
definitiva en el contexto del Principio de Separacin de Poderes. Inclusive, la
funcin administrativa tiende a confundirse con la funcin gubernativa, la cual
consiste en la direccin de la poltica general de gobierno, siendo ambas por
completo distintas.
De hecho, hoy en da debemos considerar dejar de emplear el concepto de
funcin ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y
reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente distintos
entre si, la funcin administrativa y la funcin gubernativa o poltica. Mientras que la
primera, que vamos a definir ms adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive
al Estado; la funcin gubernativa le corresponde nicamente al Poder Ejecutivo y
particularmente, al Presidente de la Republica en tanto Jefe de Gobierno1.
1 Constitucin de 1993:
Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica: () 3. Dirigir la poltica general del Gobierno. ()
Preguntas gua para el estudio de la Unidad I
Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente
tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del
material y a lo largo del estudio del captulo.
1. Qu es la funcin administrativa y como se distingue de las
dems funciones pblicas?
2. Cmo funcionan las actividades de la funcin administrativa?
3. Cmo se aplican los principios de la funcin administrativa?
4. Cmo se aplican los principios del proceso contencioso
administrativo?
23
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Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son
incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de funcin
jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos
intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo
concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar especficamente
el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como veremos a continuacin,
no resulta adecuado definir la funcin administrativa respecto a aquello que no es,
vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa (o poltica) o funcin judicial o
jurisdiccional.
I. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICION.
La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin
administrativa y Administracin Pblica, definiendo esta ltima como compuesta por
aquellas entidades que realizan funcin administrativa, al margen de su estructura.
Y es que, como lo hemos sealado anteriormente, existen entidades que desarrollan
funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez,
existen entidades y rganos del Estado que no ejercen funcin administrativa, sino
de otra ndole.
Adems del criterio negativo, que implica que administracin es lo que implica
ni legislacin ni jurisdiccin - el mismo que es eminentemente incompleto e incluso
errneo - existen criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para
diferenciar las funciones pblicas: el criterio orgnico o estructural y el criterio
material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo en el derecho
comparado2, pero que hoy se encuentran en crisis como pasaremos a demostrarlo
seguidamente.
En este orden de ideas es necesario sealar que la Ley de Procedimiento
Administrativo General seala que la misma es de aplicacin para todas las
entidades de la administracin pblica. Sin embargo, no establece que debe
entenderse propiamente por Administracin Pblica, sino que la define a travs de
las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente orgnico, que
incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o el Poder Judicial, las
2 MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin
en la Administracin. En: Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1977, p. 526. Tambin: MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En: Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958, p. 11.
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cuales no poseen como funcin matriz a la administrativa, no obstante que la misma
se desarrolla tambin al interior de dichas entidades.
El punto de vista orgnico o estructural.
Desde este punto de vista podemos hacer la distincin respecto a la funcin
pblica ejercida segn la actuacin sea realizada por un ente jurisdiccional,
administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraramos ante
una funcin de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado
literalmente, resulta ser errneo, por cuanto en los rganos legislativos y
jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas, siendo posible incluso
confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas
por los mismos funcionarios.
De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro no
posee facultades solamente administrativas, sino tambin polticas3. De hecho, el
ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector de la
Administracin Pblica4 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a la vez un
funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera colegiada
con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de la Repblica
cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad poltica del ministro
respecto de los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo el acto es nulo. As,
la responsabilidad poltica del ministro es de particular importancia para hacer
efectivos los mecanismos de control poltico directo por parte del Congreso.
El punto de vista material o sustancial.
Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin
externa de los actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas de
conducta humana en forma general e imperativa, a travs de leyes; son actos
jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin
controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos
propios de la funcin ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifestaciones
concretas - por oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo son la
legislacin - de la decisin estatal. A su vez, la funcin ejecutiva estara conformada
3 RODRIGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot: Temis, 1995, p. 70.
4 COSCULLUELA MONTANER, Luis - Manual de derecho administrativo. Madrid: Civitas, 1993, p. 209.
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por un componente gubernativo o poltico y por un componente administrativo, que
son sustancialmente distintos entre si.
Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para
manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, puede
considerarse entonces que dicha funcin pblica es propiamente funcin ejecutiva,
pues resulta ser la materializacin y puesta en prctica, por parte del Estado, de la
ley emitida por el Parlamento5. Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto
que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo o ms
propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, funcin
administrativa. Los casos ms evidentes son los correspondientes a los entes
constitucionales (que gozan de una intensa autonoma), as como las entidades
descentralizadas territorialmente, como son los gobiernos locales o regionales.
Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen tambin entes y
rganos que desempean funcin gubernativa o poltica, que como lo hemos
sealado de manera reiterada consiste en la direccin de la poltica general de
gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin6, lo
cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de
control, como veremos ms adelante. Atenerse a este criterio meramente material
que estamos describiendo implicara afirmar que los tres poderes del Estado realizan
las tres funciones matrices del mismo sin que exista un sistema de frenos y
contrapesos (checks and balances), propios del principio de separacin de poderes
en su formulacin actual.
Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de
vista funcional.
La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin
embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms diversos
organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no estatales. En primer
lugar, debe considerarse que si bien la funcin administrativa es ejercida por el
Estado, puede ser realizada por los particulares a travs de la delegacin,
autorizacin o concesin de la autoridad estatal, debindoseles aplicar el derecho
administrativo en esos casos. Los casos que se presentan son mltiples e incluyen
a las empresas que prestan servicios pblicos lo cual puede discutirse sobre la
5 RODRIGUEZ, Libardo Op. cit., p. 12.
6 CASSAGNE, Juan Carlos Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, pp. 92-93.
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26 Academia de la Magistratura
base de las nuevas concepciones aplicables a los mismos los colegios
profesionales7 u otros entes de naturaleza corporativa8.
Si bien la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa
son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales.
Como resultado, no es posible en primer trmino que los particulares puedan tomar
decisiones de gobierno, no pudiendo dicha funcin delegarse u otorgarse en
concesin a aquellos.
Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue su funcin
jurisdiccional9, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye jurisdiccin no
implica delegacin por parte de los organismos jurisdiccionales sino ms bien una
decisin tomada por las partes para someter su controversia a dicha jurisdiccin.
Finalmente, la funcin legislativa solo puede delegarse en el Gobierno, a fin de que
este pueda emitir decretos legislativos.
El mbito de la funcin administrativa.
Adems, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito de
las labores cotidianas de inters general. Es decir, dicha funcin implica el manejo
de dichas labores en mrito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las
decisiones de la Administracin Pblica se relacionan directamente con funciones de
inters general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un
carcter concreto, inmediato y continuo10. Este permite distinguir la funcin
administrativa de las actividades de inters privado, que pueden encontrarse
reguladas por la Administracin Pblica, pero que no forman parte de la funcin que
la misma ejerce.
7 Constitucin de 1993:
Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad de derecho pblico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
8 Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional. Lo que
ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N. 28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de Derecho Pblico; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa. 9 Constitucin de 1993:
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: 1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
() 10
CASSAGNE, Juan Carlos Op. cit., p. 81.
27
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Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la
Administracin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin
de la administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos
casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados
actos de administracin interna.
En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la
funcin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse
tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino en la
direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en
los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situacin de
incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del
Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa, que precisamente
es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.
El principio de legalidad.
Asimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento
jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los alcances de
lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia11. As, el principio
de legalidad se convierte en el ms importante del Derecho Administrativo, e implica
que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que fueron conferidas dichas facultades12. Sobre este principio vamos a tratar con
detalle en el siguiente captulo del presente tratado.
La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma
jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el
Parlamento, subordinndose al mismo13, caso contrario, la Administracin carecera
de control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que
la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada
libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a
hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer
aquello para lo cual est facultada en forma expresa14.
11
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Tratado de Derecho Administrativo. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2004, T I, p. 59. 12
Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley. 13
COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 35. 14
OCHOA CARDICH, Csar Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003, p. 53.
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El control administrativo.
Adems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples
mecanismos de control15, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos
organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento y el
Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de
diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control
previo a travs del principio de legalidad.
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas a travs de
la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso
contencioso administrativo16 y de la existencia de los diversos procesos
constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de los actos
normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para impugnar normas
reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.
Este mecanismo de control es medular en el Estado de Derecho, sin la cual
no sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin17. Ello
no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o gubernativos,
no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado de una decisin
arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional
peruano.
Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades
de control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo
propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contralora
General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensora
del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee
gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la entrada en vigencia
del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano,
ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados, como
el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los presupuestos
participativos, entre muchos otros.
15
Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss. 16
Constitucin de 1993: Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa. 17
LOEWENSTEIN, Karl - Op. cit., pp. 305 y ss.
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2. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
A fin de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir
cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en mrito a
dicha funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En primer lugar,
las actividades de la Administracin Pblica deben configurarse como obligaciones,
al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada
uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede
considerarse propia de la funcin gubernativa, la funcin legislativa o la funcin
jurisdiccional.
Actividad de limitacin de derechos.
En primer lugar, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de
limitacin de derechos -, que implica la facultad de la Administracin de limitar
derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del
comportamiento particular al inters general18, restringiendo la libertad o ciertos
derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos19.
Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la
Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los
particulares20. Es en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica
puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares
desempeen determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a
ello, pues la misma puede implicar adems el establecimiento de prohibiciones e
incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.
Pueden limitarse todos los derechos?
Ahora bien, es por completo errneo afirmar que no existen derechos
absolutos, puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten lmite alguno,
como los derechos a la igualdad ante la ley21, a la libertad de conciencia, a la
18
Ver: DROMI, Jos Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss. 19
PARADA VAZQUEZ, Ramn - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002, pp.
380 y ss. 20
ESCOLA, Hctor Jorge Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984, p. 912. 21
El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin positiva es preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para generar igualdad material entre grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta obtener el equilibrio buscado; mecanismo que es establecido por la Ley.
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nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones polticas, filosficas,
religiosas o de cualquiera otra ndole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a
tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto a dichos
derechos no solo la Administracin Pblica, sino tambin el Estado, carecen de
capacidad para poderlos limitar.
Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de
limitacin, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas que
no admiten limitacin administrativa ni censura previa conforme lo sealado por el
numeral 5 del artculo 2 de la norma constitucional. Otro tanto ocurre con la
inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales nicamente puede ser materia de
intervencin por mandato judicial. Estos derechos no son susceptibles de ser
limitados por la Administracin.
Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin.
Por otro lado, es preciso sealar que esta actividad se encuentra sometida a
un conjunto de parmetros a fin de que la misma no sea realizada de manera
arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo la ley
faculta a la Administracin para que la misma pueda limitar dichos derechos22. En
consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a travs de ninguna otra norma,
as tenga rango de ley, con menor razn a travs de una norma reglamentaria.
El segundo de ellos es que la limitacin a los derechos fundamentales no
puede afectar al llamado contenido esencial23, que constituye el ncleo duro de los
derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial naturaleza.
De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados nicamente por
contenido esencial, razn por la cual cualquier limitacin a los mismos resultara
ilegtima
Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, a los cuales no referiremos de manera reiterada en este tratado.
La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitacin sea legtima en
un Estado de Derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el medio
22
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, Tomo II, p. 112. 23
PAREJO ALFONSO, Luciano - El Contenido Esencial de los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia Constitucional; a propsito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 08 de abril de 1981. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional, N. 3. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, p. 170. HABERLE, Peter La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional. Lima: PUCP, 1997, p. 116 y ss.
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empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se encuentra
conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin.
Actividad prestacional.
La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al
manejo de los servicios pblicos24. De hecho, durante mucho tiempo, y como
resultado de la influencia de los autores franceses, la funcin administrativa se
identificaba de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que dicha
funcin iba mucho ms all de la mera prestacin de servicios25. En general, se
entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente ser
asegurada por la Administracin, por ser la misma de inters general.
Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y
concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la
comunidad26. Ahora se entiende que el servicio pblico es un concepto instrumental,
que se produce a travs de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar
derechos fundamentales y adems que debe ser el resultado de la necesidad de
regular de manera intensa una actividad determinada.
La necesidad de la regulacin intensa se entiende en una lgica de prestacin
del servicio pblico no solo por el Estado, sino adems por los particulares. Es
entonces que las empresas que prestan servicios pblicos desempean funcin
administrativa por mandato de la Ley N. 27444, como ya lo hemos explicado
ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio
pblico por parte del Estado sea superado, prestar un servicio pblico, en especial si
el mismo se ha privatizado, dejar de ser una actividad propia de la Administracin
Pblica.
Actividad de fomento.
La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones
por parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin de
ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consideradas de
inters general27. Dicha actividad de la Administracin no implica una imposicin sino
una ayuda para la realizacin de la actividad econmica en cuestin28.
24
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Op. cit., p. 42. 25
MUOZ MACHADO, Santiago Op. cit., p. 523-524. 26
Para una definicin de servicio pblico: ARIO, Gaspar; DE LA CUTARA, J.M.; MARTNEZ, J.L.- El Nuevo Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 67-69.
27
PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., pp. 402 y ss. 28
Sobre el particular: ARIO ORTIZ, Gaspar Principios de Derecho Pblico Econmico. Granada: Comares, 1999, pp. 287 y ss.
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La actividad de fomento es desempeada a travs de diversas modalidades de
incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los mismos
que constituyen incentivos econmicos, que se caracterizan por generar un beneficio
econmico directo a los particulares. La doctrina sin embargo establece limitaciones
al establecimiento de incentivos econmicos, en especial porque implica preferir
determinadas actividades respecto de otras.
Adems, son empleados los llamados incentivos jurdicos, como los convenios
de estabilidad o la simplificacin administrativa, que no generan un beneficio
patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a travs
del uso de los llamados incentivos honorficos, que incluye el otorgamiento de
condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoracin pecuniaria.
Actividad normativa.
La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas
jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas
vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos, los
mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y
que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no
requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero adems dentro de las normas
administrativas se incluyen los instrumentos de gestin y las directivas, las cuales
vamos a tratar ms adelante.
Es necesario sealar que esta actividad de la Administracin Pblica no
implica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al
Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a
implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a sta. En
consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administracin pueda
modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de urgencia son
emitidos por el Gobierno, no por la Administracin, gozando del rango de ley que les
otorga la Constitucin. A esta actividad nos vamos a referir con amplitud ms
adelante.
Actividad sancionadora.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto
que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.
Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios que
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tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios29, dada la
naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.
Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la
Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad;
pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs del
proceso contencioso administrativo. A esta actividad nos vamos a referir
ampliamente al final del presente tratado.
Actividad cuasijurisdiccional.
Adems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del estado, por
la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre
particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del
denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de
revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los
llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de
componer conflictos - o resolver controversias - entre particulares o entre estos y el
propio Estado.
Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la
funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confusin
no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes definidos
de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede ser revisada de
manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agregarse que la funcin
administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante
componente de tutela del inters general. Tambin a esta actividad nos vamos a
referir ampliamente al final del presente tratado.
3. LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
Los principios generales del derecho desempean un rol sumamente
importante en la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no
solo interpretar las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica
y facilitar la labor del operador del derecho, al generar insumos para cubrir los vacos
del derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general
requiere un conjunto de principios, algunos que son comunes a otras ramas del
derecho pblico y otros propios de la materia que venimos estudiando. Todos los
29
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 511.
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principios administrativos rigen la actuacin de la Administracin Pblica de manera
directa, teniendo un evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente
el poder de las entidades impidiendo que el mismo viole derechos e intereses de los
administrados.
Empleo de los principios generales.
En este orden de ideas, los principios generales servirn, en primer lugar,
como un importante criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicacin de las reglas establecidas en las normas
administrativas30. En general, los principios generales del derecho, as como
aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las
normas ah donde la aplicacin literal no es posible.
En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser
usados como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas
de carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrativos al
interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es taxativa, es
necesario considerar que dichos principios debern ser empleados incluso como
parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen procedimientos
administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos
administrativos sancionadores.
Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del
derecho, deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento
administrativo31, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin
jurdica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho
administrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente
limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera
estricta al principio de legalidad.
La autonoma del derecho administrativo y el inters general.
En este orden de ideas es necesario sealar que el ordenamiento jurdico
administrativo integra un sistema orgnico que posee autonoma respecto de otras
ramas del Derecho32, incluso de las provenientes del derecho pblico. Este principio
30
Artculo IV, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. 31
Sobre el particular: MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En: Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002, p. 153 -154. 32
Artculo V, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
35
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genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de que el derecho
administrativo posee principios propios que en la mayora de los casos no resultan
aplicables a otras ramas del derecho, en particular dado su carcter de derecho
pblico. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta
inicialmente a travs del empleo de los principios generales del derecho
administrativo y nicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe procederse
al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, segn corresponda.
Sin embargo, debe sealarse que gran parte del ordenamiento administrativo
es tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la
organizacin de las entidades administrativas. Asimismo, la autonoma opera sin
perjuicio del carcter supletorio y/o subsidiario de ciertas disposiciones contenidas
en normas legales correspondientes a otras ramas del Derecho, incluso las que
corresponden al derecho privado, como podra ser el ordenamiento procesal.
Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo opera sobre la base de la
presuncin de que la Administracin Pblica acta conforme al inters general, vale
decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que componen la
sociedad en su conjunto. Como resultado, un paradigma comn en el derecho
administrativo tradicional fue considerar que el inters general estaba por encima de
los intereses particulares, lo cual careca de sustento constitucional, cuando ms
bien debe considerarse que los derechos fundamentales son preferidos frente a
bienes jurdicos que no son tales33. Conceptos como necesidad pblica, orden
interno, seguridad nacional, utilidad pblica o inters general, entre otros, solo
pueden servir como justificacin para limitar derechos fundamentales pero no para
desplazarlos.
Ello se encuentra referido con meridiana claridad por el artculo III del Ttulo
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el mismo que
precepta que la norma tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable
para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters
general, pero garantizando a su vez los derechos e intereses de los administrados y
con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
Como si ello fuera poco, el artculo 1 de la Ley N. 27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Todo lo antes sealado significa que el papel del derecho administrativo hoy en da
33
Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4. Alicante: Universidad de Alicante, 1987, p. 36 y ss.
TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
36 Academia de la Magistratura
debe centrarse en la obtencin de un adecuado equilibrio entre los intereses de los
administrados y el inters general, debiendo ambos ser tutelados por la
Administracin Pblica34.
Los principios establecidos en la ley de procedimiento administrativo general.
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan
el Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en particular,
son los siguientes35:
- Principio de legalidad;
- Principio de debido proceso;
- Principio de impulso de oficio;
- Principio de razonabilidad;
- Principio de imparcialidad;
- Principio de informalismo;
- Principio de presuncin de veracidad;
- Principio de conducta procedimental;
- Principio de celeridad;
- Principio de eficacia;
- Principio de verdad material;
- Principio de participacin;
- Principio de simplicidad;
- Principio de uniformidad;
- Principio de predictibilidad; y,
- Principio de privilegio de controles posteriores.
4. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Concepto
el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
34
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica, 2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss. 35
Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
37
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Academia de la Magistratura
Es por ello que se considera que el proceso contencioso administrativo posee una
doble naturaleza36. Es objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las
actuaciones administrativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los
administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.
Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a
diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones
materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente
podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida en el
Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es entonces un
mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente de los
intereses de los administrados.
En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio
de exclusividad, por el cual las actuaciones de la administracin pblica slo pueden
ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse en cuenta
asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales se
encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible principio de
residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al cual ya nos hemos
referido.
Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que
ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano no
puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que se
impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, sin
perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez37.
La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de
determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos
administrativos regulados por el Decreto Legislativo N. 101738 y su Reglamento.
Las razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la
contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin
Pblica para satisfacer necesidades pblicas.
36
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p. 329. 37
Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N. 27584. 38
Artculo 52 del Decreto Legislativo N. 1017.
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38 Academia de la Magistratura
En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho mayor que la que muestra
el Poder Judicial, lo cual permite resolver los posibles conflictos generados por la
ejecucin contractual de una manera ms rpida. Una controversia que demande
varios aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin construir o suministros
necesarios sin despachar.
Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y
la tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea una
jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente vinculante
emitido por el Tribunal Constitucional39 ms especializada que la que corresponde
al Poder Judicial40. Normalmente, los rbitros son designados a partir de registros
que establecen un procedimiento para incorporarse a ellos, lo cual otorga una
importante garanta de probidad y especializacin. De hecho, la revisin del laudo
por parte del Poder Judicial es eminentemente excepcional, siendo el mismo
definitivo.
Los principios
El artculo 2 de la norma establece un conjunto de principios de medular
importancia. En primer lugar tenemos el principio de integracin, por el cual los
jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con
relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. Lo cual es una aplicacin al
contencioso administrativo del principio general contenido en el Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil. Para ello se seala que en tales casos debern aplicar los principios
del derecho administrativo, considerando que en el derecho administrativo se
proscribe la analoga.
Asimismo, tenemos el principio de igualdad procesal por el cual las partes en el
proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad,
independientemente de su condicin de entidad pblica o de administrado. Ello
implica eliminar los privilegios a favor de la administracin pblica, as como
equilibrar a quien goz de preponderancia en el procedimiento administrativo.
Adems, se establece el principio de favorecimiento del proceso, que implica
que el Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los
que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Se seala adems que, en caso de que el Juez tenga
39
STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006. 40
Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje. En: Control de la Administracin Pblica. Mxico: UNAM, 2007, p. 309 y ss.
39
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cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber
preferir darle trmite a la misma. Aqu se aplica entonces el principio de in dubio pro
actione que tan en boga se encuentra en el derecho procesal moderno, por el cual
en caso de duda se prefiere proseguir con el proceso.
Finalmente, la norma define el principio de suplencia de oficio, por el cual el
Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin
perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los
casos en que no sea posible la suplencia de oficio. Este precepto es una extensin
del principio de informalismo propio del procedimiento administrativo y permite
simplificar la tramitacin del proceso y asegurar su trmite adecuado.
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40 Academia de la Magistratura
RESUMEN Y CONCLUSIONES
1. La funcin administrativa es una funcin pblica caracterizada por provenir del
inters general, ser cotidiana respecto al administrado, ser ejercida o autorizada
por el, y estar sometida a control.
2. Existen un conjunto de actividades que forman parte de la funcin administrativa
la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la
prestacional, cada una regulada por las normas pertinentes.
3. Los principios administrativos tienen varios usos en el derecho administrativo,
para interpretar, crear e incluso integrar. Entre ellos tenemos varios principios
de particular importancia, como el principio de legalidad, debido procedimiento,
informalismo, verdad material e impulso de oficio.
4. El proceso contencioso administrativo tiene por finalidad tutelar los derechos e
intereses de los administrados, as como la legalidad de las actuaciones
administrativas; para lo cual existe un conjunto de principios procesales
aplicables.
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CASOS PRCTICOS
CASO 1
A continuacin se detallan diversos artculos de una norma legal, en este caso el
Decreto Legislativo N. 1044, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represin
de Conductas Anticompetitivas, para ser analizadas conforme a las preguntas que
se detallan ms adelante.
Artculo 13.- Las autoridades de competencia.-
13.1. En primera instancia administrativa la autoridad de competencia es la
Comisin, entendiendo por sta a la Comisin de Defensa de la Libre Competencia
del INDECOPI.
13.2. En segunda instancia administrativa la autoridad de competencia es el
Tribunal, entendiendo por ste al Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Proteccin de la Propiedad Intelectual del INDECOPI.
()
Artculo 18.- Formas de iniciacin del procedimiento.-
18.1. El procedimiento sancionador de investigacin y sancin de conductas
anticompetitivas se inicia siempre de oficio, bien por iniciativa de la Secretara
Tcnica o por denuncia de parte.
18.2. En el procedimiento trilateral sancionador promovido por una denuncia de
parte, el denunciante es un colaborador en el procedimiento de investigacin,
conservando la Secretara Tcnica la titularidad de la accin de oficio.
()
Artculo 36.- Resolucin final.-
36.1. La Comisin tendr un plazo de treinta (30) das hbiles contados a partir del
vencimiento del plazo que tienen las partes para presentar alegatos finales, para
emitir su pronunciamiento.
36.2. La resolucin de la Comisin ser motivada y decidir todas las cuestiones que
se deriven del expediente. En la resolucin no se podr atribuir responsabilidad a los
involucrados por hechos que no hayan sido adecuadamente imputados en la
instruccin del procedimiento.
36.3. La resolucin se notificar a las partes comprendidas en el procedimiento en
un plazo mximo de diez (10) das hbiles contados desde su expedicin.
()
Artculo 37.- Recurso de apelacin.-
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42 Academia de la Magistratura
37.1. La resolucin final de la Comisin es apelable por el imputado, por quien haya
presentado la denuncia de parte y por los terceros con inters legtimo que se hayan
apersonado al procedimiento, ante el Tribunal, en el plazo de quince (15) das
hbiles. La Secretara Tcnica podr apelar la resolucin que exculpa a los
investigados, as como la multa impuesta.
()
Objetivos del caso
1. Identificar la funcin administrativa y definirla.
2. Identificar las actividades administrativas y definirlas.
3. Identificar los principios administrativos empleados en
una actuacin o actuaciones administrativas determinadas.
Preguntas gua
1. Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?
Explique
2. Ante qu actividad administrativa nos encontramos?
Explique
3. Qu principios administrativos considera que se
estn empleando en el presente caso? Explique.
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