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Expediente 297-2020 Voto 394-2020 Sentencia 350-2020
Sentencia número 350-2020. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las diez horas con veinticuatro minutos del veintisiete de agosto de dos mil veinte.
Recurso de apelación interpuesto por el señor XXX, en representación del transportista aduanero XXX contra la Resolución RES-AL-DN-0857-2020 del veinte de marzo de dos mil veinte de la Aduana de Limón.
RESULTANDO
I. Mediante Resolución número RES-AL-DN-2200-2018 del 07 de setiembre de 2018, la
Aduana de Limón inició procedimiento sancionatorio contra el transportista aduanero
XXX, al considerar que presuntamente incumplió el plazo de permanencia en el
estacionamiento transitorio código XXX, de la unidad de transporte número XXX y sus
mercancías. Razón por la que la Aduana considera que eventualmente cometió la
infracción administrativa estipulada en el numeral 145 de la LGA, sancionable con
una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra
hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del numeral 56 de la LGA, que en el
presente asunto suman siete días hábiles, del 27 de octubre al 09 de noviembre de
2016, para un total de mil cuatrocientos pesos centroamericanos, correspondientes a
¢783.986,00. Dicho acto se notificó el 08 de noviembre de 2018. (Ver folios 18 a 25).
II. No consta en autos presentación de alegatos en contra del acto de inicio del presente
procedimiento sancionatorio.
III. La Aduana de Limón mediante Resolución RES-AL-DN-0857-2020 del 20 de marzo
de 2020, emite acto final del procedimiento administrativo sancionatorio contra el
transportista aduanero XXX, en el que se le impone una multa de mil cuatrocientos
pesos centroamericanos, que de conformidad con el tipo de cambio corresponden a
¢783.986,00, al considerar que cometió infracción al artículo 145 de la LGA, por la
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imputación efectuada en acto inicial. Dicho acto fue notificado 13 de abril de 2020.
(Ver folios 26 a 36).
IV. En fecha 05 de mayo de 2020, el señor XXX en representación del transportista
aduanero XXX, presenta los recursos de reconsideración y apelación contra el acto
final, alegando las excepciones de falta de competencia de la Aduana, de legitimación
ad causam pasiva, así como violación del debido proceso y nulidad absoluta de todo
lo actuado, falta de imputación de los hechos concretos, presunción de culpabilidad,
cobro indebido y precoz, solicitando la revocatoria del acto impugnado por razones de
legalidad y conveniencia, y que una vez anulado, se inicie de nuevo el procedimiento
para la averiguación de la verdad real de los hechos. Asimismo, alega que haber
pagado la multa bajo protesta, pretendiendo el reembolso de la suma cancelada más
los intereses aplicables. (Ver folios 42 a 48)
V. El señor XXX en representación del transportista aduanero XXX, con escrito
presentado el 05 de mayo de 2020, aduce que mediante la Resolución recurrida, la
Aduana impuso una sanción por medio de actos que considera sustancial y
procesalmente viciados de nulidad y sin fundamento, afirmando que bajo coacción
ilegal y arbitraria su representada se vio obligada a cancelar bajo protesta la multa
impuesta. (Ver folio 37)
VI. Con Resolución número RES-AL-DN-2403-2020 del 19 de junio de 2020, la Aduana
de Limón rechaza el recurso de reconsideración presentado, confirmando en todos
sus extremos la resolución recurrida. En el acto emplaza a las partes involucradas
para que se apersonen ante esta instancia en el plazo de 10 días hábiles. (Ver folios
67 a 89).
VII. La empresa sancionada se apersona ante este Instancia en fecha 24 de julio de
2020, ratificando los argumentos de nulidad y apelación presentados contra la multa
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impuesta por la Aduana, por violación al debido proceso, invocando a su favor la
sentencia de este órgano colegiado número 198-2019. (Ver folios 91 a 94)
VIII. Mediante Providencia número 054-2020 del 31 de julio de 2020, la Juez Instructora
del Tribunal requiere a la parte recurrente, aportar poder que acredite la
representación a favor de la empresa sancionada, la cual es atendida con escrito
presentado el 14 de agosto de 2020. (Ver folios 106 a 114)
IX. En las presentes diligencias, se han observado las prescripciones legales en la
tramitación del recurso de apelación.
Redacta el Licenciado Arce Bustos;
CONSIDERANDO
I. Objeto: La presente litis se refiere al procedimiento sancionatorio llevado a cabo por
la Aduana de Limón contra el transportista aduanero XXX, mediante el cual se aplicó
la sanción establecida en el artículo 145 de la LGA en concordancia con el artículo 56
inciso a) de la LGA, al incumplir el plazo de permanencia en estacionamiento
transitorio de la unidad de transporte número XXX, y sus mercancías. Dicha sanción
consiste en el pago de una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día
natural que transcurra hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de
la LGA, lo que corresponde a mil cuatrocientos pesos centroamericanos, calculados al
tipo de cambio del día posterior al vencimiento del referido plazo, ascienden a la suma
de ¢783.986,00.
II. Admisibilidad del recurso de apelación En tal sentido dispone el artículo 198 de la
Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Aduana, caben los
recursos de reconsideración y apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional,
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siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o solo uno de ellos, los cuales
deben interponerse dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto
impugnado, condicionando la admisibilidad al tiempo que dispone el interesado para
interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las partes que intervienen
en expediente. En el caso bajo estudio, el recurso fue establecido por el apoderado
especial de la sociedad sancionada, según consta a folio 42, 116 y 117 por lo que se
tiene por bien cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En cuanto al requisito
de temporalidad, tenemos que está documentado en expediente que el acto final se
notificó por correo electrónico el 13 de abril de 2020, y la recurrencia se interpuso el
día 05 de mayo de 2020, según consta a folios 34 a 36 y 42, es decir dentro del plazo
de quince días hábiles, por lo que se tiene el recurso presentado en tiempo. En razón
de ello debe tenerse por admitido para su estudio el presente recurso de apelación.
III. Hechos probados De interés para las resultas del caso, se tienen por demostrados
los siguientes hechos:
1. Que la unidad de transporte número XXX, ingresó a puerto aduanero el 17 de octubre de 2016, bajo el conocimiento de embarque XXX transmitido por el transportista XXX y fueron destinadas al estacionamiento transitorio código XXX. (Ver folios 04 a 06, 101 a 104)
2. Que mediante el Oficio de Traslado de Mercancías en Abandono número 82-2016 de fecha 08 de diciembre de 2016, la Aduana de Limón autoriza la movilización de las referidas unidades de transporte del Estacionamiento XXX., código XXX al Depósito Fiscal XXX, código XXX. (Ver folio 17)
IV. Sobre las excepciones: Interpone el apoderado especial de la sociedad sancionada
los recursos dispuestos por el artículo 198 de la LGA, alegando varias excepciones,
entre ellas la incompetencia de la aduana, falta de derecho, falta de legitimación ad
causam pasiva. En este punto cabe recordar que las excepciones son un conjunto de
actos legítimos del sujeto contra el cual se incoa un procedimiento, tendientes a
proteger un derecho determinado; es una facultad que le otorga la ley al recurrente,
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una vez establecida la relación jurídico procesal, de dar a conocer ciertos hechos,
sustanciales o procesales, que una vez acogidos por el órgano competente, ante el
cual se han hecho valer, produce la desestimación de la pretensión invocada o la
interrupción total o parcial del asunto. Teniendo clara la naturaleza de las excepciones
planteadas las mismas se entran a conocer de inmediato.
Falta de competencia de la aduana
Señala el recurrente que la LGA habilita a la Autoridad Aduanera en general para
llevar a cabo el procedimiento sancionatorio, pero no especifica que la Gerencia de la
Aduana en particular sea quien tiene asignada el ejercicio de la potestad de imperio
que implica la sanción. En materia de asignación de potestades de imperio aplica una
estricta reserva de ley, por lo que la designación por medio de reglamentos o actos
de delegación resulta legalmente imposible. La ley misma presume que, a falta de
designación expresa, el ejercicio de la potestad de imperio se reserva al Jerarca de la
institución correspondiente, lo cual señalaría que la potestad sancionatoria no reside
en el Gerente de Aduana, sino en el Ministro de Hacienda. Expresamente señala el
recurrente que existe incompetencia de la Gerencia de la Aduana para conocer y
resolver el caso. En ese sentido tómese en cuenta que existe amplia jurisprudencia1
de este Tribunal en donde se ha pronunciado sobre la figura de la competencia en los
siguientes términos:
“Sobre la Competencia en general. […]
Cuando se habla de la competencia y como aspecto previo al análisis sobre el sujeto que inicia el procedimiento..., debe tomarse en cuenta que es una atribución legal, según lo prescribe el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública que nos reseña:
1 Entre otras ver sentencias números 57-00, 061-2000 y 117-2001.
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“1. La competencia será regulada por la ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio se podrá hacer por reglamento autónomo pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.”
Asimismo el artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública indica:
“1. La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del grado.2. Se limitará también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que participa.”
En ese mismo sentido la doctrina ha señalado que:
“…la competencia es “la medida de la potestad que corresponde a cada órgano”, siendo siempre una determinación normativa. A través de la norma de competencia se determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como actividad del ente administrativo; por ello la distribución de competencias entre varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización. La competencia se determina, en consecuencia, analíticamente por las normas (no todos los órganos pueden lo mismo, porque entonces no se justificaría su pluralidad), siendo irrenunciable su ejercicio por el órgano “que tenga atribuida como propia”..., aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación competencial (delegación, sustitución, avocación, que suponen traslados de competencia de unos a otros órganos; sin la previsión legal expresa esos traslados no son posibles).” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1, página 460). (el subrayado no es del texto)
Así tenemos que, los actos administrativos deben ser emitidos por los órganos competentes según: la materia, el grado, el territorio y el tiempo. Por la materia se define a favor de un órgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y contenido (ejemplo en un Ministerio las distintas Direcciones), es decir “se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano. Según el carácter de la actividad la materia puede ser; deliberativa, ejecutiva, consultiva o de control. Impera también el principio de la especialidad, de particular aplicación a los entes administrativos, según el
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cual éstos sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creación.” (José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 1, página 116)
La competencia por el grado se refiere a la verticalidad de la administración, o sea la relación de jerarquía. “el grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en grado está subordinado al superior.” (José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 1, página 117)
El elemento temporal en la competencia está referido al momento en que el órgano puede ejercer esa competencia, es decir “comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la función”. (José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 1, página 117)
Por el territorio, tenemos “el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función. Se vincula a las divisiones o circunscripciones administrativas del territorio del estado, dentro de las cuales los órganos administrativos deben ejercer sus atribuciones”. (José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 1, página 117)…”)
Repasadas brevemente las generalidades sobre la figura de la competencia,
encontramos que el Reglamento a la Ley General de Aduanas establece en el artículo
35 bis, en su inciso n) que es competencia del Gerente de la Aduana “Imponer a los Auxiliares de la Función Pública Aduanera la sanción de multa, como resultado de los procedimientos sancionatorios que tramite”. Adicionalmente en la LGA, en
el artículo 231 se establece lo siguiente:
“Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca el respectivo procedimiento administrativo, ya sea la Aduana de Jurisdicción o la Dirección General de Aduanas, salvo las infracciones administrativas sancionadas con suspensión del auxiliar de la función pública aduanera, cuyo conocimiento y sanción será competencia exclusiva de la Dirección General de Aduanas, así como también la inhabilitación de los auxiliares de la función pública aduanera. …”
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De acuerdo con lo expuesto, no queda duda que al tenor de la normativa aduanera
vigente, la gerencia de la Aduana, cuenta con la competencia necesaria para imponer
sanciones de multa, como es la que nos ocupa en este procedimiento, no procediendo
así la excepción de falta de competencia invocada.
Falta de derecho:
En este extremo aduce el recurrente la excepción de falta de derecho, y siendo que
resulta uno de los presupuestos materiales de la relación procesal; se debe señalar
que la instrucción promovida por la Administración Activa radica en determinar la
comisión de las presuntas infracciones imputadas a la sociedad investigada la
consecuente aplicación de las sanciones reguladas en la Ley General de Aduanas. Así
las cosas, le asiste el derecho a la aduana de instruir, tramitar y emitir el acto final
respecto a los procedimientos que pretendan determinar la comisión o no de
infracciones administrativas y tributarias y la correspondiente imposición de sanciones,
a los auxiliares de la función pública, por violación de las obligaciones que les
prescribe la ley, según las disposiciones 12, 13, 24 i) de la LGA; 35 y 35 bis del
Reglamento a la LGA. De esta forma, tenemos que para el caso concreto, la
pretensión de la Administración Activa encuentra respaldada legal necesario, por lo
cual se ajusta a derecho la investigación e instrucción del sancionatorio, ergo, no
resulta procedente la excepción de falta de derecho y e incompetencia planteadas, en
razón de que corresponde a la Aduana de Limón investigar posibles incumplimientos al
régimen jurídico aduanero, dentro de su jurisdicción siguiendo los procedimientos
dispuestos por los artículos 230, 231, 234 de la LGA, teniendo por ello que rechazar
las excepciones opuestas en este extremo del debate.
Falta de legitimación ad causam pasiva:
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Alega la sociedad sancionada a través de su representante legal, que el hecho de no
movilizar en tiempo la unidad contenedora y sus mercancías del estacionamiento
transitorio a otro régimen aduanero o destinación aduanera, no le puede ser endilgada
a su representada, en razón de que esta se le limita a reportar el manifiesto de carga,
y corresponde al consignatario la selección del destino que brindará al contenedor y su
carga internacional.
En este punto vemos que la legitimación ad causam pasiva se refiere a la
vinculación de las partes al procedimiento o cuadro fáctico que se investiga, siendo
este un posible incumplimiento del plazo de permanencia de la unidad contenedora y
sus mercancías en el estacionamiento transitorio de conformidad con lo ordenado por
el artículo 145 de la LGA, permitiendo la permanencia de los vehículos, la unidad de
transporte y sus cargas, por el plazo de ocho días máximo. Bajo el entendido que la
sociedad se encuentra registrada ante el Servicio Aduanero Nacional para operar ante
esa aduanea portuaria.
En ese sentido de manera clara ordena la normativa (numerales 56 a) y 145 de la
LGA), que se cuenta con un plazo de ocho días contados a partir del arribo de las
mercancías para movilizar la unidad contenedora del estacionamiento transitorio,
porque en caso de superar dicho plazo se impone la investigación a efecto de
determinar si se impone a no la multa al transportista aduanero consistente en
doscientos pesos centroamericanos por cada natural hasta cumplir el plazo de 15 días
establecido en el numeral 56 a) de la LGA, por ese motivo fue constituida parte la
sociedad recurrente para escuchar sus alegatos y probanzas, pervio al dictado de la
resolución por parte de la Aduana, resultando evidente en autos que la Administración
dirigió el proceso contra el sujeto que efectivamente se encontraba ligado a la
infracción que se imputa, el transportista aduanero XXX guardando el mismo una
relación directa con el objeto de la presente litis, y por ello se rechaza este extremo del
debate.
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V. Sobre las nulidades alegadas: Por ser este Tribunal un órgano contralor de legalidad
y en atención a la solicitud expresa del recurrente, quien lo ha expresado en forma
reiterada a lo largo del procedimiento, ya sea en sus alegatos de descargo o
recursivos, se procede a efectuar en forma precedente, la revisión de las actuaciones
administrativas desde el punto de vista del respeto de los derechos constitucionales y
legales que el Ordenamiento Jurídico garantiza al afectado, pues se está ante una
manifestación directa del ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración.
Del procedimiento sancionatorio regulado en la Ley General de Aduanas:
Aduce el apoderado especial de la sociedad investigada que las normas de la Ley
General de Aduanas (LGA), en materia procesal quedan supeditadas a las normas del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios y de la Ley General de la
Administración Pública, que prescriben de manera clara y directas los requisitos que
deben seguirse en los procedimientos sancionatorios, cumpliendo las reglas del debido
proceso y formalidades mínimas del procedimiento ordinario contenido en el Libro II de
la Ley 6227, para lo cual debe existir un procedimiento previo de instrucción o
investigación de los hechos teniendo participación el administrado, una imputación
clara, precisa y circunstanciada de los hechos concretos que le imputan, una audiencia
oral y privada comunicada con no menos de 15 días hábiles de antelación. Sobre este
punto debe enfatizar este órgano colegiado que no le asiste razón al recurrente en su
alegato, puesto que la normativa aduanera prevé y dispone claramente no solo las
reglas de competencia de las autoridades aduaneras llamadas a investigar e imponer
sanciones cuando los usuarios del Servicio Nacional de Aduanas incurran en
infracciones administrativas y tributarias aduaneras, según la clasificación bipartita
establecida por ley 7557, ello tomando en cuenta que en el numeral 230 de la LGA se
dispone de forma muy clara, que constituyen infracciones administrativas y tributarias
aduaneras, toda acción u omisión que contravenga o vulnere las disposiciones del
régimen jurídico aduanero, sin que califique como delito. Conforme al numeral 231 de
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esa normativa especial aduanera, resultan sancionables en vía administrativa por a
autoridad aduanera que conoce el respectivo procedimiento y la facultad para ejercicio
de esa potestad sancionatoria prescribe en seis años, contados a
partir de la comisión de las infracciones.
Consecuentemente, las infracciones administrativas se encuentran tipificadas del
Capítulo IV, Sección I de la Ley 7557, artículo 235 al 241 de la LGA, algunas de esas
conductas u omisiones se sancionan con multas, expresadas en pesos
centroamericanos, que se cancelan con su equivalente en moneda nacional, tal es el
caso de las infracciones que se contemplan en los numerales 236 y 236 bis LGA.,
mientras que otras específicamente las que se señalan en los ordinales 237 al 240
LGA se sancionan con la suspensión del auxiliar de la función pública aduanera, del
ejercicio de su actividad ante la autoridad aduanera.
Este Tribunal administrativo a lo largo del ejercicio de sus competencias desde el año
1998, ha señalado y fundamentado en sus fallos que la potestad punitiva a cargo
de las autoridades aduaneras, requiere del respeto a los principios del debido proceso
y defensa que tienen los investigados, en procura de buscar la verdad real de los
hechos garantizándole al presunto infractor, en todo momento, una defensa efectiva.
Desde esta perspectiva, el procedimiento administrativo regulado en el numeral 234 de
la LGA, y 533 a 535 del Reglamento a la LGA, establece el trámite a seguir
por la Administración Aduanera para adoptar una decisión final en este tipo de
procedimientos sancionatorios, ya sea liberando de responsabilidad al investigado o
determinando la participación y responsabilidad del administrado en los hechos que se
le endilgan.
Ahora bien, en torno a la pretensión formulada en este punto, resulta relevante una vez
más aclarar al recurrente que según el contenido del artículo 367 de la LGAP y los
decretos No. 8979-P y No. 9469-P, la materia aduanera regulada en el Código
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Aduanero Uniforme Centroamericano y por ende en la Ley General de Aduanas, se
excluyen de aplicar el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública,
en vista de que los procedimientos administrativos tendientes a investigar e imponer
sanciones en sede aduanera, cuentan con regulación especial en los artículos 234,
192 y siguientes de la LGA, así como en los artículos 520 a 532 y 533 a 535 del
Reglamento a la LGA., y solo permite la supletoriedad normativa ante los supuestos de
ausencia de norma, situación que no acontece con la materia sancionadora aplicada al
caso por parte de la Aduana de Limón que se rige por la regulación especial de la ley
General de Aduanas, y en consecuencia se debe rechazar por expresa disposición
legal este alegato de nulidad.
Violación al debido proceso y derecho de defensa
Desde el inicio del procedimiento sancionador se le ha permitido al representante legal
de la sociedad investigada, conocer los hechos, pruebas de cargo, y base legal por el
cual se le llama a rendir cuentas por haber permanecido la unidad contenedora y sus
mercancías, por un plazo mayor al permitido en el numeral 56 a) de la Ley General de
Aduanas, elementos que están señalados en la resolución de apertura suscrita por la
aduana. Todo ello porque la sociedad investigada omitió realizar todos aquellos
trámites pertinentes al momento del ingreso de la mercancía a puerto aduanero,
movilizando la carga a su llegada del puerto a un estacionamiento transitorio, y
verificar el plazo de permanencia de la UT en dicho lugar, y cuando sea necesario y
movilizando la misma de ese estacionamiento al régimen aduanero que su comitente
le señale. Tal como se analizará en el fondo de la presente sentencia, es el
transportista naviero o su representante ante el servicio nacional de Aduanas,
previamente inscrito, el que tiene por imperio de ley la obligación de movilizar la carga
dentro de los plazos ordenados por la Ley en el numeral 56 a) de la LGA. Es decir, es
él directamente responsable en el ingreso de la carga de cumplir con los procesos de
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movilización y cumplimiento del plazo señalado expresamente en el artículo 145 de la
LGA.
Además los procedimientos sancionatorios precisamente por tratarse de materia
impositiva, y al ser la sanción personalísima, debe individualizarse la acción u omisión
que señala el tipo infraccional, siendo que el elemento que determina el sujeto contra
el cual se incoará el proceso, y como consecuencia de ello, solo se llama al proceso
quienes resulten responsables directos de la infracción que se conoce, que viene dado
por la necesaria tipicidad de su conducta, por lo que es preciso determinar si dicha
conducta se adecúa a los supuestos establecidos en la norma y que la misma le sea
atribuible a título de dolo o culpa, sin que concurra ninguna eximente de
responsabilidad. Por eso en el caso que nos ocupa, el incumplimiento de movilizar los
contenedores, deviene por la inacción del único responsable el transportista inscrito
como auxiliar de la función pública que representa a la naviera y no el estacionamiento
transitorio ni el responsable de movilizar la carga del puerto al estacionamiento o del
estacionamiento a otra zona primaria aduanera su representante, por expresa
disposición de la normativa, cuyo contenido se analiza en el fondo de sentencia.
Al estar, claramente identificado como único responsable de la movilización de la
carga, dentro del plazo de los ocho días contados a partir del arribo del contenedor a
puerto aduanero al transportista marítimo, jurídicamente no es posible llamar al
proceso a otras personas, pero la norma no los considera como responsables, a efecto
de establecer la sanción que nos ocupa. Consecuentemente no se ha incurrido por la
Aduana de Limón en vicios del procedimiento sancionador, como lo pretende hacer
notar el recurrente, puesto que acredita en autos haber recibido y brindado respuesta a
los alegatos de oposición presentados durante la fase recursiva. Todo ello por cuanto
la empresa sancionada no se presentó a alegar cuanto estimase oportuno señalar,
entorno al acto de apertura notificado en tiempo y lugar. Además debe conocer el
apoderado especial representante de la sociedad sancionada, que este procedimiento
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sancionatorio se genera con fundamento en las notas donde se solicita por parte de un
agente aduanero el levante de la retención de las mercancías que se encontraban en
el estacionamiento transitorio XXX, así el oficio de traslado de mercancías al
depositario aduanero por encontrarse en abandono (ver hechos probados 2 a 4),
siendo que el presente procedimiento sancionatorio, la Aduana procedió, a partir de los
datos generados en el procedimiento precedente, a efectuar una relación de hechos y
prueba técnica, que sirven de fundamento para la sanción impuesta.
En definitiva, tanto el acto inicial como el final, contienen los hechos y normas que con
claridad le proporcionan a la persona investigada, la noción completa y precisa del
cuadro acusado y sancionado, respectivamente. De la misma forma, desde el inicio del
procedimiento que nos ocupa, la Aduana estableció las disposiciones que consideraba
pudieron ser violentadas, para fundamentar la omisión alegada en autos. Asimismo, el
acto inicial fue dictado acorde con lo prescrito por la normativa administrativa y
aduanera, conteniendo un debido análisis del caso concreto, estudiando cada uno de
los hechos que configuran la imputación efectuada al auxiliar de la función pública,
donde se relacionan los elementos del cuadro fáctico con su correspondiente respaldo
probatorio y bajo la argumentación de las razones que permitieron fundamentar la
decisión final de la Administración, aspectos todos que serán ampliados en el apartado
de fondo de la presente Sentencia, donde se comprobará que el acto recurrido se
ajusta a la teoría del delito, conteniendo los tres estadios que componen la misma,
estableciéndose como efectivamente la conducta imputada es merecedora de la
sanción impuesta, razón por la cual no resulta de recibo la nulidad indicada.
Se evidencia en autos que no solamente se ha seguido el debido proceso, sino que se
ha cumplido con el requisito de forma, intimando e imputando los cargos, así como la
suficiente motivación, no llevando razón la recurrente al pretender una falta de
fundamentación, ya que como se señaló, el no movilizar las mercancías que se
encontraban en un estacionamiento transitorio a tránsito, traslado a depósito aduanero
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o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles contados a partir
del arribo de la mercancía, en autos se procede a realizar el análisis de tipicidad,
antijuridicidad y culpabilidad, que finalmente generan la certeza necesaria en la
Administración, no solo para imputar la conducta al transportista marítimo en tales
hechos, sino para sentar su responsabilidad en el acto final, con la consecuente
imposición de la sanción que por mandato legal corresponde. Nótese que las
presunciones establecidas en el acto inicial, además de suficientes, fueron
debidamente comprobadas junto con la demostración de negligencia por parte del aquí
recurrente, demostrándose la responsabilidad del auxiliar en sus actuar, bastando
para los efectos de la nulidad alegada, dejar plasmada la efectiva existencia de las
justificaciones fácticas y de derecho por parte de la Aduana, a lo largo del presente
procedimiento, lo cual torna improcedentes los alegatos sobre falta de motivación,
mismos que se rechazan por las razones expuestas.
Con base en lo expuesto, se rechazan el argumento de nulidad por falta de motivación,
intimación e imputación alegados por el recurrente. Habiéndose descartado vicio
alguno en el procedimiento, este Colegiado procede a conocer el fondo del asunto,
siendo que los restantes argumentos de nulidad planteados por el recurrente, al
referirse a aspectos relacionados con el cumplimiento de la Administración en la
aplicación de la Teoría del Delito, específicamente sobre el análisis de tipicidad y
culpabilidad de la conducta imputada, se desarrollaran en el siguiente apartado.
Cobro indebido y precoz de la multa
Alega la sociedad recurrente que la aduana incurre en un error al momento de ordenar
en la parte dispositiva del acto, el cobro coactivo de la multa en forma precoz. En este
punto al revisar el acto final, vemos que la Aduana determina e impone la sanción,
pero le informa a la sociedad que de conformidad con la LGA, devengará intereses los
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cuáles que se computan a partir del tercero día hábiles siguiente a la firmeza de la
resolución que la fija, conforme a la tasa establecida en el artículo 61 de la LGA.
Dicho aspecto guarda relación con el ordenamiento jurídico aduanero, en los términos
del numeral 231 de la LGA, y no genera nulidad porque no está coaccionando la
voluntad de la sancionada. Así las cosas el hecho de que la sociedad haya optado por
cancelar la multa, en nada le dificultó seguir impugnando por los medios procesales
que la misma legislación aduanera pone a su disposición, en los artículos 198 y
siguientes para obtener la revisión de las actuaciones de la aduana, no solo a través
del recurso de revocatoria sino que accedió también a la alzada. Con lo cual no se
genera vicio alguno que deba ser atendido porque no demuestra ni prueba su
manifestación respecto a la coacción que le achaca a la aduana.
Razón por la cual se rechazan los alegatos de nulidad de conformidad con los
numerales 61, 198, 230, 231, 234 de la LGA, y concordantes 136, 223 de la LGAP, por
cuando no se ha incurrido en violación de las reglas del debido proceso y defensa en
ese procedimiento sancionatorio instruido por la Aduana de Limón, teniendo que entrar
de seguido a conocer el fondo del asunto.
Referencia a la Sentencia número 198-2019 dictada por este Tribunal para sustentar las pretensiones de nulidad
Sin embargo analizando la litis que se discutía en aquella oportunidad, vemos que
refería a un procedimiento sancionatorio iniciado por la Aduana de Caldera contra la
sociedad registrada como auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad
transportista marítimo, tendiente a investigada y sancionar una transmisión errónea en
la cantidad de bultos consignados en el Conocimiento de Embarque, por lo cual se
encuadró en el contenido del numeral 236 10) de la Ley General de Aduanas,
supuestos que resulta ser muy diferentes al que se investigó y sancionó por parte de la
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Aduana de Limón, por lo cual no resulta válido aplicar el antecedente invocado a la
presente litis.
Habiéndose desvirtuado la existencia de aspectos sustanciales o procesales, que
por medio de la figura de las excepciones planteadas, pudieran producir la
desestimación de la pretensión sancionatoria de la Administración Activa, se
procede al conocimiento de las nulidades alegadas por el recurrente.
VI. Sobre el fondo: Antes de realizar el examen de fondo correspondiente, este Tribunal
considera que resulta imperioso hacer una breve referencia a la naturaleza jurídica del
Sistema Sancionatorio Administrativo, con el fin de determinar bajo qué circunstancias
es viable su ejecución y consecuentemente el ejercicio de la potestad sancionadora
otorgada a la Administración, y de esta forma ir delineando la legalidad de la sanción
impuesta.
Dentro de la Administración, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el
orden del sistema y reprimir por medios coactivos aquellas conductas contrarias al
Ordenamiento Positivo; este poder sancionador es aquel en virtud del cual “pueden
imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u
omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que
sea aplicable por la Administración Pública en cada caso”2
De esta forma, es en ejercicio de esta potestad que la Administración puede imponer
sanciones a los administrados por las transgresiones que del Ordenamiento Jurídico
éstos cometan, pero únicamente cuando previamente se encuentren tales conductas
tipificadas como infracción a través de un tipo legal. La conceptualización que se ha
brindado por parte de la doctrina, de la sanción administrativa, secunda el fin represivo
2 ESCOLA, Héctor. Compendio de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Argentina: Editorial Desalma. 1984, p. 207
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indicado supra, respecto a conductas que efectivamente violenten el orden jurídico-
administrativo:
“García de Enterría la ha definido como “un mal infringido por la Administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal”. A su vez, Bermejo Vera la ha calificado como: “una resolución administrativa de gravamen que disminuye o debilita –incluso elimina– algún espacio de la esfera jurídica de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u obligación, siempre como consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos”. Carretero Pérez y Carretero Sánchez se refieren a el como “un mal jurídico que la Administración infringe a un administrado, responsable de una conducta reprensible antecedente”. Por su parte, para Suay Rincón la sanción administrativa es la “irrogación de un mal: la sanción administrativa es, como se sabe, un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (interdicción de una determinada actividad, sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (condena al pago de una suma de dinero: sanción pecuniaria)”. En opinión de Gamero Casado, la sanción administrativa consiste en “la privación, restricción o suspensión de determinados derechos o bienes jurídicos del sujeto responsable de la infracción, precisamente como reacción –castigo– a la comisión de la misma.”3
Resulta evidente el fin punitivo que persigue la sanción administrativa, como expresión
máxima de la potestad sancionadora estatal, siendo que de su concepto mismo se
distinguen tres elementos que deben ser tomados en consideración: a) la carga o
retribución negativa que se le impone al individuo al aplicarse la sanción, b) el
gravamen impuesto debe necesariamente ser consecuencia de una conducta lesiva a
un bien jurídico protegido, mismos que deben ser recogidos por una infracción
administrativa previamente tipificada y c) el poder que ostentan las Autoridades
Administrativas para imponer las sanciones, aspecto que ya se ha venido
desarrollando, y que constituye precisamente la potestad sancionadora de la
Administración. Por lo tanto, la imposición de una sanción administrativa será resultado
3 Citados por Ramírez Torrado, María Lourdes. La Sanción Administrativa y su diferencia con otras medidas que imponen cargas a los administrados en el contexto Español. Revista de Derecho de la Universidad del Norte Nº 27, Barranquilla, Colombia, 2007, p. 274.
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de la transgresión de una norma previamente establecida, justificándose así, la puesta
en marcha del engranaje que constituye la potestad sancionadora de la Administración
cuando se verifiquen y respalden los elementos fácticos y normativos que justifiquen
dicho accionar, en relación con el tipo infraccional establecido por el Ordenamiento
Jurídico.
De esta forma, al tratarse el objeto de la presente litis de la posible aplicación de una
sanción, al estimar la Aduana Central que se ha cometido una infracción tributaria
aduanera contraviniendo o vulnerando las disposiciones del régimen jurídico imperante
en la materia, debe tenerse presente que si bien la normativa aduanera faculta para
imponer sanciones a quienes resulten responsables de su comisión, en específico los
artículos 6, 13, 24 inciso i), 231 a 235 LGA y concordantes de su Reglamento (en
adelante RLGA), dentro del procedimiento sancionatorio aplicable en sede
administrativa deben respetarse una serie de principios y garantías constitucionales del
Derecho Penal, pero con sus respectivos matices. Dentro de dichos principios se
encuentran como fundamentales la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, mismos que
conforman la Teoría del Delito4, como delimitadores de las normas del Derecho Penal y
cuya aplicación respecto al análisis de las sanciones administrativas, ha sido
reconocida por la Sala Constitucional:
En cuanto a los principios aplicables al régimen sancionatorio administrativo, se ha establecido que éstos tienden a asimilarse a los que rigen en el Derecho Penal, pues, ambos son manifestaciones del poder punitivo del Estado e implican la restricción o privación de derechos, con la finalidad de tutelar ciertos intereses. Tanto las normas sancionatorias administrativas como las penales poseen una estructura y funcionamiento similar: la verificación de la conducta prevista produce
4 "...el sistema de la teoría del delito es un instrumento conceptual que tiene la finalidad de permitir una aplicación racional de la ley a un caso. En este sentido, asegura, es posible afirmar que la teoría del delito es una teoría de la aplicación de la ley penal. Como tal pretende establecer básicamente un orden para el planteamiento y la resolución de los problemas que implica la aplicación de la ley penal, valiéndose para ello de un método analítico, es decir, que procura separar los distintos problemas en diversos niveles o categorías." (Bacigalupo Enrique. Derecho Penal. Parte General. Lima, Ara Editores. 1era Edición.2004, página 194).
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como consecuencia jurídica una sanción. El Derecho de la Constitución impone límites al derecho sancionador, que deben ser observados tanto en sede penal como en la administrativa; ciertamente, en este último caso con determinados matices que se originan en la diversa naturaleza de ambos: / "Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas -principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que del se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado." (resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos." (Sentencia 2000-08193 de las quince horas cinco minutos del trece de setiembre del dos mil)5
Es decir, la Teoría del Delito obliga a que se haga un análisis jerarquizado de sus
componentes, partiendo de la tipicidad, pues solo la conducta típica puede servir de
base a las posteriores valoraciones, correspondiendo seguidamente el examen de
antijuridicidad, es decir, si la conducta típica fue realizada o no conforme a derecho
violentando un bien jurídico protegido, y si existiera alguna causa de justificación se
5 Sentencia 6976-2011 del 27 de mayo de 2011.
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excluye la infracción, finalmente, una vez justificado que la conducta es típica y
antijurídica, se debe comprobar si el sujeto activo de la infracción imputada poseía las
condiciones mínimas indispensables para atribuirle el hecho y haber podido ajustar su
conducta a lo establecido por el Ordenamiento Jurídico, es decir, su culpabilidad.
En aplicación de lo expuesto, procede en consecuencia determinar si en el presente
asunto el desarrollo de los señalados estadios se ha respetado por parte de la
Autoridad Aduanera al momento de aplicar la multa que nos ocupa.
Tipicidad: El principio de tipicidad es un derivado del principio de legalidad consagrado
en el numeral 11 de la Constitución Política y de la LGAP, lo mismo que en materia
aduanera en el artículo 108 del CAUCA6, íntimamente relacionado con el principio de
seguridad jurídica; el mismo se encuentra dispuesto, al igual que otros principios
concernientes a la materia represiva estatal, en el artículo 39 de nuestra Constitución
Política:
“A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionadas por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa audiencia concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de la culpabilidad ...”
Así, se exige que las conductas sancionadas se encuentren establecidas previamente
en un tipo infraccional, de esta forma, para que una conducta sea constitutiva de una
infracción no es suficiente que sea contraria a derecho, es necesario que además esté
tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma; esto obedece a
exigencias de seguridad jurídica, pues siendo materia represiva, es necesario que los
administrados sujetos a un procedimiento sancionatorio puedan tener entero
6 “Principio de legalidad de las actuaciones: Ningún funcionario o empleado del servicio aduanero podrá exigir para la aplicación o autorización de cualquier acto, trámite, régimen u operación, el cumplimiento de requisitos, condiciones, formalidades o procedimientos sin que estén previamente establecidos en la normativa aduanera o de comercio exterior.”
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conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena
de incurrir en una conducta infraccional.
El tipo se constituye en una descripción de un acto omisivo o activo, establecido en un
presupuesto jurídico de una ley anterior, mientras que la tipicidad es la adecuación o
subsunción de una conducta humana, concreta y voluntaria, al tipo, sea a la
descripción hecha en la ley, configurándose en el primer elemento de la conducta
punible. La teoría prevaleciente en doctrina y jurisprudencialmente, denominada “tipo
complejo” organiza los elementos del mismo de la siguiente forma, la divide en tipicidad
objetiva, donde se encuentran los elementos normativos, descriptivos y subjetivos; y
subjetiva, donde se encuentra los elementos alternativos de dolo y culpa, ambos
compuestos de elementos cognitivos y alternativos de dolo y culpa. En el caso del dolo,
la acción debe ser realizada con conocimiento del hecho que se realiza y voluntad de
llevarlo a cabo (nótese que no incluye el conocimiento de la ilicitud del hecho que se
mantiene ubicado en la culpabilidad), y en el caso de la culpa, el aspecto cognitivo es
la previsibilidad del resultado y el volitivo, el deseo y aceptación de los medios
contrarios a derecho. La antijuricidad mantiene el mismo contenido de ausencia de
justificación.”7.
De esta forma, de conformidad con la teoría caracterizada, que se sigue en nuestro
sistema penal y que por las razones ya apuntadas, con los matices pertinentes es de
aplicación al materia sancionatoria que nos ocupa, resulta obligatorio a la hora de
fundamentar un acto administrativo que desembocará en la aplicación de una sanción,
hacer un examen de tipicidad, el cual consiste en examinar si la conducta desplegada
por el sujeto imputada se ajusta a la descripción establecida por el legislador en un tipo
infraccional, siendo que para ello, debe considerarse que tanto los elementos objetivos
7 González Castro José Arnoldo. Teoría del Delito. Poder Judicial, Programa de Formación Inicial de la Defensa Pública, 2008, p.114 y 115.
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como subjetivos del tipo, se encuentren probados y estén presentes, dado que la
ausencia de alguno de ellos, afecta la tipicidad en su totalidad, excluyéndola.
Para proceder con dicho análisis, tenemos que la norma aplicada en la especie por el A
Quo es la establecida por el numeral 145 de la LGA, que reza:
“Estacionamientos transitorios
En circunstancias excepcionales, la Dirección General de Aduanas podrá autorizar, a título precario, la operación de estacionamientos transitorios, permitiendo a los transportistas aduaneros la permanencia de los vehículos, la unidad de transporte y sus cargas, hasta por un plazo máximo de ocho días hábiles, para su destinación hacia un régimen aduanero de importación, siempre que permanezcan bajo precinto aduanero.
La unidad de transporte vacías y la unidad de transporte y sus mercancías, destinadas a un régimen aduanero de exportación o en libre circulación, no tendrán límite de permanencia, siempre y cuando se encuentren debidamente identificadas y ubicadas, según las disposiciones que establezca, para tales efectos, el reglamento de esta ley.
De no destinarse las mercancías que se encuentren en estacionamiento transitorio a tránsito, a traslado a depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles contados a partir del arribo de las mercancías, se impondrá al transportista una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley, salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración. El transportista comunicará a las aduanas competentes la salida y llegada de la unidad de transporte y sus cargas al lugar designado.
La mercancía que no haya sido destinada a tránsito o traslado a depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro del plazo máximo de ocho días hábiles, se mantendrá en custodia del estacionamiento transitorio hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley, sin perjuicio de la multa establecida en el párrafo anterior. (El resaltado no es del texto)”
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Elementos objetivos del tipo: La acción que el tipo infraccional del numeral 145 de la
LGA sanciona es la “no destinación de las mercancías a tránsito, traslado o depósito
aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles contados
desde el arribo de las mercancías”. Para dichos efectos, debe tenerse claro que el
artículo 42 de la LGA en su literal j) establece una obligación precisa a la empresa de
transporte internacional de realizar dicha movilización, a saber:
“Obligaciones específicas
Además de las obligaciones generales establecidas en el Capítulo I de este Título son obligaciones específicas de los transportistas aduaneros, en cuanto les sean aplicables de acuerdo con el giro de su actividad:
a) (…)
j) Trasladar los vehículos, la unidad de transporte y sus cargas, del estacionamiento transitorio al depósito aduanero, el día hábil siguiente al vencimiento del plazo señalado en el inciso a) del artículo 56 de esta Ley. Este traslado deberá efectuarlo la empresa de transporte internacional. (El resaltado no es del texto)
En ese sentido debemos tener claro que la LGA, en su artículo 40 nos define al
transportista aduanero y el artículo 123 del su Reglamento nos da tres categorías
de transportistas, a saber:
“Articulo 40.- Concepto
Los transportistas aduaneros personas, físicas o jurídicas, son auxiliares de la función pública aduanera; autorizados por la Dirección General de Aduanas. Se encargan de las operaciones y los trámites aduaneros relacionados con la presentación del vehículo, la unidad de transporte y sus cargas ante el Servicio Nacional de Aduanas, a fin de gestionar en la aduana el ingreso, el arribo, el tránsito, la permanencia o la salida de mercancías.”
Artículo 123.-Categorías de transportistas aduanerosPara los efectos del artículo 40 de la Ley constituyen transportistas aduaneros:a. La empresa de transporte internacional que efectúe directamente el tránsito o el traslado de mercancías a través del territorio aduanero.
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b. El agente de transporte que actúa en representación de empresas de transporte internacional que no efectúan directamente el tránsito o el traslado de mercancías.c. El transportista terrestre que realiza tránsito de mercancías a través del territorio aduanero nacional” (El resaltado no es del texto)
Tenemos así, que existen tres categorías de transportista y que en el caso que nos
ocupa, y de conformidad con lo que establece el artículo 42 inciso j), el transportista
responsable de movilizar los contenedores de los estacionamientos transitorios es el
transportista aduanero, que está definido como el que actúa en representación de las
empresas de transporte internacional (naviera) que no efectúan directamente el
tránsito o el traslado. La empresa recurrente, es representante de la naviera
internacional que trae la carga al puerto, definido en el Registro del Sistema de
Información Tica, como un transportista marítimo, autorizado como auxiliar de la
función pública aduanera. Que dicho sea de paso, no puede desconocer cuál es su
función y su responsabilidad como tal, tratando de justificar la omisión de movilizar
las unidades contenedoras, en que no es su responsabilidad sino de otros auxiliares
por no ser declarante del tránsito o traslado, siendo que sí es responsable de realizar
todas las acciones necesarias con terceros, para cumplir las obligaciones que le son
propias y que la ley le encarga expresamente.
El numeral 145 de la LGA, se dirige concretamente a auxiliares de la función pública
aduanera, y su texto es claro sobre quienes pueden ser considerados autores de la
acción descrita, recayendo sobre el transportista aduanero, obligado a transportar y
entregar las mercancías en los lugares señalados por la legislación aduanera para el
debido control por parte de la aduanas competentes, según los señalan los numerales
28 y 40 LGA. En la especie se cumple con esta condición dado que la empresa
recurrente se encuentra registrada y operando ante las aduanas del país como
transportista aduanero en la categoría de representante marítimo, y además es un
transportista que puede declarar el tránsito y movilizar la carga, por lo que es la
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obligada a movilizar la carga en el ingreso a puerto aduanero hasta tanto no se le dé
una destinación aduanera.
Se desprende de la norma trascrita, que no existe duda de que el sujeto activo que
puede cometer esta infracción, es el transportista no sólo porque la norma
expresamente así lo señala, sino también porque si observamos el primer párrafo de
dicho artículo, es al transportista aduanero bajo la categoría señalada, y no a ningún
otro auxiliar, a quien se le permite mantener las mercancías en el estacionamiento
transitorio, en las condiciones ahí indicadas.
Lo anterior en tanto es este auxiliar de la función pública, a quien corresponde
gestionar la permanencia de la unidad de transportes y sus cargas en el país, conforme
con la disposición del artículo 40 de la LGA, transcrito supra. En tal sentido, de
conformidad con el artículo 140 de la LGA, es el transportista quien está autorizado
para tramitar el tránsito o traslado de la unidad de transporte a un lugar autorizado:
“Declaración del tránsito y régimen aduanero
Si no se ha solicitado un régimen aduanero procedente, el transportista deberá presentar una declaración para solicitar el tránsito aduanero y su régimen aduanero inmediato, con los requisitos que establezcan los reglamentos de esta ley. Una vez aceptada la declaración, el transportista será responsable de iniciar el tránsito dentro del término de las setenta y dos horas naturales siguientes; la aduana señalará el plazo y la ruta para la realización del tránsito y transmitirá a la aduana competente la información que corresponda. De no iniciarse el tránsito en el plazo indicado, procede la multa establecida en el artículo 236 de esta ley.”
Continuando con el análisis, para el presente caso baste determinar la conducta
activa realizada por el sujeto a fin de ver si encuadra en el supuesto del tipo
infraccional del numeral 145 de la LGA que sanciona la “no destinación de las
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mercancías a tránsito, traslado o depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles contados desde el arribo de las mercancías”. Así las cosas, considera este Tribunal que se ha demostrado en
autos que en efecto el transportista imputado no destinó dentro del plazo
establecido las mercancías a tránsito, traslado a depósito o a otro lugar
autorizado, no existiendo duda de que los hechos se adecúan al tipo imputado, y
en consecuencia estamos ante hechos típicos.
Recordamos que los hechos que se tienen por acreditados consisten en incumplir
el plazo de permanencia en estacionamiento transitorio de la unidad de transporte
número XXX y sus mercancías, al haberse oficializado el respectivo manifiesto el
17 de octubre de 2016, siendo que las mercancías en cuestión fueron destinadas
al régimen de tránsito mediante el Oficio de Traslado de Mercancías en Abandono número 82-2016 de fecha 08 de diciembre de 2016 (ver hecho
probado 2), imputándose siete días de incumplimiento, según se observa en el
siguiente cuadro ilustrativo:
N° DE CONTENEDOR
FECHA DE OFICIALIZACION
FECHA DE INGRESO ET
PLAZO DE 8 DÍAS HÁBILES
15 DÍAS HÁBILES ABA
# DIAS DE INCUMPLIMIENTO
XXX 27/10/2016 17/10/2016 27/10/2016 09/11/2016 7 DÍAS
Como puede observase, desde que ingresa la mercancía a estacionamiento transitorio
el 17 de octubre de 2016, los ocho días hábiles para su permanencia se cumplieron el
27 de octubre de 2016, y el plazo dispuesto por el numeral 56 inciso a) de la LGA se
cumplió el 09 de noviembre de 2016, habiendo transcurrido siete días, siendo que las
mercancías finalmente fueron destinadas al régimen de tránsito mediante el Oficio de
Traslado de Mercancías en Abandono número 82-2016 de fecha 08 de diciembre de
2016, siendo que según la literalidad de la norma, la sanción opera luego de
trascurridos ocho días hábiles desde el arribo a puerto del contenedor hasta completar
la fecha de la caída en abandono, por lo que corresponde a siete días de multa de
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doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que transcurrió, hasta el
momento de la presentación del DUA.
Por las razones establecidas, no lleva razón el recurrente en su planteamiento de
pretender descartar su responsabilidad en el presente asunto, dado que la normativa
aduanera incuestionablemente establece la misma, además de que ha sido clara la
Aduana de Limón al momento de establecer los hechos y el objeto del presente
procedimiento sancionatorio, así como también la atribución de cargos y la calificación
legal del hecho cometido.
Tal como tipifica la norma, el incumplimiento se da por NO movilizar los contenedores
en el plazo fijado a los efectos, debiendo pagar una multa de $200 por cada día que no movilice la unidad de transporte, ya sea destinando a tránsito, traslado o depósito
aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, hasta cumplir el plazo del abandono,
como se ha venido explicando. Debe recordarse que el control de los plazos se
encuentra automatizado en el Sistema Informático Tica, de forma tal que no se requiere
la intervención de la Aduana para determinar el vencimiento de los plazos, toda vez
que el referido sistema lo dispone como vencido.
De conformidad con lo expuesto, la conducta del recurrente se adecúa objetivamente a
las condiciones del tipo establecido por el artículo 145 de la LGA. Resta analizar la
configuración subjetiva de la conducta imputada.
Elemento subjetivo del tipo: Procede examinar si en la especie puede demostrarse
que la actuación del imputado en relación a la acción cuya tipicidad objetiva se
demostró fehacientemente, supone dolo o culpa, lo anterior dado que ambos aspectos
conforman la tipicidad subjetiva.
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Debe realizarse entonces una valoración de la conducta del posible infractor, lo cual
requiere necesariamente del análisis de la voluntad del sujeto que cometió la conducta
ya objetivamente tipificada, su intención o bien la previsibilidad que él mismo tuvo del
resultado final, dado que existe una relación inseparable entre el hecho tipificado y el
aspecto intencional del mismo. En las acciones cometidas dolosamente, la
representación mental del autor alcanza a los elementos del tipo objetivo y el resultado,
dado que él mismo obra sabiendo lo que hace8, por lo que se entiende el dolo como
conocimiento y voluntad de realizar la conducta infraccional. Por su parte, la culpa se
caracteriza por una falta al deber de cuidado que produce un resultado previsible y
evitable, debiendo existir una relación de determinación entre ambos aspectos. De esta
forma, de no concurrir alguno de los dos elementos, la acción no es sancionable.
En este sentido, debe tenerse presente el carácter de munera púbblica que ostenta el
transportista aduanero, para ello el numeral 18 del CAUCA III, lo define como un
auxiliar de la función pública aduanera encargado de las operaciones y los trámites
aduaneros relacionados con la presentación ante el Servicio Aduanero, del medio de
transporte y carga a fin de gestionar su ingreso, tránsito o salida de las mercancías, es
decir, realiza gestión aduanera, siendo responsable directo ante el Servicio Aduanero,
por el traslado o transporte de mercancías objeto de control aduanero. Es por ello que
del Ordenamiento Jurídico Aduanero, derivan una serie de deberes determinados para
los auxiliares de la función pública, en virtud de una relación jurídica preestablecida,
que la doctrina ha llamado: relaciones de sujeción especial9 o relaciones especiales
8 “... El delito doloso se caracteriza por una coincidencia entre el tipo objetivo y el tipo subjetivo: la representación del autor propia del tipo subjetivo debe alcanzar a los elementos del tipo objetivo. En este sentido es posible afirmar que en el delito doloso el autor obra sabiendo lo que hace ...” Bacigalupo (Enrique), “DERECHO PENAL, PARTE GENERAL”, editorial Hammurabi, Buenos Aires, 2ª edición totalmente renovada y ampliada, 1999, pág. 315
9MONTORO PUERTO (Miguel). La Infracción Administrativa, características, Manifestaciones y Sanción, Barcelona, Ediciones Nauta, 1965, p.122.
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jurídico-administrativas10 como es, entre otras, la existente entre la Administración
Aduanera y el auxiliar de la función pública.
Por su parte, el artículo 37 del Reglamento al Código Aduanero Uniforme
Centroamericano, reitera entre las obligaciones específicas, el hecho de entregar las
mercancías en la aduana de destino y responder por el cumplimiento de todas las
obligaciones que el régimen de tránsito aduanero le impone, incluso del pago de los
tributos correspondientes si la mercancía no llega en su totalidad a destino. Tales
disposiciones deben correlacionarse con lo dispuesto en la LGA, norma que establece
el marco jurídico dentro del cual debe actuar el transportista y sus sanciones en caso
de incumplimiento.
De la definición brindada por el artículo 40 de la LGA, podemos extraer su condición de
auxiliar de la función pública, lo que implica que su actividad está destinada al interés
público y es por ello que existe una regulación vía ley y reglamento de su intervención.
Por otra parte, tenemos que el objetivo de la actividad aduanera es alcanzar un
equilibrio entre la agilización de los procesos para ser competitivos y el ejercicio de un
nivel adecuado de control del tráfico del comercio exterior de las mercancías, de forma
tal que no lo obstaculice. Para lograr lo anterior se dio entonces un traslado de varias
de las funciones que anteriormente ejecutaba la Aduana (gestión aduanera) que
pasaron a ser realizadas por los diferentes auxiliares de la función pública autorizados,
asumiendo por tanto su propia responsabilidad de ahí que lo que se tutela es el
adecuado control de la Aduana sobre el tráfico internacional de mercancías. Lo anterior
implica un cambio a su vez en el sector privado, fortaleciendo a todos los actores que
intervienen en el procedimiento aduanero, adquiriendo un rol protagónico los auxiliares
de la función pública aduanera, a quienes nuestra legislación aduanera los concibe
como cogestores de la administración pública, según lo estipulado en los artículos 11
10GALLEGO ANABITARTE (Alfredo), op. cit. p.24.
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del CAUCA III y 28 de la LGA, lo cual implica un régimen especial de
responsabilidades, al contar con mayores requisitos y obligaciones, entre las cuales
destaca el deber de colaboración en el control, puesto que les corresponde, entre otras,
velar por el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y por la agilización de los
procedimientos y trámites, de conformidad con lo consignado por los numerales 13 al
21 del CAUCA III. En efecto, como lo ha venido reiterando este Tribunal, desde su
creación y en vasta jurisprudencia, y como igualmente lo ha reconocido la Sala
Constitucional, en el sentido de que los auxiliares de la función pública tienen un rol
preponderante frente al Estado y no son simples intermediarios.11 Línea que también
comparte la Procuraduría General de la República en relación con el transportista
aduanero y que fue externada en la audiencia de ley conferida en la acción de
inconstitucionalidad número 02-002947-0007-CO, y que se refiere a la responsabilidad
de los auxiliares y en especial de los transportistas aduaneros en relación con la
autoridad aduanera.
Para el caso concreto, la conducta imputada se puede imputar a título de culpa,
entendiendo por tal conforme a la doctrina “…la falta a un deber objetivo de cuidado
que causa directamente un resultado dañoso previsible y evitable… ”,
fundamentándose el reproche personal contra el autor que no ha omitido la acción
antijurídica aunque podía hacerlo, aspecto que puede verificarse en autos de
conformidad con el análisis jurídico realizado respecto a las responsabilidades que el
Ordenamiento Jurídico Aduanero le había impuesto al transportista investigado en su
condición de auxiliar de la función pública aduanera, existiendo una clara y directa
relación de causalidad entre la obligación de movilizar la unidad de transporte y sus
cargas y transmisión antes de los ocho días hábiles a partir del arribo de la mercancía a
11 Ver Sentencia No. 2003-11926 dictada a las 14 horas del 23 de octubre del 2003, sobre el ejercicio privado de funciones públicas por parte del transportista aduanero en su condición de auxiliar de la función pública aduanera.
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puerto aduanero, y el no hacerlo hasta el punto que la movilización se efectuó por
disponerlo así la Autoridad Aduanera al caer la mercancía en abandono.
Es claro que en la especie objetivamente se omitió un deber de cuidado, todo ello
consciente y voluntariamente, pese a que el resultado era previsible, máxime la
condición auxiliar de la función pública del recurrente, siendo que la observancia del
mismo de una conducta conforme a derecho hubiera evitado el incumplimiento
imputado, por lo que es claro en la especie el vínculo de causalidad entre omisión al
deber de cuidado y resultado, siendo que este era perfectamente previsible y evitable
por parte del sujeto activo de la infracción, de haber atendido el deber de cuidado que
le era exigible
Téngase presente que la responsabilidad descansa en el libre albedrío, que es la
facultad humana de dirigir la conducta según los dictados de la razón propia y de la
voluntad del individuo, siendo que bajo esta premisa, el transportista aduanero actuó
con plena libertad y omitió acogerse a las pautas fijadas a los efectos por el
Ordenamiento Jurídico Aduanero, a sabiendas que puede ser acreedor a la sanción
establecida en el numeral 145 de la LGA, o sea contó con absoluta libertad para
decidir si adecuaba o no su actuación a lo que la legislación aduanera le requería.
Así, considera este Colegio que la infracción en el presente caso, se puede imputar a
título de culpa, en el tanto no es razonable que el recurrente no adecuara su conducta
a la obligación prevista, dejando pasar el tiempo a sabiendas de que la norma les exige
a los trasportistas sacar del estacionamiento transitorio la unidad de transporte y sus
cargas antes de los ocho días hábiles a partir del arribo a puerto aduanero, tan es así
que mediante el Oficio de Traslado de Mercancías en Abandono número 82-2016 de
fecha 08 de diciembre de 2016, la Aduana de Limón autoriza la movilización de la
unidad de transporte al Depósito Fiscal XXX, código XXX, y por ello debe asumir la
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responsabilidad por la lesión al régimen jurídico aduanero de conformidad con lo
señalado.
De esta forma, la conducta desplegada por el transportista aduanero XXX resulta
subjetivamente típica de la infracción que se está analizando, de la cual ya se había
comprobado su adecuación objetiva, por lo que debe continuarse con el análisis de
antijuridicidad, con el fin de seguir con el estudio de los elementos fundamentales que
permitan controlar el iter lógico seguido por el A Quo para imponer la sanción de cita,
todo ello dado que ya se efectuó el encuadramiento de tipicidad, restando establecer si
los hechos imputadas son lesivos de un bien jurídico tutelado, si existía permisión
alguna y finalmente, si no era así, proceder de inmediato al análisis de culpabilidad.
Antijuridicidad: Se constituye en un atributo con que se califica al comportamiento
típico, para señalar que el mismo resulta contrario al Ordenamiento Jurídico,
constituyendo de esta forma uno de los elementos esenciales del ilícito administrativo,
por lo que la comisión culpable de conductas tipificadas como infracciones, tal y como
acontece en la especie, no podrán ser sancionadas a menos que las mismas supongan
un comportamiento contrario al régimen jurídico, siendo que para establecer tal
circunstancia, es necesario el análisis de las causas de justificación, o lo que se conoce
como antijuridicidad formal, y la afectación o puesta en peligro del bien jurídico
tutelado, o antijuridicidad material, “… una acción antijurídica es formalmente antijurídica en la medida en que contraviene una prohibición o mandato legal; y es
materialmente antijurídica en la medida en que en el se plasma una lesión de bienes
jurídicos socialmente nociva, y que no se puede combatir suficientemente con medios
extrapenales…”12. (El resaltado no corresponde al original)
12 Roxin, Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Civitas, Madrid, 1997, pág. 558.
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Antijuridicidad formal: El primero de los aspectos que se debe ventilar a nivel de la
antijuridicidad, es que no exista ningún permiso o justificación por parte del
Ordenamiento Jurídico para la conducta típica desplegada por el imputado, sea que no
concurra ninguna causa de justificación, lo cual determinaría la inexigibilidad de
responsabilidad. El autor costarricense Francisco Castillo González expone esta idea al
señalar:
"Conforme a lo anterior, en la estructura tripartita del delito, que sigue la doctrina dominante, la cual distingue entre tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, las causas de justificación pertenecen a la antijuridicidad. El juicio de antijuridicidad definitivo se da en un caso concreto cuando ha ocurrido la realización del tipo penal y no existe una causa de justificación. Las causas de justificación son, desde el punto de vista, principios jurídicos que establecen permisiones bajo determinadas circunstancias; es decir, que dejan sin efecto el tipo prohibitivo (que proscribe o que manda algo), en tanto que cuando ellos existen el comportamiento típico no es antijurídico. La antijuridicidad, si se realizó el tipo penal, es una pregunta negativa, en el sentido, de que el aplicador del derecho solamente se pregunta por la no existencia de la causa de justificación. Y el orden en que deben plantearse las preguntas en un caso práctico también está establecido: primero, debe verse la realización del tipo; una vez determinado este problema debe el juzgador preguntarse si no hay la ausencia de una causa de justificación, para establecer la existencia de un hecho típico y antijurídico. Para la relación entre la tipicidad, es decir, para la coincidencia del comportamiento con un delito tipo descrito en la ley y la norma prohibitiva violada, y la antijuridicidad, vale lo siguiente: Por medio de la realización del tipo se realiza lo injusto típico, pero esta realización está condicionada a que el comportamiento típico no esté justificado. Por ello, la tipicidad del hecho implica un juicio de valor negativo provisional, mientras que la ausencia o la exclusión de una causa de justificación, posibilita un definitivo juicio de disvalor sobre el hecho concreto. Vista desde este ángulo, la tipicidad "indicia" la antijuridicidad."13
De esta forma, en relación a posibles eximentes de culpabilidad, considera este
Colegiado que en la especie no se ha configurado la existencia de ninguna de las
13 Castillo González Francisco. Legítima defensa. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2004, págs. 173-174.
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causales contenidas en el numeral 231 de la LGA14, mismas que excluirían la
antijuridicidad y convertirían la conducta típica y aparentemente contraria a derecho del
imputado, según el estudio ya efectuado, en una conducta lícita y permitida.
Primeramente, es claro que en el caso que nos ocupa, no estamos ante la presencia de
un simple error material,15 sobre el cual si bien la doctrina no coincide siempre sobre la
definición de su concepto, en términos generales si hay consenso de que se trata de un
error manifiesto, ostensible e indiscutible, implicando por sí solo la evidencia del mismo
sin mayores razonamientos y exteriorizándose por su sola contemplación. Constituye
una mera equivocación elemental, una errata, tales como, errores mecanográficos,
defectos en la composición tipográfica, entre otros, cuyos actos que contienen este tipo
de error, su declaración jurídica es válida y lo que ocurre es una anomalía en su
exteriorización, al ser el error patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretación
de normas jurídicas.16
De ahí que vistas las características configuradoras del error material, la eximente de
responsabilidad contenida en el numeral 231 de la LGA, que excluye la culpabilidad en
caso de estar frente a errores materiales sin incidencia fiscal, no opera en la especie,
pues los efectos de no movilizar la unidad de transporte y sus cargas dentro de los
plazos previstos en la legislación para mercancías ubicadas en los estacionamientos
transitorios ya fueron amplia y claramente demostrados supra, y la acción imputada al
recurrente no se trata de una simple equivocación elemental, estando obligado a ello
14 El mismo en lo que respecta, dispone: “…Serán eximentes de responsabilidad los errores materiales o de hecho sin perjuicio fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. …”
15 El Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública indica que la Administración en cualquier tiempo puede rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.16 Sobre el error material, ver “Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección”. Joana María Socías Camacho. Revista de Administración Pública, 2002, páginas 161 a 168.
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en virtud de los deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico le impone a
los transportistas aduaneros.
Asimismo no se da la fuerza mayor, por la que se entiende un evento o acontecimiento
que no haya podido preverse o que, siendo previsto no ha podido resistirse17, ni el caso
fortuito18 o evento que, a pesar de que se pudo prever, no se podía evitar aunque el
transportista haya ejecutado un hecho con la observancia de todas las cautelas
debidas. La situación que operó en el presente asunto, es totalmente previsible, ya que
depende de la voluntad del hombre y pudo evitarse. El transportista aduanero pudo
tomar las medidas necesarias para movilizar en tiempo la unidad de transporte y sus
cargas fuera en los plazos previstos en la legislación para mercancías ubicadas en los
estacionamientos transitorios, sin que existan circunstancias o causas que eximan o
eliminen su responsabilidad, tal y como ha quedado debidamente demostrado supra.
Aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad:
Al principio de razonabilidad se le conoce también como “proporcionalidad” y está
propiamente referido a que al resolver un asunto determinado debe mantener “la
debida proporción entre los medios a emplease y los fines públicos que debe tutelar a
fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
El origen de este principio lo encontramos en los elementos del acto administrativo
(causa, objeto, forma y finalidad), concretamente lo encontramos en el Objeto y es así
que la razonabilidad es uno de sus requisitos de ese acto junto con la licitud, la certeza
y determinación concreta, la posibilidad física y, la moral.
17 Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, página 17418 De conformidad con el tratadista Eugenio Cuello Calón, el elemento básico del caso fortuito es que sea irreprochable, y citando a Antolisei indica que existe “cuando el autor del hecho no puede hacerse ningún reproche, ni aún de simple ligereza. Derecho Penal, Tomo I, Parte General, Volumen Segundo, página 542.
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El Dr. Danós Ordoñez señala que este principio “postula la adecuación entre medios y
fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga,
obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para
cumplir con las exigencias del interés público”19.
Nuestra Sala Constitucional sobre el principio ha señalado:
“El principio de razonabilidad surge del llamado "debido proceso substantivo", que significa que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca, de modo que cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad –o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. “20
19 DANOS ORDOÑEZ, Jorge “COMENTARIOS AL PROYECTO DE LA NUEVA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS” Themis 39, Pág. 23720 Voto 2000-08744 de las catorce horas con cuarenta y siete minutos del cuatro de octubre del dos mil
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No obstante, ha entendido este Tribunal en relación con este principio, por tratarse de
un procedimiento sancionatorio en sede administrativa, donde existe el deber de
respetar una serie de principios y garantías constitucionales del Derecho Penal, con
matices, dentro de las cuales se encuentran entre otros los principios de tipicidad,
culpabilidad, que está también el principio de proporcionalidad como delimitadores de
las normas sancionadoras, conocido como “principio de proporcionalidad de las
sanciones”, derivado del conocido "principio de proporcionalidad de las penas"
formulado en los orígenes modernos del Derecho Penal. Este principio se traduce en la
garantía de que la sanción que se aplique de manera proporcional a la infracción
cometida. Este principio ha sido calificado por el Tribunal Supremo de España como
"principio propio del Estado de Derecho". 21
Estos principios se reflejan necesariamente en el régimen de las sanciones e
infracciones. El establecimiento de una determinada sanción respecto de una infracción
administrativa se enmarca bajo el principio básico de "proporcionalidad de las
sanciones", según el cual la sanción debe corresponder de forma plena al ilícito
administrativo. La sanción impuesta debe constituir una medida estrictamente
necesaria para alcanzar el objetivo buscado. Por ende, no sólo es necesaria la previa
tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable, sino la posterior
adecuación de la sanción al caso específico, lo que requiere la valoración de la
culpabilidad del infractor, así como la gravedad de los hechos y, en algunos casos,
hasta la personalidad o capacidad económica del partícipe. En consecuencia, con la
valoración de todos estos aspectos hace posible que frente a circunstancias propias del
caso que, al fin y al cabo, serán las que determinarán la sanción a imponer.22
21 Corte de Justicia de la Comunidad Europea 20 febrero 1979, SA Buitoni c/Forma, aff. 122-78, citado por J.F. MILLET: "L’appréciation par le juge administratif des principes du droit communautaire, note sous CAA Nantes, 29 décembre 2000, S. A. Périmedical), p. 273, AJDA, mars 2001, página 273.
22 Dictamen C-222-2001 de la PGR.
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Así las cosas, la violación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la
aplicación de la sanción, por constituirse parámetros de constitucionalidad y que
orientan la aplicación del procedimiento sancionatorio por infracciones administrativas,
conforme al artículo 231 de la LGA23, nos permite señalar que estos temas por su
carácter constitucional, están reservados por competencia a la Sala Constitucionalidad.
Por tal razón, si bien el legislador introduce estos principios de razonabilidad y
proporcionalidad, como una causa eximente de responsabilidad, en relación con la
imposición de una sanción administrativa o tributaria aduanera, lo cierto es que es la
Sala Constitucional quien debe valorar la norma en cada caso a fin de determinar si la
previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable es
desproporcionada, razón por la que no son de recibo los alegatos del recurrente en
este extremo.
Así tenemos que no existe alguna circunstancia eximente de responsabilidad de las
contenidas en el artículo 231 de la LGA, que excluya la responsabilidad del recurrente,
de tal manera que existe tipicidad y antijuricidad en lo actuado, siendo lo que nos resta
es analizar la culpabilidad en el caso.
Antijuridicidad material: No basta que la conducta imputada se ajuste objetiva y
subjetivamente a los diferentes elementos que conforman la norma infraccional, y que
no existan causales que justifiquen el accionar del imputado, es necesario también que
el bien jurídico protegido por el tipo aplicado, se haya lesionado o puesto en peligro en
razón de las actuaciones del sujeto accionado.
23 Principio expresamente reconocido en la LGA, artículo 231 que reza: “…Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca del respectivo procedimiento administrativo. Serán eximentes de responsabilidad, los errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad…”(El resaltado no es del original)
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El bien jurídico se constituye en el “para qué del tipo se convierte en una herramienta
que posibilita la interpretación teleológica (de acuerdo a los fines de la ley) de la norma
jurídica, es decir, un método de interpretación que trasciende del mero estudio formal
de la norma al incluir en él el objeto de protección de la misma, cuya lesión constituye
el contenido sustancial del delito. La importancia del análisis del bien jurídico como
herramienta metodológica radica en que el valor de certeza del derecho (tutelado por el
principio de legalidad criminal), a la hora de la interpretación de la norma, viene
precisamente de entender como protegido sólo aquello que el valor jurídico quiso
proteger ni más ni menos.”.24
De esta forma, el bien jurídico protegido por la infracción imputada es el control
aduanero, siendo que la falta al deber de cuidado de la empresa imputada, resultó
idónea para producir el menoscabo del control que ostenta la Autoridad Aduanera,
configurándose con ello la antijuridicidad formal de la imputación efectuada en la
especie. La vulneración del régimen jurídico por el incumplimiento de una obligación, constituye un incumplimiento que está directamente relacionado con el control.
En el ejercicio del control aduanero, debemos tener presente que se verifica el correcto
cumplimiento de los deberes de los diferentes sujetos que intervienen en escena, y es
por medio de la obligaciones como la que se imputa incumplida en la especie, que se
permite efectuar el control de forma más eficiente. Así, el artículo 145 de la LGA, es
una norma por medio de la cual se tutela el control aduanero, de ahí que resulta
necesario, hacer referencia a la importancia que reviste el control para la Autoridad
Aduanera, en virtud de que a los auxiliares de la función pública aduanera, les
corresponde coadyuvar con el ejercicio del control bajo un régimen especial de
responsabilidades, al contar con mayores requisitos y obligaciones, entre los cuales
24 Sala Constitucional, resolución número 6410-96, de las 15:12 horas, del 26 de noviembre de 1996.
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destaca el deber de colaboración para llevar a cabo el control, puesto que les
corresponde, velar por el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y aplicar las
regulaciones establecidas por ley, y por consecuencia su incumplimiento acarrea una
sanción, misma que fue instruida y determinada por la Aduana. Desde este punto de
vista es claro que los hechos imputados inciden en el efectivo control que debe ejercer
la Administración Aduanera sobre la actuación de sus auxiliares.
Con base en lo expuesto, en cuanto a la lesión al bien jurídico protegido, se logra
establecer en autos que la conducta desplegada por el imputado afectó el control
aduanero, siendo que su falta al deber de cuidado que se le imponía resultó idónea
para producir el referido menoscabo, configurándose con ello la antijuridicidad formal
de la imputación efectuada en la especie.
Establecida la antijuridicidad de la conducta acusada en la especie, tanto en su
vertiente formal como material, resta examinar el conocimiento que de dicha
antijuridicidad poseía el transportista imputado y la exigibilidad de un comportamiento
distinto respecto del mismo, que partirá del supuesto de que dicho autor, en el caso
concreto, pudo comportarse de manera diferente a como lo hizo, es decir, tenía todas
las posibilidades de no cometer el ilícito infraccional, por tener capacidad para
motivarse y conocer el carácter ilegítimo de la conducta.
Culpabilidad:
Conforme lo expuesto, en el último estadio por desarrollar en el presente análisis, debe
establecerse si estamos ante una conducta culpable en sus diferentes aspectos; siendo
que el reproche hacia la conducta que se ha demostrado típica y antijurídica,
sobreviene por no haber actuado el agente aduanero como el derecho disponía cuando
podía hacerlo, de acuerdo a ello, la culpabilidad se define como “…el juicio de reproche
personal que se dirige al sujeto por la razón de que, no obstante poder cumplir las
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normas jurídicas, llevó a cabo una acción constitutiva de un tipo penal; es decir, en
atención a que realizó una conducta prevista como delito pese a que estaba en si-
tuación de actuar de modo distinto…”25. La reprochabilidad presupone la capacidad de
motivarse por la norma, siendo que quien realiza un hecho típico y antijurídico, será
culpable si podía obrar de otra manera; así, bajo la teoría del tipo complejo, que va de
la mano con la teoría normativa de la culpabilidad, la estructuración del tipo tal y como
se analizó supra, con el dolo y la culpa como aspectos alternativos del tipo subjetivo, la
culpabilidad se reduce a la constatación de tres elementos: la imputabilidad, el
conocimiento del injusto y la exigibilidad de la conducta conforme a derecho26.
En el caso que nos ocupa, se reprocha al recurrente una actuación negligente, pero es
claro que goza de plena capacidad para entender y decidir que si no realiza todas
las acciones previstas por el ordenamiento jurídico aduanero, puede ser sujeto de una
sanción administrativa o tributaria aduanera, por cuanto es conocedor del régimen de
sanciones que la ley establece para cada caso por tratarse precisamente de un
cogestor del Servicio Nacional de Aduanas.
En consecuencia, un transportista sabe que al no cumplir con los plazos de
permanencia de las mercancías en los estacionamientos transitorios, se expone a una
sanción.
Así las cosas, el señor transportista de aduanas es consiente y conocedor de su
responsabilidad y del régimen jurídico de sanciones establecidas en su giro normal de
trabajo, por lo que resulta culpable del hecho que se le achaca, esto por cuanto para
que una acción pueda ser legítimamente declarada imputable a su autor, se requiere
que pueda serle reprobable y una acción es reprochable cuando su omisión es exigible.
25 Córdoba Roda, Juan. Culpabilidad y pena. BOSCH, Casa Editorial, S.A., Barcelona, 1977, p. 16.
26 González Castro, José Arnoldo, op.cit, p. 115.
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Expediente 297-2020 Voto 394-2020 Sentencia 350-2020
Por eso, los transportistas aduaneros como auxiliares de la función pública aduanera,
son los llamados a cumplir con las obligaciones impuestas en su condición de
transportista aduanero, asumiendo la responsabilidad por los incumplimientos previstos
y sancionables.
Nótese como el recurrente, como auxiliar de la función pública, posee plena capacidad
de comprender la antijuridicidad de la conducta imputada, lo mismo que el hecho de
que la misma no se adecua al régimen de responsabilidades al que se encuentra
sometido, por lo tanto, no cabe duda de que nos encontramos ante una conducta típica
y antijurídica, cuyo resultado era perfectamente previsible y evitable por parte del sujeto
activo de la infracción, de haber atendido el deber de cuidado que le era exigible.
Así, considera este Colegio que la infracción en el presente caso, se le imputa al
recurrente, por haber movilizado tardíamente la unidad de transporte y sus cargas,
presentando la declaración de tránsito fuera de los plazos previstos en la legislación
para mercancías ubicadas en los estacionamientos transitorios, y con base en el juicio
de exigibilidad efectuado, es posible imputar al recurrente la realización del injusto
infraccional ya caracterizado supra, dado que tenía capacidad de comprender el
carácter ilícito de los actos y de ajustar su conducta a esa comprensión, además de
que conocía la ilicitud de su proceder sin que exista alguna causa que le impidiera
realizar una conducta adecuada al Ordenamiento Jurídico Aduanero, por lo tanto, la
acción típica y antijurídica desarrollada en la especie, puede serle atribuida al sujeto
imputado como conductas libres y voluntarias y por ende, puede serle reprochada,
mediante la imposición de la sanción prevista para la infracción concreta.
Sanción: Una vez establecidos los reproches hacia el sujeto imputado en la especie,
debe concretarse la imposición de la sanción.
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Como se ha establecido en autos, según la literalidad de la norma, la sanción opera
luego de trascurridos ocho días hábiles desde el arribo a puerto del contenedor hasta
completar la fecha de la caída en abandono, según lo preceptuado en el numeral 56 a)
de la LGA siendo que en la especie corresponde a siete días de multa de doscientos
pesos centroamericanos por cada día natural que transcurrió, hasta el momento de la
presentación del DUA, según se puede apreciar en el siguiente cuadro:
N° DE CONTENEDOR
FECHA DE OFICIALIZACION
FECHA DE INGRESO ET
PLAZO DE 8 DÍAS HÁBILES
15 DÍAS HÁBILES ABA
# DIAS DE INCUMPLIMIENTO
XXX 27/10/2016 17/10/2016 27/10/2016 09/11/2016 7 DÍAS
En ese sentido, la sanción opera por cada día natural que trascurra sin que se
movilice la mercancía hasta cumplir el plazo del abandono, que en el caso según se
indicó corresponde a siete días y consecuentemente una multa total de mil
cuatrocientos pesos centroamericanos, correspondientes a ¢783.986,00.
Por todo lo expuesto, sustentados en las consideraciones de hecho y de derecho, en
criterio del Colegiado resulta evidente el incumplimiento por parte del transportista
aduanero, a sus deberes impuestos en condición de auxiliar de la función pública,
donde el A Quo demostró la violación del deber de atención y diligencia por parte del
transportista en esta causa. De esta forma, descartándose la existencia de nulidad
alguna que vicie el presente procedimiento, y habiéndose constatado que la conducta
desplegada por el transportista aduanero se subsume a la infracción contenida en el
numeral 145 de la LGA, sin que se encuentre amparada por una causa excluyente de
la tipicidad, y poseyendo todos los elementos exigidos por el tipo, además de hallarse
inmersa en la forma subjetiva de la culpa, considera este Órgano de Alzada como
correcta la imposición de la sanción impuesta al recurrente, procediéndose a confirmar
lo actuado por el A Quo.
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POR TANTO
Con fundamento en los artículos 145, 198, 205 a 210, 234 de la Ley General de
Aduanas, demás consideraciones de hecho y de derecho citadas en sentencia: Por
mayoría este Tribunal declara sin lugar el recurso y confirma la resolución recurrida.
Remítase el expediente a la oficina de origen. Voto salvado de Reyes Vargas, quien
declara la nulidad de la resolución venida en alzada.
Notifíquese a la empresa recurrente al correo electrónico señalado al efecto XXX y a la Aduana de Limón por el medio disponible.
José Ramón Arce BustosPresidente
Luis Alberto Gómez Sánchez Shirley Contreras Briceño
Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora
Dick Rafael Reyes Vargas Desiderio Soto Sequeira
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Nota del licenciado Gómez Sánchez. El suscrito al igual que la mayoría declaró
sin lugar el recurso de apelación, pero me separo de las consideraciones relativas
a la obligación del traslado de las unidades al vencimiento del plazo de los 8 días
hábiles, que constituye la base de la sanción impuesta por la aduana.
Establecimiento una doble sanción. Es un problema que se genera con la
reforma de la Ley General de Aduanas y que el legislador admite sin advertir la
existencia de un error al imponer una nueva sanción sin derogar o suprimir la
existente al momento de reformar el artículo mediante la Ley N° 9069 de 10 de
setiembre del 2012, estableciendo una doble sanción lo que a todas luces es
inconstitucional. Para efectos de visualizar lo anterior, es importante hacer una
revisión en el tiempo de las diferentes reformas que ha sufrido la norma, desde la
redacción original al entrar la Ley General de Aduanas en vigencia en el año 1996
y las dos reformas posteriores.
La versión original del artículo 145, establecía:
“ARTICULO 145.- Estacionamientos transitorios. La Dirección General de Aduanas podrá
autorizar a título precario y, en circunstancias excepcionales, ante la insuficiencia de infraestructura
pública o de depósitos aduaneros, la operación de estacionamientos transitorios, permitiendo a los
transportistas aduaneros la permanencia de vehículos, unidades de transporte y sus cargas hasta por un plazo máximo de ocho días hábiles para su destinación, siempre que permanezcan bajo precinto aduanero.
Las empresas que operen estacionamientos transitorios tendrán la condición de auxiliares de la
función pública aduanera y deberán cumplir con los requisitos y obligaciones indicados en los
artículos 29 y 30 de esta ley y con las condiciones técnicas relativas a la seguridad, vigilancia,
infraestructura e iluminación establecidas reglamentariamente. Asimismo, deberán contar con un
sistema informático de registro de ingreso, permanencia y salida de los vehículos y las unidades de
transporte. También rendirán garantía global establecida por la Dirección General de Aduanas de
acuerdo con el volumen de sus operaciones...”. Como se puede leer, la norma regula el
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plazo máximo de estadía en estacionamiento transitorio en ocho días hábiles, pero
no dispone o regula el incumplimiento y tampoco dispone ninguna sanción.
Posteriormente se da la reforma del mismo artículo en el año 2003, con la Ley
8373 de 18 de agosto del 2003. A diferencia de la norma original, en el año 2003
el Legislador regula las consecuencias en caso de incumplirse el plazo de ocho
días. Dispuso la reforma:
Artículo 145. —Estacionamientos transitorios. En circunstancias excepcionales, la Dirección
General de Aduanas podrá autorizar, a título precario, la operación de estacionamientos
transitorios, permitiendo a los transportistas aduaneros la permanencia de los vehículos, las
unidades de transporte y sus cargas, hasta por un plazo máximo de ocho días hábiles, para su destinación hacia un régimen aduanero de importación, siempre que permanezcan bajo precinto aduanero.
Las unidades de transporte vacías y las unidades de transporte y sus mercancías destinadas hacia
un régimen aduanero de exportación o en libre circulación, no tendrán límite de permanencia,
siempre y cuando se encuentren debidamente identificadas y ubicadas, según las disposiciones
que establezca para tales efectos el Reglamento de esta Ley.
La mercancía que no haya sido destinada a tránsito a traslado a depósito aduanero dentro del plazo máximo de ocho días hábiles, se mantendrá en custodia del estacionamiento transitorio hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta Ley.”.
La reforma del año 2003 establece como sanción por la no destinación de las
mercancías dentro del plazo máximo de ocho días hábiles, una especie de
abandono forzado, porque ordena que las mercancías permanecerán bajo
custodia del estacionamiento hasta cumplir el plazo del inciso a) del artículo 56 de
la misma Ley, regulando esta última en lo que interesa:
“ARTICULO 56.- Abandono
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Las mercancías serán consideradas legalmente en abandono en los siguientes casos:
a) Cuando no se solicite una destinación dentro de un plazo de quince días hábiles desde el
arribo de las mercancías a un puerto aduanero...”.
En otras palabras, el legislador sanciona la inactividad, la inercia o negligencia del
auxiliar o del consignatario de las mercancías que no dispuso de las mismas
destinándolas a un régimen aduanero dentro del plazo de ocho días hábiles. En tal
caso, se convierte en un abandono forzado porque no se puede movilizar las
mercancías ni generar ninguna destinación a un régimen aduanero, tampoco la
aduana de jurisdicción del estacionamiento transitorio debería tramitar o autorizar
ningún movimiento, traslado, destinación o tránsito hasta que se cumpla el plazo
de los quince días regulados en el artículo 56 inciso a), momento en el cual la
aduana deberá ordenar el traslado a un deposito aduanero por encontrarse las
mercancías en abandono. Obsérvese que la sanción impuesta es grave, porque el
efecto del abandono de las mercancías es la subasta pública, en ese sentido se
limita la posibilidad del auxiliar de la función pública de gestionar cualquier trámite
sobre las mercancías aún sin haber caído las mercancías en abandono, lo que es
ampliado al consignatario de las mercancías que no podrá disponer de las mismas
hasta que se cumpla el plazo de abandono, para posteriormente continuar con la
subasta de las mercancías. En resumen: al no destinar dentro de los ocho días
hábiles, la ley ordena que se retienen las mercancías hasta que se cumpla el
plazo del artículo 56 inciso a), momento a partir del cual caen las mercancías en
abandono, con el efecto inmediato del sometimiento de las mismas a la subasta
pública.
El asunto se agrava para los auxiliares de la función pública y consignatario de las
mercancías, con la reforma del año 2012, Ley N° 9069 del 10 de setiembre del
2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria”:
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“Artículo 145.- Estacionamientos transitorios
En circunstancias excepcionales, la Dirección General de Aduanas podrá autorizar, a título
precario, la operación de estacionamientos transitorios, permitiendo a los transportistas aduaneros
la permanencia de los vehículos, las unidades de transporte y sus cargas, hasta por un plazo
máximo de ocho días hábiles, para su destinación hacia un régimen aduanero de importación,
siempre que permanezcan bajo precinto aduanero.
Las unidades de transporte vacías y las unidades de transporte y sus mercancías, destinadas a un
régimen aduanero de exportación o en libre circulación, no tendrán límite de permanencia, siempre
y cuando se encuentren debidamente identificadas y ubicadas, según las disposiciones que
establezca, para tales efectos, el reglamento de esta ley.
De no destinarse las mercancías que se encuentren en estacionamiento transitorio a tránsito, a
traslado a depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles
contados a partir del arribo de las mercancías, se impondrá al transportista una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley, salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración. El transportista comunicará a las aduanas competentes la
salida y llegada de la unidad de transporte y sus cargas al lugar designado.
La mercancía que no haya sido destinada a tránsito o traslado a depósito aduanero o a cualquier
otro lugar autorizado, dentro del plazo máximo de ocho días hábiles, se mantendrá en custodia del
estacionamiento transitorio hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta
ley, sin perjuicio de la multa establecida en el párrafo anterior…”. Esta reforma incorpora
como sanción por no disponer de las mercancías dentro del plazo de ocho días
hábiles, una multa de “…doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que
transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley…”, pero
incurre en el error de mantener el párrafo final del artículo reformado en el año
2003, que dispone “…La mercancía que no haya sido destinada a tránsito a traslado a
depósito aduanero dentro del plazo máximo de ocho días hábiles, se mantendrá en custodia del estacionamiento transitorio hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56
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de esta Ley.”, agregando la reforma del 2012 al párrafo final “…sin perjuicio de la multa
establecida en el párrafo anterior…”.
Con la reforma del año 2012, se establece el siguiente cuadro factico:
-vencido el plazo de ocho días hábiles, no se puede disponer de las
mercancías, existe obligación de retenerlas.
-el auxiliar de la función pública está obligado a mantener bajo su custodia la
mercancía hasta que se cumpla el plazo de quince días regulado en el artículo 56
inciso a), momento en que se consideran legalmente en abandono
- se impone una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día
natural que transcurra, plazo o días en los cuales el auxiliar está obligado por
mandato de ley “mantendrá en custodia del estacionamiento transitorio”,
- la sanción que en principio debería ser única (una multa de 200 pesos
centroamericanos por el incumplimiento), se impone por cada día, a pesar de que
el auxiliar por ley no puede gestionar ningún trámite aduanero, está imposibilitado
para movilizar la carga, la norma le impone una multa de dos doscientos pesos
centroamericanos por cada día natural, multa que resulta inconstitucional porque
la misma norma, le impide movilizar la carga, quedando en un estado absoluto de
indefensión. En otras palabras, no puede movilizar la carga y además le impone
una multa por cada día natural, plazo dentro del cual no puede ejercer ninguna
tramitación aduanera.
Es importante señalar, que el artículo 140 de la Ley General de Aduanas, en su
versión original de 1996 y la reformada del año 2003, establecían una multa de
cien pesos centroamericanos (versión 1996) y después de doscientos pesos
centroamericanos (reforma 2003), cuando se hubiera destinado la mercancía a “…
tránsito autorizado…”, y no se iniciara dentro del plazo dispuesto por la norma en ese
momento, pero lo importante es resaltar además de la existencia de la multa en
este numeral, es que debía existir una destinación aprobada u autorizada por la
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autoridad aduanera. Con la reforma del 2012 Ley N° 9069 del 10 de setiembre del
2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria”, se reforma el artículo 140,
se elimina la sanción citada y se tipifica el incumplimiento dentro del marco del
artículo 236 de la Ley General de Aduanas con la multa que impone ese artículo y
se traslada la sanción original al artículo 145 comentado, con el error de suprimir
lo referente al tránsito autorizado, equivocación que conlleva entonces a que en la
actualidad el artículo 145 de la Ley General de Aduanas contiene dos sanciones
por el mismo hecho, agravado por la circunstancia de que el auxiliar al
vencimiento del plazo de los ocho días hábiles está obligado a mantener en
custodia la mercancía, pero arbitrariamente por cada día hasta cumplir el plazo
para el abandono se le impone una multa, sin estar incurriendo en falta alguna,
porque está actuando por mandato de la misma ley que le obliga a “mantendrá en
custodia del estacionamiento transitorio”,.
A criterio del suscrito, existe un vicio de inconstitucionalidad, siendo la Sala
Constitucional por competencia la llamada a revisar el asunto y en caso de
comprobarse declarar la inconformidad con las normas constitucionales. De
momento a pesar de lo expuesto, al tratarse de una norma vigente y en aplicación
del principio de inderogabilidad de las normas, me veo vinculado a su aplicación,
razón por la cual declaro sin lugar el recurso en este extremo.
Luis Gómez Sánchez
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Voto salvado del MDT, MDE, Licenciado Dick Rafael Reyes Vargas. No
comparte el suscrito lo resuelto y por ello salvo mi voto con sustento en las
siguientes consideraciones.
Se acusa a la recurrente, la sociedad XXX, de infringir el numeral 145 párrafo uno
de la Ley General de Aduanas y por ello, le impone el A Quo la pena señalada en
el numeral indicado ahora en su párrafo tercero.
Dispone el artículo 145 de la Ley General de Aduanas, en adelante LGA, lo
siguiente:
Artículo 145.- Estacionamientos transitorios
En circunstancias excepcionales, la Dirección General de Aduanas podrá autorizar, a título precario, la operación de estacionamientos transitorios, permitiendo a los transportistas aduaneros la permanencia de los vehículos, las unidades de transporte y sus cargas, hasta por un plazo máximo de ocho días hábiles, para su destinación hacia un régimen aduanero de importación, siempre que permanezcan bajo precinto aduanero.
Las unidades de transporte vacías y las unidades de transporte y sus mercancías, destinadas a un régimen aduanero de exportación o en libre circulación, no tendrán límite de permanencia, siempre y cuando se encuentren debidamente identificadas y ubicadas, según las disposiciones que establezca, para tales efectos, el reglamento de esta ley.
De no destinarse las mercancías que se encuentren en estacionamiento transitorio a tránsito, a traslado a depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro de los ocho días hábiles contados a partir del arribo de las mercancías, se impondrá al transportista una multa de doscientos pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley, salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración. El transportista comunicará a las aduanas competentes la salida y llegada de la unidad de transporte y sus cargas al lugar designado.
La mercancía que no haya sido destinada a tránsito o traslado a depósito aduanero o a cualquier otro lugar autorizado, dentro del plazo máximo de ocho días hábiles,
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se mantendrá en custodia del estacionamiento transitorio hasta cumplir el plazo indicado en el inciso a) del artículo 56 de esta ley, sin perjuicio de la multa establecida en el párrafo anterior.
(Así reformado por el artículo 4° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria")
Nulidad. Tratando de ser claros y concisos, de lo que, como se observa, carecen
las resoluciones del A Quo, podemos deducir que, se acusa a la recurrente de
que, como auxiliar de la función pública aduanera, en la modalidad de transportista
aduanero, trajo al país el contenedor o contenedores específicos y sus
mercancías, el cual no dejo a cargo de las autoridades portuarias, sino que,
solicitó el traslado bajo su responsabilidad a un estacionamiento transitorio y, que
estando en él, dejo vencer el plazo de permanencia establecido en el párrafo uno
del numeral 145 de la Ley General de Aduanas para estar en el estacionamiento
transitorio, sin solicitar una destinación a tránsito aduanero o su traslado a
deposito aduanero o cualquier otro lugar autorizado. Y que por ello sería acreedor
a la multa establecida en el párrafo tercero del mismo artículo 145 a razón de $200
por cada día.
En un proceso como el presente, en que se procura verificar o determinar la
existencia de una infracción al plazo de permanencia establecido en los párrafos
uno y tres del numeral 145 de la LGA; resulta necesario acreditar los siguientes
hechos:
1)- La fecha de arribo del vehículo, o unidad de transporte y sus cargas a puerto
en territorio aduanero costarricense. Lo anterior por cuanto tal fecha es la de inicio
de cómputo del plazo conforme la disposición del párrafo tres del citado artículo
145. Tal hecho es acreditable mediante certificación de la autoridad competente,
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de la cita literal respectiva del Sistema de Información Aduanero Tica o mediante
certificación de las correspondientes impresiones del mismo Sistema de
Información.
2) Que el transportista internacional, que transportó las mercancías hasta territorio
aduanero costarricense, es quien solicitó el traslado del vehículo, o unidad de
transporte y sus cargas al estacionamiento transitorio y que tal está acreditado
como auxiliar de la función pública aduanera. Lo anterior por cuanto es a tal y es
en dicha condición de auxiliar de la función pública aduanera, a quien el artículo
145 en su párrafo primero, relacionado con el numeral 40, 42.i), j), k) ibídem,
permite mover y ubicar la carga manifestada desde las Áreas Portuarias a los
estacionamientos transitorios. La condición de auxiliar se acredita mediante la
respectiva certificación de la autoridad competente. La del hecho de ser el
solicitante del trámite puede serlo mediante certificación de la autoridad
competente, de la cita literal respectiva del Sistema de Información Aduanero Tica
o mediante certificación de las correspondientes impresiones del mismo Sistema
de Información o de la documental física utilizada para ello si fuere del caso.
3) Que el vehículo, o unidad de transporte y sus cargas efectivamente ingreso al
estacionamiento transitorio. Lo anterior con el único objeto de verificar que se trate
efectivamente de vehículos, o unidades de transporte y sus cargas allegadas al
estacionamiento de manera efectiva. Lo anterior porque es posible que se autorice
el traslado, pero tal no se materialice y en ese caso no puede operar la infracción
dado que el motivo o presupuesto de hecho contenido en la norma es imperfecto
por irreal. Se prueba lo anterior mediante certificación emitida por el representante
legal del estacionamiento transitorio o bien mediante certificación de la autoridad
competente, de la cita literal respectiva del Sistema de Información Aduanero Tica
donde conste el registro de ingreso por parte del estacionamiento transitorio
respectivo (registro de movimientos).
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4) Que el vehículo, o unidad de transporte y sus cargas, efectivamente superó el
plazo de permanencia establecido en el párrafo tres del numeral 145 de la Ley
General de Aduanas, para estar en el estacionamiento transitorio. Por razones
más que obvias a los efectos de la debida configuración del motivo hablando en
términos de derecho administrativo o del tipo hablando en términos de derecho
penal. Se prueba lo anterior mediante certificación emitida por el representante
legal del estacionamiento transitorio o bien mediante certificación de la autoridad
competente, de la cita literal respectiva del Sistema de Información Aduanero Tica
donde conste la ausencia de otros movimientos con posterioridad al de ingreso o
traslado al estacionamiento.
5) Debe establecerse, además, la inexistencia de excusa legal absolutoria, o de
eximente de responsabilidad. Lo anterior con el objeto de evitar procedimientos
fallidos por falta de análisis de tales supuestos.
La resolución recurrida, se aprecia claramente, carece del respectivo
considerando de hechos tenidos por demostrados, donde se acredite mediante la
cita de las pruebas respectivas y el análisis de como tales demuestran el hecho
especifico y como tal está dentro de las citas legales que se aplican con claro
señalamiento de las mismas.
En el caso, a criterio del suscrito no se ha acreditado correctamente la calidad de
auxiliar de la función pública aduanera al indiciado como tampoco se ha realizado
lo mismo respecto del hecho de ser tal quien manifestó y trajo a territorio aduanero
las mercancías. En efecto si observamos además la documental de folio cuatro,
parece más bien que el transportista que manifiesta las mercancías lo es otro
distinto de la recurrente, a saber, XXX, sin que se haya establecido la razón por la
cual el proceso se inicia contra la recurrente y no contra quien allegó las
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mercancías. Tampoco se ha acreditado como corresponde que el indiciado haya
ejercido el derecho que se le confiere en el artículo 145 de manera que haya
peticionado el traslado de la unidad de transporte señalada al estacionamiento
transitorio, todo lo anterior a los efectos de tenerlo como el sujeto pasivo del
procedimiento a quien se le deba exigir responsabilidad, es decir de tenerlo como
legitimado pasivamente. A los efectos de la culpabilidad, en criterio del suscrito,
aun cuando se hayan superado las inconsistencias señaladas en las líneas
anteriores, la culpabilidad no se prueba mediante una simple relación de causa
efecto, es decir de que existe la infracción, entonces debe sancionarse, porque
estaríamos cayendo en el establecimiento de sanciones meramente objetivas y
nuestro sistema se fundamenta en la necesaria demostración de culpabilidad, es
decir, el resultado dañoso debe obedecer a un resultado culposo que, se admite
puede serlo como bien señala la administración a título de mera negligencia, pero
tal, debe ser debidamente acreditada y considerada lo que no ocurre en el caso,
donde reitero se cae en la responsabilidad objetiva.
Para asuntos como el presente sin adelantar criterio en razón a lo señalado, y
procurando una demostración de culpa por mera negligencia, es claro que debe
establecerse cuales son las obligaciones o deberes la persona, de ser posible
indicarse como debe llevarlos a cabo y donde y como falló en el cumplimiento de
esos deberes u obligaciones. No basta con citar o indicar normas, harto lo ha
señalado la sala constitucional y esta instancia, debe hacerse la consideración
respectiva. Para el caso por ejemplo debe señalarse que es deber de todo
transportista aduanero que solicite el traslado de los vehículos o unidades de
transporte y sus mercancías bajo control aduanero a un estacionamiento tránsito,
en ejercicio del derecho que le concede el numeral 145 de la LGA, procurar
dentro del plazo de ocho días después de su arribo a territorio aduanero, su
traslado a deposito aduanero u otro lugar autorizado o someterlas al régimen de
transito aduanero. Para ello debe el transportista aduanero de cita tener y ejercer
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los controles necesarios sean estos manuales o digitales y disponer de los medios
necesarios para la ejecución del traslado de dichos vehículos o unidades de
transporte y sus mercancías con la anticipación necesaria, dado que como auxiliar
debe ejercer control de la gestión aduanera que se le permite realizar, a fin de que
tal se ajuste al ordenamiento en sentido amplio.
Como se indicó se carece de ese necesario análisis de culpabilidad y se procura
sancionar con la sola consideración de causa efectos aplicándose un criterio de
responsabilidad objetiva totalmente prohibido en nuestro medio. Por lo anterior es
que el suscrito resuelve en conformidad.
Harto ha señalado esta instancia que tal transportista al que hace referencia la
norma es aquel que allega o trae las mercancías a territorio aduanero nacional y
que además es la que solicita al tiempo que manifiesta su carga el destino de las
mismas a saber si quedan en instalaciones portuarias o se trasladan a un
estacionamiento transitorio.
Para el caso, no se ha demostrado que la indiciada y condenada XXX., sea el
Transportista Internacional que allegó las mercancías y que solicitara el traslado
al estacionamiento transitorio, por el contrario, en la documental de folio 3 consta
que el manifiesto que ampara las mercancías número XXX fue transmitido por el
XXX.
Nulidad por vicio en la competencia. Dispone el artículo 129 de la Ley General
de la Administración Pública que el acto debe dictarse por el órgano competente y
por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo. De forma tal que,
dictado el acto, como en el presente caso, por sujeto no habilitado al no concurrir
el presupuesto de hecho establecido en la norma para su intervención legal, se
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genera un vicio en elemento formal sujeto del acto administrativo y en el motivo
mismo.
Consiste el vicio en el hecho de que, el caso, aparece el Subdirector General de
Aduanas o el Sub Gerente de la Aduana dictando el acto INICIAL o el FINAL o
ambos del procedimiento, o la resolución que conoce y resuelve el recurso de
reconsideración. En efecto, a la fecha de intervención de la instancia de cita,
disponía el numeral 12 de la Ley General de Aduanas que La Dirección General
de Aduanas estará a cargo de un Director General y de un Subdirector y que él
último sustituirá al primero en sus ausencias. Dispone además la norma sobre el
Subdirector que desempeñara, además, las funciones que se le otorguen por vía
reglamentaria o aquellas que le delegue su superior sea el Director. Por su parte,
el Reglamento a la Ley de cita se limita a reiterar lo ya dispuesto cuando dispone
que el Subdirector está subordinado al Director General y lo reemplazará en sus
ausencias, agregando que, para que opere dicho reemplazo, bastará la actuación
del Subdirector para luego reiterar lo relativo a la posibilidad de ejercer funciones
mediante delegación agregando que tales podrán ser temporales o permanentes.
En idéntico sentido y respecto de las Aduanas, sus gerentes y subgerentes
dispone el numeral 35 del RLGA, por lo que a los efectos del presente análisis es
indiferente si el mismo se origina en la Aduana o en la Dirección General de
Aduanas.
De las normas de cita importante hacer dos distinciones respecto de la actuación
del Subdirector. La primera cuando actúa en razón de la “ausencia” del Director y
segundo cuando lo hace por “delegación” sea esta temporal o permanente.
En el primer caso, la ausencia del Director (o Gerente de Aduana) puede ser
temporal como por ejemplo en los casos de vacaciones, incapacidad por
enfermedad, suspensión disciplinaria para el ejercicio del cargo; o puede serlo
también permanente cuando muere, renuncia o es destituido y no existe
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nombramiento de sustituto por el resto del periodo de nombramiento o ad interin;
finalmente dicha ausencia puede ser de naturaleza legal como por ejemplo en los
casos de impedimento, excusa, recusación, etc., casos en los cuales el funcionario
debe ausentarse (alejarse, separarse) del conocimiento del asunto específico y
debe ser, como bien indica el RLGA reemplazado por el Subdirector (o
Subgerente de la Aduana). Importante señalar que es única y exclusivamente en
los supuestos de éste primer caso en análisis, es decir, el de la “ausencia” respecto del cual el Reglamento a la Ley General de Aduanas Decreto Ejecutivo
Numero 25270 (RLGA) en su artículo 8 (35 en caso de las Aduanas) dispone que:
“Para que opere dicho reemplazo bastará la actuación del Subdirector (Subgerente en caso del art. 35).”. Lo anterior no significa que, en los asuntos e
que intervenga no deba dejarse constancia de las razones de su intervención, sino
y más bien dicha disposición lo está en función de lo innecesario de acto de
investidura alguno u otro de esencia autorizativa a los efectos, pues responde a la
lógica de la naturaleza de su función. No obstante, el señalamiento del
presupuesto de hecho especifico que en cada caso autoriza su intervención, si
debe ser señalado a los efectos de la eventual comprobación del motivo del acto
en lo que a la competencia concierne cuando tal sea impugnada por parte
interesada alegando la inexistencia de dicho motivo (art. 133 LGAP), dado que tal
no constituye siquiera un acto discrecional sino un elemento reglado del acto y aun
siendo tal es objeto de contralor por el superior en la vía recursiva o por el Juez de
lo Contencioso.
En el segundo caso, la delegación, sea ésta temporal o permanente, debe ser
conteste con lo estatuido en los numerales 89 a 92 de la LGAP y darse por escrito.
Tener claro, tal cual se indicó supra que no aplica en este supuesto el artículo 8
del RLGA cuando dispone que: “Para que opere dicho reemplazo bastará la actuación del Subdirector.”, pues tal reemplazo únicamente opera en materia de
ausencia.
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Contestes con los antecedentes jurídicos de cita y sus consideraciones expuestas,
en el caso observa el suscrito la intervención del Sub-Director General de
Aduanas o Sub Gerente de Aduana, cuando dicta la resolución inicial, final o la
resuelve el recurso de reconsideración mencionando como justificación el hecho
de que el gerente atiende una cita médica, aspecto que no implica una ausencia
en los términos legales, puesto que conlleva una que le impida el ejercicio del
cargo, por lo que carece el acto de motivo respecto de la competencia ejercida. Lo
anterior constituye un vicio de nulidad absoluta, que debe declarase a los efectos
de subsanar el procedimiento y lograr el fin propuesto como en efecto hace el
suscrito.
Nótese, como el A Quo es pleno conocedor de lo señalado cuando en la segunda
de las consideraciones lo hace ver, al indicar que solo es competente en ausencia
del Gerente, sin embargo, para nada señala que exista tal ausencia como la razón
de ella, a los efectos de justificar su actuación, la cual resulta entonces
injustificada y consecuentemente arbitraria.
En razón a lo anterior y siendo que contestes con el numeral 11 y 223 de la Ley
General de la Administración Pública existen omisiones sustanciales del
procedimiento cuya nulidad declaro en esta instancia retrotrayendo los efectos a la
gestión inicial a efecto de que proceda la Aduana previo a resolver conforme el
procedimiento establecido en los artículos 102, 192 y 196 citados.
Dick Rafael Reyes Vargas
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