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CLÁUDIA REGINA HECK Y LÚCIO JOSÉ DUTRA
LORD
ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES
SOCIOECONÓMICAS DE LOS
MUNICIPIOS DE LA REGIÓN SUDESTE
DEL ESTADO DE MATO GROSSO PARA
EL DESARROLLO DEL PLAN
PLURIANUAL (PPA)
2
Análisis de las condiciones socioeconómicas de los
municipios de la región sudeste del estado de Mato
Grosso para el desarrollo del plan plurianual (PPA)
Cláudia Regina Heck1 y Lúcio José Dutra Lord
Resumen
O presente estudo trata do tema do planejamento político-econômico dos
municípios da região Sudeste do estado de Mato Grosso - Brasil. O objetivo é de
verificar as condições políticas, econômicas e sociais, destes municípios, para desenvolver programas que reflitam a essência do planejamento governamental
em nível local, através da elaboração e execução do Plano Plurianual (PPA), instituído no Brasil a partir da Constituição de 1988, como elemento essencial do
planejamento governamental de médio prazo e ferramenta básica do processo de gestão dos recursos públicos nos municípios. O método de abordagem é indutivo,
sendo que os instrumentos de pesquisa tratam de coleta e análise de dados
estatísticos e documentais. O estudo é histórico e institucional do desenvolvimento do planejamento no Brasil, observados os instrumentos de planejamento
governamental a partir de 1988 e as características socioeconômicas dos municípios mato-grossenses. Assim, o estudo trata de uma discussão inicial a cerca
das desigualdades existentes entre os municípios da região Sudeste do Estado de
Mato Grosso e as condições para tratar os instrumentos e indicadores propostos pelo PPA, como forma de articular ações planejadas. Como resultado, o estudo
observa que nas últimas duas décadas houve avanços metodológicos e instrumentais que auxiliaram na consolidação do planejamento. No entanto, os
municípios ainda têm poucas condições de garantir a efetividade das ações planejadas e controlar os indicadores apresentados no plano, sendo mesmo e
utilizado como peça orçamentária, sobre a qual o ambiente econômico tem maior
influência.
1 Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) e Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT)
– Brazil. Cláudia Heck (clauheck@hotmail.com), Lucio Lord (luciolord@hotmail.com).
3
Introdução
existência de falhas no sistema de mercado impõe ao setor público a necessidade de
criar ações que estimulem o crescimento econômico. O planejamento governamental busca
auxiliar na correção destas falhas, à medida que direciona recursos para áreas prioritárias e
coordena a própria atuação do Estado.
O planejamento, visto como a elaboração de planos que determinam a execução de
projetos, com objetivos e metas, tornou-se no Brasil, uma importante ferramenta da gestão
pública, principalmente para o controle das ações dos gestores públicos. O Brasil possui
experiência com planejamento macroeconômico, particularmente, a partir da instituição da
República quando coube ao governo federal a orientação do crescimento nacional. Inicialmente,
o Estado agiu através do incentivo ao processo de substituição de importação e, a partir da
década de 1950, através dos grandes investimentos em infraestrutura e criação das empresas
estatais.
Durante os governos militares houve condição favorável para a implementação dos
planos, mediante a centralização do poder. Sendo que alguns obtiveram resultado positivo
como o Plano de Desenvolvimento do Cerrado - POLOCENTRO2 e outros que representam
grandes fracassos, como a construção Rodovia Transamazônica3.
Com o fim do regime militar a condução da administração pública através de planos foi
totalmente incorporada à gestão no país. Neste sentido, aparece a determinação constitucional
da necessidade de elaboração do Plano Plurianual (PPA), pelo Poder Executivo, em todas as
esferas de governo, representando o planejamento de médio prazo no Estado brasileiro. Ainda,
para garantir o seu cumprimento e gestão, atrelou-se as ações de planejamento a execução
orçamentária.
No presente artigo objetiva-se discutir o planejamento econômico no Brasil e o Plano
Plurianual, como a principal ferramenta de planejamento na atualidade. Também é objetivo
deste artigo discutir as condições socioeconômicas que os municípios da região Sudeste do
Estado de Mato Grosso possuem para desenvolver o seu PPA e como efetivo instrumento de
planejamento.
A hipótese de pesquisa deste artigo é de que os municípios, que compõem a região
Sudeste do Estado de Mato Grosso, possuem poucas condições para elaborarem ações que não
2 Este programa tinha como seu principal instrumento a concessão de crédito para o investimento
produtivo. A região Sudeste do Estado de Mato Grosso beneficiou-se através do aumento da migração para todo o estado e por ser corredor de acesso a outras regiões, recebendo melhorias em infraestrutura. 3 Projetada com o objetivo de integrar a Região Norte ao restante do país, através de uma Rodovia
transversal, encontra-se, com longo trecho, sem pavimentação.
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estejam vinculadas estreitamento com as ações de manutenção do setor público, a nível
municipal. E isto se deve à baixa densidade demográfica e aos escassos recursos financeiros,
característicos da região, fato que compromete a discussão de políticas regionais que poderiam
refletir em benefícios comuns.
A abordagem metodológica da pesquisa utiliza-se do método indutivo, partindo da
análise do planejamento de todos os municípios e buscando criar uma análise regional. Os
instrumentos de coleta e sistematização de dados são de pesquisa bibliográfica, coleta de dados
estatísticos e documentais. Este trabalho traz a resultados preliminares da pesquisa, analisando
os PPA’s, a execução orçamentária e o resultado do planejamento governamental nos
municípios. Uma vez que, a discussão atual está centrada, principalmente, na atuação do
governo federal. O artigo segue apresentado em três tópicos: a) a revisão sobre o
planejamento governamental no Brasil; b) o estudo sobre o Plano Plurianual; e c) o
planejamento nos municípios da região Sudeste de Mato Grosso.
Planejamento Governamental no Brasil
A economia brasileira é marcada, historicamente, pela forte presença da intervenção
estatal na condução das políticas macroeconômicas e na orientação do processo de produção.
De certo modo, pode-se afirmar existir grande tradição do planejamento governamental, que
passou a ser uma ferramenta importante de gestão do Estado e do desenvolvimento do país.
Na presente análise do planejamento brasileiro opta-se pela definição de Tinbergen (1967, p.
34) de que este é visto “como um todo coerente de fatos e cifras, indicando o curso desejável
de eventos”.
Para o autor as técnicas de planejamento têm origem “em duas fontes principais: o
planejamento comunista russo e o macro planejamento ocidental” (Tinbergen, 1964, p. 14).
Enquanto o primeiro está mais voltado para o detalhamento do processo de produção, o
segundo objetiva compreender o comportamento da economia, fundamentado pelos conceitos
keynesianos.
Observa-se que tais influências aproximam-se e ganham ênfase no período pós-guerra
mundial. Para Toni (2003, p. 14) “o planejamento se consolida como um procedimento comum
de governo, uma prática universalmente aceita vinculada à necessidade de racionalização
permanente dos serviços e da máquina pública”.
No Brasil, o processo de substituição de importações, iniciado na década de 1930,
demonstra a preocupação do Estado em orientar o crescimento econômico a partir de um
conjunto de políticas públicas para o desenvolvimento industrial. O Estado assumiu naquele
5
contexto, com o apoio da elite nacional, o papel único de conduzir o planejamento da economia
nacional de forma a retirar a sociedade da marginalização e do subdesenvolvimento (Toni,
2003). Para tanto, o governo adotou políticas monetárias e fiscais com o intuito de incentivar a
industrialização.
Na economia brasileira houve aproximação entre os modelos de planejamentos voltados
para a orientação do processo de produção e aqueles de controle dos agregados
macroeconômicos, assumindo contornos claros a partir do governo de Juscelino Kubitschek e
do Plano de Metas (1956), aonde o governo se apoiou na existência de recursos financeiros
externos para investir na infraestrutura e na indústria de base, a fim de atrair capital para
estimular a indústria produtora de máquinas e equipamentos (REZENDE, 2011).
Esta tendência de planejamento da economia foi reforçada pelos governos militares e
atingiu o auge na intervenção estatal através de Planos como o Plano de Ação Econômica do
Governo – PAEG (1964) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND’s (1972 / 1975). Por
esses planos os governos militares passam a adotar políticas de controle da inflação e
estabilização econômica, ações de promoção do crescimento econômico e redução das
diferenças regionais no país.
A organização política e administrativa dos governos militares contribuiu para a
efetivação do planejamento, uma vez que a falta de participação durante o autoritarismo,
possibilitou que fossem coordenadas ações para o atendimento das metas de governo, com
agilidade e de acordo com o interesse político. Neste sentido, Rezende (2011, p. 182), destaca
que “a concentração do poder nas mãos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia
competente contribuiu para que a intervenção do Estado, apoiada na continuidade de um
processo de planejamento, alcançasse praticamente todos os setores da economia”.
Segundo Cardoso (1997, p. 182) o modo de planejamento econômico deste período deve
ser valorizado, pois possibilitou que fossem atingidas metas como “a integração territorial e a
ocupação do espaço econômico como fundamento para a política de segurança nacional”.
Porém, todos estes planos que contribuíram para o crescimento econômico, nas décadas
de 1950 a 1970, não foram suficientes para evitar que crises econômicas acontecessem. A
principal crítica ao modelo econômico adotado está no caráter desnacionalizador da política
econômica. A grande dependência do Brasil em relação ao capital externo serviu para reforçar a
dependência e a fragilidade em um ambiente de crises internacionais.
Na década de 1980 e início da década de 1990 os Planos Cruzado (1986), Bresser
(1987), Verão (1989), Collor (1990) e Real (1994), representaram um conjunto de metas
monetárias e fiscais, com perspectiva de conseguir a estabilidade financeira. O foco deixou
claramente de ser voltado para a produção e passou a ser de medidas estruturantes do
crescimento econômico do país, atendendo a necessidade de controle da economia. O Estado
passou a adotar uma postura mais liberal, retirando-se da produção em alguns setores, através
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das privatizações, e passando a atuar através de políticas macroeconômicas no controle de seus
agregados.
No campo político, o Estado também se encontrava em um momento de instabilidade até
a redemocratização política. A retomada dos governos democráticos, em 1985, resultado da
luta da sociedade brasileira pela maior liberdade individual, fim da corrupção, melhores
condições do serviço público e maior participação política. Ao mesmo tempo, resultou do
desgaste do modelo de governo militar.
A análise do contexto político tem importância para o planejamento. Neste sentido,
afirma IANNI (1986, p.309) que “o planejamento é um processo que começa e termina no
âmbito das relações e estruturas de poder”. Cardoso (1997, p. 184) complementa afirmando
que “são as questões políticas que marcam as condições de êxito e os limites do planejamento,
em situações históricas concretas”. Desta forma, os gestores públicos assumem papel decisivo
na condução do planejamento, uma vez que competem a ele às decisões de alocação de
recursos, de acordo com interesses econômicos, sociais, políticos e administrativos.
A Constituição Federal de 1988 marcou a institucionalização do planejamento
governamental no Brasil, vinculando estritamente o planejamento ao orçamento. As ações de
planejamento aconteceram por iniciativa do executivo que estabelece o Plano Plurianual (PPA),
as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA). Coloca a Constituição Federal
que “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (CF, 1988). Em termos
legais, o plano plurianual assume papel central no planejamento governamental brasileiro.
Assim, a Constituição promoveu a reestruturação do sistema tributário, por um lado
definindo competências tributárias, por outro determinando que a condução e a execução dos
gastos públicos, devem ser planejadas. É marcante no texto da constituinte o fortalecimento do
sistema federativo que se refletiu no aumento da autonomia fiscal dos estados e município,
com a descentralização dos recursos tributários (GIAMBIAGI, 2011).
Porém, não há definição de competências da atuação de cada nível de governo, apenas a
necessidade de apresentação das ações no instrumento de planejamento. Assim, muitas ações
passam a ser desenvolvidas pelos governos sem que a cooperação entre eles esteja
assegurada. A distribuição maior dos recursos limita a atuação do governo federal em termos
de política de desenvolvimento macroeconômica, ao mesmo tempo em que possibilita que o
planejamento descoordenado entre os agentes.
As alterações promovidas no modo de arrecadação tributária e de planejamento colocado
pela Constituição receberam críticas, como coloca Rezende (2011, p. 190), de que “com isso, as
iniciativas isoladas de estados e municípios no campo do planejamento e da formulação de
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políticas setoriais abandonavam uma visão integrada e, ao focalizar o interesse local,
fomentavam a competição e o antagonismo na Federação”.
A tarefa de elaboração do Plano Plurianual, pelo governo federal, somente tornou-se
relevante para o período de 1996 -1999, com estudos e projeções macroeconômicas, no
entanto, com forte vinculação com a estabilidade econômica (Rezende, 2011). Analogamente,
as diretrizes para o planejamento nos estados e municípios foram apresentadas apenas a partir
dos anos de 2000.
Planejamento Governamental e o Plano Plurianual
Um olhar sobre a história demonstra a fragilidade dos sistemas econômicos diante de
situações de crises e da necessidade de manter o crescimento econômico. A orientação da
produção e dos investimentos e o controle das políticas macroeconômicas aparecem como
fatores de sucesso em economias em desenvolvimento, como a China. Assim, a administração
do uso dos recursos, através do planejamento, é necessária para a própria manutenção do
sistema, diante da escassez.
O planejamento governamental, por sua vez, refere-se à administração dos recursos
públicos, com objetivo de melhorar a gestão pública tornando as ações mais eficazes, através
de objetivos e metas do governo. No Brasil, o Plano Plurianual – PPA, obrigatório ao poder
executivo, em todas as esferas de governo tem a característica de identificar as demandas
sociais e definir prioridades e objetivos para atendê-las.
O Plano Plurianual, definido nos artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal, tem
como objetivos: a) definir, com clareza, as metas e prioridades da administração bem como os
resultados esperados; b) organizar em programas, as ações de que resulte oferta de bens ou
serviços que atendam a demanda da sociedade; c) nortear a alocação de recursos anuais; d)
estabelecer a relação entre os programas a serem desenvolvidos e a base estratégica do
governo, entre outros (BNDES, 2005).
A elaboração do PPA é realizada no primeiro ano de mandato do gestor público, sendo
que vigorará a partir do segundo ano de mantado até o primeiro ano do mandato seguinte,
perfazendo o período de quatro anos. Caracterizado como um plano de médio prazo, é possível
durante a sua execução acompanhar o desempenho dos planos anuais, corrigir possível falhas
nas ações propostas e obter resultados.
As ações do PPA representam, em geral, as diretrizes estabelecidas no programa de
governo dos candidatos, quanto aos objetivos prioritários. Assim, a orientação político-partidária
dos gestores fica evidente no seu plano. Para Toni (2003, p. 31) “não existe planejamento
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neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver problemas e isto pressupõe uma
determinada visão-de-mundo, concepção de Estado, de organização social...”. No entanto, a
participação da população é fundamental na elaboração deste planejamento, uma vez que as
audiências públicas são obrigatórias.
A Constituição também atrelou o planejamento à execução orçamentária do governo.
Assim, todas as ações previstas devem considerar os recursos necessários para sua execução
que deverão estar assegurados, posteriormente na Lei de diretrizes Orçamentárias – LDO e na
Lei Orçamentária Anual – LOA. “Na Lei Orçamentária, as ações – projetos e atividades – terão
seus custos detalhados de forma transparente para os cidadãos” (BNDES, 2005, p. 39). Tal
vinculação apresenta como ponto positivo a transparência na gestão dos recursos públicos, pois
a forma em que o mesmo está organizado, através de programas, permite identificar facilmente
os gastos do governo (PAULO, 2010).
Mas, o PPA sofre algumas críticas em relação à forma com que está estruturado
(Matsuda, 2006 apud Paulo, 2010):
a) A uniformidade imposta pela adoção da estrutura de programas facilita
o controle, mas afeta a seletividade e a existência de ambiguidades entre os
programas.
b) O detalhamento excessivo do PPA, obedecendo à estrutura
orçamentária, fez com que o PPA fosse incorporado à dinâmica orçamentária, tornando-
se incapaz de orientá-la.
c) Há uma dubiedade na concepção do PPA, que tem a pretensão de ser
reconhecido como instrumento de planejamento e gestão estratégica, ao tempo que
atua na transparência dos gastos públicos.
d) A abordagem setorial e o monitoramento da execução orçamentária
são privilegiados em detrimento da avaliação do plano como um todo.
Além disto, o lançamento de programas de governo paralelos ao PPA também prejudicam
a sua execução. Em 2007, o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento
– PAC, onde apresentou um conjunto de obras a serem realizadas, com grande destaque
político, porém minimizou a importância do primeiro.
Para os municípios, a vinculação ao orçamento faz com que a elaboração dos planos
fique restrita aos setores de finanças, com pouca participação dos demais setores, pois cabe a
este a responsabilidade sobre a execução contábil. Adicionalmente, os gestores não conhecem
os seus gastos, enquanto o setor contábil mantém o registro da evolução das contas, ficando
habilitado, desta forma, para definir valores. Os recursos escassos fazem com que as ações
sejam, em sua maioria, atividades continuadas do setor público.
Tal situação se torna mais grave e complexa diante da realidade brasileira, onde
aproximadamente 45% dos municípios possuem população de até 10.000 habitantes e
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representam apenas 6,8% da população total nacional. Não apresentam condições de promover
o desenvolvimento sem apoio e financiamento de outras esferas e o planejamento consiste
apenas em administrar os recursos para o atendimento das necessidades básicas. Ações
regionais que fortaleceriam esses pequenos municípios não conseguem ser pensadas e
articuladas, em parte em função da concorrência entre os municípios e de outra pela falta de
capacidade técnica e gerencial dos servidores públicos municipais.
O Planejamento na região Sudeste de Mato Grosso
A região Sudeste do Estado de Mato Grosso é composta por 19 municípios, sendo
Rondonópolis, a cidade pólo, e Primavera do Leste, o segundo maior município. Apesar da
definição de região, aqui utilizada para definir o objeto de pesquisa, o planejamento é realizado
de forma individual para os municípios, pelos seus gestores.
O presente estudo baseia-se na definição de região de planejamento apresentada através
do Zoneamento Sócio Econômico e Ecológico de Mato Grosso – ZSEE, “para as quais foram
considerados os modos de uso e ocupação, de organização da produção e os graus
diferenciados de consolidação das atividades econômicas e os componentes da base natural”
(SEPLAN, 2014). A região apresentada trata-se da Região V, da qual fazem parte os municípios
de Rondonópolis (Cidade Pólo), Gaúcha do Norte, Paranatinga, Santo Antônio do Leste, Campo
Verde, Primavera do Leste, Dom Aquino, Poxoréo, Tesouro, Jaciara, São Pedro da Cipa,
Juscimeira, Pedra Preta, Guiratinga, São José do Povo, Alto Garças, Itiquira, Alto Araguaia e
Alto Taquari. “É a segunda maior do Estado em termos econômicos e demográficos” (SEPLAN,
2007).
Figura 1: Regiões de Planejamento do Estado de Mato Grosso.
10
Fonte: SEPLAN/MT (2014)
Segundo IBGE (2010), a região possui uma população de 458.246 habitantes que
representam 15,1% da população no Estado. O município de Rondonópolis é maior da região e
concentra 42% da população total. A densidade demográfica média na região é de 6,97
hab./km², acima da média estadual que é de apenas 3,36 hab./km². E, apesar da atividade
agrícola ser uma importante fonte de renda na região, aproximadamente 87% da população
vive na área urbana.
Figura 2: População por município na Região Sudeste do Estado de Mato
Grosso.
Fonte: IBGE (2014)
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da região é de 0,6934 e está abaixo do
índice brasileiro que é de 0,727. Sendo que o município de Rondonópolis possui o maior IDH e
Gaúcha do Norte o menor índice, que representam, respectivamente, 0,755 e 0,615. De acordo
com as faixas de classificação do indicador a região encontra-se com IDH médio5.
O Produto Interno Bruto (PIB) da região foi de 15,697 bilhões de reais, em 2011,
representando 22% do produto do Estado de Mato Grosso. No período de 2008 a 2011, a taxa
de crescimento do PIB da região foi de 33%, a mesma taxa de crescimento estadual (IBGE,
2014). A atividade agropecuária é uma importante fonte de renda, mas vem perdendo
participação relativa para a indústria e os serviços que aumentam sua importância na região.
Isto se dá em função de que muitas agroindústrias, principalmente processadoras de alimentos
4 Média do IDH dos municípios pertencente à região de planejamento.
5 A região entra-se, porém, muito próximo de atingir um IDH alto, que será classificado a partir de 0,700.
11
e de biocombustíveis, tem se instalado na região dada a sua localização geográfica estratégica,
melhorando sua logística e competitividade.
A arrecadação de recursos públicos para as prefeituras municipais, no ano de 2013, foi
de R$ 1,039 bilhão de reais, sendo que deste total 31,75% representou receita de
transferências da União e 36,18% transferência da receita do Estado, além das transferências
de convênios, não computadas. Isto significa que mais de 68% do valor arrecadado na região é
resultado de transferências (TCE/MT, 2014). Na figura a seguir é possível verificar a
arrecadação por município da região.
Figura 3: Arrecadação por município na Região Sudeste do Estado de Mato
Grosso.
Fonte: TCE/MT (2014)
Outra informação relevante refere-se ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal6,
pelos municípios relacionados, no tocante aos gastos com Saúde e Educação. A Constituição
Federal determina em seu artigo 212, que os municípios apliquem anualmente vinte e cinco por
cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Para as ações de saúde deve ser
aplicado, no mínimo, quinze por cento da receita prevista nos artigos 156, 158 e 159. O
município que não aplicar os valores mínimos previstos tem comprometida a receita de
transferências.
A aplicação de recursos nestas duas áreas, prioritárias, demonstra a capacidade do
município de realizar ações de desenvolvimento em outras áreas. Na região Sudeste, é possível
6 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma lei complementar que, regulamentando o artigo 163 da
Constituição Federal, estabelece as normas orientadoras das finanças públicas no País. Ela objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (Khair, 2000, p. 13).
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observar que os municípios têm aplicado quinze por cento acima do mínimo exigido,
representando 34,23% na média regional, em 2012. Para os gastos com educação a aplicação
é de, aproximadamente, oito por cento a mais do que o exigido constitucionalmente. Em 2012,
os municípios da região aplicaram 34,19% dos recursos com serviços de educação.
Figura 4: Percentual Médio Aplicado em Serviços de Saúde e Educação pelos
Municípios da Região Sudeste
Fonte: TCE/MT (2014)
Apesar dos municípios terem como principal atividade o fornecimento de serviços básicos
do Estado à população local, é difícil pensar em ações que efetivamente promovam o
desenvolvimento local, com percentuais tão elevados de gastos na manutenção de serviços.
Isto se reflete na elaboração do planejamento municipal, onde a maioria dos projetos é
destinada a ações nestas duas áreas.
Rondonópolis é o maior município dentre os listados e arrecada 37,8% da receita total da
região. Na elaboração do seu PPA 2010-2013, o município fixou a sua despesa corrente em um
montante de R$ 1,355 bilhão, distribuídos através de 37 programas e 500 ações (incluído
projetos, atividades). Na leitura do documento, não se verifica recursos destinados para
despesas de capital. Dentre as ações previstas no planejamento, encontram-se, principalmente,
as atividades de manutenção das atividades do setor público, com destaque para os gastos com
educação e saúde, correspondentes a 51% dos valores previstos no PPA.
Observa-se que no documento do planejamento é apresentada apenas a descrição das
ações e alguns indicadores pouco claros, em relação à forma de mensuração dos dados e o
atendimento das metas. O documento traz informações sobre as ações desenvolvidas pelo
13
executivo sem apresentar caráter de política de desenvolvimento econômico ou de cooperação
regional.
Em 2013, o governo Federal lançou programa para desenvolvimento de agendas
territoriais e apoio a elaboração e implementação do PPAs nos municípios. O objetivo do
programa foi articular ação de desenvolvimento regional e alinhar as ações desenvolvidas pelos
entes federados e apresentou como objetivo “(i) orientar a oferta das políticas públicas às
demandas territorialmente definidas, fortalecendo essa estratégia na definição e na
implementação das ações; (ii) eleger o território como plataforma para integração de políticas
públicas; (iii) promover a articulação federativa e a participação social” (SEPLAN/MT, 2014).
No entanto, observou-se que na região aonde não há articulação de Conselhos Regionais
para direcionar as ações em nível de regiões de planejamento e nos documentos elaborados
até 2013, ações articuladas a nível regional são praticamente inexistentes. O uso de recursos
por parte dos municípios é escasso e voltado para o atendimento de ações prioritárias em
saúde e educação.
Desta forma, avalia-se que não há na região sinergia para elaboração de Planos
Plurianuais que extrapolem o direcionamento de recursos orçamentários. Observa-se também o
baixo nível de controle das ações implementadas. O desenvolvimento econômico torna-se,
nesta região, uma consequência da aplicação de recursos públicos, onde a origem não é a
articulação de ações e metas, mas sim a demanda social.
Considerações Finais
A literatura econômica reconhece a importância do planejamento para fomentar o
crescimento e o desenvolvimento econômico. A elaboração de planos e estratégias configura-se
como uma ferramenta de trabalho dos gestores públicos, pois permite a eles direcionar
recursos e intervir no sistema econômico.
A estrutura federativa brasileira impõe a gestores de todas as esferas de poder e decisão
a função de planejar, a partir da institucionalização do Plano Plurianual, na Constituição
Federal. Tal obrigatoriedade ao tempo que permitiu direcionar alocação de recursos públicos
através dos planos, também expôs as limitações de governos locais em elaborar projetos que
perpassem a as ações de caráter continuado do setor público.
Entre os aspectos positivos que podem ser associados ao PPA está o direcionamento das
ações de acordo com as políticas de governo e a melhoria na fiscalização dos gastos públicos.
De outro lado, a vinculação ao orçamento e abordagem setorial dos planos são críticas
relevantes, que ainda estão longe de serem superadas.
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As diferenças regionais observadas no Brasil também se aplicam a capacidade dos
governos locais de elaborarem planos que realmente impactem no desenvolvimento local. O
planejamento a nível municipal fica comprometido pela falta de condições técnicas, culturais e
sociais dos governos locais estabelecerem planos como forma de se atingir o crescimento
econômico e, em seguida, executarem o que foi proposto.
A realidade dos municípios da região Sudeste de Mato Grosso, a exceção da cidade de
Rondonópolis, considerada polo regional, é de baixa densidade demográfica, orçamento
vinculado às transferências do governo federal, grande parte dos recursos orçamentários
direcionados para saúde e educação e problemas estruturais como acesso através de estradas
precárias. Neste sentido, pensar nos planos como uma ação individual dos governos locais e
dentro de moldes pré-estabelecidos, pode comprometer o que se espera do planejamento que
a promoção do desenvolvimento.
A proposta do governo federal de fomentar a criação de agendas territoriais, com ações
conjuntas para as regiões, representa uma política conveniente do ponto de vista da otimização
dos recursos, mas ainda longe da realidade local, considerando a falta de organização social e
política dos gestores, particularmente na região Sudeste do Estado de Mato Grosso, onde não
existe Conselhos Regionais atuantes, fóruns e entidades que representem este conjunto de
municípios.
Neste sentido, há que se repensar o papel dos governos locais e do planejamento para
os mesmos. De forma que estes possam, além de controlar os gastos públicos, produzir ações
que impactem no médio e, consequentemente, longo prazo em mudanças estruturais na
economia nacional.
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