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pa
ra a mérica latina
Nancy Elmore /Una Nueva Geografi a / OT 9713 / Barniz UV mate/ Lomo confi rmar 128 pp Bond 90 gr 0.9 cm / Medida 47,9 x 28 cm
BANCO MUNDIALBANCO MUNDIAL
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, un volumen especial
del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, examina la distribución geográfi ca del crecimiento económico en la región. El libro presenta un atlas
con mapas individuales para cada país, mostrando el ingreso a nivel local para toda la región y
revelando cómo la geografía económica está replanteando los objetivos de desarrollo. Algunos
puntos clave abordados en el libro son el cómo reducir las desigualdades al interior de los países en salud, nutrición y educación, así como el papel
de las “3 D” —densidad, distancia y división— en el por qué de la variabilidad geográfi ca del ingreso al
interior de los países.
Este libro será de gran interés para todas las personas encargadas del diseño de políticas
públicas, en particular, estrategias de reducción de pobreza y desarrollo urbano-rural, y las políticas de
desarrollo en infraestructura de transporte.
resumen
y el caribe
Una nueva geografíapara América latina y el caribe
Marzo 6, 2009
BANCO MUNDIALWashington, D.C.
Vice Presidente
Economista en Jefe
Directores Sectoriales
Gerentes Sectoriales
Gerente de Tareas
Pamela Cox
Augusto de la Torre
Marcelo Giugale, Laura Tuck
Jaime Saavedra, Ethel Sennhauser
Gabriel Demombynes
©2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433
Teléfono: 202-473-1000
Sitio web: www.worldbank.org
Correo electrónico: feedback@worldbank.org
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Este documento es un resumen de Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, realizado por el personal
del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí ex-
presadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución, ni de los países representados
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Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº - 2009-07590
Banco Mundial
Av. Álvarez Calderón 185, Piso 7, San Isidro
Primera edición
2009, Junio, Lima-Perú
Impreso en Perú por LEDEL SAC
3
Este informe es el resultado de un esfuerzo multi-
sectorial regional, que incluyó personal de PREM,
HD y SDN, bajo el cuidado general de la oficina
del Economista en Jefe. Se concibió como un tra-
bajo regional complementario al Informe sobre
el Desarrollo Mundial 2009, dirigido por Indermit
S. Gill (ECAVP). A solicitud del equipo del IDM,
se organizó un equipo en ALC para analizar la
dimensión espacial del crecimiento económico en
los países de la región.
El presente informe fue preparado bajo la di-
rección de Jaime Saavedra-Chanduví (LCSPP) y
Ethel Sennhauser (LCSAR), por un equipo central
compuesto por Gabriel Demombynes (LCSPP),
Hector V. Conroy (LCSPP), Omar S. Arias (LCS-
HD), Jesko Hentschel (ECSHD), Tito Yepes (LCS-
SD), Malcolm Childress (LCSAR) y Emmanuel
Skoufias (PRMPR).
Los documentos de base para este informe fue-
ron preparados por Francisco J. Pichon (IFAD),
Javier Escobal (Grade, Perú), Carmen Ponce
(Grade, Perú), Leonardo Gasparini (Universidad
Nacional de La Plata, Argentina), Pablo Gluzmann
(Universidad Nacional de La Plata, Argentina),
Raúl Sánchez (Universidad Nacional de La Pla-
ta, Argentina ), Leopoldo Tornarolli (Universidad
Nacional de La Plata, Argentina), Jean-Paul Fa-
guet (Escuela de Economía y Ciencias Políticas de
Londres), Mahvish Shami (Escuela de Economía
y Ciencias Políticas de Londres), Paula Giovag-
noli (Escuela de Economía y Ciencias Políticas de
Londres), Frank-Borge Wietzke (Escuela de Eco-
nomía y Ciencias Políticas de Londres), Omar S.
Arias (Banco Mundial), Jesko Hentschel (Banco
Mundial), Francisco Haimovich (Banco Mundial),
Luz A. Saavedra (Universidad de Santo Tomás), y
Wilkins Aquino (Universidad de Cornell).
En lo correspondiente al procesamiento de datos,
este informe se benefició gracias a la asistencia
brindada por Brian Blankespoor (Banco Mundial),
Elizaveta Perova (Banco Mundial), Kristian López
(Universidad de Texas A&M) y Diana Hincapié
(Banco Mundial).
El equipo está muy agradecido por el financia-
miento y apoyo recibidos de parte del IDM, así
como por el aporte brindado por Indermit S. Gill
y diversos miembros del equipo del IDM, inclu-
yendo a Chorching Goh (ECSPE) y Somik V. Lall
(FEU).
Agradecemos de igual manera a nuestros colegas
revisores, Somik V. Lall (FEU) y William F. Malo-
ney (LCRCE) por sus comentarios y sugerencias
y a todas aquellas personas que participaron en
las reuniones anuales de la Red sobre la Inequi-
dad y la Pobreza y la Asociación Económica para
la América Latina y el Caribe en Río de Janeiro,
Brasil.
Agradecimientos
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5
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
TCE Transferencias Condicionadas de Efectivo
PIB Producto Interno Bruto
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
ALC América Latina y el Caribe
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación
PDT Programa de Desarrollo Territorial
IVA Impuesto al Valor Agregado
IDM Informe sobre el Desarrollo Mundial
�
7
Resumen Ejecutivo
Recientes hallazgos en los renovados campos de
la economía urbana y la geografía económica en-
fatizan la importancia de las interacciones espa-
ciales y en particular, la enorme fuerza de la con-
centración económica como elementos clave para
el crecimiento económico. El propósito amplio de
este informe es aplicar esas ideas, al nivel de las
subregiones de los países de América Latina y el
Caribe y considerar sus implicaciones de políti-
ca. El informe examina la manera cómo la densi-
dad, la distancia, y división explican parcialmente
los patrones de ingreso en la región y considera
cómo las políticas, —primordialmente guiadas por
un enfoque en la igualdad de oportunidades—,
pueden fomentar el crecimiento, promoviendo la
densidad, reduciendo la distancia, y combatiendo
las divisiones.
• La densidad se refiere a la concentración de la
actividad económica.
• La distancia económica es la que mide la faci-
lidad por la cual, las personas, el capital, los
bienes y los servicios circulan entre los dife-
rentes lugares.
• Las divisiones son las limitaciones a esos flujos.
Este reporte examina la manera en que los temas
del Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM)
2009, Una Nueva Geografía Económica, se aplican
a las diferencias entre los países en América Lati-
na y el Caribe. El IDM considera las “3 D” en dos
niveles adicionales —internacionalmente y a nivel
de las ciudades— (que no se tratarán en este vo-
lumen), sin embargo este informe está destinado
también a complementar el Estudio Regional de
ALC, Determinantes de las desigualdades regio-
nales en el bienestar de los países de Latinoamé-
rica, que examina muchos asuntos relacionados.
Algunos mensajes clave de este informe incluyen
lo siguiente:
1. Una combinación de la historia, la geografía
natural y las fuerzas de la concentración eco-
nómica han determinado la ubicación de la ac-
tividad económica de la región.
2. La ubicación histórica de las ciudades fue de-
terminada principalmente por la ubicación de
los asentamientos pre-coloniales y las necesi-
dades de extracción de recursos en el período
colonial.
3. Hoy, en línea con los patrones observados en el
mundo, las áreas de mayores ingresos entre los
países de América Latina y el Caribe son aque-
llas con elevada densidad de población, corta
distancia económica con las áreas urbanas y,
bajos niveles de división etno-lingüística.
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
8
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
4. La evidencia empírica muestra que estas “3 D”
están vinculadas a patrones actuales de mi-
gración interna, que son la clave para la con-
centración de la población y de la actividad
económica, que promueve el crecimiento eco-
nómico.
5. Las disparidades en salud, nutrición y educa-
ción al interior de los países son profundas,
pero han disminuido en la mayoría de éstos.
También hay una fuerte evidencia de que los
efectos de desborde (spillover effects) en el
capital humano operan a nivel local.
6. El mejor enfoque para encarar las desigual-
dades geográficas del bienestar en todos los
países es promover la igualdad de oportuni-
dades, específicamente asegurando el acceso
equitativo a la salud, la educación y los servi-
cios básicos. Asegurar la igualdad de oportu-
nidades promueve la densidad, al proveer a
las personas del capital humano que necesitan
para prosperar, en caso de mudarse a otras
áreas más desarrolladas.
7. En líneas más generales, los programas de de-
sarrollo territorial y las políticas generales para
promover el crecimiento y encarar las diferen-
cias espaciales, se pueden desarrollar usando
el marco de las “3 I”, que consiste en una com-
binación específica, según el contexto, de insti-
tuciones, infraestructura e incentivos.
El Capítulo 1 del informe presenta un mapa de
todo el continente que muestra los ingresos a ni-
vel local y plantea las raíces históricas de los pa-
trones de asentamiento en la región. El Capítulo
2 presenta un Atlas de mapas de ingresos para
la mayoría de los países en la región y analiza la
manera en que los patrones de ingreso se relacio-
nan con la densidad, la distancia y la división. El
Capítulo 3 describe las diferencias en el desarrollo
humano en la región. El Capítulo 4 examina las
implicaciones de política.
Capítulo 1: Geografía de los ingresos y la población en América Latina y el Caribe
América Latina y el Caribe abarcan una enorme
diversidad geográfica. El territorio se extiende
desde las vastas llanuras pampeanas hasta los
elevados picos de los Andes. El clima de la región
se extiende desde el desierto más árido del mun-
do, ubicado en el norte de Chile, hasta la humedad
más extrema que se halla en la selva del Amazo-
nas y Costa Rica, así como desde el frío glacial
de Tierra del Fuego hasta el calor abrasador del
desierto de Sonora en México. El continente tiene
una línea costera extremadamente extensa a la
que todos los países, salvo dos, tienen acceso di-
recto y aloja al inmenso río Amazonas, que vierte
alrededor de 220.000 metros cúbicos de agua por
segundo al Océano Atlántico.
Esta diversidad geográfica se corresponde con su
variedad espacial en los niveles de ingreso. Un
mapa detallado de ingresos a nivel local muestra
la dispersión del ingreso promedio a lo largo del
continente (ver mapa en la siguiente página). El
mapa muestra los conocidos contrastes de bien-
estar entre países vecinos, como la marcada dife-
rencia de ingresos entre Chile y Bolivia. También
presenta las grandes diferencias al interior de los
países, como por ejemplo, entre el próspero sur-
este de Brasil y el atrasado noreste.
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Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Ingresos medios a nivel local en América Latina y el Caribe
Fuente: Personal del Banco Mundial con datos provistos por diversos autores (ver fuentes de datos en las referencias). Notas: Argentina: los datos corresponden al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), de manera que se ha utilizado un esquema de colores diferente (el sombreado más claro indica porcentaje más bajo de necesidades satisfechas; el sombreado corresponde a deciles de la distribución):Haití, Suriname y Trinidad y Tobago; los datos corresponden al PIB nacional 2007 per capita en dólares americanos del año 2005 (ajustado por PPA). Las cifras de todos los demás países corresponden a estimaciones a nivel regional, con datos de encuestas de hogares o cálculos de áreas pequeñas (small-area estimates) basados en datos de encuestas y censos. Los cálculos del ingreso medio per capita resultantes han sido cambiados de escala, para que el promedio ponderado por población se corresponda con el PIB 2007 per capita en dólares americanos de 2005 (ajustado por PPA). En los casos de Ecuador, Guyana, Jamaica, Nicaragua, Panamá y Perú se han usado los cálculos del consumo medio per capita, en lugar del ingreso medio per capita. Las áreas grises representan la ausencia de datos.
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Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
(El mapa muestra el ingreso promedio de los mu-
nicipios en la mayoría de los casos pero, utiliza
unidades geográficas más grandes para algunos
países. El mapa, además, muestra el consumo
medio, en lugar del ingreso, para algunos países
y para algunos otros, para los que no se contaba
con estimaciones ni del ingreso ni del consumo,
el mapa presenta un índice de bienestar, igual
al inverso de un índice de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) de un país determinado. Los
países para los que sólo se dispuso de un mapa
NBI se muestran en verde).
Aunque hay una gran variación a lo largo del con-
tinente, las áreas de concentración de la población
generalmente son áreas de concentración econó-
mica y, en consecuencia, de ingresos elevados.
Las concentraciones poblacionales y la económi-
ca se pueden entender como el resultado de las
condiciones iniciales establecidas por la ubicación
histórica de los asentamientos, junto con el proce-
so de crecimiento económico a largo plazo. En las
siguientes páginas consideraremos sucesivamente
las condiciones iniciales y el referido proceso.
Determinantes históricos de los
asentamientos de población en
América Latina
Las ubicaciones de las principales ciudades refle-
jan los patrones precolombinos de asentamiento,
las necesidades de los colonizadores y los pa-
trones posteriores de comercio y administración
generados, en parte, por los factores geográficos
naturales. En México, los Aztecas estaban organi-
zados en muchos grupos, cuya producción agríco-
la se basaba en la alta productividad de los valles.
Tenochtitlán —ahora Ciudad de México— estaba
emplazada en una ubicación central que facilitaba
el control y el comercio con los diversos clanes.
Después de la conquista, los españoles considera-
ron estratégico mantener el control de Ciudad de
México y convertirla en un centro de conexión de
los puertos del Pacífico y del Atlántico.
La ubicación de las principales ciudades andinas
está relacionada con el sistema de transporte y
producción de las civilizaciones pre-hispanas.
El transporte en el imperio Inca seguía rutas de
norte a sur, que corrían a lo largo de la cadena
de montañas. Los grupos pre-hispánicos que ha-
bitaban a lo largo de los Andes, se ubicaban en
las llanuras adyacentes, donde la disponibilidad
de agua y tierras cultivables era superior. En la
mayoría de los casos, los españoles fundaron sus
ciudades en los lugares en los que ya habían
asentamientos indígenas, para estar cerca de po-
tenciales fuentes de metales preciosos.
Los flujos comerciales durante el período colonial,
reforzaron la prominencia de unas pocas ciudades
costeras a lo largo de la costa pacífica de Améri-
ca Latina. Los españoles limitaron el comercio con
sus colonias exclusivamente a los bienes españo-
les, prohibiendo el comercio en todos los puertos
del Pacífico, salvo los de Lima y Acapulco. Los
productos comerciales destinados a América del
Sur eran despachados de Sevilla a Cartagena y
luego a Portobelo (puerto ubicado en Panamá y
destruido por piratas en el siglo XVII), desde el
que se transportaban por tierra hasta el Pacífico.
Del lado Atlántico de América del Sur, la mayoría
de las principales ciudades se sitúan a lo largo de
11
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
la costa. Estas ciudades se desarrollaron a partir de
puertos y centros comerciales en países que care-
cían de grandes ciudades pre-hispánicas interiores.
Otras ciudades interiores, como las de Argentina,
se desarrollaron posteriormente sobre la base de
monopolios impuestos por España, que les permi-
tían competir y también como parte de una ruta
alternativa para el transporte de plata desde Perú,
desarrollada a raíz de los ataques a Portobelo.
En resumen, las ciudades de ALC se fundaron du-
rante la época colonial, principalmente como cen-
tros administrativos, para la extracción eficiente
de los abundantes recursos naturales descubier-
tos en los nuevos territorios. En otros casos, las
ciudades se fundaron únicamente sobre la base
de consideraciones militarmente estratégicas. La
ubicación de estas ciudades determinó los puntos
de atracción para la posterior concentración eco-
nómica y de población.
Capítulo 2: Densidad, Distancia y División
Dadas las condiciones iniciales de ubicación de los
asentamientos urbanos, el desarrollo económico a
largo plazo se fue extendiendo bajo la influencia
de tres dimensiones espaciales:—densidad, dis-
tancia y división El énfasis en estas “3 D” provie-
ne, tanto de los hallazgos teóricos de la nueva
geografía económica, como de la nueva econo-
mía urbana y de la experiencia histórica. En todo
el mundo, el crecimiento y el desarrollo ocurren
a través de un proceso de reducción de la dis-
tancia mediante la concentración de la actividad
económica y de la población, ya que las personas
se mudan de las áreas donde, por circunstancias
históricas, estuvieron originalmente asentadas
hacia áreas favorecidas por el mercado. Las “3 D”
se pueden entender brevemente de la siguiente
manera:
• La Densidad es la masa económica o la produc-
ción generada en una unidad de superficie, que
es beneficiosa para el crecimiento económico si
se cumplen tres condiciones: 1) hay economías
de escala en producción; 2) los costos de trans-
porte son bajos; y 3) hay movilidad de capital y
mano de obra.
• La Distancia mide el costo del movimiento del
capital, las personas, los bienes y los servicios.
La Distancia, en este caso, es un concepto
económico, no simplemente físico.
• Las Divisiones son limitaciones particulares al in-
tercambio económico a lo largo del espacio, como
las provocadas por disputas territoriales, guerras
civiles y conflictos entre países. Dentro de un país,
las divisiones pueden ser el resultado de la segre-
gación étnica, los conflictos por la posesión de la
tierra, y las fracturas sociales, incluyendo las dife-
rencias de clase económica, como las que existen
entre los habitantes de los barrios marginales y el
resto de la población de la ciudad.
La distancia y la división reducen la habilidad de
las personas para trasladarse a las áreas más
dinámicas. El costo que enfrenta un trabajador
para mudarse a un área diferente, no se reduce
al que él o ella incurre cuando se reubica, sino
también, al costo que implica el retorno al lu-
gar de origen o el envío de remesas. De mane-
ra similar, una persona indígena que enfrentara
discriminación fuera de su tierra natal, se vería
fuertemente desalentada de mudarse a una ciu-
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Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
dad, incluso si ésta ofreciese un buen panorama
económico para la población en general.
La actual geografía del ingreso en la región es el
resultado de la ubicación histórica de las ciudades y
del crecimiento a largo plazo. Si las “3 D” explican el
crecimiento a largo plazo en ALC, deberían explicar,
al menos parcialmente, el patrón actual de ingresos
al interior de los países. Examinamos en qué medida
esto sucede utilizando estimaciones del ingreso a ni-
vel de municipio, combinadas con censos y datos del
Sistema de Información Geográfica (SIG).
El análisis estudia la relación entre la media de in-
gresos de un área y las características puramente
geográficas, además de la densidad, la distancia y
la división. Las medidas de las características pu-
ramente geográficas, incluidas en el análisis, son
diversos indicadores de temperatura y precipitación
en diferentes momentos a lo largo del año, así como
indicadores de altitud y pendientes del terreno. Las
“3 D” se operacionalizan de la siguiente manera:
• La Densidad se estima por la densidad de po-
blación. Como las unidades de análisis son bas-
tante pequeñas, en la mayoría de los casos, la
densidad de población provee una buena medi-
da de la densidad económica.
• La Distancia se mide de dos maneras: por la
distancia mínima entre cada unidad adminis-
trativa y el mar y, por el tiempo mínimo reque-
rido para viajar desde esa unidad administrati-
va a una ciudad de 250.000 habitantes o más.
• La División se captura a través de la proporción
de población de un área que pertenece a un
grupo étnico minoritario.
En conjunto, los resultados muestran que la den-
sidad, la distancia y la división se asocian sis-
temáticamente con el ingreso medio. En la gran
mayoría de los países, la densidad está positiva-
mente asociada con los altos niveles de ingreso,
mientras que la distancia y la división están in-
versamente relacionadas.
En Bolivia, por ejemplo, municipios con densida-
des de población por encima del promedio na-
cional tienen, sistemáticamente, niveles medios
de ingreso per capita que están por encima del
promedio nacional. En contraste, cuanto más
se aleja un municipio de una ciudad grande —
de 250.000 habitantes o más— más bajo es su
ingreso medio per capita. La misma relación se
presenta entre la distancia al mar y el ingreso
promedio per capita, lo que implica que, aunque
Bolivia carece de salida al mar, los municipios
más alejados de éste (y por lo tanto, de los mer-
cados internacionales) tienden a ser más pobres.
Finalmente, aquellos municipios cuya población
tiene una concentración de habitantes indígenas
relativamente mayor también tienden a tener un
ingreso medio más bajo, lo que sugiere que las
divisiones etno-lingüísticas juegan en contra de
ese grupo demográfico.
El análisis también controla la “naturaleza pri-
maria”, es decir, las características puramente
geográficas. Estas incluyen: la temperatura y su
variabilidad, los niveles de precipitación, la ele-
vación, la pendiente, y la distancia al ecuador.
Estas variables se presentan como correlatos es-
tadísticamente significativos del ingreso medio
en muchos países, aunque los signos de la co-
rrelación varían según el país en la mayoría de
las variables. En varios países, al controlar otras
13
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
variables, las áreas que tienen mucha altura pero
poca pendiente (lo que significa que no se hallan
sobre la ladera de una montaña) también presen-
tan un ingreso más elevado.
En efecto, una altitud relativamente elevada, ge-
neralmente coincide con un ingreso medio más
alto en cinco de los once países analizados (en los
restantes seis, no hay una asociación estadísti-
camente significativa). Este resultado puede pa-
recer llamativo al principio, ya que las personas
que viven en las áreas montañosas de América
Latina típicamente tienen bajos niveles de ingre-
so. No obstante, la altitud elevada se presenta
tanto en zonas de meseta como de montaña. Los
resultados también muestran que los municipios
con pendientes relativamente elevadas —es de-
cir, áreas montañosas—, efectivamente tienen
ingresos medios más bajos en seis de los once
países analizados (en el resto, la asociación no es
estadísticamente significativa).
Estos resultados sugieren, como era de esperar-
se, que las características puramente geográficas
se correlacionan con el ingreso del municipio. No
obstante, la transformación humana del medio
ambiente puede tener un efecto mayor y más
fuerte sobre el bienestar que compensa el de la
geografía de la naturaleza primaria. La evidencia
de la habilidad de la infraestructura para supe-
rar los obstáculos geográficos viene de trabajos
detallados, que se valen de un panel de doble
observación de mapas de pobreza en Perú (entre
1993 y 2005), que muestra que las diferencias en
el crecimiento económico entre las áreas costeras
y las regiones más pobres de la Sierra (monta-
ñas) y la Selva (selva tropical) no se pueden ex-
plicar por los factores geográficos, sino que están
fuertemente relacionados con las diferencias de
inversión en infraestructura.
Mayor densidad por medio de la migración
interna en los países de ALC
El Informe sobre el Desarrollo Mundial señala que
la migración desde áreas prósperas a otras atra-
sadas ha sido la clave impulsora del desarrollo
económico y la densidad poblacional, esenciales
para el crecimiento económico a largo plazo. La
teoría también predice que las personas migrarán
de áreas económicamente atrasadas hacia áreas
prósperas dentro del país, para percibir mejores
salarios y con ello una mejor calidad de vida.
No obstante, se pueden presentar otros facto-
res que condicionen la decisión de migrar, como
por ejemplo, tener acceso a mejores servicios en
el área de destino, escapar de un conflicto en el
área de origen, aproximación a rutas y/o mejores
opciones de transporte (distancia) etc. Un trabajo
realizado para este estudio examina los patrones
recientes de migración interna en los países de
ALC y presenta los siguientes hallazgos:
Primero.- El análisis empírico muestra que hay
una considerable variedad de motivos para la mi-
gración. En algunos países los movimientos inter-
nos son impulsados, principalmente, por factores
de atracción como, la búsqueda de mejores opor-
tunidades laborales (por ejemplo: Bolivia y Nica-
ragua). En otros, la motivación para migrar puede
estar ligada a factores de expulsión como, la falta
de acceso y calidad de los servicios en el área de
origen (por ejemplo Guatemala) o a cuestiones
de seguridad (por ejemplo Colombia).
14
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Segundo.- Existe una considerable heterogenei-
dad entre los países en términos de índices de
migración interna; los índices más elevados se
observan en Brasil, Colombia, Costa Rica, Re-
pública Dominicana y Perú (alrededor de 70 por
ciento). En El Salvador y Paraguay los índices de
Resumen de resultados de regresiones de la media de ingresos a nivel de municipio sobre
medidas de densidad, distancia, división y variables puramente geográficas.
Bo
livia
Bra
sil a
Ch
ile
Ecu
ad
or
Gu
ate
mala
Ho
nd
ura
s
Jam
aic
a b
Mexic
o
Nic
ara
gu
a
Pan
am
á
Perú
DENSIDAD
Densidad de
población+ + + + + — + + +
Densidad de
población (área
remota
+ + + + + + +
DISTANCIA
Tiempo de traslado
a ciudad 250 000 +— — — — — — — —
Distancia al mar — — — — — —
DIVISIÓN Grupo minoritario — — — — — + — — n.a.
CLIMA
Temperatura + + — + +
Variabilidad de
temperatura— + — — +
Precipitación + — — — +
Variabilidad de la
precipitación
RELIEVEAltitud + + + + +
Pendiente — — — — — —
Distancia al
Ecuador+ + + + +
R2 ajustada 0.5 0.� 0.� 0.5 0.7 0.3 0.5 0.7 0.7 0.8 0.�
No. de
Observaciones314 �322 330 21� 329 294 413 2411 143 585 1823
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos tomados de diversos autores (ver fuente de datos en las referencias), varios censos y el SIG.Nota: Los resultados mostrados resumen el resultado de regresiones para cada país por separado. El signo “+” significa que el coeficiente es positivo y estadísticamente significativo por lo menos al 10% ; el signo “_” significa que el coeficiente es negativo y estadísticamente significativo por lo menos al 10%. a) Un grupo minoritario se define como “no-Negro”. b) Excluye las variables de años de educación y ocupación. c) Excluye las variables de ocupación. La alfabetización reemplaza los años de educación.
migración también son elevados (superan el �0
por ciento). Cuando se compara con estudios que
reúnen información compatible, los índices más
bajos se observan en Argentina, Bolivia, Hon-
duras y Nicaragua (alrededor de 50 por ciento).
También hay una heterogeneidad importante en-
15
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Capítulo 3: Diferencias en el desarrollo humano a lo largo del espacio
El desarrollo humano permite a las personas lle-
var una vida más larga y saludable, educarse y
tener acceso a recursos que aseguran un nivel
de vida digno —como tal, el desarrollo humano
es a la vez el resultado y la meta del proceso
de desarrollo mismo —1. Este capítulo explora la
interacción entre la densidad y los indicadores de
desarrollo humano (niveles de salud, nutrición y
educación) a lo largo de varias dimensiones de
espacio en América Latina. El capítulo presta es-
pecial atención a un debate presente en los cír-
culos de la política social de América Latina, que
gira en torno a las diferencias espaciales de bien-
estar dentro de micro-espacios en áreas urbanas,
a los que llamamos “barrios”, dada su creciente
relevancia en un contexto de alta urbanización.
Nos proponemos explorar aquí las influencias
espaciales en el proceso de desarrollo humano
(y formación del capital humano) entre y dentro
de localidades —en lo que el IDM 2009 denomi-
na “urbanización avanzada” —, para extraer las
implicaciones para las políticas públicas en divi-
siones intra-localidad. Esto está en línea con un
punto focal del debate político social en países
con urbanización avanzada, tal como ocurre en
los Estados Unidos y en los países europeos:
explorar explícitamente —y abordar— tanto las
connotaciones físicas como las sociales.
1 Gran cantidad de estudios han analizado los vínculos entre capital humano y bienestar monetario en América Latina. Ver, por ejemplo, Perry et al (2006), BID (2004), y De Ferranti et el (2003).
tre países en términos de migración reciente (en
los últimos cinco años). Cuando se consideran
criterios comparables, los más altos índices de
migración reciente se observan en Colombia, Re-
pública Dominicana y Honduras (alrededor de 10
a 20 por ciento) y los más bajos se observan en
Argentina y Nicaragua.
Tercero.- La migración es un proceso selectivo.
Los migrantes son típicamente hombres, califica-
dos, blancos o mestizos, sin hijos. Índices relati-
vamente más bajos de migración para las perso-
nas indígenas indican que la división —entendida
como la exclusión histórica de los grupos indíge-
nas— es un obstáculo a la migración.
Cuarto.- La mayoría de las personas migran a las
áreas económicamente adelantadas dentro de su
país, y tienden a hacerlo, con mayor frecuencia, a
las áreas cercanas. Por ejemplo, los hondureños
migran principalmente de regiones pobres a las
áreas prósperas más próximas a su lugar de ori-
gen (por ejemplo, de El Paraíso a Francisco Mora-
zán o de Copán a Cortés).
Las corrientes de migración son menores de lo es-
perable dadas las diferencias de salario existentes.
Por ejemplo, en los estados mexicanos empobre-
cidos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, la migración
neta alcanza el 2-2.5 por ciento para un período
de cinco años, e índices similares se encuentran
para las áreas de bajos ingresos de Chile.
En conjunto, estos hallazgos sugieren que la migra-
ción es un vehículo para el incremento de la densi-
dad económica y el aumento del bienestar en ALC.
No obstante, esas posibilidades se ven limitadas
por el par de barreras de la distancia y la división.
1�
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Variaciones espaciales entre países,
regiones y barrios
Hoy en día, las diferencias espaciales dentro de
los países de ALC en los indicadores de desarro-
llo humano siguen siendo elevadas, incluso para
aquellos países que muestran indicadores más fa-
vorables a nivel nacional. A este nivel —aún am-
plio— de agregación, podemos observar que las
diferencias absolutas tienden a ser mayores en
los países con promedios nacionales más bajos.
En la mayoría de los países de América Central y
otros como Brasil, uno puede hallar áreas con in-
dicadores de desarrollo humano comparables con
los promedios nacionales de países con mucho
mejor desempeño. No obstante, incluso en paí-
ses con promedios nacionales muy altos, pueden
aparecer las elevadas diferencias interregionales,
como se observa que ocurre en Panamá, Colom-
bia y México en el alfabetismo; en Chile, Panamá
y Perú en el número de años de escolaridad; en
Argentina y Panamá en el acceso a la cobertura
de salud; en Chile, Brasil y México en el acceso al
agua; y en Chile, Brasil, Colombia y Ecuador en el
acceso a los servicios sanitarios. Las diferencias
tienden a ser mucho mayores en el acceso a los
servicios básicos, especialmente entre las áreas
urbanas y rurales de los países. Esto muestra
que, a pesar de su elevada importancia, muchos
países están lejos de garantizar el acceso equi-
tativo, a lo largo de su espacio, a la totalidad de
su población.
Tasa de alfabetismo entre y al interior de los países de América Latina (personas de 15 a 65 años de edad)
Fuente: Los datos provienen de la encuesta de hogares más reciente de cada país.
17
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en estimaciones de la encuesta Monin, 2004.
Tasas regionales de malnutrición en Perú, 2004
Las diferencias espaciales dentro de los países, en
los indicadores de salud, se pueden examinar con
investigaciones especializadas en salud y demo-
grafía. En Ecuador y Perú, observamos marcadas
diferencias en índices de desnutrición entre áreas
rurales y urbanas, tanto a lo largo de los depar-
tamentos, como entre departamentos. Desde una
perspectiva de políticas públicas, lo que más in-
teresa es confrontar si las diferencias espaciales
al interior del país aumentan o disminuyen con el
tiempo. Los gobiernos en América Latina luchan,
en su mayoría, por un acceso universal o equitati-
vo de la población a los servicios sociales y por la
igualdad en la mayoría de los indicadores exami-
nados aquí. En la década de 1990, casi la totalidad
de los países extendió el acceso, obteniendo como
respuesta, que gran número de ellos redujera la
dispersión espacial en el mismo período. En la ma-
yoría de los países, para los que se dispone de
datos, hay una tendencia similar hacia la conver-
gencia espacial entre 1990 y 2000 en el acceso al
agua y los servicios sanitarios.
Haciendo abstracción de los límites nacionales,
las áreas con mayor pobreza de ingresos tienden
a exhibir, tanto un promedio más bajo de logros
educativos en la población adulta, como una par-
te menor de la población con cobertura oficial de
salud. En particular, los habitantes de áreas atra-
sadas tienden a tener características personales
y familiares que aumentan sus probabilidades de
abandonar la escuela y de carecer de acceso a la
cobertura de salud.
En una investigación reciente sobre varios paí-
ses de América Latina, Arias, Díaz y Fazio (200�)
18
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
encuentran que los factores individuales y fami-
liares son buenos predictores de una progresión
educativa exitosa, aunque los efectos espaciales
siguen siendo importantes. Lo más importante
es que la educación tiende a ser transmitida de
padres a hijos, de acuerdo a la preparación y si-
tuación económica de los primeros2. Por ejemplo,
Índices de pobreza (US $2.00 PPA), promedio de educación y acceso a la cobertura de salud.
Años promedio de educación en la región(adultos de 25 a 65 años de edad)
Pobreza y años promedio de educación en Latinoamérica
Tasa
de p
ob
reza
(porc
enta
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ebaj
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e la
lín
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e U
SD
$2 d
iarios)
una madre de familia que sólo tiene educación
primaria, aumenta el riesgo de abandono escolar
hasta un 1�0 por ciento en Chile y no menos de
Riesgo del abandono escolar: la situación urbana frente a la rural
2 Las variables en educación no fueron explícitamente parte del análisis debido a la falta de datos, de manera que su efecto se capta por las características socioeconómicas familiares que influyen en la capacidad de acceder a escuelas de mejor calidad.
Riesgo de abandono escolar y ámbito:Cambio porcentual en el riesgo comparado con niños en áreas rurales
-45.0-40.0-35.0-30.0-25.0-20.0-15.0-10.0-5.00.0
%
Bra
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19
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
un �0 por ciento en El Salvador, comparado con
una madre que tiene educación superior. Lo se-
gundo en importancia es el ingreso familiar, cuyo
efecto es, en algunos casos, casi la mitad del de
la educación de los padres.
La inequidad espacial en los recursos afecta, no
solamente a las posibilidades, sino también al in-
centivo para invertir en capital humano. La evi-
dencia del impacto de la calidad escolar en Amé-
rica Latina sugiere que esta es una fuente signi-
ficativa de variación en el retorno a la educación.
Como ejemplo, la investigación de Arias et al.
(2004) para Brasil midió el impacto de la calidad
educativa en el retorno a la escuela por medio
de la variación interestatal e inter-cohortes de la
proporción alumno-docente, —como representa-
ción de la calidad educativa—. Los trabajadores
que fueron educados en Estados con una propor-
ción alumno-docente baja tienen promedios más
elevados de retorno a la educación (en 0.9 puntos
porcentuales por año de escolaridad). Las aulas
con que aglutinan un alto número de alumnos, no
les son extrañas a los niños pobres de América
Latina, especialmente en escuelas rurales o ur-
banas marginales. La proporción alumno-docente
también se correlaciona con otros aspectos clave
del proceso educativo, como: el tiempo de ins-
trucción, los materiales educativos y la formación
y experiencia de los docentes.
Formación del capital humano y efectos de
barrio
Nos abocamos ahora al debate sobre las diferen-
cias espaciales de bienestar en los micro-espa-
cios de las áreas urbanas, conocidos como “ba-
rrios”. Esta discusión ha ido ganando un creciente
interés en el debate de las políticas sociales en
América Latina, reflexiones sobre, cómo el entor-
no contextual, los recursos materiales y las inte-
racciones sociales influyen en las oportunidades y
la movilidad de las familias. El estudio de las ex-
ternalidades en el desarrollo humano también es
importante por otra razón. Arriba señalamos que
el “espacio” es un correlato importante de varios
indicadores del desarrollo humano, no obstante,
hasta ahora no se ha investigado la forma en la
que esas influencias espaciales pueden afectar el
bienestar no monetario de la familia. La litera-
tura sobre el entorno vecinal intenta arrojar luz
precisamente sobre estos mecanismos de trans-
misión.
En un trabajo realizado para ese estudio, Gio-
vagnoli, Arias y Henstchel (2008) examinan el
impacto de los barrios en los niveles de educa-
ción y salud en Bolivia y Perú. Utilizando datos
de encuestas combinados con datos de censos
recientes, los autores examinan ciertos meca-
nismos de transmisión y encuentran indicadores
relativamente fuertes de un efecto causal de la
existencia de personas que son vistas como un
modelo a seguir sobre el abandono escolar en
Bolivia. Incluso teniendo fuertes supuestos sobre
la endogeneidad de la autoselección en los ba-
rrios, la relación estadística entre el espacio y la
probabilidad del abandono escolar sigue siendo
significativa. El traslado de un joven con deter-
minadas características a un barrio, en el que el
índice de abandono escolar es 10 por ciento ma-
yor que el de su barrio original, aumenta en 1 a
3.8 por ciento la probabilidad de que dicho joven
abandone la escuela. Los autores encuentran evi-
20
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
dencias un tanto más débiles, pero aún así, rela-
tivamente significativas de la importancia de las
externalidades en la educación.
Capítulo 4: Implicaciones de política
El capítulo 2 de este informe considera la forma
en que los modelos espaciales de ingreso de la re-
gión se pueden entender en términos de las “3 D”
—densidad, distancia y división— y el capítulo 3
documenta las grandes diferencias en salud, nu-
trición y educación entre los países en toda la re-
gión. El último capítulo trata la cuestión de cómo
hacer que las políticas públicas se nutran de es-
tos descubrimientos, apuntando a cómo integrar
las regiones atrasadas con las más prósperas del
país.
Las políticas discutidas en este capítulo están
orientadas a promover el crecimiento económico
a largo plazo. La teoría y la experiencia histórica
sugieren que el crecimiento se ve estimulado por
la concentración espacial de la actividad econó-
mica combinada con niveles elevados de capital
humano. De ese modo, las políticas públicas pue-
den alentar el crecimiento, promoviendo el capi-
tal humano y reduciendo la distancia y la división,
que son los dos obstáculos al incremento de la
densidad. Siguiendo los lineamientos del Infor-
me sobre el Desarrollo Mundial 2009, se puede
implementar un enfoque basado en tres pilares,
resumidos en las “3 I”: Instituciones, Infraes-
tructura e Incentivos.
Instituciones se usa aquí en un sentido amplio,
que abarca tanto a: 1) las instituciones que ase-
guran la igualdad de oportunidades en educa-
ción, salud, alimentación y servicios básicos y
2) las instituciones que proveen un marco regu-
lador, como derechos de propiedad, regímenes
de tenencia de la tierra, y ordenanzas sobre el
transporte y el desarrollo urbano. Garantizar que
las instituciones sean espacialmente ciegas de-
bería ser el principal enfoque para la mayoría de
los países. En términos de: educación, salud, ali-
mentación y servicios básicos, tales como, agua,
sanitarios y electricidad, “espacialmente ciego”,
implica igual acceso para todas las personas del
país, sin importar su ubicación.
Infraestructura se refiere a políticas espacialmen-
te conectivas destinadas a vincular lugares y mer-
cados. Los mejores ejemplos son las carreteras y
las vías férreas entre regiones que promueven el
comercio y el mejoramiento de las tecnologías de
la información y la comunicación, para estimular
la circulación de ideas. Estas políticas deberían
complementar el enfoque en las instituciones de
los países en que las áreas atrasadas tienen gran
número de pobres y pocos impedimentos para la
movilidad.
Incentivos se refiere a políticas espacialmente
enfocadas para estimular el crecimiento econó-
mico en áreas atrasadas, como los subsidios a
la inversión, rebajas impositivas, regulaciones
al uso de suelo, desarrollo de la infraestructura
local y reformas dirigidas al clima de inversión,
como regulaciones especiales para zonas de pro-
cesamiento de la exportación. Esta perspectiva
se puede usar en conjunto con el enfoque en las
instituciones y la infraestructura en los países
fragmentados por divisiones lingüísticas, políti-
21
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
cas, religiosas o étnicas, que hacen que algunas
áreas sean particularmente susceptibles de sufrir
debido a fallas de coordinación y trampas de po-
breza.
¿Por qué el enfoque en Instituciones,
Infraestructura e Incentivos?
Este informe ha debatido cómo la experiencia
de los países en el mundo ha demostrado que el
crecimiento y el desarrollo ocurren por medio de
un proceso de concentración de la actividad eco-
nómica y la población, a medida que las perso-
nas se trasladan de áreas, en las que estuvieron
ubicadas debido a circunstancias históricas, hacia
las áreas favorecidas por el mercado. También ha
considerado los patrones actuales de ingreso y
pobreza en la región y mostrado cómo las áreas
económicamente prósperas, en los países de la
región, tienen una elevada densidad de pobla-
ción, una baja distancia económica de las ciuda-
des, y bajos niveles de división etno-lingüística.
Dado que la migración desde las áreas atrasadas
hacia las áreas prósperas ha sido un componente
crucial del desarrollo en las historias exitosas del
mundo, —en los Estados Unidos, en Europa, en
la China, y en todas partes— el objetivo clave
de los gobiernos de cualquier país que enfrentan
desigualdades geográficas que afectan el bien-
estar, debería consistir en no poner obstáculos
a ese proceso. El principal objetivo de las políti-
cas públicas debería ser el desarrollo del capital
humano y de los activos móviles, de tal manera
que ayuden a las personas a migrar a lugares
con mejores oportunidades económicas. Esto se
puede lograr garantizando el acceso equitativo a
los servicios básicos, tales como: la educación, la
salud, el agua y los sanitarios, por ejemplo,— sin
importar la ubicación—. Estimular esas “institu-
ciones espacialmente ciegas” corresponde a ga-
rantizar la igualdad de oportunidades.
En los países con grandes áreas atrasadas, que
presentan alta densidad de población, puede ser
necesario llevar adelante esfuerzos adicionales
para conectarlas con áreas prósperas. El aislamien-
to, respecto de los mercados de lugares más diná-
micos del país, reduce el bienestar, ya que tanto
trabajadores como productores tienen posibilidades
limitadas para ofrecer su trabajo y sus productos.
En estos casos, lo que mejorará el bienestar del
consumidor, así como la eficiencia productiva, será
la infraestructura y otras inversiones que conecten
las áreas periféricas con los mercados.
Finalmente, en un tercer caso, los países que en-
frentan profundas divisiones, debido, por ejemplo,
a la heterogeneidad etno-lingüística o religiosa, la
combinación de políticas espacialmente ciegas y
espacialmente conectivas puede ser insuficiente.
En esos casos, puede ser necesario complementar
las instituciones y la infraestructura con incentivos
espacialmente orientados, de modo que se estimu-
le la producción económica en áreas atrasadas.
Este informe recomienda prudencia en el uso de
incentivos espacialmente orientados. Esta pos-
tura surge de los resultados ambiguos de tales
políticas. En los casos en que las intervenciones
dirigidas a territorios específicos han sido exito-
sas, éstas han ido acompañadas de políticas que
promueven tanto las instituciones espacialmente
ciegas (es decir, que garantizan la igualdad de
oportunidades) como de políticas espacialmente
conectivas.
22
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
Si no se establece una base sólida de institucio-
nes comunes en todo el país e infraestructura
conectiva, los incentivos territoriales difícilmente
tendrán éxito.
Desigualdad total y desigualdad espacial en
América Latina y el Caribe
En ocasiones, aquellos que formulan las políti-
cas públicas han considerado reducir la desigual-
dad espacial del ingreso como un objetivo en sí
mismo, lo que a su vez se presenta, en parte,
como respuesta al nivel históricamente elevado
de desigualdad en la región.3 Podemos cuantifi-
car la “desigualad espacial” en el ingreso, como
desigualdad de ingreso entre subregiones de un
país. La desigualdad total en el ingreso es igual
a la suma de la desigualdad, tanto al interior de
las regiones como a la espacial.4;esta última re-
presenta sólo una minoría de la desigualdad to-
tal del ingreso en la mayoría de los países; ya
que asciende a menos del diez por ciento de la
desigualdad total del ingreso en todos los paí-
ses, excepto cuatro: El Salvador, Haití, Honduras
y Perú. La restante desigualdad del ingreso está
representada por la desigualdad al interior de las
subregiones en cada país. Esto sugiere que el
margen para reducir la desigualdad total bajando
la espacial es limitado.
Desigualdad de oportunidades en América
Latina y el Caribe
En lugar de intentar encarar la desigualdad es-
pacial en aspectos determinados por los esfuer-
zos individuales (“resultados”) como el ingreso,
un enfoque con implicaciones directas de política
es reducir la desigualdad de oportunidades; dado
que gran parte de ésta se relaciona con el espacio
puede ser necesario dirigir las inversiones a las
áreas desfavorecidas, y así revertir la situación.
Enfocar esfuerzos para reducir la desigualdad de
oportunidades es atractivo por varias razones.
Generalmente hay un consenso social más fuerte
en torno al ideal de igualdad de oportunidades,
que en torno a la igualdad de resultados. La meta
de mayor igualdad de oportunidades es nivelar el
campo de juego para que circunstancias, como:
el género, la etnia, el lugar de nacimiento y el
trasfondo familiar, que están fuera del control
del individuo, no influyan en las oportunidades
de vida de la persona. Las estimaciones cuanti-
tativas, llevadas a cabo en un estudio reciente,
sugieren que, entre la mitad y un cuarto de la
desigualdad económica total, en un país típico de
ALC, se debe a la desigualdad de oportunidades.
Por otra parte, la desigualdad de oportunidades,
medida en términos del acceso que tiene un niño
a la educación, la electricidad, el agua y los ser-
vicios sanitarios, es extremadamente alta en mu-
chos países de la región.5
La desigualdad en el acceso a la infraestructura:
agua, servicios sanitarios y electricidad está fuer-
temente determinada por la ubicación. Aunque
en el capítulo tercero este trabajo muestra que
la desigualdad de resultados económicos no está
principalmente asociada con el lugar (en términos
de subregión nacional), la desigualdad de opor-
tunidades es mayormente consecuencia del lugar
donde vive el niño, principalmente debido a las 3 Ver López y Perry, 2008.4 A diferencia del índice Gini, el índice general Theil se puede
descomponer entre los componentes entre y dentro. 5 Paes de Barros et al. (2008)
23
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
diferencias determinadas por la división entre lo
rural y lo urbano. Si bien la desigualdad espacial
de los resultados económicos es baja en relación
a la desigualdad total, la desigualdad espacial de
oportunidades es muy importante. En muchos
países, el acceso de los niños, que viven en zonas
rurales, a la infraestructura y los servicios básicos
es insuficiente y la consecuencia es que serán en
el futuro, adultos con desventajas.
Es importante reconocer que lograr la igualdad
de oportunidades necesariamente requerirá de
grandes inversiones en salud, educación y servi-
cios básicos en áreas que actualmente son desfa-
vorecidas. Aunque los modelos varían en muchos
países, el gasto público por persona en salud,
educación y servicios básicos es mucho mayor en
las áreas urbanas centrales que en las zonas más
alejadas. Conseguir simplemente la igualdad de
gasto en estos sectores, sobre una base por per-
sona, significaría, por lo general, el incremento
de recursos destinados a las áreas más alejadas.
Es probable que éste sea el caso con servicios pú-
blicos, como: el agua, los sanitarios y la electri-
cidad; no obstante, un alto nivel de gasto (sobre
una base per capita) para lograr la igualdad de
oportunidades en esas áreas se puede justificar a
la luz de que en otros aspectos del gasto público,
las áreas más alejadas a menudo sufren muchas
desventajas.
Corresponde hacer otras dos consideraciones
adicionales sobre las políticas que encaran la in-
equidad de oportunidades. Primero, el paquete
de oportunidades que se consideran esenciales,
necesariamente varía según el nivel de desarro-
llo del país. La decisión sobre qué oportunidades
son asequibles y deseables, para un país en par-
ticular, la debe tomar la sociedad en cuestión.
Segundo, la tecnología para proveer igualdad en
una oportunidad dada, con frecuencia varía a lo
largo del espacio; por ejemplo, el acceso a la sa-
lud básica en un área urbana, probablemente lo
provea un gran hospital, mientras que en un área
rural alejada lo haga una clínica.
Instituciones
La expresión “instituciones” abarca una diversi-
dad de políticas regulatorias, universales y es-
pacialmente ciegas. Un aspecto clave de muchas
políticas en esta categoría es que se centran en
mejorar las habilidades y la salud, que son de
provecho en cualquier lugar en dónde se viva.
Así, cuando las personas se trasladan desde
aquellas áreas no favorecidas por los mercados
a las áreas prósperas con mejores oportunida-
des, ya poseen activos de capital humano trans-
feribles que pueden llevar consigo. Este enfoque
cuadra bien con un énfasis general en la igualdad
de oportunidades.
Un tipo de programa muy popular y altamente
eficaz, aplicado en varios países en esta catego-
ría es la transferencia condicionada de efectivo.
Estos programas transfieren efectivo a cambio de
asistencia a la escuela, controles sistemáticos de
salud y otros aspectos relacionados con el bien-
estar. De esa manera no solamente se provee a
la familia de un ingreso, sino también se asegura
que tenga las condiciones necesarias para asegu-
rarse a sí misma los recursos económicos en el
futuro. En Brasil, por ejemplo, Bolsa Familia ha
mejorado los niveles de educación y salud de mu-
24
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
chos habitantes de escasos recursos y de manera
similar, Oportunidades en México ha estimulado
la asistencia a la escuela y mejorado la salud de
muchos mexicanos pobres.
Un mecanismo diferente que puede contribuir
potencialmente a las instituciones espacialmen-
te ciegas en ALC es la descentralización, ya que
puede mejorar la provisión de servicios por medio
de dos canales. Primero, a los gobiernos descen-
tralizados se les puede exigir mayor responsa-
bilidad porque los ciudadanos pueden ejercer la
“salida” y la “voz”* con más efectividad. Segundo,
los gobiernos locales tienen más información y
en consecuencia están en mejores condiciones
de garantizar una mejor provisión. No obstante,
las ventajas de la información a nivel local deben
ser evaluadas a la luz de las economías de esca-
la y de las externalidades positivas perdidas, en
comparación con la provisión a gran escala de los
gobiernos centrales.
Infraestructura
La expresión “infraestructura” abarca una va-
riedad de políticas espacialmente conectivas. El
propósito de tales políticas es promover el cre-
cimiento económico en áreas actualmente atra-
sadas vinculándolas con las áreas prósperas. El
acento en tales políticas viene de la observación
de que la integración —medida en términos de
distancia económica— es una clave determinante
del éxito económico de un área.
Un ejemplo fundamental de políticas espacial-
mente conectivas es el mejoramiento de la red
de carreteras interregionales. En Brasil, las me-
joras en la red de carreteras entre las décadas de
1950 y 1980 redujeron los costos de transporte y
logística. Pero la mayoría de las ganancias econó-
micas se acumularon en el centro oeste con sólo
mínimas ganancias para el atrasado noreste en
un momento en que su parte en la red nacional
aumentó de un 15 a un 25 por ciento. Aun así,
esas inversiones acercaron la densidad económi-
ca al atrasado noreste.
Incentivos
La expresión “incentivos” se refiere a programas
territoriales destinados a promover el crecimien-
to económico en áreas atrasadas. Incentivos de
área, populares en países en desarrollo han pro-
ducido resultados mezclados. En Brasil, donde
la meta ha sido atraer industrias “dinámicas” a
las regiones más atrasadas del norte y noreste
proveyendo incentivos fiscales, el gasto alcanzó
de los 3 a los 4 mil millones de dólares por año.
Una reciente evaluación de impacto muestra que
la asignación de esos “fondos constitucionales”
efectivamente indujo la entrada de algunos es-
tablecimientos industriales a las áreas atrasadas
—pero los incentivos no fueron lo suficientemente
atractivos para las industrias verticalmente inte-
gradas� —. Entre 1970 y 1980 el gobierno mexi-
cano utilizó incentivos fiscales para promover el
desarrollo económico fuera de las tres principales
aglomeraciones urbanas. Las firmas que se es-
* Del libro Exit, Voice, and Loyalty, 1970, (Salida, voz y lealtad, FCE, 1992) del sociólogo norteamericano O. Albert Hirschman. (Nota del traductor)
� Carvalho, Lall, y Tummins (2008). Los fondos constitucionales se crearon en 1989 para financiar las actividades económicas en las regiones del norte y noreste.
25
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
tablecieran fuera de esas tres grandes ciudades,
estaban en condiciones de obtener una reducción
del 50 al 100 por ciento en tasas de importación
e impuestos al ingreso, las ventas y las ganancias
de capital, lo mismo que a la depreciación acele-
rada y a bajos índices de interés. Su impacto en
la descentralización económica fue insignificante,
debido a que las tasas de importación sobre la
materia prima y los bienes de capital eran bajos
desde un principio, de modo que las reducciones
no tuvieron efecto sobre las decisiones de empla-
zamiento, ni sobre los ingresos perdidos.7
¿Cómo se adaptan los Programas de Desarrollo
Territorial al Esquema de las “3 D” y las “3 I”?
Los programas de desarrollo territorial (PDT) se
han popularizado en muchos países de América
Latina y el Caribe. Típicamente consisten en una
variedad de programas en diversos sectores. Den-
tro de tales programas, en ciertas ocasiones, los
gobiernos han puesto el acento para la generación
de ingresos en territorios seleccionados. Dada la
experiencia mezclada con esos programas, el en-
foque preferido es que los programas de desarrollo
territorial acentúen, en primer lugar, las inversio-
nes en instituciones espacialmente ciegas —inclu-
yendo los servicios básicos— y complementen ese
enfoque con infraestructura espacialmente conec-
tiva para áreas de alta densidad, con una gran po-
blación pobre. Los programas para la generación
de ingresos en territorios específicos sólo deberían
utilizarse en el caso más limitado de áreas que
sufren grandes problemas de división.
Más específicamente, esta prescripción sugiere
que un programa de desarrollo territorial debe-
ría centrarse primero, en mejorar el acceso a la
educación, la salud, y los servicios básicos como
agua y electricidad. En áreas pobres, densamen-
te pobladas, un PDT también debería mejorar las
carreteras y la infraestructura de comunicación,
para acercar el contacto con áreas prósperas.
El énfasis en la conectividad proviene de la ob-
servación de que las áreas alejadas no pueden
prosperar en el aislamiento. Su éxito económico
requiere lazos con la economía regional y nacio-
nal a mayor escala.
Vale la pena observar que las dos primeras metas
de política sugeridas aquí para los programas de
desarrollo territorial —conectar áreas alejadas por
medio de la infraestructura y aumentar el capital
humano por medio de grandes inversiones en edu-
cación, salud y servicios básicos— ocupan un lugar
importante en el Informe sobre el Desarrollo Mun-
dial 2008, Agricultura para el Desarrollo. Aunque
los temas de los IDM de los años 2008 y 2009 son
muy diferentes, comparten éstos, dos temas, re-
conociendo ambos que el mejoramiento del capital
humano transferible y la conexión de áreas aleja-
das son objetivos de política pública, esenciales.
Una Institución clave para América Latina y
el Caribe: La administración de la tierra
La administración de la tierra juega un papel fa-
cilitador importante en el desarrollo espacial de
los países, regiones subnacionales, ciudades y
barrios. La densidad en la actividad urbana lleva
a incrementar la demanda de tierra y a elevar el
precio de la misma debido al retorno económico
más elevado, asociado con las aglomeraciones 7 Banco Mundial (1977) y Scott (1982).
2�
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe
espaciales en el corazón de los centros urba-
nos. El gradiente de renta por la tierra para casi
todo centro urbano en crecimiento es el mismo
—precios más elevados en el centro que decre-
cen en función de la distancia y la disminución
de la densidad—. Esta constante general impli-
ca la necesidad de contar con instituciones que
regulen la tierra en los centros urbanos y den
lugar a estos usos densos y de alto valor. Estas
instituciones incluyen: 1) derechos de propiedad
claros y reglas de juego justas y transparentes
para los mercados inmobiliarios; 2) sistemas de
información sobre los registros de tierras sólidos
que provean información a los participantes del
mercado; 3) disponibilidad para la adquisición
pública que asegure la provisión de tierras y des-
aliente la tenencia especulativa de éstas; y 4) un
régimen impositivo basado en el valor de la pro-
piedad que estimule el uso intensivo y financie la
infraestructura pública en apoyo de la inversión
privada. La transparencia del gobierno en el ma-
nejo de la tierra es fundamental para evitar la
especulación inmobiliaria en el desarrollo de la
tierra urbana.
Este libro fue impreso por LEDEL SAC
en Lima/Perú en junio de 2009
pa
ra a mérica latina
Nancy Elmore /Una Nueva Geografi a / OT 9713 / Barniz UV mate/ Lomo confi rmar 128 pp Bond 90 gr 0.9 cm / Medida 47,9 x 28 cm
BANCO MUNDIALBANCO MUNDIAL
Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, un volumen especial
del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, examina la distribución geográfi ca del crecimiento económico en la región. El libro presenta un atlas
con mapas individuales para cada país, mostrando el ingreso a nivel local para toda la región y
revelando cómo la geografía económica está replanteando los objetivos de desarrollo. Algunos
puntos clave abordados en el libro son el cómo reducir las desigualdades al interior de los países en salud, nutrición y educación, así como el papel
de las “3 D” —densidad, distancia y división— en el por qué de la variabilidad geográfi ca del ingreso al
interior de los países.
Este libro será de gran interés para todas las personas encargadas del diseño de políticas
públicas, en particular, estrategias de reducción de pobreza y desarrollo urbano-rural, y las políticas de
desarrollo en infraestructura de transporte.
resumen
y el caribe