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7/24/2019 GARCIS CONTRERAS, Julissa. 2006. La Participacion Indigena en Las Politicas Publicas.
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FACULTADLATINOAMERICANADE CIENCIAS SOCIAL
SEDEACADMICA MXICO
LA PARTICIPACIN INDGENA ENPOLTICAS PBLICAS:
EL CASODE LOSFONDOS REGIONALES INDGENAS
EN EL DISTRITO FEDERAL
JulissaGarcaContreras
DIRECTORA: DRA. MARA LUISA TORREGROSA
Tesisparaoptar al grado de Maestra en Ciencias Sociales
XVPromocin2004 - 2006
Seminario detesis:procesosproductivos
MEXICODF, 14 DEJULIODE 2006
Esta Tesisfue realizada con el apoyo del Consejo Nacional deCiencia y
Tecnologa (CONACYT)
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NDICE
Tema
INTRODUCCIN
CAPTULOI
LA NATURALEZA DEL PROBLEMA
1.1Elproblema
1.2 Relevanciaprcticadel tema
1.3E lobjetivode investigacin
1.4 Pregunta de investigacin1.5La hiptesisdelestudio
1.6Metodologa: exploracin analticadel Programa Fondos Regionales Indgenasen
elDistritoFederal
1.6.1 Disponibilidad de losdatos
1.6.2 Universo delestudio
1.6.3 Diseomuestral
1.6.4 Diseoparalaexploracindel programaFRI.
a) Elefectodel programaFRI
b)Anlisisde los beneficiarios ,
c) Anlisisde laparticipacinciudadana
1.7 Aportaciones delcaptulo
CAPTULOII
CONCEPTUALIZACINDEL PROBLEMA: UNA PROPUESTA TERICA
2.1La polticasocial
2.1.1La construccinde unconcepto:tapolticasocial
2.1.2 Modelosdeanlisisde lapolticasocial
2.2 Institucionalismo: un acercamiento alanlisisgubernamental.
2.2.1 Instituciones: unadefinicin conceptual
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2.2.2Elentramado de las organizaciones gubernamentales ....
2.2.3Losprocesosdeaprendizajeen las organizaciones gubernamentales
2.2.4Losprocesosde cambio en las organizaciones gubernamentales
2.3 La apertura de la administracin gubernamental a travs de las polticas
pblicas
2.3.1Innovacin:democratizando a laadministracin pblica
2.3.2Unacercamientoalconceptodepoltica pblica
.2.3.3Gnesisde laspolticas pblicasy su campo deaccin
2.4 Aspectosgeneralesde laparticipacinciudadana
2.4.1 Conceptualizacin: participacinciudadana
2.4.2Losejesde laparticipacinciudadanaa) Elejedemocrtico
b) Eleje del desarrollo
c) Eleje de toma dedecisiones
2.4.3 Condicionesparaundiseoparticipativo
2.4.4La Participacinen ladefinicinde laspolticas pblicas
2.5 De laorganizacina laaccincolectiva
2.5.1 Conceptualizacinytiposde organizaciones2.5.2Laestabilidad en las organizaciones:cooperacinycohesin.
2.5.3Elpoder en las organizaciones
2.5.4Ladependencia de recursos en las organizaciones
2.5.5Aprendizajeen las organizaciones
2.6 Aportaciones delcaptulo ,
CAPTULO m
TSTOTTTJETX~CUESTINr DE LASPOLTICAS
SOCIALES
3.1 Contextointernacional:laspolticassocialesenAmrica Latina.
3.1.1 Del racionalismo al pluralismo integrativo
3.1.2La participacincomoaccindel Estado
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3.1.3Elbalance de la estrategiaparticipativa.
3.2 La poltica indigenista mexicana: una configuracin que emerge entre dos
visiones
3.2.1Elmovimiento indgenaysu crticaa lapolticaindigenista
3.2.2La Polticaindigenistamexicana:las acciones gubernamentales.
3.4 aportaciones delcaptulo
CAPTULO IV t
EL ANLISIS DELPROGRAMA FONDOS REGIONALES EN E L DISTRITO
FEDERAL
4.1 Unavisin gubernamental del modelo administrativo en la CDI-DF: cambio o
permanencia?.
4.2 Un acercamiento a los casos en estudio: el surgimiento de los Fondos Regionales
IndgenasdelDF.
4.2.1 Antecedentes de los integrantes del Fondo Regional Quiaubchiuhqueh
"Hacedores delluvia"A.C.
4.2.1.1Pertenenciacomunitariaatravsdevnculosdereciprocidad.4.2.1.2Origenlaboral
4.2.1.3 Primer acercamiento de las Organizaciones Indgenas al Fondo
Regional
4.2.1.4 OrigendelFRQ.
4.2.2 Antecedentes de los integrantes del Fondo Regional Cualli Otli "buen
camino*'A.C.
4.2.2.1Motivos de lamigracin
4.2.2.2Vnculosdereciprocidadcon la comunidacfcle origen.
4.2.2.3Origenlaboral
4.2.2.4Proceso yconsolidacinde un colectivo indgenaenValledeChalco
Solidaridad.
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4.2.2.5 Primer acercamiento de las Organizaciones Indgenas al Fondo
Regional
4.2.2.6 Origen Fondo RegionalCualli Ot A. C.(FRCO).
4.3 Dinmicaorganizacional: interrelacin entre los miembros para la consolidacin
del Fondo Regional
4.3.1 E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh(FRQ).
43.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli(FRCO)
4.4Estructurasdeparticipacin: eleccinde los integrantes parael Consejo directivo,
las Comisiones y losDelegados
4.4.1 Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh(FRQ)
4.4.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli .'.4.5Actuacinde la estructura delFRI:Asambleas Generales
4.5.1E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh
4.5.2E lcaso del Fondo RegionalCualli Otli
4.6E lpapel de losseguimientosa las organizaciones indgenasdel Fondo
4.6.1E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh
4.6.2 E lcaso del Fondo RegionalCualli Otli
4.7 Normas grupalesimplcitasyexplcitasen el Fondo Regional4.7.1 E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh
4.7.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli
4.8Distribucinde recursos
4.8.1 Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh
4.8.1.1Elaboracinde los proyectos
4.8.1.2Requisitosparalaaprobacinde los proyectos
4.8.1.3Proceso dedictaminacinde los proyectos
4.8.1.4Distribucinde recursos a las organizaciones
4.8.1.5 Revolvencia de los recursos: capacidad de pago de las
organizaciones delFRQ.
4.8.1.6Posibilidades de otrotipode financiamiento entre los miembros del
FRI.
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4.8.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli
4.8.2.1Elaboracinde los proyectos
4.8.2.2Requisitosparalaaprobacinde los proyectos
4.8.2.3Dictaminacinde los recursos
4.8.2.4Distribucinde recursos a las organizaciones
4.8.2.5Revolvencia de los recursos
4.8.2.6Estrategiasparael cumplimiento del financiamiento.
4.8.2.7Utilidad de los recursos....
4.8.2.8Posibilidades de otro tipode financiamiento en los miembros del
FRI
4.9 Efecto delFRIsobre el desarrollo productivo de las organizaciones4.9.1Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh
4.9.1.1Tipo de proyectos productivos implementados en el FRI.
4.9.1.2Gradodeespecializacinde los integrantes
4.9.1.3Capacitaciones de los integrantes delFRI
4.9.1.4Conformacin de la estructura de trabajo en las organizaciones del
FR I ;
4.9.1.5Eldesarrollo de los proyectos productivos.4.9.1.6Influencia de los proyectos productivos paramejorar el nivel de vida
en los actores participantes
4.9.2Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli
4.9.2.1Tipo de proyectos productivos implementados en elFRI.
4.9.2.2Gradodeespecializacinde los integrantes:
4.9.2.3Fortalecimiento a los proyectos por mediode capacitaciones a los
integrantes delFRI
4.9.2.4Conformacinde la estructura de trabajo en cadaorganizacin
4.9.2.5Eldesarrollo de los proyectos productivos
4.9.2.6Influencia de los proyectos productivos paramejorar el nivel de vida
en los actores participantes
4.10 Medida en que se alcanzan los objetivos delFRI
4.10.1Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.
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4.10.21casodel Fondo RegionalCualli Otli
4.11Percepcinde las organizaciones: ques el FRI?
4.11.11casodel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.
4.11.21casodel Fondo RegionalCualli Otli
4.12 Recomendaciones al Fondo
4.12.1Elcasodel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.
4.12.2Elcasodel Fondo RegionalCualli Otli
4.13 Aportaciones delcapitul
CAPITULO V
REFLEXIONES FINALES
5.1 Balance del ProgramaFRI
5.2Confrontacinde laHiptesis
BIBLIOGRAFA
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INTRODUCCIN
La polticaindigenista mexicana ha experimentado grandes cambios,desdelacreacindel
Estado de bienestar hasta la conformacin del Estado descentralizador, hechos que
implicaronunatransformacinen laredenicindeltamao,del quehacer, de susalcances
y limites,modificando laorientaciny magnitud de las acciones destehacia la sociedad.
Esta metamorfosis del Estado se sostuvo, porque durante el desarrollo de la poltica
indigenista,seplante lafaltade resultados relevantes de la accin pblica dirigidahacia
losgruposindgenas.
Deestose desprende qula inexistentevinculacin entre lasnecesidadesplanteadas por
las organizacionesindgenasy las acciones gubernamentales? pudo haber sido el elementoquedesembocen los pobres resultados, instrumentados atravsde los diversos programas
vinculadoshaciaestesector. Estoquedreflejado en larespuestaque diversos gobiernos
dieronal problemaindgena,pues, laaccin indigenistafuedelimitadaa un instrumento de
combate a la pobreza, que no fomento la participacin de este sector social para la
consolidacin de su desarrollo. La redefinicin de las polticas gubernamentales, fue
necesaria en gran medida porque los programas y/o proyectos construidos afuera de las
comunidades e impuestos desde arriba, haban sido abandonados por la poblacinbeneficiaria,ya que no aliviaban los problemas de sulocalidady pocotenanque ver con
sus necesidades. Esto provoc que el Estado, aunque an mantiene el papel rector,
comienza la transferencia de recursos y poderes hacia la sociedad, es decir, cambia el modo
de su intervencin. La sociedad comienza a fortalecerse y con gradualidad comienza a
asumir las funciones sociales que le son transferidas, este proceso es estructural no
automticoyanestaen marcha.
En este contexto, el debate acerca de la participacin ciudadana ha cobrado mayor
importancia,pues se encuentra en el contexto de lareivindicacin de los valores de la
democracia y elpluralismo,as como en el cuestionamiento de laspolticasdel Estado de
bienestar. En esa medida, la discusin sobre laplausibilidad de la participacin como
instrumento de la gestin pblica exitosa se inscribe dentro de las posibilidades de
redisearlapolticasocial(Arellano,1999:92).Enestesentido, se handiseado,impulsado
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e implementado diversos programas de desarrollo social que parten del supuesto de que la
participacinorganizada es sustantiva para el verdaderoxitodeestosprogramas sociales,
escapandode las lgicasestrictamente asistenciales. Esto, ha establecido un cambio tanto
en los enfoques de aplicacin de programas y proyectos gubernamentales de diversas
secretaras,como en el campoacadmico;se han avocado adefinir alaparticipacin, como
un componente fundamental para el xito de los programas, pues permite inscribir
fluidamentelosobjetivosde los programas en la especificidad de la realidad local; viabiliza
quelosproyectos operenadaptndosea la misma y no a la inversa.
El programa de Fondos Regionales Indgenas (FRI) no escapa a esta tendencia y
formalmenteincorpora a laparticipacin como uno de sus componentes fundamentales,tanto en eldiseocomo en suimplementacin,puesto quedesdesusbasesprogramticas,
define la inclusinde las organizaciones al programa FRI, a travs de un esquema de
participacin democrtico, mediante un modelo organizativo para su operacin. La
participacin de la poblacin en la definicin y ejecucin de los programas
gubernamentales es parte esencial de la nueva forma de relacinentre la sociedad y el
gobierno, para as precisar acciones que respondan a las necesidadesde aquella, y para
garantizarla realizacinoportuna deloprogramado.
En la perspectiva de favorecer lapropensin a participar se hace necesario no slo la
existenciade instrumentos e instituciones que la favorezcan, sino de procesosflexiblesque
permitanel acomodo de diversas circunstancias y contextos delcolectivosocial.El anlisis
de un programa deeste tipo, nos permitir conocer el verdadero impacto que tiene un
esquemaparticipativoen el mejoramiento de las condiciones devidade las organizaciones
participantes y en el nivel de co-administracin alcanzado entre autoridades y
organizaciones.
Enel primercaptulo,se presenta el problema deinvestigacin,explicando elobjetivodel
estudio y el supuesto en el cual se sustenta. En el segundo captulo, sehaceun recorrido
entre los principales componentes tericos que contribuyen a explicar las principales
relaciones analticas en que se sustenta la investigacin. El tercer captulo, muestra los
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principalesestudios que se han emprendido enAmricaLatinapara comprender la nueva
visin desdela que se implementan los programas pblicos, para comprender cmo se
dieron estoscambios enMxico, apartirdel recorrido realizado a travs de la poltica
indigenista; en el cuarto captulo se presenta la metodologa utilizada para abordar el
estudio decasoy en el quintocaptulo,se realiza elanlisisde dos Fondos Regionales
Indgenasque trabajan en elDistritoFederal.En el sexto yltimo captulo,se presentan las
conclusiones y recomendaciones que permitan coadyuvar a laconsolidacin del programa
Fondos RegionalesIndgenas.
CAPTULOI
LA NATURALEZA DEL PROBLEMALafinalidaddelpresentecaptulo,es dar un panorama general del problema deestudique
se plantea en la investigacin del programa Fondos Regionales. De tales implicancias
analticas,se permite elsurgimientode los objetivos de lainvestigacin,como unejesque
contribuyena lacomprensinde los mecanismosparticipativos;para dar luces acerca de la
interrelacinde los integrantes en laresolucinde lasproblemticasque enfrentan. Eneste
sentido,searticulalahiptesis,apartirde lacual,se busca ante tododirigirelanlisisdel
programa en diversos niveles, es decir,desde la cpula gubernamental a travs de la
actuacinde losagentesgubernamentales encargados de lainstrumentacindel programa,
para llegar a la interrelacinde las organizaciones incorporadas al FRI con laCD-rea
Metropolitana,yconcluiren los efectosrealesque tiene el programa en las condiciones de
vidade losmiembrosde las organizaciones.
De tal manera, que la estrategia metodolgica busca sentar las bases para aportar
explicaciones respecto a los principales factores que inciden sobre la hiptesis, para
conocer y valorar elnivelde logros alcanzados en el programaFRI, sedelimitael campo
de estudio a los integrantes de lasorganizacin,puesapartirde supercepcinsearticularn
loslogroso retrocesos que se han encontrado durante suinstrumentacin.
1.1Elproblema
Si partimos de que la presencia estatal en Mxico, ha centralizado sus acciones, y ha
mantenido un excesivo protagonismo institucional en la conduccin de los programas
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destinados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin indgena del pas.
Encontraremos -de hecho, lo haremos si damos un vistazo a la historia del Instituto
Nacional Indigenista (INI)-, que la dinmica institucionalprocre mecanismos que se
traducanen el desarrollo demetasfijadas centralmente, y que respondan -y en algunos
casos continan respondiendo- a objetivos generales; de esta forma las instituciones
generaron intereses propios en cuanto al desarrollo, que pasan por encima de las
necesidadesydemandasespecificas de los grupos indgenas.
Basta recordar elesquemaoperativo delcrdito supervisado que otorgabaBANRURALy
la rigidez en su oferta crediticia regional, que obedeca a metas institucionales de
-......habilitacin yproduccin, sin considerar las decisiones del productor sobrequ y cmo
cultivar, ni los requerimientos crediticios y las posibilidades de su organizacin
(Gordillo,1995:330).
Establecer una nueva relacin entre las instituciones gubernamentales y las organizaciones
indgenas implica necesariamenteuna descentralizacin que redistribuya los poderesde
decisin, al incorporaresquemasque permitan la"participacin real" de los productores
indgenasen la estructura organizacional de las institucionesestatales.Se trata de un saltoen la capacidad autogestionaria de susprocesosproductivos,sustentadaen unamaduracin
y diversificacin de sus formas organizativas. El desarrollo y consolidacin de las
organizaciones indgenascomoagentesde cambio, requiere tanto de suparticipacinen la
definicin y conduccinde los distintos programas sociales que les son destinados, como
de un ambientepropiciopara que atendiendo a sus condiciones regionales y a susintereses,
encuentren la mejor forma de incorporarse a un nuevo modelo de desarrollo.
Tales elcasodel programa deFondosRegionalesIndgenas (FRI),que constituye una de
lasestrategiasque buscan consolidar el desarrollo de las organizaciones indgenascon un
modelo deco-administracin, enmarcado en un procesoparticipativoquebusca antetodo
posibilitar a las organizaciones indgenas de poder de decisin en cuanto al tipo de
proyectos a realizar y la cantidad derecursosadistribuirencadauno. Los objetivos de los
FRIson:
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Promover que las comunidades u organizaciones conduzcan su propio desarrollo;
fortaleciendoo promoviendo procesos organizativos quepropicienlaparticipacin
social,y
Promover proyectos productivos que capitalicen a las organizaciones y/o
comunidades indgenas: financiando proyectos rentables y sustentables, que
impulsenladiversificacinproductiva,eleven laproductividad;generando empleos;
evitandolaconcentracinde recursos del Fondo Regional en organizaciones que
:. tengan acceso a otras fuentes definanciamiento;y beneficiar al mayor nmero
posibledeindgenas.
Los FRI, inician un proceso tendiente a transferir a las organizaciones desde laadministracinde los recursos,hastaladeterminacin deltipode proyectos que se deben
apoyar, los plazos de recuperacin de las inversiones, latasade inters de los crditos
otorgados, y laevaluacinde los proyectos. Se trata de trasferirles eldiseo,laplaneacin,
yla programacinde sudesarrollo(Espinosa,1997:347-354).
Para la seleccin de los proyectos productivos, las comunidades u organizaciones que
formanparte de losFRInombran un delegado cada una, ystosconstituyen una Asamblea,que nombra un ConsejoDirectivo, y comisiones de finanzas,tcnica,de evaluaciny los
vocales de contralora social;adems el Consejo cuenta con un secretario tcnico.Las
comunidades u organizaciones presentan al ConsejoDirectivo,propuestas de proyectos, el
cualluego de analizarlos presenta suopinina la Asamblea, y sta decide culesde las
propuestas habrnderecibirfinanciamientodelFRI,ydespuslas propuestas son llevadas
a laDelegacincorrespondiente dela ComisinparaelDesarrollode los PueblosIndgenas
(CDI)para ser dictaminadas para suaprobacino rechazo. Enestecontexto, larentabilidad
de un proyecto es una parte esencial para los propsitos de los FRI, para propiciar la
capitalizacin, donde las formas, plazos e intereses asociados a la recuperacin, y la
distribucindel recurso, sondefinidosporel FRIcorrespondiente.
Durantesu desarrollo, el ProgramaFRIha tenido un seguimiento exhaustivo, por parte del
INI -ahora CDI-, en el ao de 1991, se tena el primer concentrado nacional de la
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Evaluacindel Programa Fondos Regionales deSolidaridad(actualmenteFRI). Adems,la
Subdireccin deOperacinyDesarrollodesdeel ao 1992, arrojo los primeros resultados
alcanzados por los Fondos Regionales deSolidaridad(actualmenteFRI).Para1997, el INI
y SEDESOL realizaron otra evaluaciny en el ao 2000, Barrn Prez llevoa cabo el
seguimientodel programaFRIen elestadode Chiapas1. Como biensealaAraujo Monroy
(2001:33), los dos ltimos documentos de evaluacin mencionados coinciden en
recomendar "un replanteamiento total del programa FRI,desde su revisin filosfica,
definicin de objetivos,metas y,propsitos, hasta las formas de participacin de las
organizaciones y comunidades indgenas y del INI". Adems, en las evaluaciones
realizadas slose considerabael nmerode proyectos de cadaFRIo de integrantes tanto en
las Asambleas como en cada una de las Comisiones, sin tomar en cuenta los procesos deintegracincreadosentre los integrantes quepodancontribuira fortalecerelprograma.
Ante este panorama, es fundamental centrarse en el proceso de "inclusin" de las
organizaciones indgenas incorporadas en el programa FRI,puesapartir de sunivel de
participacinse puededelimitarel modelo deorganizacin creado, y en consecuencia ser
posibleanalizar losavancesy lasproblemticas,de cadaFRI.Enesteproceso, queda claro
que el programaFRIconstituye un acercamiento a la nuevaadministracin estatal que esco-administrada entre losagentesgubernamentales y los beneficiarios de los programas
pblicos, su estudio permitir, por un lado, encontrar los alcances y limites de la
participacin, y por elotro, conocer el efecto en las condiciones de vidade los grupos
implicados.
1.2Relevanciaprcticadel tema
Uno de los principales mritos de los estudios hasta ahora realizados en cuanto a la
participacin ciudadanaes el haberdelimitadolas principales condiciones y limitaciones
que le permiten su cabalimplementacin. Cunill(1997)estableciun mapa de experiencias
departicipacinciudadana, donde enmarca losprincipalesresultados que se han encontrado
enAmrica Latina,y uno de sus descubrimientos ms importantes fue ladescripcindel
1 Los resultados encontrados en cada una de las evaluaciones, ser desarrollado en el captulo II I de stetrabajo.
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marco legal y lasnuevasmodalidades que surgen entre losindividuosy el Estado cuando se
busca la institucionalizacin de nuevas prcticas administrativas que permitan la
incorporacinde laciudadanaen actividades que tradicionalmente realizaban losagentes
gubernamentales.
Cunill,apartirdelanlisisde laparticipacinciudadana, investiga laformaen que ciertos
sectoresde lavidasocial son impactados por nuevosmbitosque permiten lainclusinde
la ciudadanaenasuntosquetradicionalmentese tratabandesdela esfera gubernamental. El
mtodo que utiliz le permite encontrar diferencias en el grado de incorporacin de la
ciudadana, determinndoloprincipalmente por la apertura deesquemasparticipativos en
las actividades que tradicionalmente desempeaba el gobierno unilateralmente. Sinembargo, no logra enmarcar cabalmente las interrelaciones entre la esfera gubernamental y
laesfera social,puesnicamentesecentren lainstitucionalizacinque en diversos marcos
legales y en diferentes mbitos (nacional, regional y municipal), se le ha dado a la
participacin ciudadana enAmrica Latina.Con todo, nos otorga luces para evaluarla e
impulsarla.
Ziccardi(1997) yMeja
2
(2003), delinean una metodologapara evaluar eldesempeodelas acciones gubernamentales, y toman a laparticipacinde laciudadanacomo un eje para
enmarcar el buen funcionamiento de los programas sociales. Sin embargo, nollevarona la
prctica laaplicacinde su propuesta, y por tanto, no pudo ser contrastada con la realidad
social.
Delos estudios, donde se han analizadocasosempricosque han explorado losprocesos
participativos,encontramos aBichmann,Rifkin y Shrestha (1989), quienes apartirde un
estudio en Nepal, cuyo objetivo era evaluar la participacin de la comunidad en los
sistemasde salud, desarrollan unmetodologa muytil para que los administradores en
salud,tuvieran un descripcinde laparticipacin en su programa y se sentarn lasbases
2 Meja sebasatotalmente en las aportaciones deBichmann,Rifkiny Shrestha (1989),para laconstruccin delapropuesta que desarrolla para evaluar la participacin.
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para suconsolidacin,centrando elmtodoen el proceso de cambiomsque en ellogroo
anlisisde unniveldeterminado departicipacinen el programa.
Hayestudios que muestranmetodologasen "seguimientos yevaluacinparticipativos"que
consideran a laparticipacinde laspersonasfundamental para elanlisis e interpretacin
de los cambios en los procesos dedesarrollo,estopuede observarse en el trabajo de Estrella
(2000),donde se analizan diversas experiencias que atraviesan distintasreas, incluyendo
agricultura, silvicultura, manejo de los recursos naturales, desarrollo comunitario.Sin
embargo, apesar de considerar en las experiencias analizadas la interrelacin entre las
comunidades u organizaciones con las autoridades gubernamentales que le dan sustento a
losprogramas, las estructurasutilizadaspara el seguimiento y laevaluacinse basan en lofundamental,en un enfoque que satisface lasnecesidadesadministrativasy quehacepoco,
enrealidad,parapromoverenfoques que favorezcan elanlisisdelniveldeparticipacinde
losmiembros.Contodo, proporcionamarcos que puedenservirparaflexibilizarseyutilizar
estametodologaen cadacasoconcreto.
Lostrabajos desarrollados por Font(2001),Ziccardi(2004),CESEM(2000),CAM(2001),
Ramrez(2001),plantean losaspectospositivosde lainclusinde laciudadana,loslimitesylaformadeincentivarla,apartirde diversasmetodologas;coincidiendoen queapesarde
que las autoridadespblicastengan un fuertecompromisocon laparticipacin,las propias
debilidades de la sociedad influyen en la pobreza de las experiencias participativas3.A
partirde los estudios empricosque realizaron enAmrica Latinay en algunas partes de
Europa, encontramos que se insta a las administradores locales adoptar estrategias de
desarrollo sostenible que cuenten con laparticipacin de las comunidades locales, pero
3 Adems, la participacin no siempre es algo deseable; en algunas ocasiones, puede encubrir formas deexplotacin. Segn Schbeler, "la participacin es una carga injusta. Para los habitantes de bajos ingresos,con servicios deficientes, puede no ser claro porqu deberanparticipar en procesos de desarrollo auspiciados
por el gobierno. Los habitantes de zonas de bajos ingresos trabajan largas horas en diversos empleos paraintentar hacerse un camino.Por qu, entonces, deberan contribuir con tiempo, esfuerzo, trabajo y dineroadicional para el desarrollo de sistemas de infraestructura local que el gobierno ha sido incapaz de
proporcionarles? Puede esto justificarse considerando que la provisin de servicios de infraestructuraadecuadosparareasde ingresos medios y altos no requieren esfuerzos participativosadicionales o aportes delos residentes?". Tanaka, Martn (2001), Participacin popular en polticas sociales. Cundo puede serdemocrtica y eficientey cundo todo locontrario, Institutode Estudios Peruanos, Per, p.12-22.
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cuando detallan los contenidos que debenincluirdichasiniciativas,noexplicitanlos modos
para articular losprocesosparticipativos;por tanto, noextraa que las respuestasde las
instituciones gubernamentales a dicha iniciativapresenten una notablevariacinen cuanto
a formas, contenidos e intensidades.
Ensuma, larelevanciaprctica deltemajustifica sueleccinpor las siguientes razones:
Mltiplesautores(Cunill,1997;Ziccardi, 1997; AguilarVillanueva, 1992;CESEM,
2000) hansealadola importanciaacrecentadade losprocesosparticipativos,pues
permiten direccionar los programas y proyectos hacia el logro de su misin,
objetivosy metas, apartirdela comprensinde sus resultados.
En el campoacadmico (Caruso, 2004;Ziccardi, 2004),tambinse ha enfatizadoque an faltan evaluaciones ms amplias insertas situacionalmente y con la
capacidad de reconocer limitaciones y aciertos de laparticipacinde laciudadana
en programas pblicos. Por consiguiente, ser de indudable valor el realizar el
anlisisy evaluaciones departicipacin.
El analizar el programaFRI,en un contexto como el deMxico,donde sudisciplina
fiscal le impone presupuestos particularmente restringidos de recursos para la
atencin de los problemas vinculados a la pobreza y el desarrollo social, espertinente, debido al riesgo que implica no emplearlos en forma totalmente
satisfactoria por lafaltadeinformacinque retroalimente el proceso degestin.
En el estudio de ladistribucinde recursos otorgada a los programas sociales, se ha
demostrado que sepuede gastarmucho y mal,puesel incremento delgastosocial
no se traduce automticamente en un decremento de la magnitud de la pobreza o
mejoras en el bienestar de lapoblacin(Cohen,2001:9).
Lapresente investigacin, buscaconfigurar unesquemaanaltico que permita encontrar
cmo es la participacin, msall de cmo debera ser, con a finalidad de utilizar las
aportaciones que han sidoplanteadaspor diversos autores4, como un medio para estudiar al
Programa FRI, realizando una caracterizacin que permita contribuir al anlisis de las
interrelaciones entre losagentesgubernamentales y las organizaciones indgenas.
4 Esto serdesarrollado con mayor detenimiento en elcaptulo IIdelpresentetrabajo.
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1.3Elobjetivo deinvestigacin
Elobjetivogeneralde la investigacin, queddefinidode la siguiente manera:realizaruna
exploracinde la situacin queguarda laimplementacinde los"FondosRegionales
Indgenas" en el Distrito Federal y proponeralternativas que coadyuven a su
consolidacin.
Paraellogrodelobjetivogeneralprevio,se plantearon a su vez, los siguientes objetivos
intermedios:
> Analizar las evaluaciones realizadas en otrosestadosde laRepblica Mexicana a
los FRI, los mtodos empleados y los actores participantes, as como tambinidentificarlos problemas enfrentados.
> Analizarel marcoinstitucionaly degestindel programaFRI,para identificar los
procesos administrativosy organizacionales.
> Conocer el resultado alcanzado por el apoyo otorgado atravs delmicro-crditoa
losproyectosproductivosbeneficiariosdelprogramaFRI.
> Estimar el aprendizaje, alcanzado por los beneficiarios del programa, atravsde las
capacitaciones que ha otorgado la Comisin para el Desarrollo de los Pueblos
Indgenas.
> Analizar el grado de inclusinde los beneficiarios al programa delimitando sus
nivelesdeparticipacinenelmismo.
5* Conocer si existen cambios en elniveldevidade losbeneficiarios,ocasionados por
eldesarrollo de sus proyectosproductivosque fueron apoyados porel FRI.
1.4Preguntadeinvestigacin
Si se acepta que la participacin ciudadanadebe gravitar en los procesos de
democratizacindel Estado, entoncesdebeimplicarlaposibilidadde que aquel rectifique
decisiones y desarrolle acciones que respondan a los intereses de los sujetos sociales
implicados.Teniendo esto en mente, en esta investigacin.se pretende responder a los
interrogantes referidos a: existen en nuestra sociedad condicionesrealespara queestos
procesos tengan cabida?, Constituyen una va posible para el perfeccionamiento de los
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programas sociales en todos susmbitos?, quesmsimportante asignar con eficacia los
recursos de losFRIo sedebesacrificar laeficienciabuscando que los grupos beneficiarios
participen directamente en la asignacin de los recursos an cuando esto conlleve
ineficienciasen el trayecto?, es decir,quesprioritario, ellogrode la eficiencia o generaruna cultura de participacin democrtica?. Esto nos lleva a analizar cul ha sido el
esquema de participacin impulsado en los FRI?, y si ha contribuido a que las
organizaciones tengan un papel relevante en la toma de decisiones en materia de proyectos
productivos?; o bien, si los ciudadanos continan subordinados a las autoridades
gubernamentalesvale lapena mantener programas queimpulsenesquemasparticipativos?.
Por tanto, la pregunta en la que se inserta la investigacin,para responder en un terreno
preciso es: Cul ha sido la influencia del diseo de participacin ciudadana
implementadocon elprogramaFRI, enelniveldevidade lasorganizaciones indgenas?
1.5La hiptesisdel estudio
Enel marco de lapolticas pblicas,se mantiene el supuesto de que laparticipacines un
elemento prioritario, destinado a contribuiral fortalecimiento y desarrollo de proyectos
sociales con resultados eficaces para la superacin de problemas durante su
implementacin. Laparticipacinde los beneficiarios de programas, se relaciona con la
necesaria cooperacininterorganizacionalEstado-Sociedad civily lageneracindel capitalsocial, basado en la confianza interpersonal, la capacidad de asociacin, la conciencia
cvicay los valores ticos.Apartirde la existencia de gobiernos tanto nacionales como
regionales, que han innovado su estructura administrativa a una que fomenta la co
administracin por medio de estructuras de tipo participativo, se puede dotar de mayor
eficacia la implementacinde laspolticas sociales al canalizar lasdemandaspriorizadas
porlapropia comunidad,detalformaque se mejora laasignacinde los recursospblicos.
Considerando ladelimitacinanterior, se propuso el desarrollo de una investigacin que
analice el siguiente supuesto: El programa FRI contiene un modelode accin
institucional quefomenta la gestin participativo de los beneficiarios, esto provoc
efectos diferenciados en elniveldetomadedecisionesde lasorganizaciones indgen
participantesyenelniveldevidade losmiembros.
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Dichasituacin,seexplicaporsupuestosde diversandole,entre los que destacan:
-Los procesosparticipativosproducen efectos tanto a las instituciones como en los grupos
beneficiariosde los mismos produciendo nuevas dinmicasdeinteraccinentre los gruposde ciudadanos y los servidorespblicos.
- Las organizaciones indgenas tuvieron libertad para elegir si deseaban integrarse al
modelodeaccin institucionaldelINI(actualmente CDI) que fomentaba la creacindel
Fondo Regional Indgena. Aunque el modelo de gestin participativa, es decir, las
funciones que deban desempear los miembros alinteriordel Fondo Regional, si fueron
impuestas a las organizaciones.
-En las organizacionesindgenasque se encuentran en elDistritoFederal, encontramos dos
tendencias: 1) las que se encontraban articuladas,fimcionabansolamente como grupos de
trabajo familiares, encaminados al proceso productivo; 2) las que se encontraban
desarticuladas, se conforman por grupos que ni siquiera trabajaban algn proyecto
productivo,porque se dedicaban a otras actividades laborales. Esto se explica porque el
programaFRItiene unainfluenciadiferenciada, ya que cada uno de los miembros de las
organizaciones indgenastiene unaformade trabajo precedente y eso se manifiesta en el
proceso de toma de decisiones.
-Las organizaciones que se encuentran en cadaFRIpueden determinar su funcionamiento
a travs de su Reglamento Interno, en el que se delimitan las Comisiones, derechos y
obligaciones de los miembros. Con todo, el proceso organizativo se puede encontrar
dominadopor: 1) los expertos, es decir, losasesorestcnicos,que se encuentran trabajando
en el Fondo Regional; 2) integrantes que por su posicin estratgicamantienen elcontrol
delproceso deinformacin,y laproporcionana cuenta gotas altotalde los integrantes.
- Laaprobacinde los proyectos al interiorde cada FRI, se ha dejado en manos de las
organizaciones, y no existe un excesivocontrolde laCDI- Delegacin reaMetropolitana;sin embargo, en el proceso de "dictaminacin" de las propuestas que el FRI tiene de
proyectosproductivos,poco pueden hacer las organizaciones indgenascuando una de sus
propuestas es rechazada por laComisinde expertos y funcionarios de laCDI.
- Elfinanciamientoque requiere cada organizacin indgena, es determinado por el FRI,
dependiendo de lasnecesidadesespecificas que se delimitanen cada proyecto. Empero,
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despusdel proceso dedictaminacinpuedensufrir recortes presupustalesque ocasionan
elfracasodelosproyectos.
-ElFondo,promueve lacapacitacinde dos formas: 1) atravsde laCDIse incorporaban
a cursos; 2) han desarrollado convenios con instituciones pblicas para capacitar a los
integrantes del FRI. Sin embargo, an no cuentan con la capacidad econmica y
administrativapara dar capacitacin especifica para lasnecesidadesque se presentan en
cadaproyectoproductivo.
- La apropiacin individual ha prevalecido sobre la propiedad comn, lo que no ha
impulsado el sentido social del programa, por tanto continua siendo un Fondo de
transferenciade recursos,en vez de un mecanismo que fomente un mejorniveldevidaen
losintegrantes de las organizacionesindgenas.
Analizar laparticipacin ciudadana en las polticas pblicas, significa aproximarse a la
dinmica que emerge entre las institucionespblicas y las organizaciones indgenas.Es
decir,la esfera en la que se constituye el programa deFRIy el lugar donde se desenvuelve
la accin pblica.Lacuestinque emerge para marcar latrayectoriade ladiscusines en
suma,las preocupaciones quemotivanesteestudio, las cualesgiranen torno a dos ejes: a)
la innovacin institucional enmarcada por el impulso de la participacin de las
organizaciones indgenasen el programaFRI;b) los efectos de tales sistemas de gestin
participativaenel niveldevidadelosparticipantes.
En todo caso, elanlisisde la estructura del programa Fondos Regionales Indgenasnos
permitir encontrar una conceptualizacin operativa del papel de las instituciones
gubernamentales en laconsolidacinde laparticipacin ciudadana. Cuando a menudo se
supone que los procesos dedescentralizacindel Estado llevan necesariamente a que los
programas de desarrolloseanms efectivos. Sin embargo, hay poca evidenciaemprica
acerca de la capacidad real del programaFRIpara asegurar mejores y mayores beneficios
sociales5.Estascircunstancias hacer urgente la labor de confrontar en lavida diaria, los
modelos y formas deaccincreados en lacpula oficial,con la realidad. Apartirdeste
5 Estos datos pueden encontrarse en los resultados de las evaluaciones realizadas al Programa FRI, y queserndesarrolladas en elcaptulo I I I ,del presente trabajo.
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planteamiento trataremos de indagar cules fueron las condiciones que motivaron el
proceso degeneracinyconformacinde losFRIen elDistritoFederal.
1.6 Metodologa: exploracin analticadelProgramaFondos Regionales IndgenasenelDistritoFederal
Para entender, cul ha sido la influencia del diseo de gestin implementado con el
programa FRI, tanto en la participacin ciudadana como en el nivel de vida de las
organizaciones indgenas;:la exploracin que se propone es integral, considera tres
dimensiones que se complementan y enriquecen, pero que es necesario separar
metodolgicamente: ladinmicainstitucionalque se desarrolla con el programa y que se
analizar a travsde la perspectiva que tienen los beneficiarios de la relacin construidacon losagentesgubernamentales de laCDI;unadescripcinde ladinmicaorganizacional
decadaFRI,donde encontraremos los niveles departicipacinde los beneficiarios encada
una de las actividades del programa, y elefectodelprograma,en elnivel devidade los
beneficiarios,al rastrear los resultados que han tenido con su proyectoproductivo.
Paraconocer elefectodelprogramasobre los beneficiarios, se considera si han existido
cambios sobre losindividuos,loshogarese instituciones y, siesosefectos son atribuibles a
la intervencin delprograma,mostrndoseen lasconsecuenciaspositivas o negativas sobre
los beneficiarios. Con todo, a menudo el impacto o efecto de un programa, no analiza la
dinmica social y el proceso de aprendizaje entre y por laspersonas que hacen que el
proceso se realice (Quintanar,2000:33).Paracubrirestevaco, se incluirel estudio de la
dinmica organizacional,donde utilizaremos la perspectiva de los beneficiarios para
reconstruir el proceso organizativo. As, sejustifica el uso de la metodologacualitativa,
puescorresponde a informacin selecta que nos permite profundizar en elestudi de las
diversas interrelaciones que se producen durante la instrumentacin del programa FRI(Baker,2001:2).El foco se instala en conocer los procesos, comportamientos y condiciones
de los individuos estudiados, dentro de la organizacin que se desarrolla en cadaFRI;
porque un enfoque centrado en el proyecto o programa gubernamental nos alejar de la
comprensinclara de lasinteracciones de losagentesejecutores afectados por el mismo
(Carden,2000:33). Por tanto, enesteproceso, la unidadbsicadeanlisises constituida por
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los integrantes de lasorganizaciones; puesto que ste elemento, es la base para el
desarrollode las acciones delFRI,ya queapartirde suvisin serposible encontrar si se
cumple eloojetivoprincipaldel programa, que parten del supuesto de que al fomentar
proyectos productivos entre las organizaciones indgenas, se propicia -en teora- el
mejoramientode sus condiciones devida.
Paraentender ladinmicainstitucional,partiremos delasinteracciones de losagentescon
losmiembros de cadaFRI,y as llegaremoshacomprender la naturaleza de las relaciones
entre las organizaciones gubernamentales, es decir, los servidorespblicosvinculadosy los
FRI,donde los resultados de los proyectosproductivos,sernelvehculopara encontrar el
efectoque el programa tiene en las condiciones de vida de los beneficiarios. En suma,analizar una polticasocial, nos lleva a la comprensin de los efectos atribuibles a una
intervencingubernamental en un campo especifico de lavidasocial y del entornofsico.
"Es un camino, un modo de razonamiento, que nos permiteanalticamentedeterminar la
eficaciay los efectos reales, previstos o no, de laspolticas gubernamentales, que puede,
adems, ser tilpara corregir rumbos y formas de trabajo, para mejorar acciones y para
orientarde mejorformalaactuacingubernamental"(Meja,2003:22).
1.6.1 Disponibilidadde los datos
La informacin que seutilizarpara reconstruir el marcoinstitucionaldonde se encuentra
elprogramaFRI:
- Los diversos reglamentos que fundamentan el programa: Reglas deOperacindel
programaFRI(diversosaos),los Reglamentos Internos de cada uno de los Fondos.
PlanNacionaldeDesarrollo(diversosaos),PlanNacionalpara elDesarrollode los
PueblosIndgenas.
Paraencontrar las interrelaciones de losagentes(CDI- FRI),en el desarrollo del programa,
los datos se obtendrn de entrevistas semi-dirigidas, y de la observacin participante a
miembrosdel programaFRI,tanto en lasasambleasgenerales como en los seguimientos
realizados a las organizaciones incorporadas en cada Fondo Regional. A partir deeste
proceso deanlisis,sepodrnencontrar los principalesobstculosque han enfrentado cada
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uno de los miembros en elFRI,las obligaciones y derechos que tienen las organizaciones
que yaformanparte de losFRI;en suma, ladinmicade trabajo. Entre losprincipalesdatos
deintersse considera necesario analizar:
- Latrayectoria migratoria,en loscasosen que los integrantes han manifestado no
seroriginariosdelD.F.
- Latrayectoriaorganizativa,esdecir, laformaen la que se han organizado para el
desarrollo de sus proyectos productivos o de comercializacin y, por tanto,
.encontrarcomofue suprimeracercamiento al programa deFRI.
- Latrayectoria productivade los integrantes, apartirde su historia laboral,stos
elementos permiten encontrar si los integrantes de los Fondos siempre han
desarrollado el mismo proyectoproductivo,oculesotras han sido sus estrategiaspara mantener laproduccinde sus productos. Esto con lafinalidadde conocer si el
programa Fondos, se adeca a la estructura laboral de los integrantes de las
organizaciones, o s stas tienen que cambiar drsticamente para adecuarse al
programa.
Noes posible teneraccesoa los costos globales del programa,esto limita la exploracin,
porque no es posible llevara cabo un balance cuantitativo del programa, es decir, si lautilizacinde los recursos corresponde al beneficio obtenido en cada organizacin. Anno
existe uncontrolde los ingresos yegresosen cada una de las organizaciones incorporadas
al FRI;esto, nos llevaa indagar los beneficioseconmicosde los beneficiarios, por otro
mecanismo alternoconstituidoatravsde la entrevista a los beneficiarios.
1.6.2Universodel estudio
El programa de Fondos Regionales comenz desdeel ao 2000 a implementarse en el
DistritoFederal, donde existen tres Fondos: el de mujeres indgenas "CihuatlA. C", el
constituidopor indgenasmigrantes"Cualli OtliA. C." y el de pueblosoriginariosdel DF
"QuiauhchiuhquehA.C". Esteanlisissecentraren elestudide las dosltimosFondos,
por el limitado tiempo que se tiene para la investigacin. La multiplicidad de
interrelacionesque conforman el contexto en el que se desenvuelven los participantes del
FRI,nosllevaa considerar diversos niveles:
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- Los participantes en el programa FRI: miembros de las diversas Comisiones,
Delegados decadauna de las organizaciones.
- Funcionarios de laCDI,que seencargande laejecucindel programaFRI.
Acadmicosque han analizado el tema.La distribucin total de integrantes de los dos Fondos Regionales se muestra en los
siguientes cuadros:
FONDOREGIONAL
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Oztotepec Alta2000 Hueyetlahuilli Nhuatl Agro-
industrialMilpaAlta
0 25
2001 CihuatlInTlalticpac Nhuatl Artesanal Tlhua
c
0 11
2001 Asociacin de ProductoresAgropecuarios de SanMiguelTopilejoS. C.
Nhuatl Agropecuaria Tlalpan 11 0
2001 Pronomex S. P. R. De R. L. Nhuatl Agropecuaria MilpaAlta
8 7
2002 Rancho Agropecuario Ajusco Nhuatl Agropecuario Tlalpan 8 02002 Marraquesh S. C. deR.S. Nhuatl Porcicola Tlhua
c0 3
2004 1 3
2002 Unin de ProductoresYoyolzin
Nhuatl Agropecuaria MilpaAlta
0 9
2003 Modas Osmart Nhuatl Costura Tlhuac
4 2
2003 ModasXolotzin Nhuatl Costura Tlhuac
1 5
2003 Techinantilac Nhuatl Porcicola MilpaAlta
1 5
2003 Porcicola Ixtayopan Nhuatl Porcicola Tlhuac
4 3
2003 ProductosLcteosMixquic Nhuatl ProductosLcteos
Tlhuac
4 3
2003 Ganadoporcinobonanza Nhuatl Porcicola MilpaAlta
3 3
2004 Elpuente Nhuatl Agrcola Tlalpan 5 32004 Girasoldorado Nhuatl Agrcola Milpa
Alta4 2
2004 Mujeres de la tercera edaddeltelar de Guadalupe
Nhuatl Costura Tlalpan 0 24
2004 Tenexicalco Nhuatl Agrcola Xochimilco
4 2
2004 ApicultoresdeXocimilco Nhuatl Apicultores Azcapotzalco 4 22004 Agropecuaria Xalpa Nhuatl Agrcola Azcapo
tzalco3 7
2004 Vecker Diseo Corte yConfeccin
Nhuatl Costura Tlahuac
l 5
2004 Grupo Chimalpain Nhuatl Agrcola Cuajimalpa
1 5
Fuente: Carpeta nicadel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh"Hacedoresde lluvia"A.C.
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1.6.3Diseomuestral
Serealizarunmuestreodecasotpico,con lafinalidadde describir al programa FRI a
travsde sus participantes; loscasosson seleccionados con lacooperacinde informantesclave,es decir, los participantes ms informados son los que pueden ayudar a identificar
ques lotpico.Enesteproceso, seincluira un integrante pororganizacindecadaFRI,
de preferencia aquellos que son Delegados,puesson los participantes que tienen voz y voto
en las Asambleas Generales y en teora, son los que tienen mayor incidencia y
conocimientodel procesoparticipativogenerado en losFRI.La seleccin ser alazar,al
visitar cadauna de las organizaciones, y la entrevista se obtendr del integrante que se
encuentre en esemomento,estocon lafinalidadde evitarelsesgarlos datos. La muestra de
esteestudio se compone de los siguientescasos:
> FONDO REGIONAL QUIAUHCHIUHQUEH "HACEDORES DE LLUVIA"A.
C, con las siguientes organizaciones: Pinturas y decorados a mano S. C. De R. L.
De C. V.;Hueyetlahuilli; Porcicultores Marraquesh S. C. de R. S.; Productos
Lcteos Mixquic;Techinantilac;Modas Osmart; ModasXolotzin;PorcicolaOlivos
S. C. de R.L.De C.V.;Ganado Porcino Bonanza;GirasolDorado;VeckerDiseo
CorteyConfeccin.
> FONDOREGIONAL CUALLI OTLI "BUENCAMINOLA.C, con las siguientes
organizaciones: Grupostnicos deValle de Chalco; Artesanos y Productores de
Valle de Chalco; Grupo Tlapaneco El Pino; Grupo Tlapaneco Vicente Guerrero;
MujeresTotonacas; GrupoTigrede laMixtecaBaja.
El tamaode muestra fue determinado por las consideraciones de informacinque se han
obtenido.Si elpropsitoes maximizar lainformacin,la muestra es determinada cuando
no hay nueva informacin;as la redundancia es el primercriterio.La entrevista serelinstrumentoque seutilice,para determinar cuando se alcance un "punto desaturacin",en
elcual, el investigador considera que sucontinuacinnoagregara informacin relevante.
A partir de ste instrumento de anlisis es posible dirigirse a informantes clave, para
recoger lainformacinqueposeendebido al papel que juegan en el proceso que se analiza.
El tamao de muestra presentado, es adecuado para indagar todos los aspectos que se
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consideran relevantes enestainvestigacin,por ende, consideramos que las organizaciones
incluidasson relevantes parainterpretar,explicary describir nuestro objeto de estudio.
Enesta investigacin lavalidez internaconsiste en la contrastacin de la teoracon losdatos empricos.En cuanto a lavalidezexterna,esta investigacin se encuentra limitada,
puesnicamente seefecta elanlisisde doscasos,en consecuencia, para saberque tan
fiables son los datos que se han obtenido, en posteriores estudios del programa FRI,debe
buscarseincorporar lametodologautilizada enesta investigacin aotroscasosy de esa
manera, elanlisis ganar verosimilitud. Enelpresenteestudio no serealizar,portanto,no
es posible conocer su grado de generalidad.
1.6.4Diseo para la exploracindelprogramaFRI
La exploracinque serealizar,analiza a unslogrupo, es decir, lapoblacinobjetivodel
programa; para encontrar los resultados del programa sobre los beneficiarios.Paratal
efecto, se debe reconstruir la situacin econmica, organizativa y de aprendizajes que
exista antes de la implementacin del programa FRI, con entrevistas abiertas a los
miembrosde cada Fondo Regional(Cohny Franco,1988:148). Lacomparacinentre los
datos recogidos con los que seobtuvieronpor la reconstruccin hipotticade lasituacin
inicial,permitirn emitir un juiciosobre el efectoproducido.
Se llevarna cabo tres tipos de anlisisa lo largo del proceso de investigacin, de tal
manera que sea posible conocer y diagnosticar elestado inicialdel grupo, describir su
desarrollo a lo largo de su participacin en el programa y describir el estado de las
organizaciones actualmente. En primer lugar, seefectuar unaexploracin delefecto,para
determinar la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas, de
acuerdo a los objetivosbuscados (CAM, 1999:10). En segundo lugar, se estudiar, laperspectivadelos beneficiarios,con lafinalidadde conocer lapercepcinde los miembros
enrelacina su grado desatisfaccindurante suintervencin en el programa. Y en tercer
lugar,seanalizar laparticipacindelosbeneficiariospara conocer su verdadera inclusin
en el programa y tos principales mecanismos de toma de decisiones en cada Fondo
Regional.Eldiseode laexploracinpuede serdivididoen las siguientesetapas:
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a) ElefectodelprogramaFRI
Elesquemadeintervencindel ProgramaFRI,permiteutilizarunametodologadetipono
experimentad. Esto, tiene por objeto responder si los cambios en lagestinde recursos a
travs de este nuevo esquema de microfnanciamiento: gener realmente un mejor
desempeo de losproyectosdesarrollados?y mejor lascondicionesde vidade los
integrantesdelosFondosRegionales?.
MatrizdeanlisisdelMarcoinstitucional yde gestin delprogramaFRIAspectos centrales Indicadores Unidades de
anlisisFuentes de
informacinInstrumentos/
tcnicasAspectosinstitucionales:
problemasinstitucionalesyoperativos entre losdistintosniveles deejecucindel
programaFRI.
N mer oytipode debilidadesde las organizacionesinvolucradas.
N mer oytipode cuellos debotellaen losujos deprocesosinter e ntrainstitucionales
Organismosresponsablesde laejecucindel
programa.
Documentaciny legislacindel programa.
Informantesdelasorganizacionesydel FondoRegional
Anlisisdocumental.
Entrevistassemiestructuradas.
Focalizacinyaccesibilidadal
programaFRI.
Tipologade los beneficiariossegnedad, sexo, niveleducativo y experiencialaboral.
Organismosresponsablesde laejecucindel
programa.
Proyectosproductivos.
Beneficiarios.
Documentacindelprogramaen el FondoRegional.
Anlisisdocumental.
Entrevistassemiestructuradas.
Mecanismos ytiempos deaccesoalprograma FRI.
Cantidadde solicitudes deproyectosrechazadassegnmotivosde rechazo.
Organismosresponsablesde laejecucindel
programa.
Documentacindel programaen el FondoRegional.
Anlisisdocumental.
Entrevistassemiestructuradas.
Resultados:balance de la ayudaeconmica que
brindael programaFRI.
Modificacionesen laeconoma familiar.
Beneficiossociales de lasobrasrealizadas a partir de los
proyectos.
N mer ode empleosgeneradosencadaproyectoproductivo.
Organismosresponsablesde laejecucindel
programa.
Proyectosproductivos.
Beneficiarios.
Documentacin
de proyectos en
ejecucin
aprobados.
Beneficiarios.
Anlisis
documental.
Entrevistas
semiestructuradas.
Fuente: Elaboracin propia con base en los trabajos realizados por Irene Novacovski y Patricio Chvez(1999); Meja Lira(2003) yNuriaCunill(1991).
Como el programa FRI ya se encontraba en funcionamiento cuando comenz elpresente anlisis, no esposibleencontrar otro grupo con caractersticassimilares para realizar un estudio comparativo. Por lo tanto,no se analizarn otro tipo de proyectos que trabajen con organizaciones indgenas, solamente el estudio secentraren el efecto del programa FRI sobre los beneficiarios del mismo.
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b) Anlisisde los beneficiarios
En estaparte del anlisis, el objetivo consiste en determinar si el proceso de gestin y
financiamiento a los proyectos productivos se aplic efectivamente de la manera queenmarca el programa FRI encadaFondo Regional; as comosondearlaopinin sobrela
adecuacindel programa a lasnecesidadesde los beneficiarios. Conocer lapercepcin de
losmiembros del grupo enrelacinal grado desatisfaccin que produce el programaFRI,
durante el periodo de intervencin,as como suevaluacindel mismo. Serealizaratravs
de entrevistas semi-estructuradas miembros del grupo; considerando la observacin
participante en las AsambleasGeneralesydemsactividades realizadas por los miembros,
con lafinalidad de encontrar lasdinmicasdeaccinde los integrantes.
Incorporarla perspectiva de las poblaciones beneficiarias en el proceso de anlisisde las
fortalezas y debilidades de las diversas actividades del programa con el objetivo de
coadyuvar a suconsolidacin.
Matrizde anlisisdesdelaperspectivadlosbeneficiariosAspectos a evaluar .Indicadores Unidad de
anlisisFuentede
informacinInstrumentos/
tcnicasEficaciade lascapacitacionesdesdela perspectivade los beneficiarios.
N mer odepersonasde lapobl ac in benefic iara queafirmanque lascapacitaciones sonadecuadasy pertinentes.
Grupodebeneficiariosdel programa.
Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Calidaden laentrega delcrditodesdela perspectivade los beneficiarios.
Percepcin conrespectoaltiempoy la forma de laentrega.
Beneficiarios. Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Participacinde losbeneficiariosen lagestindel
programa.
N mero de beneficiarios queopinany decidenacercadela planificacin y ejecucin
delprograma.Tiposdeparticipacinen laejecucindel programa:gestinde su proyectoproductivo,asambleasgenerales,seguimientos a los
proyectos.
Nivelesde participacin:informacin, consulta,delegacin, asociacin,
Beneficiarios. Beneficiarios.
Documenta!.
Anlisisdocumental.Entrevistas semiestructuradas.
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| control. | IFuente: Elaboracin propia conbaseen los trabajos realizados por Nuria Cunill (1991), Meja Lira (2003),CAM (1999) y Bichmann (1989).
c) Anlisisde laparticipacinciudadana
Elanlisisparaconocer el impacto de laestrategiaparticipativa impulsada en elFRI, ser
cualitativo,y nospermitirdelimitarel verdadero mbitodeaccinde los beneficiarios del
programa, es decir, si la instrumentacin de los mecanismos de vinculacin entre la
sociedad y el gobierno atienden lasnecesidades que pretenden atendera travs deeste
nuevo mecanismo de gestin. Esto nos llevar al estudio tanto de losprocesossociales
como de las actividades que desempea por cada uno de los miembros de las
organizaciones como por funcionarios que interactanen elesquemaparticipativo.
Matrizparaelanlisis de la participacin de losbeneficiariosAspectos a evaluar Indicadores Unidad de
anlisisFuente de
informacinInstrumentos/
tcnicasEficaciade la tomade decisiones desdelaperspectiva de los
beneficiarios.
N me rodepersonasde lapoblac in beneficiara queafirman que las decisiones sondeterminadas: externamente,rganosexternos dentro delgrupo, dirigentes coninteresesdiferentes a los del grupo,interesesno del todo claros, setrabaja a favor de los objetivosdel grupo.
Grupo debeneficiariosde l programa.
Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Viabilidad delarepresentacindelConsejo Directivo.
Numero depersonasde lapoblac in beneficia ra queafirman que el ConsejoDirectivo se encuentra: externa(ajena al Fondo), inducida(ajena, peroaceptada),derivada(de otros intereses), Decidida(conobjetivos claros yfavorables).
Grupo debeneficiariosdel programa.
Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Observacinparticipante.
Operatividad delesquemadeorganizacindiseadoen elFondo.
N mer ode beneficiarios delprograma que afirman que laorganizacin es: inexistente,impuesta, inducida, articulada
por algunos grupos del Fondo,vinculada con todos losmiembros.
Grupo debeneficiariosdel programa.
Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Observacinparticipante.
Organizacin parala recuperacin delosrecursos.
N me rode beneficiarios queafirmanque el Fondo revolventetiene: nulaparticipacinde losmiembros, regular aportacin,aportesperidicossin control,
Grupo debeneficiariosdel programa.
Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.
Observacinparticipante.
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volumenconsiderable derecursos con cierto descontrol,volumenalto de recursos ycontrolsobre ellos.
Mecanismos de
gestindel FondoRegional.
N me rode beneficiarios que
afirmanque lagestin esrealizada por medio de:decisiones externas, estructuracentralizada, grupos de intersalinteriordel Fondo, grupos semi-integrados en el Fondo, gruposintegrados en el Fondo.
Grupode
beneficiariosdelprograma.
Beneficiarios. Entrevistas semi
estructuradas.
Observacinparticipante.
Fuente: Elaboracinpropia conbase en los trabajos realizados porNuria Cunill (1991), Meja Lira(2003) yBichmann (1989). . _ , . .
Apartir de lostresmecanismos de anlisis,yaexpuestoses posible reconstruir de forma
ms coherente la dinmica de trabajo desarrollada en cada Fondo, con la finalidad de
conocer ladinmicainstitucionalque permite el desarrollo del programa; la perspectiva que
losmiembros de las organizaciones tienen del programaFRI;ycules el alcance real de la
participacinde las organizaciones indgenasincorporadas al Fondo Regional.
1.7APORTACIONESDELCAPTULO
El programa de Fondos Regionales se encuentra inmerso en una complicada red de
implicacionesanalticas;por tanto, elcaptulopresentadotiene comofinalidadplantear los
mecanismos que sern utilizados para el anlisis del programa FRI.Para alcanzar los
objetivos que se han propuesto anteriormente, la delimitacin metodolgica se presenta
como la herramienta idneapara dibujar losprocesosde cambio y elestudide los FRI en
el DistritoFederal, para conocer las interacciones entre losagentesgubernamentales y las
organizaciones sociales indgenas, para detectar los resultados de la estrategia
instrumentada.
CAPTULO IICONCEPTUALIZACIN DELPROBLEMA:UNAPROPUESTATERICA
Estudiar los programas enmarcados en losprocesosde co-gestin,en un espacio social y
territorial especfico como lo constituye elDistritoFederal y elreaMetropolitana de la
CiudaddeMxico,presentaun retometodolgiconadadespreciable. Se trata de entender
como losprocesosparticipativos que se incorporan a los programas sociales inciden en las
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acciones de los diversos actores, donde se indaga larelacinde dos universos, el de los
actores gubernamentales y el de los actores sociales; todoello, deberabordarse bajo una
perspectiva evolutivaen la que ninguno de los elementos antesmencionados permanece
inmvil;por el contrario, el entramado institucional cambia, y las expectativas de los
actores semodifican.
Enestecaptulo,se presenta el modo en que los procesos participativosimpactan, tanto a
las instituciones gubernamentales como a los actores sociales que se incorporan a las
mismas como beneficiarios directos; enmarcado a travs de los procesos de cambio y
resistencias quereflejan las nuevas dinmicasadministrativas,que se van gestando en las
institucionespblicas,donde se concibe laco-administracin entre grupos de ciudadanos yservidorespblicoscon elobjetivodepromoverprocesos de desarrollo.
Enestecaptulose presentan las perspectivas quedesdenuestra perspectiva sontilespara
trabajar el tema. No siempreestosconceptos y enfoques tericosson compatibles o parten
de la misma perspectiva deanlisis;por elcontrario,frecuentementese muestran difciles
de integrar y forzosamente se entremezclan. Sin embargo se trata de una eleccin del
investigador;con todos los riesgos que estoconlleva, se intenta jugar con ingredientes
diversos para dar cuenta de unarealidadpordemscompleja.Estasimplicacionesanalticas
nos permitirn comprender el modelo de gestin gubernamental en que se enmarca la
instrumentacin del programa de Fondos RegionalesIndgenas,para dar luces de lasredes
conceptuales en las que se inserta ydelimitar tericamente el problema de investigacin
con lafinalidadde encontrar lasprincipalesimplicacionesque se pueden desprender en un
programadeestetipo.
La construccin de argumentos eneste captulo ser el siguiente. El campo de estudi
terico, sedivideen tresetapaspara tener una comprensin analtica totaldel programa
FRI.En la primeraetapa,el foco se instala sobre los elementos tericos que permiten
abordar el papel desempeado por la CDI-rea Metropolitana, como la institucin
gubernamental encargada de la instrumentacin del programa FRI, con tal motivo se
articulantres registros conceptuales: en primer lugar, seharreferencia a los modelos de
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poltica social,para entender laconfiguracin tanto de los programaspblicoscomo de los
objetivos perseguidos por las instituciones gubernamentales que los implementan; en
segundo lugar, el institucionalismo,nos permite comprender lasdinmicasorganizativas
que mantienen las instituciones gubernamentales; en tercer lugar, el aporte terico depolticas pblicas, dar luces para comprender los cambios en los procesos de
instrumentacin de los programas yproyectos,adems sentar lasbasesparadelimitarel
campo deaccindelaactividadgubernamental.
Enla segundaetapa,se entremezcla lainteraccinentre laCDI-AreaMetropolitanacon los
dos Fondos Regionales, debido a que cuando se instrumenta un programa se desarrollan
nuevas forman de relacin entre losagentes gubernamentales y los integrantes de losFondos, un elemento que nos permite rescatar el proceso de vinculacin entre ambos
actores esla nocin departicipacin ciudadana,quearticulaeldebateen tres dimensiones
o ejes: la democratizacin a travs de la nocin de gobernabilidadparticipativa; el
desarrollosocial,como un componente delcrecimientoeconmico ysocial;y finalmente
como un elemento que coadyuva en los procesos de descentralizacin de la toma de
decisiones.
Laterceraetapa,nospermitiradentrarnos alfuncionamiento internode los Fondos apartir
del anlisisde lasorganizacionescomo elsitioen elcualtienen lugar, las dinmicasde
relacinentre los integrantes y por tanto, pueden encontrarse en su justa dimensin los
resultados de los programasy/oproyectos gubernamentales, al considerar los procesos de
interaccinentre los diversos actores que hacen que los resultados seproduzcan.Loque se
proponeparaesteestudi tericoes un enfoquemultidimensional,en el sentido de observar
los aspectos estructurales, relacinales e individuales, es decir, desde la estructura
gubernamental, las interrelaciones entre los agentes pblicos y los actores sociales, yfinalmente elefecto del programaFRI,a nivel individual,es decir en cada organizacin,
desdela perspectiva de sus integrantes. Se pretende as enestecaptulo integrar nuestros
referentes tericos y el bagaje conceptual del anlisis, el cual estar acotado en su
intencin,estocon objeto de proceder a laorganizacindeun mtodode estudio que verse
sobre laspolticassociales queincluyendelsesgoparticipativoen sus decisiones.
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2.1 LA POLTICA SOCIAL
Las polticas sociales an son viables? Partiendo deestapregunta, nos enfrentamos al
anlisis de lo que constituye una poltica social, y encontramos que dicho referenteconceptualhace alusin alos instrumentos que han sido utilizados por el Estado, en la
bsquedade equidad en el bienestar social, a travs de la distribucin de programas y
proyectosdirigidosa los gruposrezagadosdelcrecimiento.Se presentacomouna estrategia
que sustenta suviabilidad en el impacto social que puede traer a los grupos, a los que es
dirigida. ElprogramaFRI,representa una de las estrategias que sevinculanpara fomentar
elbienestar de los grupos indgenas delpas,por lo que esimprescindibleencontrar las
nuevas tendencias e interacciones quellevana cambios tanto internos como externos en laaplicacin de polticas deste tipo. Elobjetivodel apartado, es encontrar elementos que
permitan caracterizar las acciones del programa FRI dentro de los modelos que se han
utilizadoparadelimitarclaramente susalcancesylimitacionesen lainstrumentacinde sus
acciones.
2.1.1La construccindeunconcepto: lapolticasocial
ParaMoreno (1994:112) la poltica social es laprovisin es la provisin de bienes y
servicios,atravsde mecanismos ajenos al mercado; se trata de unaoperacinsalvadora de
familias que no tienen los medios suficientes para sobrevivir dentro de los lmitesdel
circuito econmico. El Estado extrae recursos de este circuito y los asigna
discrecionalmente.
La poltica social es el conjunto de decisiones y acciones econmicas y asistenciales
dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades y mitigar la necesidad extrema. La
funcin que se cumple es la de configurar a travs de comportamientos econmicos
adecuadosquecontribuyaa elevarelbienestar de lapoblacin.
ParaCanto(1994:121),detrsde la'expresin poltica social,se pueden encontrar distintos
niveles,conimplicacionesdistintas: l) la idea de asistencia, quehacereferencia a laaccin
deproporcionarlosmnimosmedios y recursos de subsistencia a un conjunto deindividuos
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carentesdel;2) lanocinde bienestar, apelaaunarelacin mscomprensiva del conjunto
de la sociedad, se trata del mejoramiento de las condiciones de vida del conjunto de la
sociedad; 3) lanocinde equidad, en donde sebuscaraque en losestratososectoresde la
sociedad las diferencias norebasaranloslmitesqueimpongan un bajonivelde vida y queno es considerado como racional.
Peroenconjunto, lapolticasocial tiene por objetivogenerarel bienestar socialatravsde
unconjunto de instituciones y acciones. Esto nos llevaalas diversas concepciones sobre
cmocrear condiciones de vida dignas y modos distintos de alcanzarlas (Laurell,1996:15).
2.1.2 Modelos deanlisisde lapolticasocialAfin de comprender los principalesrasgosde lapolticasocial, conviene recordar que es
posible distinguir diferentes regmenes de poltica social que representan soluciones
histricasdiferentes a lasatisfaccinde lasnecesidadessociales, es decir, constituyen las
diversasmanerasdeentenderel desarrollo social.
El modelo de Estado de Bienestar Social, tambin llamado social-demcrata o
universalista,sebasaen unatrilogaque comprende: laregulacin econmica, procuracin
delbienestar social ynegociacin polticacorporativa. El modelo se encuentra centrado en
la idea delpasode la igualdadformal,entendida como igualdad de oportunidades a una
igualdadreal, en la que los individuos no slotienen los mismosderechosformales sino
que deben tener los mismosderechos.Es elpasodel Estado de Derecho al Estado formalde
Derecho (Canto,1994:123). Este modelo ubica fundamentalmente a las instituciones
gubernamentales como lasencargadasd llevar acabolos programas, y hay pocoespacio
para las iniciativas de las organizaciones sociales o comunitarias. La lgica que gua la
toma de decisiones es el burocratismo;estecentralismo conduce a la instrumentacindeprogramas homogneospara todo elpasy por tanto, haypocascondiciones que permitan
su ajuste a las realidades locales.Paraqueestetipo de modelopuedallevarse a laprctica
esnecesarioque exista unaeconomaen permanente crecimiento,deno ser as el modelo se
encuentra condenado alfracaso,porque los objetivos que persigue son muygrandes,yaque
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busca la socializacin del bienestar, pretendiendo proporcionar a todos las condiciones
bsicas.
Elmodelo deSociedad deBienestaroNeoliberal,asumeque el papel del gobierno en el
manejo de laeconomadebereducirse almnimo,porque se atribuye aesteltimo,lacausa
fundamental de los males econmicos reflejados en losdesajustes de laproduccin que
generan costos eineficienciasenelbienestar de la sociedad(Canto,1994:129).Frente aesta
situacin dilemtica,resulta necesario hacer un ajuste para lograr un funcionamiento libre
del mercado, es decir, se plantea la privatizacin como solucin que implica la
desregulacin de la produccin y la flexibilizacin de las relaciones laborales; y como
efecto de tales acciones, sellegara aproveer mejores resultados que losgastosasignados al
desarrollodepolticassociales. Su planteamientobsicoes que el bienestar social es unaresponsabilidad individualque pertenece almbitoprivado;as el modelo dominante de las
polticas sociales es el de la focalizacin y el referente universalista es minimizado
notablemente.
La focalizacin se realiza hacia los llamados grupos vulnerables o los que se encuentran en
unasituacinde pobreza extrema, perotambin se pretende desarrollar el capital humano,
estoes, dotar de capacidades bsicasa lapoblacin pobre para que pueda competir en elmercado. Se trata de apoyar la capacidadproductivaautoorganizada de aquella poblacin
pobre que esviableeconmicamenteo que puede garantizar su subsistencia en el mercado.
Paracomprobar tal subsistencia, los usuarios potenciales elaboran un proyecto y compiten
por recursos pblicos; los gobiernos por su parte, planifican su gasto utilizando como
criteriofundamental dedecisinel costo-beneficio, es decir,cuntocuesta y acuntos se
beneficia.Tambinse realizan procesos deconcesina los grupos autoorganizados -como
por ejemplo, cooperativas de maestros que ahora se hacen cargo de las escuelas-para
desarrollarelcapital humano(CAM,1997:9-10).
ElmodeloAlternativooEmergente,muestra lareorientacinde lapolticasocial,que llevo
a la modificacin de la naturaleza institucional, con la adopcin de criterios
racionalizadores como lo es lafocalizacinde las acciones gubernamentales. Seafirmaque
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laspolticastradicionaleshanfracasoen el intento demodificarelnivelde bienestar de la
poblacin atravsde mecanismo universalistas de distribucin de recursos en miras del
bienestar; el supuesto que se encuentra inmerso es que cuando se cuenta con recursos
limitados se atiende a quienes tienen menos necesidades, porque su educacin lesproporciona un acceso relativamente fcil. Los grupos que realmente necesitan de los
programas de apoyo son aquellosindividuoso grupos afectados por barrerasculturales,por
viviren lugares apartados.
Estojustifica lainstrumentacinde las acciones atravsde lafocalizacin a lossectores
msnecesitados de lapoblacin,dada laescasezde recursos. De tal manera que realmente
se puedadisminuirla pobrezaalatender a loscasosde mayor gravedad;adems,se obtieneun mayor impacto al evitar ladispersin de los recursos y concentrarlos en el grupo que
mslos necesita.Nose trata de asistencia social de cortecaritativo,sino de unaarticulacin
definidaen lasinstitucionespblicasque le confiere uncarcterde programas emergentes
de compensacin o de desarrollo social. Enestemodelo, no se contemplan destinatarios
pasivos, es decir, los beneficiarios deben constituirse en agentesparticipantes, y deben
actuar en un marco de complementar!edad con losagentesgubernamentales, apartirde
acuerdosespecficos(CAM,1997:11-12).
El modelo Emergente reconoce que la situacin de miseria en la que se encuentran
importantes segmentos de la poblacin hacenecesaria la atencin asistencial, pero sta
deberealizarse con laparticipacinde los destinatarios, tendiendo hacia laautonomizacin
de sus decisiones. Plantea el establecimiento de polticas que potencien la capacidad
productiva de lossectorespobres, pero con su incorporacin al conjunto de decisiones
pblicasque los afectan. Sibien, los programas se destinan hacia los grupos pobres, se
seleccionan aquellos quetienen mayorcapacidad para organizarse.
Estos modelos de poltica social, se constituyen apartirde procesos sociales en los que
difcilmente encontramos modelos enestadopuro. Estos han sido soluciones inventadas a
lolargo de procesoshistricos,en el marco deproblemticasnacionales e internacionales,
yde influenciasideolgicasvariadas. Entonces, al analizar las polticas sociales tenemos
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que evitarcaeren reduccionismossimplificado-resque tratan de ajustar todapolticaa una u
otraopcin.
Con todo, unapolticasocial exitosa tender ahacerposible la concepcin y valoracindesdelalibertady nodesdela necesidad, es decir, la mejorpolticaes la que efectivamente
ayuda a los individuos y grupos a adquirircapacidades bsicas. La efectividad de las
polticas aumenta con el papel especficamente activo que juegan los individuos y
comunidades en su definicin, generacin y vigilancia. Sin embargo, el sistema
institucional tiene que ser un verdadero garante de las acciones de la poltica social y
volverse creciente e inevitablemente complementaria, por un lado; y porotro,consolidar el
papel central de la participacin ciudadana con miras al rompimiento de esquemas
corporativos y clientelares.
Ms all del simple inters por describir los modelos, aprovecharemos el debate para
dialogar la propuesta dominante depolticasocial del programaFRI. Altomar en cuenta el
textooficialdonde se inserta el programaFRI, podramosllegar a laconclusinde que se
aplicasinmsel modeloNeoliberaldepolticasocial, por los objetivos que se persiguen y
la focalizacin de la poblacin objetivo. Ciertamente, en los ltimos aos, sta es la
concepcin que ha ido dominando la escena gubernamental; pero tambin surgieronreformas a las institucionesencargadasdel bienestar social que enmarcaron la apertura de
un modelo "hbrido", pero realmente la poltica social, se dirige hacia el modelo
Emergente?. Se ha puesto de relieve lo quepuedeconstituir un punto de inflexin en la
forma dehacer la poltica social, el anlisisdel programa FRI, nos permitir dirigirel
debatepara enmarcar si dicho modelo tiene un rompimiento o si continua la estrategia
neoliberalde combate a la pobreza.Paratratar de encontrar elementos que nos permitan
responder stainterrogante, tenemos que dar un virajetericohacia el rol que guardan las
instituciones. Con el objetivo de comprender el proceso de instrumentacin de los
programaspblicosen elinteriordel entramado institucional.
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2.2 INSTITUCIONALISMO: UNACERCAMIENTO AL ANLISIS GUBERNAMENTAL
Las instituciones, son los elementos queguanymantienen diversosprocesossociales,en
este contexto se delimita a las "reglas deljuego" que mantienen las instituciones
gubernamentales cuando sostienen programas participativos,que sonenmarcados por la
aperturadenuevosespaciosdeinclusinde laciudadana.El objetivodesteapartadoes
mostrar como lasinstitucionessemantienen ycambian a travs de loscambios en el
ambiente, atribuidosalamodificacinde losprocesosadministrativos,enlagestinde sus
programas y proyectos sociales.Estetipode acercamiento tericonos permite encontrar las
dinmicas internasyorganizativasde lasorganizaciones gubernamentales que sereflejan
en losprocesosde cambio y aprendizaje.
2.2.1 Instituciones:una definicinconceptual
ParaNorth (1995),lasinstituciones sonlasreglas deljuegoenuna sociedad,esdecir,las
limitaciones ideadaspor elhombreque danformaa lainteraccin humanay su funcin
principal en lasociedad esreducirlaincertidumbre. Formalmenteson lasobligaciones
creadaspor lossereshumanos que le dan forma a lainteraccinhumana y en consecuencia,
estructuranelintercambioentre losindividuosolos grupos.
De igualmanera, paraMarchy Olsen(1997),bsicamenteunainstitucin sera unconjuntode reglas yvalores normativosqueinfluyen sobre losmiembros institucionales, como
tambin elconjuntoderutinasque sedesarrollan para ponerenejecucin eimponeresos
valores. Tambin, O'Donnell (1997:290), concibe a las instituciones como pautas
regularizadas que son conocidas, practicadasyregularmenteaceptadasporagentessociales
que mantienenlaexpectativadeseguir interactuando conformea lasreglasynormasque
rigenesaspautas.
Entonces, lasinstituciones, puedenentendersecomounconjuntodereglas quelimitane
influyen alosindividuos,conlafinalidadderealizarlasacciones correctas para mantener
laestabilidad social,ypor otro,alas organizaciones como gruposdeindividuosenlazados
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por alguna identidadcomnhacia ciertos objetivos7. Las instituciones, se presentan como
las reglas que permiten el funcionamiento delsistemasgubernamental, de sus programas
que son socialmente construidos y reproducidos rutinariamente, funcionan como elementos
relativosde ambientes restrictivos y estn acompaadosde explicaciones que se dan porhecho, es decir, se componen por estructuras de reglas donde se incluye la potencialidad de
las acciones y las restriccionescontextales (Jepperson,1999:201).
Sinembargo, apesarde que existen "reglas" establecidas sobre lo que es correctohacer,
stas no se establecen sobre un ambiente libre de contingencias, se presentan anteun
entorno cambiante y un conglomeradomultifacticode actores, quienesdesdela actividad
quedesempean alinteriorde las estructuras organizacionales, llegan adefinir lo que es
correcto e incorrecto dado el contexto al que le hacen frente. Dada sta situacin, cuando
las instituciones gubernamentales tienen que instrumentar un programa, se enfrentan a los
agentesgubernamentales que tienen modos predefinidos de instrumentar dichas acciones;
por estehecho, es fundamental adentrarnos al entramado institucional para llegar a una
comprensin msacabadaque nos permita responder porquciertos programas no llegan a
losobjetivos que tenanplanteados, o por qu cumplieron los objetivos conbasea otros
medios que no se consideran en sus reglas deoperacin.Estadiscusin terica,seretomar
enelsiguiente apartado.
2.2.2E lentramado de las organizaciones gubernamentales
Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que las polticas
pblicasque sediseanen las altascpulasgubernamentales, sellevana cabo por medio de
unconjunto de organizaciones, dondecadauna de lascualesposee redesde informacin
propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta, sus
manuales deprocedimiento,susestndarese inercias deactuacin.
7 North, March y Olsen, coinciden en el papel que se asigna a la agencia humana en el inicio de unainstituciny sudiseo,ponen el acento en la manera en la que se comportan los miembros de una institucin.Pero para los institucionalistas de laeleccin racional (North), no hay oportunidad alguna para la eleccinindividual, sin embargo, con respecto a la agencia, elnfasis sobre la eleccin y el diseo para brindar una
buena dosis deamplitud para laaccinhumana; en tanto que para el enfoque normativo(Marchy Olsen), lasinterpretaciones de las normas pueden variar, dando un amplio margen a los individuos para la innovacininstitucional. Guy Peters,B. (2003). El nuevo institucionalismo: Teora Institucional en Ciencia Poltica.Gedisa, Barcelona, p.51-210.
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Dicha estructura organizacional, se compone de subunidades organizacionales que
desempeandiversos procesossimultneamente.Las instancias o unidades departamentales
de laorganizacinno pueden observar ydecidirtodosesosprocesos, lo cualobligaa crearestrategias simplificadoras de tales procedimientos, ste es el origen de lasrutinas
organizacionales,es decir,cadenasde acciones que no requieren de la toma de decisiones
en su interior, sino que sta se dispara automticamente cuando se presentan ciertas
condiciones.
Sin embargo, las rutinas de las organizaciones, se convierten en un lastre cuando la
sociedad, le planteadesafosconstantes al Estado;pueslas organizaciones no trabajan con
flexibilidad, hecho que provoca una capacidad de respuesta muy limitada ante los
problemas que se le plantean pararesolver.Esto,vislumbraunatrasoen el desarrollo de las
instituciones,porque no responden a lasdemandasde la sociedad, apesarde la existencia
de incentivos internos o al ambiente de cambios econmicos y sociales ocurridos en el
pas,que obligaran a surediseoconstante. Si bien, el proceso de institucionalizacin9,
establecelos mecanismos por medio de los cuales adquieren estructura y estabilidad las
organizaciones y procedimientos administrativos al interior del Estado. Dicha
institucionalizacin, enmarca los mecanismos que le permiten a las organizacionesresponder ante las contingencias del entorno; emergiendo una diferencia notable en el
mbitodeaccinentre las organizaciones que tie