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GESTIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y
POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN
Seminario Regional Progresos en Temas Macroeconómicos y Financieros
Oscar Cetrángolo, CEPAL Bs. As.
Juan Pablo Jiménez, CEPAL DDE Santiago de Chile, 7 y 8 de noviembre de 2005
1. Introducción
2. Política fiscal en América Latina: antecedentes
y determinantes del resultado fiscal 2002-2004:
nuevo paradigma o buena suerte?
3. Rasgos de la nueva política fiscal y su relación
con la macro (es la nueva política fiscal
sostenible?)
4. Síntesis y trabajo futuro
2. Antecedentes y determinantes:Problemas de la política fiscal en relación
con la función estabilización
Problemas recurrentes Datos regionales Datos por países
Problemas recurrentes de la política fiscal en relación con la función estabilización
Solvencia Volatilidad Prociclicidad
Evolución fiscal en los últimos 15 años
América Latina: Resultado primario ( Como porcentaje del PIB)
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
Promedio Simple Promedio ponderado
Ingresos y gastos del Gobierno central como % del PIB (promedio ponderado)
14
16
18
20
22
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(p)
ingreso total gasto total gasto primario
Evolución del saldo de la deuda públicaPorcentaje del PIB
30
40
50
60
70
80
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Países industrializados América Latina Países emergentes
Factores que contribuyen al cambio de la deuda pública , 2002-2005
-15
-10
-5
0
5
10
15
Mercadosemergentes
Asia emergente América Latina Afríca y MedioOriente
Europa Central yOccidental
Cambio total de la deuda Resultado primario Crecimiento
Tasa de interés Tipo de cambio real Otros
DIFERENCIAL ENTRE TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y LA TASA DE INTERÉS REAL PAGADA POR LA DEUDA PÚBLICA
(promedio simple y ponderado)
-16
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
promedio ponderado promedio simple
PAISES CON MEJORAS SIGNIFICATIVAS EN EL RATIO DEUDA/PIB
ARGENTINA BRASIL
URUGUAY PARAGUAY
-14
-12
-10
-8
-6
-4
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0
2
4
6
2003 2004
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2003 2004
-14
-12
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-8
-6
-4
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0
2
2003 2004
-22
-17
-12
-7
-2
3
8
2003 2004
Cambio en el saldo de la deuda
Efecto diferencial PIB vs tasa de interés
Contribución balance primario
Ajuste "stock-flow"Otros
Otros factores que ayudaron a reducir la vulnerabilidad en la región:- diversos instrumentos de financiación con denominación en moneda local - emisiones a tasa de interés fija- plazos de emisión más largos- Bonos ligados al PIB
Evolución del saldo de la deuda públicaPromedios simples 1990-2004
0
10
20
30
40
50
60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Deuda pública total Deuda pública interna Deuda pública externa
Diversidad de situaciones nacionalesSaldo de la deuda pública y
Resultado primario del Gobierno Central Promedios simples 1990-2004
0
10
20
30
40
50
60
70
80
-3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0
Resultado primario
Deu
da p
úblic
a
HAITIPERÚ
URUGUAY
PARAGUAY
REP. DOMINCANAEL SALVADOR
GUATEMALA
COLOMBIA
BOLIVIAHONDURAS
COSTA RICA
VENEZUELA
ECUADORPANAMÁ
ARGENTINA
MÉXICO
CHILE
BRASIL
VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL. 1990-2004
Desviación Estándar Media
Desviación Estándar/
Media
Argentina 1.49 14.3 0.10
Bolivia 1.65 19.9 0.08
Brasil 1.51 18.0 0.08
Chile 1.25 22.3 0.06
Colombia 1.94 12.3 0.16
Costa Rica 0.74 12.6 0.06
Ecuador 1.94 16.2 0.12
El Salvador 0.78 12.7 0.06
Guatemala 1.17 10.0 0.12
Haití 1.98 7.8 0.26
Honduras 1.37 18.3 0.07
México 1.32 18.3 0.07
Nicaragua 1.34 18.0 0.07
Panamá 1.08 16.8 0.06
Paraguay 1.91 16.6 0.12
Perú 1.44 14.6 0.10
R. Dominicana 1.04 15.7 0.07
Uruguay 1.97 18.9 0.10
Venezuela 2.84 20.3 0.14
América Latina (promedio simple) 1.51 15.98 0.10
LLAMATIVAMENTE ES MAS VOLÁTIL EL GASTO PRIMARIO QUE LOS RECURSOS
VOLATILIDAD DEL GASTO PRIMARIO DEL GOBIERNO CENTRAL. 1990-2004
Desviación Estándar Media
Desviación Estándar/
Media
Argentina 1.88 15.3 0.12
Bolivia 3.80 23.5 0.16
Brasil 2.29 21.8 0.11
Chile 0.99 21.3 0.05
Colombia 3.94 15.4 0.26
Costa Rica 1.27 15.7 0.08
Ecuador 2.31 16.8 0.14
El Salvador 1.23 14.7 0.08
Guatemala 1.63 11.3 0.14
Haití 1.75 10.2 0.17
Honduras 2.11 22.9 0.09
México 0.97 18.6 0.05
Nicaragua 2.57 20.1 0.13
Panamá 1.27 18.9 0.07
Paraguay 3.33 17.4 0.19
Perú 1.11 17.4 0.06
R. Dominicana 1.68 14.7 0.11
Uruguay 3.59 21.1 0.17
Venezuela 2.79 23.2 0.12
América Latina (promedio simple) 2.13 17.91 0.12
Ampliando la cobertura, la mejora fiscal se confirma
Balance primario del SPNF (Como porcentaje del PIB)
0
1
2
3
4
5
6
Argentina Brasil Colombia México Promedio simple4 países
2002 2003 2004 2005
Ingreso, gasto y resultado primario de los gobiernos subnacionalesEn porcentajes del PIB
ARGENTINA
-3
0
3
6
9
12
15
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Ingreso total Gasto total Resultado primario
BRASIL
-3
0
3
6
9
12
15
18
21
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Ingreso total Gasto total Resultado primario
COLOMBIA
-2
0
2
4
6
8
10
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Ingreso total Gasto total Resultado primario
MÉXICO
-2
0
2
4
6
8
10
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Ingreso total Gasto total Resultado primario
Deuda de los gobiernos subnacionalesEn porcentajes del PIB
0
5
10
15
20
25
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Argentina Brasil Colombia México
3.Rasgos de la nueva política fiscal en relación con la macro
La preocupación no es nueva Ingresos fiscales Gasto público Políticas sectoriales Mecanismos de coordinación
Ya en la introducción al primer Estudio Económico de 1948, publicado por la CEPAL en 1949, en su capítulo VII llamado “Bases para la discusión de una política anticíclica en la América Latina” encontramos la siguiente cita:
“En la creciente cíclica aumentan las recaudaciones de impuestos y el mercado es propicio para la colocación de títulos públicos. A pesar de ello, el Estado no sólo debiera abstenerse de emplear estos mayores recursos en ampliar su inversiones públicas sino que tendría que restringirlas a medida que aumenta la ocupación privada. La creciente sería, pues, época de previsora acumulación de recursos para tiempos adversos, o de empleo de estos recursos en cancelar los créditos bancarios de que se hubiese hecho en la contracción anterior”.
No obstante, ya en esta publicación se alertaba sobre las dificultades de llevar adelante este tipo de políticas y la necesidad de institucionalizarla para que pueda ser efectiva y perdurable en el tiempo:
“por lo mismo que estos países están en pleno desarrollo, hay siempre proyectos de inversiones muy superiores a los realizables con los limitados medios de que se dispone. Pretender que cuando estos medios aumentan y se presenta la posibilidad de ejecutar tales proyectos, los hombres de gobierno, en vez de hacerlo, acumulen recursos para el futuro, de que tal vez disfruten sus sucesores, significaría hacer depender el éxito de la acción anticíclica de actitudes que no siempre se concilian con respetables intereses políticos”.
CONTRASTE CON OTROS CICLOS ECONÓMICOS. VARIACIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES a/
Promedio simpleIngreso total 3.5 4.1 1.6 3.4 5.5Gasto primario 5.2 7.5 6.0 4.6 -2.7Intereses -14.0 6.0 5.9 -0.7 -10.2
a/ indicadores en porcentaje del PIB
Var 2004/02Var 92/90 Var 95/93 Var 98/96 Var 01/99
Rasgos de la política de ingresos públicos: - Aumento en el nivel de actividad- Mejoras en la administración tributaria- Alto nivel de los precios de algunos productos básicos.- Mantenimiento en períodos de crecimiento de impuestos de emergencia (ej. impuesto a las transacciones financieras: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela)
CARGA Y COMPOSICIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA, 1990-2004. PROMEDIO SIMPLE,
EN % DEL TOTAL Y % DE PIB
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
18.0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Renta y ganancias de capital P ropiedad
Generales sobre Bs. Y Ss. Específicos sobre Bs. Y Ss.
Comercio y transacciones internacionales Contrib. Seguridad Social
Otros directos Otros indirectos
PARTICIPACIÓN INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DEL RECURSO NO RENOVABLES SOBRE TOTAL DE INGRESOS
FISCALES, PAÍSES SELECCIONADOS(en porcentaje del total de los ingresos del gobierno central)
0
10
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30
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90
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Chile Colombia Ecuador México Venezuela
Producto primarioMás de 50 % de las
exportaciones totales
Entre 20 y 49 % de las exportaciones
totales
Entre 10 y 19 % de las exportaciones
totales
Bienes energéticos
Petróleo crudo y derivados
Venezuela (76,2%) Barbados (26,2%), Colombia (25,7%), Ecuador (41,9%),México (21,1%),Trinidad y Tabago (29,2%)
Argentina (15,6%)
Gas natural Bolivia (23,2%), Trinidad y Tabago (24,6%)
Bienes minerales
Bauxita y aluminio Jamaica (65,6%)
Carbón Colombia (10,6%)
Cobre Chile (36,1%)
Oro Perú (23,1%)
PAÍSES DEPENDIENTES DE LA EXPORTACIÓN DE UN BIEN NO RENOVABLE
Rasgos de la política de gasto:
- Reducción de la relación Gasto/PIB
- Desagregado en sus componentes, dos grupos de
factores pueden explicar esta evolución:
- caída del gasto como producto de caída en
personal y pensiones en muchos casos
vinculado con precios relativos (Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay)
- caída del gasto en capital (El Salvador y
Guatemala)
Gasto en personal por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB
Promedio simple
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
7.5
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MERCOSUR
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
7.5
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
CAN
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
7.5
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MCC
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
7.5
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Prestaciones de seguridad social (7 países)Promedio simple, en porcentajes del PIB
3.8
4.2
4.6
5.0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)
Gastos de capital por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB
Promedio simple
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MERCOSUR
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
CAN
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MCC
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Pago de intereses por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB
Promedio simple
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MERCOSUR
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1997
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2000
2001
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CAN
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1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
MCC
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal
Regla de saldo
PaísFecha de
implementación
Cobertura Tipo Reglas AdicionalesEstatut
oSanciones
Argentina 2004 Federal y subnacional
Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa
de aumento nominal del PIB
Legal Financieras
Brasil 2001 Federal y Subnacional
Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal)
límites de gasto salarial (porcentaje del total )
Legal Judicial
Chile 2000 Central Superávit global estructural (1% del PIB)
Fondo de Compensación del Cobre (FCC)
Política Reputacionales
Colombia 2001 Gobiernos Subnacional
es
Equilibrio corriente Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera
(FAEP)
Legal Judicial
México 1917 Gobiernos Subnacional
es
Equilibrio corriente Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros
(FEP)
Legal Reputacionales
Perú 2003 Nacional Déficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto
primario no superior a 3% por año
Fondo de Estabilización Fiscal
Legal Judicial
Venezuela 2000 Nacional Equilibrio Corriente Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM)
Legal Judicial
Regla de deuda
Argentina 2004 Gobiernos Subnacional
es
Límites anuales de endeudamiento, de manera tal que los servicios no superen el 15% de los recursos corrientes
Legal Financieras
Brasil 2001 Gobiernos Subnacional
es
Límites anuales de endeudamiento
Legal Judicial
Colombia 1997 Gobiernos Subnacional
es
Límite al endeudamiento, de acuerdo con indicadores de
solvencia y liquidez
Legal Financieras
Lineas de trabajo futuro
Objetivo Aspectos generales Temas específicos
Objetivo del trabajo futuro:
Evaluar la política fiscal de los países de la región en relación con el objetivo de estabilización macro y revisar los mecanismos, instituciones y procedimientos que se están utilizando en los países en este nuevo escenario.
Problemas de las políticas de estabilización en relación con los ingresos fiscales:
- Diversificación de la estructura tributaria- Asignaciones específicas- Recursos no renovables
Problemas de las políticas de estabilización en relación con los gastos:
- Estructura del gasto- Políticas sectoriales
- Reforma previsional- Programas asistenciales- Descentralización
- Otras
Por el lado del financiamiento - monto y perfil de la deuda
Relaciones intergubernamentales
- Endeudamiento de los subniveles de gobierno- Tipo de transferencias: distribución de
recursos o sumas fijas.
Hipótesis del trabajo a realizar: Aspectos que generan más dificultad para implementar políticas anticíclicas:
- Mayor descentralización- Bases imponibles más concentradas- Estructuras presupuestarias más rígidas- Debilidad institucional- Mayor demanda de protección social
Evaluación y alcance de los mecanismos con que cuenta hoy la región:
- Normas con límites cuantitativos- Fondos de estabilización y ahorro- Regla de balance estructural
GESTIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y
POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN
Seminario Regional Progresos en Temas Macroeconómicos y Financieros
Oscar Cetrángolo, CEPAL Bs. As.
Juan Pablo Jiménez, CEPAL DDE Santiago de Chile, 7 y 8 de noviembre de 2005