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El impuesto predial: financiamiento
urbano, regulación del mercado del suelo,
instrumento para la equidad
mroman@lincolninst.edu
Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento
para el Desarrollo de las Ciudades
Quito
21-22 noviembre, 2016Marcela Román Forastelli
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Contenido
• Determinantes de precios y funcionamiento del
mercado de suelo.
• La formación de la renta del suelo y el concepto
de plusvalías.
• Los impuestos en estructuras de mercados no
competitivos: el impuesto predial.
• Funciones fiscales y extra-fiscales de la
tributación inmobiliaria.
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El mercado del suelo
Determinantes de la formación de precios
y renta en sentido económico
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Comprendiendo la naturaleza del precio
• Si el suelo no es reproducible…
• …no tiene costo de producción…
• ¿quién y cómo se determina su precio?
• …tirón que ejerce la competencia entre sus demandantes
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Demanda Derivada – naturaleza residual
• La demanda por suelo es derivada de la
demanda por vivienda.
• Nadie demanda suelo – la demanda es por el
uso que se puede dar al suelo (actual o futuro).
• Uso (posible/esperado) determina el precio del
suelo.
• Porque el precio de la vivienda es alto – el
precio del suelo es alto – no al revés!
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Formado en el residuo
Demanda por vivienda
Valor de venta del edificio (viviendas)
costos de edificación
costos de adm., marketing, financieros
Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.
Ganancia ‘normal’
Precio del terreno
42
=
15 = 100 – (42+17+16+10)
17
16
10
15
100
-
85
+
+
+
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Renta residual del suelo
• Aquella que el propietario exige para sí al usuario del suelo, sin agregar un valor equivalente a la economía.
• El precio del suelo no es más que una expresión capitalizada de la renta del suelo.
• La renta que determinará el precio no será la del uso actual sino la del uso potencial.
Los terrenos vacantes de una ciudad, no se venden al precio que se deriva de la renta del uso actual pues esta sería cero, sino al que se deriva de la renta del uso que potencialmente tendrá a futuro; incluso si son varios los usos futuros, el precio de venta será aquel que suele denominarse el máximo y mejor uso o el más elevado y mejor uso.
Fuente: Morales Schechinger (2007).
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Factores de generación y apropiación de renta
BA C D
Ao
Bo Co Do
Inversiones públicas
Cambios en la normativa urbana
Acciones del conjunto de la sociedad
Componentes del valor del suelo urbano
A+B+C+D“Esfuerzo” del
propietario
Valorización apropiada por el propietario anterior“Esfuerzo” del propietario anterior
Incrementos generales del valor del suelo
Incrementos ajenos a las acciones del propietario
Fuente: Adaptado de Furtado, Fernanda (2004).
5 10 1515 20
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El concepto recuperación de plusvalías
• La movilización de parte (o de la totalidad) de
aquellos incrementos del valor de la tierra
atribuibles a los esfuerzos de la comunidad para
convertirlos en recaudación pública por la vía
fiscal (impuestos, tasas, contribuciones y otras
formas) o, más directamente, en mejoramientos
“in situ” en beneficio de los ocupantes o de la
comunidad en general.
Smolka, 2003.
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Dos objetivos para la recuperación de
plusvalías
1. Uno de financiamiento del desarrollo urbano, consistente en participar, como Estado, en la generación y apropiación de plusvalías en conjunto con los privados (propietarios, promotores).
2. Uno redistributivo, consistente en devolver a la comunidad las plusvalías generadas por su acción (su esfuerzo expresado en el accionar del gobierno).
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La recuperación de plusvalías es...
• Justificada en lo ético y en lo teórico
– Ético: ganancias inmerecidas
– Teórico: conveniencia de internalizar las
externalidades (eficiencia y equidad)
• Avalada en la experiencia y en una diversidad de
instrumentos: Impact fees (EEUU), Reajuste de
suelo e impuestos de valorización (Asia), CV (1921)
y PP (1991) (Colombia), Operaciones Interligadas
(Brasil), y licitación de OOPP (Chile)
• Importante hoy para financiar el desarrollo urbano
(pocos recursos fiscales).
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¿Cómo usar las rentas que genera
el mercado de suelo para financiar
el desarrollo urbano?
•Valor del suelo
•Incrementos del valor del suelo
•Costos del desarrollo de obras
Predial
Predial
Predial
Ins
trum
en
tos d
e
rec
up
era
ció
n d
e
Plu
sva
lías
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Valor del suelo
• Arrendamiento
público
(concesión)
Canon
• Impuesto a la
propiedad
(predial)
Impuesto
El suelo es del Estado y éste le alquilar por
períodos finitos y con fin específico de uso a
los privados.
Varias modalidades, desde todo el territorio
(Hong Kong) a zonas especiales (Puertos,
zonas costeras, bases militares)
El suelo es privado, pero el derecho de uso
es del Estado.
Puede tener fin recaudatorio exclusivo o
también redistributivo.
Varias modalidades: definición de la base
imponible, diseño de la alícuota,
administración, destino del gasto.www.lincolninst.edu
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Incrementos del valor del suelo
Instrumento Ejemplos de uso
Betterment Gran Bretaña. El incremento en el valor del suelo
originado por el desarrollo urbano
Plafond Légal de Densité Francia. La autorización de aprovechamientos
superiores a la norma mínima.
Bonos de Densidad Nueva York. Bonos de densidad y zonificación
inclusiva
Transferencias de potencial
constructivo
México. recursos para restauración y mejoramiento
de inmuebles del Centro Histórico
Programas interligados Boston, Brasil. Pago por m2 adicional a una norma.
Se usa para preservar y crear vivienda social
Reajustes de Suelo /
Reparcelación / Planes Parciales
Japón, España, Colombia. Reorganización total de
usos. Dueños originales son socios del Estado o son
compensados.
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Costos del desarrollo
• Contribución por
Mejoras (Special
Assessment).
• Obligaciones del
Planeamiento
(Development
Fees).
• Principio del beneficio.
• Función: recuperar para el sector
público los beneficios
diferenciales que, en forma de
aumento del valor de las
propiedades, se derivan de la
construcción de una obra pública.
• Nexo racional y proporcionalidad
entre la tasa de la contribución y
el gasto por construcción.
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Un contexto cultural…
• Donde prevalece un
derecho a la libre
disposición sin
obligaciones, con
baja carga fiscal y
consentimiento a
vender cuando y al
uso que se quiera.
• La renta que genera
especular con la
escasez del suelo es
tan grande como lo
permita el balance de
derechos y
obligaciones que tenga
el propietario sobre el
objeto de la propiedad.
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El balance depende de ….
• La manera como derechos y obligaciones se
encuentran expresados en las leyes.
• Las contradicciones entre ellas.
• La práctica jurídica tanto a través de
aplicaciones administrativas como de las
interpretaciones judiciales.
• La tolerancia al incumplimiento.
• La institucionalización de mecanismos que
regularicen lo tolerado.
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Un mercado, varias transacciones…..
Lo que se intercambia en el mercado de suelo no
es el objeto específico sino …
… el conjunto de derechos y obligaciones
en torno al objeto.
Una transacción, dos bienes…
… la renta + costo de la localización.
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Las condiciones del intercambio
• Si la ley y su práctica minimizan las obligaciones, el
deseo del adquirente aumentará y estará dispuesto a
pagar más por un predio sin obligaciones.
• La ganancia del vendedor aumentará no sólo porque el
precio aumente, sino por que se reducen los gastos en
que las obligaciones podrían hacerlo incurrir.
• La brecha entre precio y costo de la propiedad
aumentará.
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¿Quién se deja las rentas del suelo?
• Estas rentas son esencialmente para beneficio
de los propietarios.
• La ciudad las recupera sólo en la medida en que
puede hacer exigible el pago, en efectivo o en
especie, por el privilegio que le da al propietario
de que se beneficie con las rentas creadas por
la ciudad.
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• Complementar el impuesto predial.
• Financiar la nueva urbanización.
• Regular los usos del suelo urbano.
• Controlar la especulación… y entonces, el funcionamiento del mercado de suelo.
El concepto recuperación de plusvalías
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El impuesto predial
Efectos sobre el mercado de suelo
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Efecto del impuesto al suelo
Q
$
-excedente del
consumidor
-excedente del
productor
A0
P0
0
C
O
D
24
Efecto del impuesto: mercados competitivos
Q
$Aumenta el precio,
se reduce la
cantidad y:
-se reduce el
excedente del
consumidor
-se reduce el
excedente del
productor
A0
P0
P1
P2
0 A1
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OI
O
25
Q
$ En el nuevo punto de
equilbrio:
Una parte de los
excedentes se
traslada a la hacienda
pública: recaudación.
(OA1) * (P1 – P2)
A0
P0
P1
P2
0 A1
Efecto del impuesto: mercados competitivos
OOI
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Q
$ En el nuevo punto de
equilbrio:
Una parte de los
excedentes se
traslada a la hacienda
pública: recaudación.
Un parte de los
excedentes la pierde
consumidores y
productores.
A0
P0
P1
P2
0 A1
Pérdida
de peso
muerto
Efecto del impuesto: mercados competitivos
O
OI
27
Efecto del impuesto al suelo
KM
$
¿Qué le pasa
al precio?
A0
P0
P1
O
???
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• Los agentes económicos
toman decisiones de
localización: elección de
lugares donde asentar sus
actividades.
• Esas elecciones se realizan
mediante un proceso de
optimización de recursos
territoriales escasos entre
usos alternativos
(minimizando los costos de
movilidad y transporte).
• La renta del suelo está
asociada con ese valor que
los agentes le atribuyen a
cada localización en el
territorio.
• En economía se define como
renta: la remuneración que
un factor de producción
recibe, por encima de sus
costo de producción (+ que
ganancia empresaria).
• Dos condiciones simultáneas
para que se genere una renta
(economía):
– O: expresa el efecto de
escasez del recurso
(tendencialmente
inelástica).
– D: expresa la capacidad y
disponibilidad de pago
por encima del costo de
producción.
La renta del suelo urbano
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Efecto del impuesto al suelo
KM
$
Reduce el
precio!!!
A0
P0
P1
O
Una parte de la renta del suelo (plusvalor)
se traslada a la hacienda pública:
recaudación
30
Efecto del impuesto al suelo
KM
$
Reduce el
precio!!!
A0
P0
P1
O
Una parte del excedente del consumidor
se la apropia el Estado
Otra parte se la
continua
apropiando el
oferente del suelo
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Volvamos al residuo
Demanda por vivienda
Valor de venta del edificio (viviendas)
costos de edificación
costos de adm., marketing, financieros
Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.
Ganancia ‘normal’
Precio del terreno
42
=
15 = 100 – (42+17+16+10)
17
16
10
15
100
-
85
+
+
+
Si suben los costos, bajan los precios!!!
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Intervenciones públicas
Con obras:
• Extensión de infraestructura
urbana
• Provisión nuevos
equipamientos • Otras obras
como relleno sanitario
Con normas:
• Densificar • Cambio de uso
• Incorporación de suelo rural
Con cargas:
• Tributarias: predial, CEM, etc.
• Urbanísticas: cesiones,
afectaciones, etc.
Acciones privadas
Con incorporación inmobiliaria
(K):
• Gran promotor genera
externalidades internalizables
(un barrio cerrado con lujosas
amenidades, un mall)
Con buena fortuna:
• Una celebridad llega a vivir en
la vecindad
Con más internalización de
externalidades:
• Empresa amplia sus
instalaciones (+ empleo…)
• Se aprovecha del prestigio de
otras actividades (turismo)
Qué puede provocar un cambio del precio
de un lote urbano?
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El impuesto predialCaracterización del impuesto predial
• Responsabilidades tributarias
• Hecho generador
• Base tributaria (base imponible)
• Tasa o alícuota
• Inmuebles rurales
• Inmunidades, exenciones y concesiones
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• Tamaño de la
población.
• Nivel de ingresos.
• Desarrollo
socioeconómico.
• Organización y el nivel
de desarrollo
institucional.
• Nivel de
descentralización fiscal.
• Convenios de
coparticipación
tributaria.
• Sistema de
transferencias
intergubernamentales.
Distintos factores afectan la recaudación
Locales Nacionales
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Responsabilidades tributarias
• En ALC la división de responsabilidades tributarias no
siempre es clara o consistente y hay diferencias
marcadas entre los sistemas de gobiernos federal y
unitario.
• Brasil y México, los gobiernos subnacionales tienen un
control considerable.
• La responsabilidad también varía de acuerdo a la
definición geográfica de la base gravable (U/R). En
Brasil, Ecuador y Venezuela el impuesto sobre zonas
rurales es nacional.
• En Colombia las funciones catastrales y de imposición
tributaria están centralizadas, pero las ciudades grandes
pueden asumirla (Bogotá, Medellín).
• En Costa Rica y Bolivia el gobierno central ejerce
supervisión fiscal sobre las municipalidades (equidad).
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Base imponible
• En la mayoría de los países el gobierno nacional define la base
gravable del impuesto sobre la propiedad.
• Incluye tanto el valor del suelo como de los edificios.
• Unas pocas jurisdicciones se desvían de este patrón, como
Mexicali, México, donde la base gravable es solamente el valor del
suelo. Los estados de Zacatecas y Estado de México en México,
como también algunas jurisdicciones de la Argentina, usan sistemas
que se basan en la superficie.
• La mayoría de los países no exige que se use el valor de mercado
para las valuaciones. La legislación tributaria usa comúnmente
términos ambiguos, como tasación o valor fiscal, valor catastral,
avalúo oficial, avalúo fiscal, avalúo catastral o valor tributario.
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Tasas o alícuotas: competencias
variadas
• Los gobiernos centrales de Brasil y Venezuela fijan las
tasas del impuesto sobre la propiedad rural.
• Brasil, Venezuela y Uruguay permiten a las
municipalidades fijar las tasas del impuesto sobre la
propiedad urbana.
• El gobierno nacional fija las tasas del impuesto sobre la
propiedad en Bolivia, Chile, Costa Rica, la República
Dominicana, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Perú.
• En Colombia, Ecuador y Honduras, las municipalidades
pueden fijar las tasas del impuesto sobre la propiedad
dentro de una escala fijada por el gobierno nacional.
• En Argentina, las tasas del impuesto sobre la propiedad
se fijan a nivel provincial.
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Tasas o alícuotas: diseño tributario
• Costa Rica, la República Dominicana, Nicaragua y Paraguay
aplican una tasa fija en todo el país.
• La ley nacional en Colombia exige que las tasas del impuesto
sobre la propiedad sean selectivas y progresivas, y que
tengan en cuenta el estado socioeconómico de los
contribuyentes, el uso del suelo urbano y la fecha de la última
actualización catastral, entre otros factores.
• El uso de la propiedad es uno de los criterios más comunes
para aplicar tasas tributarias selectivas en América Latina. En
Chile y muchas jurisdicciones de Argentina y Brasil, las tasas
tributarias son más altas en suelos desocupados y no
desarrollados.
• Bolivia, Chile, Guatemala, Perú y muchas municipalidades de
Brasil establecen tasas progresivas, por rangos de valor del
bien.
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• Los registros catastrales
con varias deficiencias:
exclusión de las
propiedades informales;
falta de conexión con el
registro de bienes
inmuebles; y omisión de
datos relevantes
• No obstante, se ha
progresado mucho en la
región en los últimos 20
años (Erba, D., 2006,
2007, 2008).
Catastro: con deficiencias, pero cambiando
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• Dos formas
complementarias de
valuación en América
Latina: autodeclaración
y valuaciones masivas.
• Aunque algunas
jurisdicciones retienen
todavía el método
tradicional de
inspección directa por
medio de tasadores o
valuadores.
• Colombia, Guatemala,
Honduras, México,
Perú y Venezuela usan
la autodeclaración, si
bien no en forma
exclusiva.
• El promedio del ciclo
de valuación es de 6
años (83 municipios)…
algunos llegan a 25.
Prácticas de valuación
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Eficiencia en la recaudación
• La recaudación del impuesto sobre la propiedad en
América Latina es frecuentemente ineficiente.
• Los datos de la década del 2000 indican que sólo el
67% de los impuestos fue realmente recaudado.
• Sólo el 25% de las jurisdicciones analizadas recaudaron
más del 80% de las facturas de cobro.
• Los administradores tributarios tienden a atribuir estos
resultados deslucidos a una "cultura de no pagar", si
bien una mejor explicación sería "cultura de no cobrar".
• La determinación del impuesto y su cobranza no son actividades
integradas, generosas amnistías y reducciones alientan la evasión
de impuestos, poder judicial es indulgente, Los errores catastrales o
grandes intervalos entre actualizaciones….www.lincolninst.edu
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La determinación legal del impuesto
Componente Descripción
Base impositiva
(imponible)
¿Cómo determinar el valor fiscal?
-> base gravable… ¿qué incluye?
¿Qué tan cerca del valor del mercado?
Tarifa / tasa / alícuota Nivel: x / 1.000 o x %
Tipo: ¿Uniforme o escalonada?.. Por valor o por
usos.
Sobre tasas: terrenos vacantes, usos peligrosos
Tasa efectiva: % del impuesto anual representa del
valor de mercado
Descuentos Por valor (los bajos)
Por pronto pago
Exenciones Por usos: bienes públicos, o de interés público
Por tipo contribuyentes: jubilados, organismos
internacionales
Temas críticos para este curso
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El impuesto predialMás allá del fin recaudatorio
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Votando con los pies
(Efecto Tibeout)
La decisión de localización
depende:
• Servicios urbanos.
• Carga fiscal.
• Valor del suelo oculto
dentro del P vivienda.
Socio silencioso
(Joan Youngman)
El P vivienda tiene 2 componentes:
• P efectivamente pagado al propietario original.
• Impuesto al suelo de pago periódico (cobras las ganancias de sus decisiones e inversiones).
Instrumento privilegiado para financiar
servicios urbanos
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• La regulación puede exigir al propietario que cumpla
con la responsabilidad de dotar de servicios cuando
vende suelo (más silenciosa).
• El pago de cuotas por la introducción de servicios
que de alguna manera caen dentro de la vía fiscal
(menos silencioso).
• Compra de tierra anticipada, antes de que se surjan
los hechos generadores de la plusvalía (pero solo si
compra según el uso corriente).
Otras vías + y - silenciosas…
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• Un impuesto alto
sanciona la
especulación, hace caro
retener tierra vacante o
en usos “inferiores”.
• El impuesto sirve para
atemperar las
expectativas.
• Un proyecto de
regeneración urbana
-> mayor recaudación
del predial en el futuro.
• El municipio puede
financiar las obras
porque sabe de una
renta segura para
recuperar su inversión.
-> riesgo segregación.
Instrumento para la regulación y control
urbano
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Estimular o disuadir conductas
Uso Objetivo
Sanción fiscal a la reserva de
plusvalía
Pagar por el privilegio de retener suelo útil,
indemnizar a la ciudad por desperdiciarla.
Cumplir con el socio silencioso, aún si
desaprovecha sus ganancias.
Reducción de expectativas
desmesuradas
Aceptar hoy el precio mayor precio que puedan
pagar los usos que actualmente demandan
espacio.
Aumento de la oferta de suelo En el corto plazo, se pone suelo vacante a
competir por los que necesitan valores de uso
hoy.
Mejora de la información del
mercado
Un impuesto eficiente, no solo requiere una
alícuota efectiva alta, también buen catastro con
predios y valores actualizados. Eso lo puede
financiar el impuesto predial.
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Reflexiones finales
Función fiscal y extra-fiscal
Mucho potencial, poco uso
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¿Por qué debe saber el gestor urbano sobre
el funcionamiento del mercado de suelo?
• Conocer bien el funcionamiento del mercado de tierra urbano puede ayudar a evitar muchas equivocaciones y sorpresas.
• También puede revelar la existencia de muchas oportunidades (¿perdidas?) de generar recursos públicos y regular los usos del suelo hacia una ciudad más eficiente, equitativa y sostenible.
50
¡Gracias!
Marcela Román Forastelli
mroman@lincolninst.edu
113 BRATTLE STREET CAMBRIDGE MA 02138 LINCOLNINST.COM @LANDPOLICY