Post on 28-Apr-2015
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CONSEJO ASESOR INTERNACIONALMaite Vilalta i. Ferrer, Mercé Costa Cuberta, Alejandro Esteller Moré
(Universidad de Barcelona)Tania García López(Universidad Anáhuac-Xalapa)Pedro Puy Fraga
(Universidad de Santiago de Compostela)Raúl Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo García de la Sienra(Universidad Veracruzana)
COMITÉ EDITORIALIvonne Carrillo DewarJulio César Cruz SalasAdolfo Fernández TorresFrancisco Meléndez HernándezBenjamín Sigüenza SalcedoRonald Martínez RodríguezEDITOR ASOCIADO
Esther Borja CastañedaEDITOR
Vitalia López Decuir
PRODUCCIÓN:Fondo de Empresas de la Universidad Veracruzana, A.C.
Diseño: Francisco J. Cobos PriorEdición: Isora Ortega MartínezFormación: Aída Pozos VillanuevaImpresión: Imprenta Universitaria
FOTOGRAFÍA: Raúl Arias Lovillo
RectorMaría del Pilar Velasco Muñoz-Ledo
Secretaria AcadémicaElías Álvarez Vélez
Secretario de Administración y Finanzas
Octavio A. Ochoa ContrerasDirector General de Apoyo al Desarrollo Académico
Víctor Manuel Alcaraz RomeroDirector de Investigaciones
Mario Miguel Ojeda RamírezDirector General del Área Económico-Administrativa
Luz Angélica Gutiérrez BonillaDirectora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales
ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TÍTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054Estado, EconomÌa y Hacienda Pública es un órgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propósito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relación con la Economía, así como de su concreción en la esfera de los sistemas hacendarios; está abierto a todos los estudiosos que con rigor científico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento teórico y empírico en esta temática. Se publica dos veces al año. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproducción con fines comerciales; en este caso, se requerirá autorización por escrito.
XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2004
Moisés Franco Paredes
ARTÍCULOS
Adolfo García de la Sienra
Intencionalidad y sociedad
Ana Lilia Ulloa Cuéllar
La naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle
Ivonne Carrillo Dewar
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
Ronald Martínez Rodríguez
Justicia imparcial y política pública
Maite Vilalta i Ferrer
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
Antoni Mora Puigví
Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales
Vitalia López Decuir
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
Esther Borja Castañeda
Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal
Hilario Barcelata Chávez
La recaudación de ingresos federales en los estados
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La teoría social a lo largo del siglo XX estuvo marcada
por la oposición entre individualismo y colectivismo (o
nominalismo y universalismo). La cuestión crucial, en
relación a la cual se han definido estas posiciones, es la
concerniente a la naturaleza de la ligadura que
mantiene cohesionada a una comunidad humana.
Esta es una cuestión ontológica, ya que está rela-
cionada con la cuestión de cuáles son las categorías
relacionales fundamentales; es decir, aquellas que cons-
tituyen “el cemento del universo”. El individualismo con-
cibe dicha ligadura básicamente como un contrato
social: siendo los individuos originalmente indepen-
dientes de toda comunidad, forman las distintas comu-
nidades a través de un contrato en el que se estipulan
las condiciones de la convivencia en las mismas. El
colectivismo concibe la ligadura en términos de la
relación parte-todo: para éste, la realidad social básica
no es el individuo, sino alguna forma de comunidad, y el
individuo es visto como parte de esa totalidad social.
En el presente escrito se presenta una visión distin-
ta tanto del colectivismo como del individualismo, una
visión que rechaza que el individuo o la comunidad ten-
gan un carácter más básico que el otro. Esto significa
que la ligadura social no puede ser concebida en gene-
ral ni como contrato ni como la relación parte-todo.
¿Cómo debe ser, entonces, concebida? Esta es la
cuestión que guía el desarrollo de esta investigación.
Más específicamente, me propongo investigar la tesis
de que la categoría de intencionalidad es la ligadura o
pegamento unificador de las comunidades humanas. En
términos aun más precisos, la cuestión bajo escrutinio
es ésta: ¿es posible demostrar que toda ligadura social,
en cualquier forma social, es enteramente descriptible
como un fenómeno intencional?
1. Tipos de relaciones sociales
En un escrito anterior [García de la Sienra (1995)] llamé
“ley tipo” a la peculiar manera en que están organizadas
las propiedades de un ente, esto es, a la ley que lo define
en su estructura y peculiar manera de operar. Por “forma
social” entenderé aquí el resultado de la actividad
humana de dar forma a estructuras sociales, conforme a
leyes tipo suprarbitrarias, a través de la actividad cultural
f o r m a t i v a .1 Por ende, una forma social es una comu-
nidad social concreta, históricamente construida.
3
Intencionalidad y sociedad
Adolfo García de la Sienra*
* Profesor de la Facultad de Economía e investigador del
Instituto de Filosofía, Universidad Veracruzana. 1 Cfr. Dooyeweerd (1986), p. 72.
Recordemos que las propiedades intrínsecas de
un tipo de ente están siempre estructuradas de un
peculiar modo nómico. Sean P1, . . . , Pn l a s
propiedades intrínsecas de una hipóstasis x . La ley
tipo de x es el arreglo nómico L (P1 , . . . , Pn) de estas
propiedades. Si cualquiera otra entidad y tiene estas
mismas propiedades, bajo esta misma ley tipo, deci-
mos que x y y son del mismo tipo. Por ende, las leyes
tipo cruzan las modalidades determinando las combi-
naciones de propiedades que caracterizan los tipos de
hipóstasis. Las propiedades intrínsecas de un ente
están gobernadas por las leyes de una modalidad. Por
ejemplo, las propiedades físicas o espaciales de un
árbol están gobernadas por leyes bióticas: consi-
dérese que la forma del tronco está determinada por el
peculiar modo en que el árbol organiza los tejidos con-
forme crece transformando los elementos nutritivos
que obtiene del suelo. Es por ello que entre las
propiedades que constituyen la ley tipo de x podemos
distinguir un subconjunto de propiedades Q1, . . . , Qm
(m < n), todas ellas pertenecientes a una y la misma
modalidad, tal que su arreglo nómico L (Q1, . . . , Qm)
determina la ley tipo de x, i.e. el peculiar modo en que
están ordenadas todas las propiedades intrínsecas de
x. Si M es la modalidad a la cual pertenecen las
propiedades Q1, . . . , Qm, entonces decimos que M es
la función guía de x.2
Al igual que los demás entes individuales, las
estructuras sociales constan de una función guía, pero
además se caracterizan por tener una función fun-
dante. Es decir, con excepción de la familia —que está
bióticamente fundada— las estructuras sociales en
general se distinguen de todas las formas naturales
por estar constituidas exclusivamente por la actividad
cultural humana. Tanto las leyes de la modalidad que
guía el proceso de generación y de existencia de una
forma social, como las leyes históricas en que está
fundado, son de carácter normativo. Es decir, son
leyes que no se obedecen de una manera ciega como
la ley de la gravedad, sino que su obediencia requiere
la mediación de la conciencia humana. Es decir, las
leyes sociales son principios estructurales que “sólo
pueden asumir una forma positiva a través de la
acción formativa humana”.3
A diferencia de los ejemplares platónicos, las
leyes tipo sociales son flexibles, de modo que per-
miten una gran variedad de formas positivas sociales
del mismo tipo, así como diversos grados de ade-
cuación a la misma ley. Por ejemplo, la democracia
francesa no es igual a la británica o a la esta-
dounidense; y por la misma razón no tiene por qué ser
la democracia mexicana como cualquiera de ellas.
Desde luego, eso no significa que cualquier cosa
puede contar como un sistema político democrático
pero permite dar cuenta del hecho de que algunos sis-
temas políticos pueden hallarse en transición, pues no
satisfacen las aspiraciones democráticas de nadie,
pero tampoco es plausible negar que tienen ciertos
rasgos tendencialmente democráticos. Lo interesante
es observar aquí que, en la medida en que los partici-
pantes en una forma social son obedientes a las nor-
mas que la definen, dicha forma tendrá mayor plenitud
y cohesión. La desobediencia de dichas normas
provoca una tendencia hacia su degeneración y even-
tual desaparición.
Por encima de las comunidades humanas positi-
vas, el hombre participa en una comunidad universal,
que incluye a todos los seres humanos, cuyo funda-
mento radical es el amor al prójimo (Lucas 10:25-37).
Así, al no mantener los judíos y los samaritanos rela-
ciones comunales positivas, la enseñanza neotesta-
mentaria del buen samaritano ejemplifica una relación
social fuera de una estructura comunal positiva, al
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4
2 Cfr. García de la Sienra (1995). 3 Dooyeweerd (1986), p. 73.
mostrar una relación social moralmente cualificada
entre perfectos desconocidos. Por lo tanto, hay rela-
ciones sociales que no son constitutivas de comu-
nidades. Como el antagonismo entre dos tribus que,
violando el mandamiento de amor al prójimo, se dis-
putan un lago, y cuyas únicas relaciones son militares.
En este caso, las relaciones sociales no sólo no dan
lugar a una nueva comunidad, sino que incluso
pueden dar lugar al exterminio de una comunidad por
parte de otra.
Las anteriores consideraciones inducen una clasifi-
cación de las relaciones humanas en dos grandes cate-
gorías sociales: relaciones comunales y relaciones
meramente sociales. Otro ejemplo de una relación
social no comunal es un intercambio mercantil casual
entre dos tribus nómadas. Un mercado estable, sin
embargo, en el que participan aproximadamente las
mismas personas y en el que hay un acuerdo o pacto
social acerca de la justicia de los intercambios,4 p u e d e
concebirse como una comunidad.
Tanto las relaciones comunales, como las
sociales, pueden ser diferenciadas o indiferenciadas.
Una comunidad organizada indiferenciada se carac-
teriza por funcionar en diferentes modalidades a la
vez, desplegando funciones que en un nivel cultural
diferenciado son ejecutadas por diferentes organiza-
ciones con funciones modales cualificadoras específi-
cas. Por ejem-plo, el s i b era una estructura social que
funcionaba a la vez como familia, hacienda ganadera,
club social y Estado político. Una relación social
indiferenciada puede funcionar a la vez en distintas
modalidades sin estar particularmente cualificada por
alguna de ellas. Por ejemplo, la entrega de una dote
acompañando a la novia es una relación social en la
que una función moral (la unión conyugal) va indiso-
lublemente unida con una función económica (la
entrega de la dote), sin que una tenga preeminencia
sobre la otra. En sociedades más diferenciadas, las
personas tenderían a tener el cuidado de no mezclar
una cosa con la otra, y de observar que si bien el
matrimonio debe funcionar en la modalidad económi-
ca, sin embargo no está g u i a d o por la misma, sino por
la modalidad ética (por las normas del amor conyu-
gal). A diferencia de las comunidades y relaciones
sociales indiferenciadas, las comunidades modernas
se caracterizan por su diferenciación e individuación.
Las comunidades diferenciadas se caracterizan por la
relativa nitidez de su función guía, sea ésta económi-
ca (empresa), política (Estado), o fídica (iglesia). Un
ejemplo particularmente siniestro de comunidad orga-
nizada indiferenciada fue el clan P R I- g o b i e r n o - E s t a d o
en México, el cual se caracterizó por su incapacidad
para discernir los asuntos partidarios de los del go-
bierno y el Estado, por un lado, así como los del gobierno
de los del Estado, por el otro. Un nueva perversión
que asoma la cabeza ahora en México es la de
aprovechar las ventajas del poder para transmitirlo a
los cónyuges o a parientes cercanos.
Dentro de la clase de las comunidades,
Dooyeweerd (1984, 1985) distingue las institu-
cionales de las no institucionales. Una c o m u n i d a d
i n s t i t u c i o n a l se carácteriza por “pretender abrazar a
sus miembros por todas sus vidas o una porción de
las mismas, independientemente de su voluntad”.5
Dentro de la clase de las instituciones, Dooyeweerd
distingue las instituciones naturales, como la familia;
las instituciones organizadas indiferenciadas, como
el clan o el gremio medieval; y las instituciones orga-
nizadas diferenciadas, como las iglesias y las institu-
ciones estatales modernas. Las comunidades no
institucionales abarcan las organizaciones volun-
tarias (como un club social), así como las organiza-
ciones unilateralmente fundadas en instituciones.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10
5
4 Para una discusión de este concepto de justicia ver:
García de la Sienra (2003). 5 Dooyeweerd (1985), p. 75.
Ejemplos de estas últimas son los institutos de inves-
tigación de la U V, o las diferentes dependencias
g u b e r n a m e n t a l e s .
Otra clasificación importante de las formas
sociales es la que priva entre las formas genéticas y
las existenciales. Las formas genéticas son las que
dan lugar a las comunidades, como una boda civil o la
firma de un pacto de convivencia. Las formas existen-
ciales son las que dan continuidad y configuración
concreta a una relación social o comunal.
En las comunidades sociales es importante distin-
guir los propósitos de sus miembros de la función cuali-
ficadora que las caracteriza. El propósito de un Presidente
de la República puede ser, por ejemplo, aumentar su
poder y riqueza a toda costa, pero seguramente esa
no es la función guía de la función estatal. La función
guía del Estado es garantizar la justicia pública. Sin
esta distinción sería imposible, por ejemplo, juzgar el
desempeño de un gobierno o de un gobernante, ya
que si el estándar fuera satisfacer los propósitos per-
sonales de alguien, no habría un estándar normativo
para condenar a los malos funcionarios o para dirigir
adecuadamente la institución estatal.
2. Partes y todos
En García de la Sienra (1995) señalé que, en térmi-
nos muy generales, decimos que una hipóstasis x d e
tipo T (i.e. T es la ley tipo de x ) funciona en la orga -
nización interna de la hipóstasis y syss es ontológi-
camente imposible que y exista a menos que haya
una relación R tal que R z y para alguna entidad z d e
tipo T o similar y, de hecho, R x y y no R w y p a r a
cualquier w distinta de x. Decimos que x es parte d e
y syss (1) x es existencialmente dependiente de y, ( 2 )
x funciona en la organización interna de y, (3) x t i e n e
la misma función guía que y. El cerebro de un hom-
bre, por ejemplo, es una parte del cuerpo de este
hombre porque el primero no puede existir sin este
cuerpo, funciona en la organización interna del cuer-
po (R está ejemplificada como la relación ser el cere -
bro de), y la función guía tanto del cuerpo como del
cerebro es biótica. Decimos que una entidad x t i e n e
identidad individual syss no hay entidad y tal que x e s
parte de y. Se dice que una entidad x es un s u b t o d o
de y syss se cumple la condición (2), pero no la (1) o
la (3).
La teoría social requiere de la introducción de otra
relación mereológica aún más definida. Diremos que
una comunidad x es un subtodo encapsulado en una
comunidad y syss (1) x funciona en la organización
interna de y, (2) x tiene una función guía diferente que
está subordinada a la de y, (3) x podría existir aparte
de y. Un ejemplo de un subtodo encapsulado es una
empresa paraestatal, la cual ciertamente puede existir
aparte del Estado y tiene una función guía diferente,
de carácter económico, la cual generalmente está su-
bordinada a la función guía del Estado o —lo que es
peor— a los propósitos particulares de quienes están
al frente del gobierno.
El totalitarismo ve a la sociedad como un todo en el
cual las diferentes organizaciones, así como los indivi-
duos, son partes. Con esto ignora la soberanía de las
esferas sociales no estatales, es decir, el hecho de que
tales esferas tienen su función guía propia. Pero lo más
que logran los estados totalitarios es encapsular las orga-
nizaciones sociales, impidiendo el libre desarrollo cultural
de las mismas y acarreando con ello su propia ruina.
Johansson (1989) distingue tres tipos ontológica-
mente relevantes de la relación parte-todo. Uno es la
relación de parte “espaciotemporal”, otro es el de
“momento” y el tercero es el de parte intencional. El
esquema materialista de Johansson no tiene ningún
lugar para lo que he llamado leyes-tipo, por lo que su
mereología es sumamente distinta de la mía. En
primer lugar, lo que él llama “momento” no es sino un
aspecto o propiedad de un ente, el cual se encuentra
In tenc ional idad y soc iedad
6
en una relación de interdependencia existencial con
el mismo ente del que es propiedad. Dejando de lado
los momentos (que sí juegan un papel en mi
ontología), una parte espaciotemporal podría coin-
cidir en algunos casos con lo que he llamado partes
propiamente dichas. Por ejemplo, el hígado en el
cuerpo es una parte espacial del organismo y al
mismo tiempo una parte propiamente. Sin embargo,
Johansson está pensando meramente en relaciones
espaciales y en partes virtuales arbitrarias no sólo de
los cuerpos reales, sino también de objetos modales
geométricos como los que estudia la geometría
euclideana. Desde el punto de vista de la filosofía de
la idea-ley, los cuerpos geométricos puros son obje-
tos modales que carecen de existencia aparte de
cuerpos funcionando en las modalidades cinemática
y física; i . e . son abstracciones. Es decir, la idea-ley
rechaza la idea del espacio absoluto como autosub-
sistente y contenedor de todos los entes, como pro-
pone Johansson, y se atiene a una teoría relacional
del espacio más cercana a la de Leibniz. Sea como
fuere, mi noción de parte incluye más determina-
ciones que la noción de parte espaciotemporal, la
cual es una generalización (al introducirse la idea de
tiempo) de la noción geométrica de parte. Esta
noción es útil e importante, pero no es la única ni la
más interesante.
Más interesante, por lo menos desde el punto de
vista de la filosofía social, es la noción de parte inten-
cional. Un todo intencional implica, al menos, dos par-
ticipantes capaces de realizar actos intencionales. Un
ejemplo es una relación de amistad entre dos per-
sonas: no puede existir esta relación sin actos inten-
cionales por parte de ambos, ya que se se requiere,
entre otras cosas, que uno conozca al otro, sienta cier-
tas emociones dirigidas a él, etcétera. Ve r e m o s
enseguida qué relación tiene la noción de todo inten-
cional con las nociones mereológicas que he intro-
ducido antes.
3. Todos intencionales
Johansson [(1989), p. 261] concibe la intencionalidad
como una categoría unificadora, como la “pegadura”
que hace posibles las organizaciones sociales. Según
Johansson, la interacción social debe describirse en tér-
minos de lo que él llama “intencionalidad anidada” (n e s -
ted intentionality). Si x es un agente y y es otro agente
o algún objeto, expresamos con “x y” cualquier acto
intencional de x que tenga como correlato a y. Los actos
intencionales primitivos serán representados mediante
expresiones de esta forma. Diremos que todo acto
intencional primitivo es un acto intencional, y que si I e s
un acto intencional y x un agente entonces la expresión
“x I” representa también un acto intencional posible.
Si I es un acto intencional primitivo en el que x (o x e j e-
cutando una acción) figura como correlato, entonces x
I es una estructura básica de intencionalidad anida-
da. Análogamente, toda estructura básica de inten-
cionalidad anidada es una estructura de intencionalidad
anidada y, si x es una agente, I es una estructura tal,
entonces x I también lo es.
Johansson llama “macroagentes” a las organiza-
ciones sociales y se pregunta de qué manera los
microagentes (las personas individuales) constituyen a
los macroagentes. Su respuesta es que “un macroa-
gente no puede ser definido de otro modo que vía las
específicas estructuras de intencionalidad anidada de
los microagentes constitutivos”.6
Un agente x es parte de un todo intencional I syss
I contiene una estructura de la forma x J. Volviendo
a nuestro query inicial: ¿Es posible analizar de modo
completo el concepto de organización social —o
comunidad— en términos del concepto de todo inten-
cional? En particular, ¿es suficiente que un agente sea
parte de algún todo intencional para pertenecer a algu-
na comunidad?
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10
7
6 Johansson (1989), pp. 297-298.
4. Formas genéticas e intencionalidad
Con el objeto de responder a las preguntas anteriores,
empecemos por analizar el papel de la intencionalidad
en las formas genéticas. Lo primero a notar en esta
conexión es que las comunidades sociales surgen de
un llamamiento a positivar sus leyes tipo a través del
deseo de los hombres, a través de propósitos pre-
sentes en la mente, para la satisfacción de necesi-
dades. Es característico del humanismo moderno re-
chazar que la personalidad humana esté sujeta a
leyes que no sean las que ella misma genera de ma-
nera autónoma, y por ello la noción de propósito
implantado en el ego humano debe resultarle un tanto
chocante. Pues el humanismo prefiere hablar de una
supuesta espontaneidad del hombre, algo así como un
supuesto libre albedrío infinitamente libre y creador.
De hecho Johansson introduce la espontaneidad
como una categoría ontológica para dar cuenta de la
naturaleza humana. El hecho es, sin embargo, que los
propósitos individuales del hombre —cuyo número de
tipos es limitado— no pueden realizarse sino a través
de las estructuras sociales, cuyos tipos son fijos,
suprarbitrarios y también limitados en número, y que
su enorme creatividad está acotada por estos tipos.
Esto es algo que Johansson ignora al introducir su
concepto de macroagente.
El llamamiento a crear comunidades indiferencia-
das en una sociedad primitiva, o comunidades diferen-
ciadas en el mundo moderno, no surge de una
supuesta espontaneidad, sino de las necesidades y
propósitos implantados en el ego del hombre por virtud
de su sujeción a las leyes del cosmos.
El hombre individual se ve impelido a participar en
una comunidad social de dos maneras distintas: o bien
porque nace en ella o es de alguna manera forzado a
participar en la misma contra su voluntad; o bien
porque escoge, libre de coerción, satisfacer un propó-
sito propio mediante su participación en la comunidad.
En las comunidades participan muchas veces, por lo
tanto, individuos cuyos propósitos no son los de los
fundadores o pilares de la comunidad, y que incluso
atentan contra la ley tipo de la misma.
La pregunta que nos concierne aquí, sin embargo,
es la relativa a las condiciones que dan vida a una
nueva comunidad. Para que surja una nueva comu-
nidad, como una familia, se requiere la voluntad de
positivar una cierta estructura social por parte de
algunos individuos. Esto involucra uno o varios actos
intencionales cuyo correlato es una cierta concepción
acerca de la naturaleza de dicha estructura, del papel
que los participantes habrán de desempeñar en ella y
de la manera en que la misma habrá de satisfacer sus
propósitos dados. Quiero insistir en el carácter indis-
pensable del correlato de este acto intencional, pues
es precisamente el soslayar este componente parte de
lo que caracteriza a la visión individualista en contra-
posición con la que aquí defiendo.
Por lo tanto, junto con diversos todos intencionales,
el acto de creación de una comunidad a través de algu-
na forma genética (como una ceremonia matrimonial)
ciertamente involucra el acto intencional anterior y pre-
supone por lo tanto el orden del Cosmos. Muchas veces
la concepción de la estructura en cuestión viene dada a
través de una forma cultural establecida (una tradición)
y desde luego está sujeta a cambios.
5. Formas existenciales e intencionalidad
La forma existencial de una comunidad requiere la exis-
tencia de un grupo de agentes comprometidos con la
naturaleza y propósito de la misma comunidad. Llamaré
“pilares” a estos agentes. Diremos que un agente x e s
p i l a r de una forma social S syss hay una concepción posi-
tiva C de la ley tipo de S, x tiene una presentación inten-
cional de C y x tiene una actitud intencional de obediencia
a las consecuencias deónticas manifiestas de C.
In tenc ional idad y soc iedad
8
Usualmente, una comunidad cuenta con recursos
(edificios, cuentas bancarias, territorio, armas, etcétera).
Muchas veces la pertenencia a la misma tiene que ver
con el derecho a usufructuar estos recursos, pero la
pertenencia es algo más complejo que eso. El presi-
dente Benito Juárez, por ejemplo, cuando tuvo que huir
a El Paso durante la Intervención francesa, fue despo-
jado de prácticamente todos los recursos de que
debería disponer como Presidente de la República. Mas
no por ello dejaba de ser mexicano y, de hecho, para la
mayoría de los mexicanos, seguía siendo el Presidente
de la República. Es evidente que aquí operaba una
estructura de intencionalidad anidada en la que Juárez
veía que ciertos mexicanos lo veían como Presidente
de la República. Pero ello no se debía a un acto de
mera espontaneidad, sino que intervenían diferentes
factores, siendo el más importante el hecho de que
Juárez contaba con fuerzas armadas combatiendo a los
franceses en el territorio nacional. Esto convertía a
Juárez no sólo en un pilar, sino también en una a u t o r i -
d a d de la República.
El concepto de autoridad es más complejo de lo que
parece, pues tiene que ver no con el mero uso del poder
(i . e . de las estructuras bajo su mando), sino con el uso
del poder l e g í t i m o. Es posible aproximarse al concepto
de poder legítimo en términos de la noción de positi-
vación de una ley tipo. Por regla general, dicha positi-
vación incluye un código más o menos explícito, y más
o menos apegado a la ley tipo correspondiente. En el
caso del Estado, diremos que el código es más o menos
justo según su modo de apego a la ley tipo en las condi-
ciones históricas prevalecientes. La autoridad legítima
(estatal) es la facultad de ejercitar el poder en obedien-
cia a un código positivo justo.
Finalmente, la pertenencia a una comunidad social
involucra actos intencionales en los que participa la autori-
dad de la misma. Pues la pertenencia requiere el
r e c o n o c i m i e n t o por parte de alguna autoridad. Este
reconocimiento usualmente se certifica mediante actas o
pasaportes, pero requiere que alguien dé fe de los mis-
mos, y esto necesariamente involucra actos intencionales.
Se ve entonces, por lo tanto, que la ligadura que
unifica las formas sociales no es enteramente
descriptible como un fenómeno puramente intencional,
si ello no hace referencia a las leyes tipo de las estruc-
turas sociales. Más bien habría que decir que es la
intencionalidad como obediencia a normas suprarbi-
trarias —a las leyes tipo de las estructuras sociales—
la que constituye el cemento social.
Una consecuencia lógica de la anterior teoría es la
eliminación de la dicotomía hecho/norma. En efecto,
las normas se convierten en hechos en la medida en
que son positivadas por actos intencionales y de vol-
untad en una forma social. La obediencia a dichas nor-
mas las convierte, por arte de la intencionalidad y vol-
untad humanas, en propiedades objetivas de entes
concretos, históricos, realmente existentes.
Puesto que he criticado el liberalismo y el individua-
lismo, quisiera terminar criticando el totalitarismo
desde esta perspectiva. El totalitarismo es tal no
porque sea particularmente coercitivo con los miem-
bros de una sociedad, sino por su incapacidad de ver
o admitir la soberanía tanto del individuo como de las
esferas sociales. De hecho, esto exhibe a la polis ate-
niense como una estructura de carácter totalitario, si
bien no particularmente violenta con sus ciudadanos.
La soberanía de las esferas consiste en que cada
tipo de forma social tiene su propia ley tipo y conse-
cuentemente su propia fuente de autoridad y capaci-
dad legislativa interna. Esto implica que nunca puede
ser parte de otras formas, pues para ello necesitaría
ser del mismo tipo. A lo sumo puede ser parte encáp-
tica de las mismas, pero ello a un alto costo, por lo
menos en las sociedades modernas y posmodernas.
El costo que hay que pagar está ejemplificado tanto en
la ruina de los regímenes nazifascistas, como en la de
los socialistas, pues no se puede impunemente trans-
gredir el orden del cosmos.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10
9
Referencias
DO O Y E W E E R D, H., A New Critique of Theoretical
Thought, Jordan Station, Paideia Press, 1984.
______, A Christian Theory of Social lnstitutions. La
Jolla: The Herman Dooyeweerd Foundation,
1986.
GARCÍA DE LA SIENRA, A., “Neoliberalismo, globalización
y filosofía social”, Diánoia, vol. 48, núm. 51,
2003, pp. 61-82.
Johansson, l., Ontological lnvestigations. L o n d r e s :
Routledge, 1989.
Intencionalidad y sociedad
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En nuestra vida cotidiana, hay ocasiones en que
podemos estar suficientemente seguros de que nues-
tros actos producirán resultados concretos. Si usted se
encuentra en un restaurante y pide un refresco, es de
suponerse que si no ocurre nada extraño, recibirá ese
refresco en su mesa. Algunas veces, sin embargo, sólo
podemos saber con cierta probabilidad si nuestra elec-
ción conducirá a un determinado resultado. Y muchas
otras veces ocurre que no tenemos ni la más remota
idea de la relación que existe entre una acción que
emprendemos y su posible resultado.
Cuando al tomar una decisión estamos seguros de
que nuestros actos son como en el ejemplo del refresco,
se podría decir que nuestra elección es una decisión
bajo certeza. Pero esto no ocurre a menudo. A muchas
de nuestras decisiones sólo podemos adjudicarles un
grado de probabilidad a los resultados concebidos pre-
viamente; a este tipo de decisiones se les suele llamar
decisiones bajo riesgo. Pero también puede darse el
caso que no tiene sentido asignar probabilidades a los
resultados producidos por uno o más actos y en este
caso se dice que estamos ante una decisión bajo igno -
rancia.
Esta clasificación de decisiones no deja de ser una
idealización, ya que la mayor parte de las decisiones
no caen estrictamente bajo una categoría u otra. Lo
importante es percatarnos de que el estudio y la clasi-
ficación de las decisiones, así como las implicaciones
problemáticas a que da lugar una u otra categoría es
un asunto filosóficamente relevante. Algunos filósofos
piensan que las únicas certezas que existen son las
que nos proporcionan la lógica y las matemáticas y lle-
gan a afirmar que el mayor aporte de las decisiones
no son decisiones bajo certeza. Otros autores consi-
deran que nunca somos completamente ignorantes
acerca de las probabilidades que corresponden a los
resultados producidos por un acto. Por lo que, según
estos autores, no hay verdaderas decisiones bajo
i g n o r a n c i a .
George Shackle, por su parte, considera que para
hablar de auténticas decisiones se necesita partir de
dos supuestos filosóficos. Uno, que el conocimiento y
la naturaleza en general no es determinista, y dos, que
en el universo del discurso de la decisión se debe con-
tar con situaciones en que el ser humano dispone de
varios actos distintos y mutuamente excluyentes. A
partir de aquí, Shackle concibe la decisión como una
elección afrontando una incertidumbre limitada. Es
justo el objetivo de este trabajo presentar y analizar
11
Naturaleza de la decisión en
George L. S. Shackle
Ana Lilia Ulloa Cuéllar*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Veracruzana.
esta naturaleza de la d e c i s i ó n que nos proporciona
este economista.1
1. Determinismo o azar
En su análisis de la d e c i s i ó n, George Shackle empieza
por aceptar el significado literal de la palabra d e c i s i ó n
que viene a ser a la vez el significado intuitivo y espon-
táneo que en general la gente le otorga. Este significa-
do de d e c i s i ó n es el de corte entre el pasado y el futuro.
La mayoría de la gente considera que cuando una
persona de c i d e , interrumpe el estado de cosas anterio-
res a su decisión, y crea algo nuevo. Esto niega que la
historia del cosmos esté predeterminada, que el uni-
verso se comporte, en todos los niveles, de una ma-
nera establecida y fijada de antemano.
Tenemos entonces que el significado que damos a
decisión implica una cierta actitud ante la naturaleza,
la vida y el universo en general.
Es decir, si la historia del universo está determina-
da, “[...] nos engañamos al creer que son las deci-
siones humanas las que hacen la historia”.2
Shackle entiende a la historia como una secuencia
de acontecimientos no determinados, y por hipótesis
acerca del resultado de un acto posible entiende una
descripción que incluye todos los elementos que el indi-
viduo considera de interés para él, de una secuencia de
acontecimientos que él supone que sigue a ese acto.
El estudio de la d e c i s i ó n, entendida como corte,
carecería de significado si por un lado la historia univer-
sal está determinada y por otro el individuo que elige
entre actos posibles supone “... que conoce con pre-
cisión, con certeza y por entero, las consecuencias que
para él derivarán de cualquiera de los actos posibles”.3
En otras palabras, una teoría de la decisión no ten-
dría caso si, o bien estamos ante un determinismo, o
bien tenemos una previsión perfecta. De aquí que en
sus análisis de la decisión, nuestro autor parta de dos
supuestos:
1. “[...] en el plano del conocimiento humano con-
cebible, la historia humana no está determinada...”4 y
2. “La decisión sólo puede producirse cuando el indivi-
duo estima que dispone de varios actos distintos y
mutuamente excluyentes”.5
Tenemos entonces que no toda elección implica
una decisión.
Si para cada acto posible —el agente— ve un resul-
tado, y sólo uno, y si supone que un acto necesaria-
mente tiene un resultado, y si además puede
ordenar todos los resultados (uno para cada acto)
en función de su mayor o menor deseo con respec-
to a cada uno de ellos. Podemos decir que su elec-
ción entre los posibles actos no implicará una
decisión, sino que, por el contrario, sería una selec-
ción mecánica y automática de aquel acto cuyo
resultado es más deseable para él.6
Naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle
12
1 George L.S. Shackle (1903-1992) es un economista
inglés que comienza su labor docente en 1951 en la
Universidad de Liverpool, en la que permanece hasta su
retiro. Su obra está dedicada principalmente al análisis de
las expectativas, la incertidumbre, el riesgo y el tiempo.
Una de las primeras teorías que desarrolla es la teoría
moderada de la “función sorpresa”. Esta teoría propone
una forma de eludir el dilema de la predicción en condi-
ciones de incertidumbre. En cuanto a sus últimos traba-
jos, éstos presentan una crítica a las teorías económicas
dominantes por no recuperar la importancia del tiempo.
En su propuesta económica subyace una tesis filosófica
sobre la impredicibilidad del futuro llegando casi a una
posición nihilista.
2 George L.S. Shackle, Decisión, Orden y tiempo, Ed.
Tecnos. Madrid, 1966. p. 19.
3 Ibidem, p. 20.
4 Loc. cit.
5 Loc. cit.
6 Loc. cit.
Ahora bien, ¿tendría sentido hablar de decisión en
un Cosmos carente de orden? Si
[...] suponemos una correspondencia irregular en
la que a cada acto correspondiesen todos los resulta-
dos y a cada resultado todos los actos, —nos
veríamos en el extremo contrario de la previsión
perfecta [...] No tendría objeto elegir deliberada-
mente entre actos posibles, y también en este caso
la decisión estaría totalmente desprovista de
i n t e r é s .7
En este caso estaríamos en una situación de comple-
ta incertidumbre. De aquí que el tercer supuesto que
añade nuestro autor sea la negación de una incer-
tidumbre absoluta.
Podemos decir entonces que para Shackle:
Decisión es elección, afrontando una incertidumbre
limitada.8
2. Imaginación y creación
Nuestro autor considera que en el análisis de la
decisión, los conceptos de situación y decisión no
vacía juegan un papel fundamental.
Para Shackle, situación, puede ser entendida
como “[…] un vector o un conjunto ordenado de tales
números en el que el puesto de cada número en el
orden muestra el objeto a que se refiere”.9 Y la decisión
no vacía es “[...] una elección que no se puede explicar
como la inevitable consecuencia, en todos los aspec-
tos, de lo que la precedió, como una elección que no
es estructuralmente idéntica al Cosmos que pre exis-
tió a esa elección, por amplio que sea nuestro
conocimiento de ese Cosmos, de su naturaleza y prin-
cipios”.10
Pero si la decisión es creación y no simplemente el
reflejo o actualización de algo ya implícito en la estruc-
tura de la historia pasada, ¿de dónde surge la
decisión?
Shackle sostiene que la decisión surge de lo que el
llama inspiración y va a llamar a las decisiones no
vacías decisiones inspiradas. Suponiendo también,
“[...] que la inspiración entra en el proceso de la histo-
ria con la creación de la serie de resultados imagina-
dos de un acto inmediato posible”.11
Como se deja ver, la tesis de nuestro autor es que
la decisión es de tal naturaleza que produce un cam-
bio en el hilo de la historia de la humanidad, y esto se
debe a que cuando el individuo va a decidir ejecutar un
acto de entre otros opuestos imagina los resultados
que producirán los diferentes actos. Este momento de
imaginación, es fundamental ya que
[...] los hombres imaginan resultados cuya proceden-
cia ignoramos; estos resultados cuya procedencia
ignoramos, estos resultados pueden ser nuevos en el
sentido más absoluto y radical, sin antecedentes en
el pasado ni en el presente del individuo, salidos de
la nada.12
Y esto hace que la decisión pueda calificarse de
creadora.
Podemos decir en un sentido muy amplio que
cuando imaginamos tales resultados, el futuro se está
creando y carece de sentido preguntarse si lo imagi-
nado con respecto a él es verdadero o falso.
Shackle le da mucha importancia a la idea de que
los resultados son invenciones e imaginaciones.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15
13
7 Loc. cit.
8 Ibidem, p. 21.
9 Loc. cit.
10 Ibidem, p. 22.
11 Loc. cit.
12 Ibidem, p. 26.
Pues es el supuesto de que los resultados de cuya
comparación surge la decisión, son invenciones del
individuo [...] el que nos permite afirmar que [...]
puede darse lo que hemos llamado decisión inspira-
da [...].13
Una decisión inspirada es aquella que no deriva por
entero del pasado. Si la decisión fuera inferida, extraí-
da totalmente del pasado no estaríamos en un caso de
innovación y no sería por lo tanto una decisión real.
Cuando hablamos de imaginación, hablamos de “...
resultados (...) nuevos en el sentido más absoluto y
radical, sin antecedentes en el pasado ni en el pre-
sente del individuo, salidos de la nada”.14 Pero me
pregunto, ¿esto es posible? Podríamos concederle a
nuestro autor, y esto con el fin de no parar la argu-
mentación, que nuestro mundo no es un mundo deter-
minado y en general aceptar también el significado
que da a la decisión, sin embargo, en cuanto a resul-
tados salidos de la nada no estaría del todo de acuer-
do. Me parece que nuestro autor parte de significados
concretos pragmáticos de lo que es la decisión pero
que a medida en que avanza en su análisis, una dosis
discreta pero fuerte de metafísica se va introduciendo.
¿Podemos realmente tener resultados que han salido
de la nada? ¿En qué consiste realmente esa
inspiración que es esencial a todo acto de decisión?
Quizá sería mejor decir que sólo en la imaginación
de resultados éstos no son ciento por ciento
deducibles, que son más bien dados en parte por cier-
tos antecedentes y en parte por la actividad creadora
del individuo. Y creo que esto es algo que Shackle de
alguna forma sostiene.
En cuanto a la imaginación, tenemos que ésta
puede ser de dos tipos: una, la que es independiente
de la experiencia externa presente, que tiene total
ausencia de represión como la ficción o la fantasía y
por lo mismo no pretende guardar relación esencial
con el mundo exterior, y otra, la que tiene cierto grado
de represión, que esta condicionada por ciertas cir-
cunstancias.
La imaginación que conecta con una decisión no
es una imaginación completamente libre, sino una
imaginación condicionada con lo que el individuo
conoce acerca de la naturaleza humana y el mundo en
general. Ajustándose también al tiempo que el agente
tiene para cambiar la situación existente en el pre-
sente del individuo.
Tenemos entonces que la decisión es paradójica.
Primero, porque contiene un futuro que existe sólo en
el presente: en efecto, las consecuencias imaginarias
relativas al resultado de cada acto posible tienen unas
fechas futuras que tienen existencia solo en el pre-
sente. Y segundo, porque la decisión se hace a través
de una imaginación no fantástica de ciertos resultados.
“[...] El individuo no elegirá un acto cuya atracción
reside en un resultado hipotético que a su juicio este
acto no puede producir”.15
Para que la imaginación influya sobre la decisión
no sólo se necesita que no sea fantasía sino además
que tal resultado imaginativo de x acto sea considera-
do por el agente de la decisión, como posible conse-
cuencia de ese acto.
“Si una situación o [...] una serie de situaciones que
componen un resultado, todos ellos hipotéticos,
pueden implicar una imposibilidad general, esto es,
pueden aparecer contrarios a la ley natural, de man-
era que no debe suponer que se produzcan nunca tal
situación o [...] puede parecer imposible dentro de los
límites de tiempo que se le imponen[...].16
El agente considerará que la situación es inalcanzable
para él.
Naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle
14
13 Ibidem, p. 26.
14 Loc. cit.
15 Ibidem, p. 27.
16 Ibidem, pp. 27-28.
La imaginación reprimida y ajustada a lo que
parece posible en algún grado es llamada por el autor
expectativa.
3. Decisión y tiempo
“Estar a la expectativa es imaginar situaciones y acon-
tecimientos que este o aquel acto realizable haga
verosímiles.”17 En el análisis de la decisión realizado
por Shackle encontramos también una concepción del
tiempo. Él considera que para el agente, no hay más
que un momento: el presente, que por ningún motivo
está acompañado ni del futuro ni del pasado, por lo
que lo llama presente solitario. “Dentro de ese mismo
momento presente solitario han de estar todas las con-
secuencias actuales, en función de las cuales se toma
en ese momento una decisión”.18 Si bien es cierto que
este momento es individual también es cierto que es
continuo.
[...] el momento sólo existe en las percepciones, sen-
timientos, pensamientos y decisiones que se producen
en él. Estas cosas son eventos, transformaciones que
cambian una situación instantánea en otra, y por con-
siguiente, el momento no puede existir sin transfor-
marse y dar paso a otro momento diferente.1 9
Tenemos entonces que en el análisis de la decisión,
Shackle toma el significado pragmático de decisión.
Parte del supuesto de que el universo no está deter-
minado ni está en caos completo. Analiza ciertos ele-
mentos claves relacionados con la decisión y llega a la
conclusión de que son la imaginación, la creatividad y
el tiempo los elementos que moldean la decisión.
Bibliografía
EDWAES, Paul, “Determinismo estricto y moderado”,
Sidney Hook, en Determinismo y Libertad,
Fontanella, Barcelona, 1969.
SHACKLE, George L. S., Decisión, orden y tiempo,
Tecnos, Madrid, 1966.
HOOK, Sydney, Determinismo y libertad, Fontanella,
Barcelona, 1969.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15
15
17 Ibidem, p. 28.
18 Ibidem, p. 57.
19 Loc. cit.
[...] mientras las economías nacionales se entrelazan creciente -
mente, las naciones se fragmentan de múltiples maneras y no hay
una comunidad alternativa en el horizonte [...] En tanto desaparecen
comunidades tradicionales y viejas culturas son arrolladas, miles de
millones de seres humanos pierden el sentido del lugar y la identidad
que da significado a la vida
(Richard Barnet y John Cavanagh, Global Dreams).
En lo económico, dos de los procesos más aparentes,
más evidentes, de la actual fase de desarrollo del capi-
talismo son el de la transnacionalización del capital, que
ha conducido a la globalización de la economía, y el de
la creciente autonomización del capital financiero frente
a la economía real. En lo político, Europa occidental ha
inaugurado un largo camino hacia lo que podría originar
la constitución de un Estado supranacional, en tanto que
los Estados de capitalismo periférico parecen enfrentar
la pérdida de su soberanía por múltiples vías que van
desde la imposición de sus propias características y
dimensiones, hasta la práctica imposibilidad de estable-
cer de forma autónoma y viable sus propias políticas
económicas.
Ese complejo proceso al que se ha denominado
globalización posee como característica dominante la
asimetría. Como en las fases anteriores del capitalismo,
su lógica conduce a la concentración y a la centrali-
zación tanto del capital, como de la tecnología de punta,
de las ramas asociadas con ésta y, fundamentalmente,
de sus beneficios. La lógica del mercado mundial deter-
mina en última instancia a las distintas economías
nacionales. La producción de valor y su intercambio han
alcanzado un grado de homogeneidad mucho más alto
que en cualquiera época previa. Pero la dinámica de
este proceso está signado por la asimetría.
La actual fase de transnacionalización del capital,
caracterizada por la creciente autonomización del capi-
tal financiero, parece redefinir las fronteras entre la
economía y la política, entre el mercado y el Estado.
Pero esta redefinición no es homogénea. Las continuas
crisis financieras, de alcance global, tienen un efecto
diferenciado en los distintos tipos de Estado. En los
países centrales, sedes de las matrices de las empresas
transnacionales y lugar de origen de los flujos
financieros, el proyecto de país y la soberanía del
Estado para conducirlo continúan incólumes; hay efec-
tos coyunturales que pueden controlar manipulando su
política monetaria. En los países de capitalismo periféri-
co la situación es completamente diferente.
16
Los límites de lasoberanía del estadoen la economía global
Ivonne Carrillo Dewar*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
En la periferia del capitalismo la transnaciona-
lización del capital y la volatilidad de los mercados
financieros como consecuencia de la creciente autono-
mización del capital financiero respecto a la economía
real, tienen consecuencias profundas que han con-
ducido incluso a la subordinación del proyecto de país
a la lógica del mercado global. En nuestros países, no
se trata sólo de una pérdida de autonomía en el diseño
y operación de la política económica. La estructura
económica toda, y aparentemente también la política,
así como el conjunto de las relaciones sociales, pare-
cen determinadas por la lógica del mercado global. Lo
que aquí parece estar ocurriendo es una pérdida de la
soberanía del Estado.
Es objetivo de este ensayo analizar si la inserción
en el mercado global constituye un mecanismo de pér-
dida de la soberanía del Estado para los países que,
como México, poseen una característica periférica y
subordinada en el mercado capitalista global. Para tal
fin, el trabajo se divide en dos apartados. En el
primero, se revisa teóricamente el concepto de sobera-
nía, y se busca establecer una primera aproximación a
la diferente conformación de la fuente de la sobera-
nía del Estado entre los países de capitalismo origi-
nario y los de incorporación tardía y subordinada al
capitalismo. En el segundo apartado se busca identi-
ficar la soberanía del Estado mexicano en la definición
del proyecto de país, a través del análisis del peso del
capital extranjero en éste, a lo largo del proceso de
modernización vía industrialización, así como en la
actual fase de la economía global.
1. Acerca de la soberanía
El siglo XVI parece marcar el inicio de la consolidación
del capitalismo en algunos de los países de Europa
occidental. Paralelamente, marca el inicio de la consti-
tución de los modernos Estados nacionales, como
consecuencia del proceso de diferenciación de las
estructuras sociales producida por el desarrollo del
entonces nuevo modo de producción. En el último
cuarto de ese siglo, en 1576, Jean Bodin (Juan
Bodino, al castellanizarse) define a la soberanía como
el poder absoluto y perpetuo de una república; de
acuerdo con este autor, el poder soberano es inaliena-
ble y no delegado; al ser el soberano la fuente del
derecho, no está sometido a las leyes y toda limitación
del poder de mandato tiene que ser extralegal; en lo
económico, la soberanía supone el poder de acuñar
moneda, así como el de imponer contribuciones y
tributos,1 es decir, otorga al soberano los instrumentos
primarios de lo que con el tiempo habría de constituir
la política económica.
El concepto clave en la definición que Bodino hace
de la soberanía es el de poder. Pero no se trata de
cualquiera forma de poder; la soberanía implica el
poder que sustenta y articula a la estructura política.
En otras palabras, la soberanía es sinónima de poder
legítimo, fundado en el derecho
En sentido amplio el concepto político-jurídico de
soberanía sirve para indicar el poder de mando en
última instancia en una sociedad política y, por con-
siguiente, para diferenciar a ésta de las otras asocia-
ciones humanas, en cuya organización no existe tal
poder supremo, exclusivo y no derivado... tal concep-
to está estrechamente vinculado al del poder político:
en efecto, la soberanía pretende ser una raciona-
lización jurídica del poder, en el sentido de transfor-
mar la fuerza en poder legítimo, el poder de hecho en
poder de derecho [...].2
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
17
1 George H. Sabine, Historia de la teoría política, FCE,
México, 1987, p. 301.
2 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino,
Diccionario de política, 10a. ed., vol. II, Siglo XXI, México,
1997, p. 1483.
Para Bodino la esencia del Estado es precisamente la
soberanía, cuyo principio sería el poder político unifi-
cado. En cierto sentido, la soberanía es la que legitima
el poder, la que lo constituye en autoridad. Así, para
Bodino, el Estado es la posesión de un poder ordena -
do. No existen para él distintas formas de Estado, sino
distintas formas de gobierno, en función de donde
radique la fuente del poder.
Este principio de una jefatura jurídica unificada como
signo distintivo de un verdadero estado, lo aplica
Bodino con gran claridad a la antigua teoría de las
formas de gobierno. Desde su punto de vista, todo
gobierno que no quiera ser presa de la anarquía, toda
”república bien ordenada” tiene que tener en alguna
parte sea fuente indivisible de autoridad. De ahí que
las diferentes formas de gobierno sólo puedan variar
según sea la residencia de ese poder. No hay formas
de estado, aunque hay formas de gobierno. En una
monarquía la soberanía reside en el rey [...] si el
poder final de decisión y revisión reside en alguna
forma de cuerpo popular, el gobierno es democrático
[...] La manera de concebir Bodino las formas de go-
bierno implica una distinción tajante entre estado y
gobierno. Aquél consiste en la posesión de un poder
soberano; el gobierno es el aparato por intermedio
del cual se ejerce tal poder...3
Toda vez que Bodino desarrolla su teoría en una
época de pleno auge del absolutismo, resulta com-
prensible su inclinación por la monarquía, no sólo por
concebir a la soberanía como un poder absoluto. Si
bien, respecto al segundo punto, pesa también fuerte-
mente su concepción iusnaturalista en la que el dere-
cho es anterior y está por encima de la sociedad y cons-
tituye, en última instancia, la fuente del poder: “Los
grandes legistas franceses como Jean Bodin, Charles
Loyseau y Cardin Le Bret, que en los finales del siglo
XVI y comienzos del XVII remarcaron el carácter abso-
luto e indivisible del poder soberano, sentían fuerte-
mente todavía la herencia medieval, que había colo-
cado al derecho por encima del rey [...]”.4
Es en ese contexto que se pueden encontrar en
Bodino límites al poder absoluto del soberano: uno era
de orden diquético, al establecer una clara distinción
entre justicia y ley; otro límite estaba relacionado con
el reconocimiento en la teoría de la existencia del
orden político fragmentado propio del feudalismo en
proceso de desaparición, a través de los estados
señoriales, cuyas prerrogativas él afirmaba debían ser
respetadas por el monarca; otro aún imponía restric-
ciones a las funciones fiscales y de participación direc-
ta en la economía.
El Estado absolutista fue, por una parte, conse-
cuencia del desarrollo de las relaciones capitalistas de
producción y de la necesaria concentración del poder
para la integración de la nación, la homogeneización
de las fuerzas productivas y la constitución del merca-
do interno. Fue la etapa necesaria para la genera-
lización del capitalismo. Pero por otra parte, también
constituyó la forma organizativa con que la aristocracia
feudal enfrentó el empuje de la burguesía por consti-
tuirse en la nueva clase dominante.
La indiferenciación y la no-individualización de las
sociedades occidentales desde la Antigüedad hasta
los albores de la Modernidad fue un factor determi-
nante en que el pensamiento filosófico no se ocupara
del individuo como tal, sino exclusivamente como ser
de la especie humana y miembro de la sociedad, su-
bordinado a ésta, sin capacidad para elegir su destino
el cual dependía, por su nacimiento, de su pertenencia
a determinado grupo, clase, o estamento social.
El individuo como actor dominante de la esfera
social y como problema para la filosofía y la ciencia
habría de aparecer como consecuencia de dos circuns-
tancias coincidentes y asociadas. Por una parte, la
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
18
3 Sabine, op. cit., p. 302. 4 Bobbio, et al., op. cit. , p. 1486.
diferenciación de las estructuras sociales, en la que
surgen el Estado y el mercado modernos; y con éste
último, la multiplicación del sistema de necesidades,
una creciente complejidad de la división social del tra-
bajo y la posibilidad de la movilidad social de una
esfera de la producción a otra. Al mismo tiempo, oca-
siona la extensión del paradigma de las ciencias natu-
rales al ámbito de la filosofía y de las ciencias sociales.
Así, no es accidental que fuese un filósofo inglés
del siglo XVII el primero en desarrollar un sistema
mecanicista para explicar al individuo, su conducta y la
organización de la sociedad en términos de causa-
efecto. Tal pensador fue Thomas Hobbes, quien redac-
tó sus obras en medio de las profundas luchas
sociales encabezadas por Cromwell para establecer
límites y controles parlamentarios a la monarquía
absoluta de los Estuardo y generar la institucionalidad
acorde con el ya dinámico proceso de desarrollo capi-
talista inglés. Trasladando a la sociedad el mito de que
la naturaleza es un sistema mecánico que puede expli-
carse a partir de la observación y la identificación de
regularidades y relaciones de causa-efecto, Hobbes
acepta como verdades evidentes tanto la idea de que
en la naturaleza la constante es el movimiento, como
la de que toda conducta humana, incluso aquella cuyo
ámbito es la política, es una forma de movimiento.5
La reducción hobbesiana de la sociedad a estric-
tas leyes mecanicistas de causa-efecto, que explica la
organización social a partir de los fundamentos psi-
cológicos de la conducta individual, rompe con
cualquier presupuesto universalista del ser humano y
con la aceptación de que las acciones de los individu-
os están predeterminadas por normas de carácter
ético o teológico. Para él, los seres humanos no son ya
más partes resultantes de un todo social, que los
define y determina; con Hobbes hace su entrada triun-
fal en la filosofía la categoría de individuo, en respues-
ta a la irrupción de éste en la realidad socioeconómica
de la Inglaterra de su momento. Al separar el derecho
de la ética y la teología, Hobbes prescinde de las con-
sideraciones teleológicas de la humanidad. Al reducir
la naturaleza humana a la esfera de lo físico, aquélla
aparece controlada por los mecanismos psicológicos
de los individuos.
El sistema racionalista construido por Hobbes parte
de un concepto del individuo que antecede a la
sociedad y cuya conducta está guiada por su instinto
de conservación, no por la razón. Sin embargo, es pre-
cisamente ese estado de depredación animal el que
obliga a los seres humanos a entrar en sociedad, guia-
dos en última instancia por el mismo instinto de con-
servación, pero entrando aquí en operación el segundo
principio de la naturaleza humana, el de la razón. En el
L e v i a t á n parece que las reacciones psico-fisiológicas a
los impulsos externos permiten al individuo establecer
una relación práctica e instrumental de conocimiento
con la realidad, por lo que decide racionalmente vivir en
sociedad con los otros, pues hay una identidad entre
las leyes de la naturaleza y la razón.6
En el sistema de Hobbes, la ley natural, convertida
en instinto de conservación, otorga al individuo la liber-
tad ilimitada de emplear todos los medios posibles
para alcanzar todos sus deseos e intereses. Por otra
parte, esa misma ley natural, asimilada a la razón por
el segundo principio de la naturaleza humana, impulsa
al individuo a limitar esa libertad para preservar su
seguridad y el logro de sus intereses particulares, de
suerte que la sociedad aparece como posterior al indi-
viduo, subordinada a él y sustentada en la confianza
mutua. El consiguiente paso lógico en este sistema,
para explicar su posibilidad racional, es la teoría de la
soberanía que igual que en Bodino, habría de ser
absoluta:
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
19
5 Sabine, op. cit., p. 339. 6 Ibidem, pp. 342-345.
[...] Sólo puede esperarse razonablemente el cumpli-
miento de los pactos en el caso de que haya un gobier-
no eficaz que pueda castigar el incumplimiento [...] La
seguridad depende de la existencia de un gobierno
que tenga la fuerza necesaria para mantener la paz y
aplicar las sanciones necesarias para domeñar las
inclinaciones antisociales innatas del hombre. El moti-
vo efectivo de que los hombres lleguen a formar una
sociedad es el temor al castigo, y la autoridad del dere-
cho llega sólo hasta el punto que puede alcanzar su
imposición forzosa [...] En sustancia, su teoría equi-
valía a identificar el gobierno con la fuerza [...] Para jus-
tificar la fuerza, Hobbes conservó el antiguo artificio de
un contrato, aunque tuvo buen cuidado de excluir la
idea de que fuese un contrato que obligase al gober-
nante. Lo describía como un pacto entre individuos por
virtud del cual todos renuncian a tomarse la justicia por
su mano y se someten a un soberano [...] la sociedad
es una mera ficción. De modo tangible sólo puede sig-
nificar el soberano, ya que a menos que haya sobera-
no, no hay sociedad [...] El estado es único porque no
tiene superior, en tanto que las demás personas jurídi-
cas existen porque aquél lo permite.7
El sistema desarrollado por Hobbes había conducido a
la justificación filosófica del absolutismo, al sustentar la
proposición del sometimiento total de los individuos al
poder del Estado. Por el contrario, Locke, sólo pocas
décadas después, pero en el mismo siglo XVII de pro-
fundas transformaciones políticas y económicas en
Inglaterra, habría de llegar a una conclusión radical-
mente diferente: la de que en la constitución de la
organización social para salir del estado de naturaleza,
los individuos conservarían sus derechos fundamen-
tales a la vida, a la libertad (básicamente religiosa,
pero de conciencia en general), y a la propiedad.
Tal conclusión es resultado de una contradicción, o
por lo menos ambigüedad, en la posición sostenida
por Locke respecto a la teoría iusnaturalista. Por su
parte, recogía la tradición aristotélica y de Santo
Tomás relativa a la fundamentación ética del derecho,
aspecto en el que difiere completamente de Hobbes
que, como se ha sostenido antes, sostiene una posi-
ción no-ética y ateológica del derecho natural. De esta
manera, mientras para Hobbes el estado de natu-
raleza era de conflicto permanente, Locke lo concebía
de paz y buena voluntad.
Locke postulaba que los derechos a la vida, a la
libertad y a la propiedad eran innatos al individuo y, por
lo tanto, previos a toda forma histórica de organización
de la sociedad. La irrenunciabilidad de estos derechos
frente a la sociedad y al gobierno establece límites al
poder del Estado, cuya función es precisamente la
preservación de aquéllos, sin interferir en la libertad y,
fundamentalmente, en la propiedad de los individuos.
Sobre estas bases Locke desarrolla la teoría de la
soberanía limitada:
La limitación de la soberanía debe ser, en conse-
cuencia, el primer objetivo del hombre racional, y
deben buscarse los principios en los que fundamen-
tar esa limitación. Locke los encuentra en los dere-
chos naturales que son inherentes a los hombres [...]
Locke decreta la abolición de la soberanía tal como
se había entendido, y la reemplaza por una división
de poderes entre la legislatura y el ejecutivo, es decir,
el nuevo monarca constitucional. Al dividir al Leviatán
en dos, y haciendo que cada parte limite a la otra,
trata de asegurar que cada una desempeñe su fun-
ción propia y que ninguna sea lo suficientemente
fuerte para limitar los derechos naturales del pueblo.8
También en Montesquieu encontramos la idea de una
soberanía limitada. Fuertemente inspirado en las insti-
tuciones de la monarquía constitucional inglesa gene-
radas a partir de las revoluciones del siglo XVII, pro-
pone como principio de la organización del gobierno la
división del poder estatal en las respectivas institu-
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
20
7 Ibidem, pp. 346-347.
8 R. H. S. Crossman, Biografía del estado moderno, FCE,
México, 1994, pp. 76-78.
ciones encargadas de desempeñar las funciones fun-
damentales: ejecutivo, legislativo y judicial.9
Como hombre del siglo X V I I I perteneciente a la
nobleza francesa, Montesquieu no se pronuncia a favor
de la república democrática (la más igualitaria de las for-
mas de gobierno que analiza) considerando que es
propia de las antiguas ciudades-Estado y que en un
moderno Estado-nación la democracia directa es inope-
rante, por una parte, y por otra porque según su con-
cepto satisface la igualdad pero no la libertad.1 0 D e s d e
su punto de vista, la forma ideal de gobierno es la monar-
quía, porque si bien ésta no tiene necesariamente por
objeto a la libertad, la hace posible, toda vez que
[...] su estructura social es diferenciada por la multi-
plicidad de órdenes, funciones y condiciones; unos
hacen las leyes, otros las aplican; unos gobiernan,
otros juzgan. Nadie se puede separar de su función ni
usurpar la de otros. Las clases, que de esta manera
existen, moderan el poder del monarca. Gracias a su
propia fuerza ellos son capaces de resistirlo. Los
órganos del cuerpo social moderan la autoridad real y
se moderan a sí mismos [...] la monarquía es el tipo
de gobierno libre, porque es el régimen de las distin-
ciones, las separaciones y los equilibrios [...] el poder
detiene al poder, según una máxima fundamental del
Espíritu de las Leyes.11
Juan Jacobo Rousseau, por el contrario, a partir de
una concepción filosófica fuertemente humanista,
busca identificar la forma de gobierno que permita que
el poder se distribuya igualitariamente entre los ciu-
dadanos, y en la que el poder de decisión descanse en
la voluntad general. Mientras Montesquieu sostenía el
concepto moderno de la libertad, es decir, la libertad
del comportamiento individual, Rousseau se pronuncia
por la libertad según el concepto de los antiguos, que
es la que se encuentra asegurada a través de la par-
ticipación del individuo en las decisiones tomadas por
la colectividad en su conjunto; en otras palabras, por la
voluntad general para cuya construcción “[...] no siem-
pre es necesario que sea unánime, pero es necesario
que todas las voces sean contadas. Toda exclusión
formal rompe la generalidad”.12
De esta manera, el sistema propuesto por
Rousseau es el de la democracia, pero una en la que
la soberanía radica en el pueblo, y es éste el que
posee la función legislativa. Rousseau distingue al
Estado del gobierno; el primero está constituido por la
voluntad general expresada en la legislación; el segun-
do, también determinado por aquélla, tiene por función
la administración, es decir, el ejercicio del poder ejecu-
tivo, cuya legitimidad depende de su obediencia a la
soberanía popular.13
Así, la teoría de los derechos naturales del hombre
se convierte en la respuesta que permite reintegrar a
la especie humana a su lugar central en el pen-
samiento sobre la realidad y conduce a nuevos desa-
rrollo teóricos acerca de la sociedad y el Estado. Sin
embargo, el mismo marco axiomático pudo derivar en
posiciones antagónicas: En Montesquieu, la respuesta
es la monarquía constitucional; en Rousseau lo es la
democracia. En Hobbes,14 conduce al Estado absolu-
to; preguntándose sobre la validez del orden social y
político, analiza al Estado de su época como si fuese
el resultado de un hipotético paso de un estado natu-
ral al estado social. Para él, el orden social es resulta-
do de un pacto a través del cual los individuos, natu-
ralmente libres, someten su libertad al soberano, de
manera que aquélla es transferida íntegramente, con-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
21
9 Montesquieu, Del espíritu de las leyes, 2 vols., SARPE,
Madrid, 1984.
10 Marcel Prélot, y George Lescuyer, Histoire des idées poli -
tiques, Dalloz, Paris, 1980, p. 400.
11 Ibidem, p. 401.
12 Ibidem, p. 414.
13 Ibidem, pp. 415-416.
14 Ibidem, p. 207.
formándose así un poder estatal sin límites, entera-
mente absoluto. Pero para Rousseau, como para la
mayoría de los teóricos del Estado contractual, la liber-
tad del individuo es irrenunciable e intransferible, so
pena de perder precisamente la esencia de ser
humano
[...] constituyendo precisamente la fuerza y la libertad
de cada hombre los principales instrumentos para su
conservación, ¿cómo podría él comprometerlos sin
justificarse ni descuidar las obligaciones que tiene
para consigo mismo? [...] Cómo encontrar una forma
de asociación que defienda y proteja, con la fuerza
común, la persona y los bienes de cada asociado, y
por la cual cada uno, uniéndose a todos los demás,
no obedezca más que a sí mismo y permanezca, por
tanto, tan libre como antes [...].15
De esta manera, contrariamente a Hobbes, en
Ruosseau la teoría de los derechos naturales del hom-
bre constituye la piedra angular de una propuesta de
organización de la sociedad en la que la esfera políti-
ca no debe sobredeterminar ni mucho menos negar al
conjunto social, integrado por individuos libres por
derecho, cuya libertad debe poner límites al poder del
Estado.
Tal concepción emana, más que de una intención
puramente teórica, de una orientada a construir la rea-
lidad, a transformarla, que es lo que caracteriza funda-
mentalmente a la Ilustración,16 está fuertemente sus-
tentada en los desarrollos de la filosofía política que
tuvieron lugar durante el siglo anterior, el XVII. Es Kant
quien, analizando las diferencias entre los seres
humanos, el papel de la competencia, de la insociabi -
lidad en el progreso social, otorga a la libertad del indi-
viduo un valor esencial, tanto para éste como para la
estructuración de una sociedad regida por la ética y
por la justicia:
El problema mayor del género humano, a cuya solu-
ción le constriñe la naturaleza, consiste en llegar a
una sociedad civil que administre el derecho en gene-
ral, como sólo en sociedad, y en una sociedad que
compagine la máxima libertad, es decir, el antagonis-
mo absoluto de sus miembros, con la más exacta
determinación y seguridad de los límites de la misma,
para que sea compatible con la libertad de cada cual
[...] una sociedad en que se encuentre unida la máxi-
ma libertad bajo leyes exteriores con el poder irre-
sistible, es decir, una constitución civil perfectamente
justa, constituye la tarea suprema que la naturaleza
ha asignado a la humana especie [...].17
Para Kant el derecho no constituye entonces, como en
Hobbes, el sustrato del poder absoluto del soberano; los
límites están impuestos por la libertad del individuo y por
la justicia. Resulta entonces claro que, a diferencia de la
actual corriente denominada “neoliberal” que, al confundir
el todo social con la estructura económica, concebida
además ésta de forma ahistórica, centra el concepto de
libertad exclusivamente en el mercado, para las fuentes
de la filosofía política de las que emana el liberalismo la
libertad se origina en la persona y de ahí se extiende al
todo social, de una manera perfectamente compatible
con la ética y con la justicia.
La teoría del Estado contractual constituye una
respuesta desde la ciencia política a las trabas que el
persistente sistema de dominación económica y
extraeconómica del feudalismo, sintetizado en el
Estado absolutista, imponía al desarrollo del capitalis-
mo. Sirviendo de marco axiomático y de bandera con-
tra el absolutismo en las luchas sociales por derrocar
a los regímenes del periodo de transición, tal marco
conceptual habría de incidir en la conformación del
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
22
15 Jean Jacques Rousseau, El contrato social, S A R P E,
Madrid, 1985, p. 41.
16 Ernest Cassirer, El mito del Estado, FCE, México,1993, p.
209.17 Emmanuel Kant, Filosofía de la historia, FCE, México,
1994, pp. 48-49.
Estado moderno y del entramado institucional de las
democracias occidentales, si bien, por supuesto, no se
trató de un proceso automático, sino de uno de larga
maduración
El componente de arbitrariedad (autonomía) en la
cima del Estado se reveló como la piedra de choque
[...] Sobre él recayó la doble intervención del Estado
constitucional y la democracia. En lo que hace a los
logros institucionales, le correspondió un ya complejo
instrumentario, que desde el final de la Revolución
francesa se había revelado como políticamente
aceptable. De un lado estaba la idea de constitución,
que pudo resolver el problema de una justificación
jurídica del poder- si no lógica, si al menos efectiva-
mente. De otro, la idea de la división de poderes, que
consiguió canalizar la arbitrariedad por medio del
derecho, en tanto que un órgano del Estado sólo
podía hurtar decisiones a otro cuando satisficiera la
forma del derecho. Finalmente, la idea de la elección
democrática y de la limitación temporal del ejercicio
del mandato en el parlamento y en el gobierno, gra-
cias a la cual el momento no concebible jurídica-
mente de un último arbitrio soberano pudo ser sujeto
a control, al menos bajo el imperativo de la consi-
deración del interés político propio.18
Las dimensiones y la complejidad de las sociedades
modernas, su carácter profundamente antagónico, son
difícilmente aprehensibles por las construcciones teóri-
cas. La ciencia política tiende a abstraer los procesos y
las relaciones concretas que dan sustento a la institu-
cionalidad en la que operan las relaciones sociales y,
más concretamente, las políticas. De esta forma,
[...] las teorías políticas democráticas caen, pero en
dirección opuesta, en el mismo proceso de abstrac-
ción, de formalización y de despersonalización, por el
cual imputan al pueblo una voluntad sintética y uni-
taria [...] el pueblo jurídicamente organizado en las
asambleas de las capas y de los estados, después
políticamente organizado en los partidos presentes en
el parlamento. Se quiere ver en el estado, en el parla-
mento y en el gobierno los instrumentos particulares
del pueblo soberano; pero si la soberanía pertenece a
él y no emana de él, el pueblo puede ejercerla sólo en
las formas y en los límites de la constitución, es decir
del estado —ordenamiento, mientras que el estado—
aparato, el estado-persona, se limita a representar al
pueblo en el mundo del derecho [...].1 9
De esta forma, a partir de un marco axiomático susten-
tado en la filosofía estoica de origen griego, la teoría de
los derechos naturales del hombre durante la Ilustración
habría de derivar en una filosofía política y una inci-
piente ciencia política que desarrollarían sus propuestas
de organización de la sociedad en las que lo que sobre-
sale son los límites impuestos al poder estatal, que de
la teoría habrían de concretarse en la realidad en la
compleja red institucional de las modernas democracias
occidentales; teoría y realidad política se habían distan-
ciado considerablemente del postulado de Maquiavelo
que sostiene que la justificación de la soberanía es el
control del poder. Para los fines de este trabajo, resta
subrayar que la soberanía está sustentada en dos nive-
les: el interno, en el que se constituye en la base de la
legitimidad del Estado frente a sus ciudadanos, y el
externo. “En el plano exterior concierne al soberano la
decisión de la guerra y la paz, lo cual presupone un sis-
tema de estados, que no tienen ningún juez por sobre
de sí [...] En el plano exterior, el soberano encuentra en
los otros soberanos pares suyos, se encuentra en una
situación de igualdad[...]”.2 0
México, y en general los países de capitalismo peri-
férico, por principio ocupan una posición subordinada
en el contexto político del conjunto de los Estados-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
23
18 Niklas Luhmann, Teoría política en el Estado de bienes -
tar, Alianza Universidad, Madrid, 1997, p. 36.
19 Bobbio et al., op. cit., p. 1488.
20 Ibidem, pp. 1483-1484.
nación. Aquí no se encuentra una correspondencia
con el proceso histórico de formación de los modernos
Estados-nación occidentales. Un pasado colonial, del
que el país emerge a una independencia política
respecto a la metrópoli, en condiciones en las que la
existencia del Estado-nación puede ser definida como
meramente formal. No hay en ese entonces una
nación integrada, las estructuras sociales están com-
pletamente indiferenciadas, con una clara hegemonía
de la Iglesia católica, no hay un mercado interno inte-
grado y homogéneo, la constitución del Estado ante-
cedió a la nación. A partir de la Independencia, se ini-
cia un largo camino hacia la modernización que inclu-
so en nuestros días está inconcluso.
Desde la segunda mitad del siglo XIX, las sucesi-
vas modernizaciones del país (constante que se
observa en todos los países periféricos) significaron su
inclusión subordinada en el mercado mundial. Las carac-
terísticas, el tamaño y la dinámica de la estructura
económica han estado determinadas por la lógica del
mercado mundial, que en última instancia ha determi-
nado a toda la estructura social del país. Si bien
durante algunos periodos el Estado mexicano ha sus-
tentado una posición fuertemente nacionalista, la
dependencia tecnológica-financiera del país ha
impuesto serios límites a la soberanía, y es posible
afirmar que se ha insertado en el contexto interna-
cional no desde una posición soberana, sino a través
de diversos grados de autonomía relativa.
Para concluir este apartado se enuncia una tesis
que habrá de ser desarrollada en posteriores trabajos,
la de que son soberanos los Estados de capitalismo
originario; los Estados de capitalismo periférico
poseen una autonomía relativa frente al contexto
mundial. En los Estados periféricos, la soberanía
opera más bien internamente, como el poder para
definir e impulsar un proyecto nacional que, inscrito de
una forma subordinada a la lógica del mercado mun-
dial, articule en lo interno los proyectos de los grupos
dominantes. Aquí, siguiendo a Bodino, el elemento
fundamental de la soberanía es estrictamente el poder
de dar leyes a los ciudadanos, tanto individual como
colectivamente. En el siguiente apartado, se analizará
el caso concreto de México, en el que el peso cre-
ciente del capital transnacional en la definición del
proyecto de país dio lugar a la tesis enunciada líneas
arriba.
2. Capital transnacional y Estado en México
La expansión y consolidación del capitalismo durante
la segunda mitad del siglo XIX configuró una división
internacional del trabajo en la que a los países agra-
rios les correspondía el papel de proveedores de
materias primas. Así, desde las últimas décadas de
ese siglo la inserción de México y buena parte de los
países latinoamericanos al creciente mercado mundial
se dio a través de la exportación de productos
agropecuarios. Tal actividad primario-exportadora
tenía un alto ritmo de incremento asociado a la
dinámica del desarrollo urbano-industrial en los países
de capitalismo originario. Lo anterior tuvo importantes
efectos en la economía mexicana, al traducirse en
creación de infraestructura de comunicaciones (funda-
mentalmente las redes ferroviarias), aumentos en la
productividad, generación de empleos y la formación
de un mercado interno para ciertas manufacturas. Se
da así un proceso de industrialización incipiente, pero
bastante dinámico en algunas regiones, centrado bási-
camente en las ramas textil, minera y cervecera, entre
otras.
De esta forma, a pesar de que los Estados Unidos
se encontraban ya no sólo en la senda del desarrollo
económico, sino en la carrera por convertirse en una
potencia político-militar, entre finales del siglo XIX y
principios del X X, la brecha en el índice global de creci-
miento entre dicho país y el nuestro se incrementó
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
24
sólo marginalmente. En otras palabras, mientras en
1870 el cociente del producto interno bruto per capita
de Estados Unidos respecto a México fue de 3.46,
para el año 1913 habría sido de 3.61.21 Dicho de otra
forma, a lo largo de cuatro décadas en México se man-
tuvo una dinámica de crecimiento económico tal que,
por lo menos respecto al indicador de referencia, la
economía mexicana se mantuvo prácticamente en la
misma posición relativa respecto a la del país que
emergía como centro hegemónico.
Otra forma de evaluar el proceso es comparando la
posición de México con relación al resto de los países
periféricos. Así, mientras en 1870 el cociente de P I B p e r
c a p i t a entre Estados Unidos y México fue, como ya se
dijo, de 3.46, este indicador para el promedio de los
países periféricos había sido ligeramente inferior (de
3.3), en tanto que para los menos desarrollados, de
4.46; es decir, la posición de México era un poco menos
favorable que la sugerida por el promedio de los países
no industrializados. Durante el año de 1913, el P I B p e r
c a p i t a estadounidense fue 3.61 veces mayor que el de
nuestro país, pero la brecha era ya de 7.03 para el
promedio de los países de incorporación tardía al capi-
talismo, en tanto que para los menos desarrollados se
había incrementado a 10.4.2 2 En otras palabras,
durante el periodo de referencia, nuestro país se perfi-
laba con un crecimiento intermedio.
Sin embargo, tanto su posición de país de capitalis-
mo tardío y periférico, como el régimen político y la
estructura de la propiedad y en general el sistema de
relaciones sociales, imponían trabas al desarrollo del
capitalismo. De entre todos los proyectos de país en
conflicto durante la etapa armada de la Revolución, ini-
ciada en 1910, el hegemónico fue precisamente aquel
que pugnaba por el desarrollo capitalista. La
Constitución de 1917 refunda al Estado mexicano,
otorgándole en el artículo 27 la facultad de decidir
sobre las modalidades que habría de adquirir la
propiedad privada, al recaer la propiedad de la tierra
en general sobre la figura abstracta de una nación que
estaba aún por integrarse. A través del artículo tercero,
que establece las modalidades que habría de asumir
el sistema educativo, el Estado mexicano posrevolu-
cionario adquiere el poder de incidir sobre la ideología
de los mexicanos y, en última instancia, sobre la con-
ciencia individual. Y mediante el artículo 123 de la
Constitución Federal, el Estado se constituye en
agente regulador de las relaciones entre el capital y el
trabajo. Están así fundadas las normas que habrían de
conferir al Estado posrevolucionario un papel rector en
el nuevo proceso de modernización del país, si bien tal
función sólo se haría explícita en el texto constitucional
hasta la reforma a los artículos 25 y 26 en vigor desde
1982, paradójicamente en aquellos momentos en que
iniciaría su tránsito hacia un Estado mínimo en lo
económico.
Como se sostiene líneas arriba, a partir de la
segunda mitad del siglo XIX, México se configura como
un país primario-exportador e inicia una incipiente
industrialización. Se trata de lo que puede definirse
como un primer proyecto modernizador, en el que el
Estado habría cumplido un importante papel
[…] El desarrollo capitalista había empezado hacia
1860 […] Se distinguió por los esfuerzos sistemáticos
del Estado para crear un mercado nacional, principal-
mente por medio de la apertura de México a las inver-
siones extranjeras y de una serie de reformas admi-
nistrativas y monetarias […] A los capitalistas extran-
jeros, atraídos por el cobre, la plata y el petróleo, se
les ofrecieron condiciones excepcionales para la
explotación de los recursos minerales. A cambio, sólo
pagaban impuestos módicos a la exportación. Para el
gobierno central, los impuestos foráneos constituían
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
25
21 Consúltense entre otros, Miguel Angel Rivera, “El para-
digma de la industrialización tardía y el aprendizaje tec-
nológico: repercusiones para México”, en C o m e r c i o
Exterior, vol. 48, núm. 8, agosto 1998, p. 670, cuadro 1.
22 Idem.
una base fiscal estable fuera del alcance de los
caudillos que gobernaban los estados y habían
mostrado poco afán por canalizar impuestos locales
al gobierno central. A la vez, se realizaron esfuerzos
(la mayoría sin éxito) para suprimir los aranceles
interestatales o alcabalas que ofrecían ingresos inde-
pendientes a los estados, a la vez que limitaban la cir-
culación de mercancías. También se dieron incen-
tivos al capital extranjero mediante subsidios para la
construcción de infraestructura como ferrocarriles,
puertos, telégrafos, teléfonos y electricidad […].23
Buena parte de la construcción de infraestructura
estaba asociada a la función que México cumplía en la
división internacional del trabajo como proveedor de
materias primas. La dinámica agroexportadora, así
como las actividades industriales promovidas en forma
preponderante por capital extranjero, al constituir un
mercado interno en formación, impulsaron cierto creci-
miento capitalista que, para consolidarse, tenía que
romper las trabas socioeconómicas e institucionales
impuestas por la estructura social del momento. Por
una parte, el régimen político conformado a partir de
fuertes poderes regionales, entre otras muchas cosas,
impedía la conformación del mercado interno a través
de los citados impuestos interestatales. Pero funda-
mentalmente era la gran hacienda la que frenaba el
desarrollo capitalista del país al sustraer del mercado
tanto a la tierra como a la fuerza de trabajo.
De esta forma, en el proceso revolucionario de
principios del siglo XX confluye una gran diversidad de
movimientos sociales, con sus respectivos proyectos
de país. El proyecto liberal representado por la lucha
de Madero por la democracia. Los movimientos
campesinos por la tierra, con sus distintas modali-
dades. Y el proyecto que propugnaba por la moder-
nización del país a través de la industrialización y, en
general, el desarrollo del capitalismo.
Es este último proyecto el que se constituye en
hegemónico y el que habría de imprimir su lógica y sus
objetivos de largo plazo al nuevo pacto social emana-
do de la revolución y consignado en la Constitución de
1917. Y es el Estado posrevolucionario el que habría
de promover el nuevo proyecto de modernización,
impulsando un modelo de crecimiento económico cen-
trado en la industrialización.
Una especificidad del Estado mexicano posrevolu-
cionario es precisamente su papel modernizador de la
sociedad e integrador de la nación, si bien se trata aún
hoy de una tarea inconclusa. En las sociedades euro-
peas occidentales el proceso de constitución del
Estado-nación corrió paralelo con el del desarrollo capi-
talista y la diferenciación de la estructura económica
(como de todas y cada una de las estructuras sociales),
de manera que la conformación de la institucionalidad
política y la de un mercado interno integrado, homogé-
neo y perfectamente capaz de sostener la vida material
de la sociedad fueron partes de un mismo proceso.
En México, el desarrollo de la estructura producti-
va, la integración del mercado interno y la de la propia
nación han sido en buena medida una función del
Estado. Y eso genera una relación perversa entre el
Estado y la sociedad civil y entre aquél y el mercado.
A este respecto:
Al principio formal del estado capitalista “hacia den-
tro” […] se agrega pues otro principio formal “hacia
fuera”: su constitución como estado nacional sobera-
no. Esta máxima formal representa hoy mundial-
mente el elemento básico ordenador de estructuras y
procesos políticos. La política internacional se refiere
primordialmente a entidades estatales nacionales, y
en ellas encuentra su marco determinante. Esto vale
también para los países actuales del “tercer mundo”
[…] También ellos se presentan hacia dentro como
hacia fuera como detentores formalmente indepen-
dientes de una soberanía territorialmente circunscrita.
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
26
23 Viviane Brachet-Marquéz, El pacto de dominación.
Estado, clase y reforma social en México (1910-1995), El
Colegio de México, México, 1996, pp. 66-67.
Si se vacila en llamarlos estados nacionales es
porque la realidad sociohistórica de estas sociedades
evidentemente no concuerda plenamente con esta
pretensión formal: muy pocos de estos estados
corresponden a sociedades para las cuales el con-
cepto de “nación” aparece plenamente justificado; el
conjunto social no se fundó históricamente a lo largo
de un proceso secular de integración con fundamen-
tos en un contexto reproductivo común. La circuns-
cripción territorial del área de soberanía no ha surgi-
do históricamente de relaciones de mercado que se
extendieron alrededor de unos núcleos de acumu-
lación (ciudades, zonas manufactureras), como en el
caso del estado-nación europeo […].24
Por otra parte, la modernización emprendida por el
Estado mexicano posrevolucionario fue de carácter
excluyente. De la misma manera que no ha logrado la
completa integración de la nación no lo ha hecho con
el mercado interno. La industrialización emprendida en
la década de los treinta fue un proceso regional y sec-
torialmente concentrador de actividades y recursos. El
resultado es una estructura económica poco integrada
y altamente heterogénea. En una misma rama de pro-
ducción coexisten formas de organización, mecanis-
mos de inserción al mercado y tecnologías de tipos
muy diversos. Y esta parece ser no una especificidad
de la formación social mexicana, sino una característi-
ca común a los países de capitalismo periférico
El otro aspecto del subdesarrollo, la heterogeneidad
estructural de la formación social, atañe a aquellas
condiciones constitutivas del estado que determinan
su conformación hacia dentro en su apariencia
específicamente burguesa como condensación de lo
ilusoriamente general de una sociedad […] Son las
características básicas de la reproducción capitalista
las que posibilitan y exigen —lógicamente hablan-
do— la desvinculación de la coacción extraeconómi-
ca del proceso de producción y de apropiación, por
consiguiente el desdoblamiento de una sociedad en
su esfera económica y política, y finalmente la mate-
rialización por separado de lo político en la forma del
estado. En todo esto el elemento central es la sub-
sunción de todas las relaciones sociales, incluyendo
las relaciones de trabajo, bajo la forma de intercam-
bio de mercancías equivalentes. Pero es precisa-
mente una característica histórica del capitalismo
periférico el que estas relaciones mercantiles equiva-
lentes no se hayan generalizado todavía. En simbio-
sis con el modo de producción capitalista dominante,
subsisten múltiples formas no capitalistas de produc-
ción e intercambio, resultando entonces una
sociedad fragmentada, “estructuralmente hetero-
génea”, en cuyos componentes las relaciones de pro-
ducción capitalistas se encuentran desarrolladas en
forma e intensidad dispares. Estas formas no capita-
listas se encuentran especialmente en la esfera de la
producción como relaciones de trabajo no plena-
mente constituidas como trabajo asalariado libre.25
El planteamiento de Tilman Evers tiene la virtud de que
permite comprender en buena parte la complejidad de
las relaciones Estado-sociedad y Estado-economía,
así como el origen de las profundas heterogeneidades
en las distintas estructuras de una sociedad como la
nuestra, caracterizada por su carácter periférico y su
posición subordinada en el capitalismo mundial.
Como se planteó líneas arriba, el proceso de
desarrollo económico de nuestro país ha estado sig-
nado por la acción estatal y en esto influyen aspectos
tanto internos como externos. En la literatura especia-
lizada de Latinoamérica lo más frecuente ha sido enfa-
tizar el determinismo del contexto externo. A este
respecto,
[…] la necesidad del intervencionismo […] surge de la
incapacidad de la competencia para generar un
desarrollo de las fuerzas productivas suficiente para
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
27
24 Tilman Evers, El Estado en la periferia capitalista, 5a. ed.,
Siglo XXI, México, 1989, p. 78. 25 Ibidem, p. 91.
la consolidación de las relaciones capitalistas de pro-
ducción como una forma dominante de organización
socioeconómica. Dicha insuficiencia tiene que ver, de
una parte, con el bloque histórico impuesto a la evolu-
ción social de estos países por la relación colonial, a
través de la cual se incorporaron al mercado mundial
y en la deformación que tal incorporación —por la
forma que adoptó— le impuso al crecimiento de las
fuerzas productivas en dichas sociedades. De otra
parte, el desarrollo capitalista de éstas adquiere visos
de continuidad sistemática —con la industria-
lización—, en un momento en que el mercado de
medios de producción —y en especial de capital— es
ya una realidad mundial y los procesos de producción
en la mayoría de las ramas han alcanzado una
notable normalización que determina, desde el princi-
pio, un alto grado de rigidez en materia de infraestruc-
tura, combinación de factores, opciones tecnológicas,
etcétera.26
En México, el desarrollo industrial que se había inicia-
do a finales del siglo XIX era, para la década de 1920,
de un grado incipiente y el sector secundario absorbía
sólo el 11.5 por ciento de la población ocupada a nivel
nacional. En aquellos momentos, México era una
sociedad fundamentalmente agraria, ubicándose en el
sector primario prácticamente tres cuartas partes de la
población ocupada.27
Es durante los años de la década de los treinta y
los cuarenta que se inicia el proceso de industria-
lización como tal, de manera que para 1950 el sector
secundario absorbía el 16 por ciento de la población
ocupada y generaba el 26.5 por ciento del producto
interno bruto (PIB). Excluyendo la minería y la extrac-
ción de petróleo, las ramas industriales habrían con-
tribuido con el 21.5 por ciento del PIB de ese año, en
tanto que las actividades primarias lo hicieron en 19.2
por ciento y los servicios habrían aportado un 55 por
ciento, reflejándose una muy temprana terciarización
de la economía, asociada con los acelerados ritmos de
urbanización ocurrida durante las dos décadas ante-
riores. A partir de 1950, la participación del sector pri-
mario en el PIB habría de descender constantemente,
hasta ubicarse en niveles cercanos a 9 por ciento
durante los ochenta, década en que continuaba
absorbiendo poco más de la cuarta parte de la
población ocupada.28
El proceso de modernización del país emprendi-
do por el Estado posrevolucionario se centró en la
industrialización, como indican perfectamente los
dinamismos correspondientes al P I B global y a los de
los distintos sectores. A pesar de que a las activi-
dades agropecuarias se le habían asignado las
importantes funciones de proveer tanto de alimentos
e insumos al proceso de desarrollo urbano-industrial,
como de las divisas requeridas por éste para la
importación de bienes de capital, la asignación de
recursos para promover el desarrollo en el campo
estuvo concentrada regionalmente así como por
rama y tipo de productores, de manera que si bien
hasta 1960 creció en forma importante, su dinamismo
mostró siempre un retraso considerable respecto al
crecimiento global de la economía y el del sector
i n d u s t r i a l .
Un indicador importante que nos permite concluir
que la economía mexicana durante el modelo posre-
volucionario de rectoría estatal no sólo no estaba cerra-
da al exterior, sino que se insertaba completamente al
mercado mundial, aunque su posición en el capitalis-
mo era fuertemente subordinada, es el peso en aque-
lla de la inversión extranjera directa (IED). En palabras
de un especialista en la materia:
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
28
26 Rolando Cordera Campos, “Estado y economía. Apuntes
para un marco de referencia”, en Comercio Exterior, vol.
29, núm. 4, abril de 1978, México, p. 415.
27 IN E G I, Estadísticas Históricas de México , t. I,
Aguascalientes, 1994, p. 347. 28 Ibidem, pp. 403-409.
En el año de 1946, el Producto Nacional Bruto (PNB)
a precios de 1950, ascendió a 32 300 millones de
pesos, en tanto que las IED tuvieron un valor de 2 824
millones de pesos, lo que significa que éstas repre-
sentaron el 8.7% del PNB; para 1952 las cifras
respectivas fueron de 45 400 y 6 302 millones de
pesos, por lo que la relación entre ambas magnitudes
fue de 13.9%; en 1958, el PNB se elevó a 66,200 mi-
llones de pesos y las IED a 15 724 millones, aumen-
tando la importancia de éstas al 23.8%; finalmente,
en 1968 las cifras respectivas alcanzaron valores de
120 400 y 28 800 millones de pesos, lo que indica
que las I E D representaron el 24% del Producto
Nacional Bruto.29
Por lo que respecta a la participación de la inversión
extranjera directa en la formación de capital, medido
por la proporción de aquélla en la inversión privada
del país, fue de 14.5% de 1940 a 1946, sexenio de
Manuel Ávila Camacho; de 25.6% durante la admi-
nistración de Miguel Alemán; de 40.7% durante la de
Adolfo Ruiz Cortines; y cercana al diez por ciento en
los sexenios de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz
O r d a z .3 0
De las quinientas empresas más grandes del país
en 1968, la inversión extranjera directa tenía el control
(a partir de representar el 50% o más del capital) sobre
134 empresas; una participación que variaba entre 25
y 49% del capital en otras cuarenta; y participación
menor en otras treinta. En otras palabras, la inversión
extranjera tenía presencia en mayor o menor grado en
204 de las quinientas empresas más grandes del país
en aquel año, representando el 24% del capital global
de éstas.31 Por otra parte, la presencia dominante de
la inversión extranjera se hace más evidente al
analizar las ramas con mayor contribución al producto
industrial del país, y claves asimismo en el proceso de
desarrollo tecnológico a nivel mundial. A modo de
ejemplo,
[…] las grandes empresas extranjeras, principal-
mente norteamericanas, tienen bajo su control efecti -
vo 14 empresas en la rama de la industria Automotriz
y Auxiliar, con capitales… equivalentes al 57% del
capital global […] La producción de maquinaria y
equipo […] de las 18 empresas consideradas, diez
están bajo el control directo de matrices extranjeras,
y otras cuatro son empresas mixtas con una fuerte
participación de firmas del exterior […] Las IED parti-
cipan con el 44% del capital de las mayores empre-
sas químicas del país […].32
Y la lista se prolonga, trátese de la rama de alimentos,
de aparatos eléctricos, farmacéutica, etcétera. Sin
embargo, la importante presencia en el país de las
grandes empresas trasnacionales, directamente
responsables de las sucesivas revoluciones tecnológi-
cas en sus países de origen, no generó en México un
proceso de innovación, ni una dinámica de crecimien-
to que ampliara efectivamente el mercado interno,
rompiendo el círculo vicioso de desempleo estructural,
bajos ingresos reales, insuficiencia del ahorro interno y
dependencia tecnológico-financiera del exterior. No se
dio el cambio de la adopción a la adaptación de tec-
nologías, previo a la etapa de innovación, por varias
condiciones que asumió la política del Estado hacia la
inversión extranjera en específico y la política indus-
trial en general, que no se articuló en un verdadero
proyecto de desarrollo del país, sino en uno de simple
crecimiento.
Por una parte, las filiales de las empresas trasna-
cionales ubicadas en el país se instalaron con la fina-
lidad de ampliar su mercado, dando al mismo tiempo
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
29
29 José Luis Ceceña, México en la órbita imperial. Las
empresas trasnacionales, El Caballito, México, 1970, pp.
141-142.
30 Ibidem, p. 144.
31 Ibidem, p. 148. 32 Ibidem, pp. 156-188, principalmente pp. 160, 163 y 172.
uso productivo a la tecnología que iba siendo
desplazada en sus países de origen, y aprovechando
los diferenciales de salario para la fuerza de trabajo
con las calificaciones medias y bajas. El personal de
alta administración y mayor formación técnica pro-
cedía de la matriz. El sistema de patentes protege la
propiedad tecnológica e impide su difusión. La
remisión de intereses, utilidades y pago de patentes se
tradujo en salida neta de capitales. Por otra parte, la
inversión extranjera se ubicó fundamentalmente en las
ramas de bienes de consumo final para abastecer el
mercado interno
[…] Del total de firmas norteamericanas establecidas
en el sector manufacturero mexicano (315) entre
1946 y 1967 […] 99 subsidiarias —cerca de una ter-
cera parte— se establecieron en las industrias quími-
ca, farmacéutica y de cosméticos. El segundo lugar
correspondió a las alimentos procesados y bebidas
(65 empresas), el tercero a la industria automotriz ter-
minal y auxiliar, incluyendo productos de hule (34
empresas), y el cuarto a la de aparatos domésticos
eléctricos y electrónicos, incluyendo maquinaria eléc-
trica (26). Estas cuatro ramas industriales represen-
taron más del 70% de todas las entradas de com-
pañías manufactureras transnacionales de Estados
Unidos[…] Todas ellas caen dentro de la categoría de
bienes duraderos y no duraderos producidos casi
exclusivamente para el mercado interno. Bajo estas
circunstancias, no es extraño que de las ventas
totales, en 1956, de las subsidiarias manufactureras
de Estados Unidos que operaban en México (643 mi-
llones de dólares), 98.5% fueron ventas locales y que
diez años más tarde, en 1966 la participación de las
ventas locales equivaliera al 87% de las totales […].3 3
Así, la política de industrialización vía sustitución de
importaciones, con toda su carga social, fue en gran
parte una política de subsidio y protección frente al
mercado externo a la gran empresa transnacional. No
se trató, no se trata aún, de una política de desarrollo
industrial, que empleara estratégicamente desregu-
lación y proteccionismo, sino de una “protección
frívola”:
En América Latina el nivel de la protección ha estado
en alguna medida determinado por las tasas de
rentabilidad susceptibles de obtenerse en las activi-
dades no expuestas al comercio internacional, cons-
trucción civil, comercio e intermediación financiera, en
las cuales los grupos privados nacionales más
poderosos concentraban sus actividades principales.
Es perfectamente “racional” que buscaran en su diver-
sificación hacia el sector industrial, rentabilidades
comparables a las prevalecientes en los sectores de
origen. Esto explicaría la paradoja de que en sistemas
industriales liderados por empresas internacionales, a
las que difícilmente se podría justificar proteger,
durante décadas, con el criterio de infant industry
prevalecieron niveles tan elevados e indiscriminados
de protección. La pulverización de la estructura pro-
ductiva sería estimulada por la elevada protección,
pero posteriormente exigiría mantener la misma para
garantizar su supervivencia. Es comprensible,
entonces, que al amparo de esta “protección frívola”
no surgieran corrientes significativas, en proporción a
la producción, de exportaciones industriales.3 4
Durante los primeros años de la década del setenta, el
40 por ciento de la producción manufacturera del país
procedía de empresas transnacionales, en tanto que
prácticamente el ochenta por ciento de la producción
industrial era producido en sectores en que por lo
menos uno de los establecimientos más grandes era
filial transnacional.35 Por otra parte, su importancia en
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
30
33 Miguel S. Wionczek, Inversión y tecnología extranjera en
América Latina , Joaquín Mortiz, México, 1971, pp. 152-
153.
34 Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de
América Latina, 4a. edición, CEI/Nueva Imagen, 1988, p.
183.
35 Antonio Juárez, Las corporaciones transnacionales y los
trabajadores mexicanos, Siglo XXI, México, 1979, p. 57.
el proceso dista mucho de ser sólo cuantitativa: “[…]
las ET (empresas transnacionales), fundamentalmente
norteamericanas, mediante la creación, la apropiación
y/o control de empresas industriales en las ramas más
importantes y dinámicas se hicieron responsables de
la dirección, dinamismo y concentración de la produc-
ción industrial de México […]”.36
El peso creciente y la posición estratégica de las
empresas transnacionales en la estructura económica
del país han reforzado la dependencia tecnológica-
financiera del modelo de crecimiento y han afectado
los márgenes de autonomía del Estado mexicano en la
definición y operación del mismo. La década de los
años setenta se caracterizó por el inicio de una pro-
funda crisis estructural de la economía del país; los
intentos de superarla revirtiendo el carácter centra-
lizador de la actividad industrial mediante una política
de desarrollo regional centrada fundamentalmente en
el aprovechamiento de los importantes yacimientos
petroleros recién descubiertos, se tradujo en un grave
problema de deuda externa, cuya negociación habría
de subordinar aún más al país al exigir los organismos
financieros internacionales (FMI y BM) una redefinición
del papel del Estado en la economía y la apertura sin
cortapisas al mercado mundial:
Al profundizar la crisis, gradualmente empieza a
cobrar fuerza lo que Ranney llama un ”espacio de
política supranacional”, dominado por el grupo de
los países más industrializados y por los princi-
pales organismos financieros internacionales, los
que, a partir del inicio de la década de los ochenta
y la llamada crisis de la deuda comienzan a exigir,
concretamente a los países subdesarrollados que
solicitaban nuevos préstamos, la aceptación de
rígidos, ortodoxos y contraccionistas “programas
de ajuste”, que coincidían con la nueva estrategia
de las más grandes empresas y el propósito de
“reducir costos”.3 7
En síntesis, el modelo que los países periféricos son
forzados a adoptar es el del Estado mínimo y el libre
juego de las fuerzas del mercado. Es desmontada toda
la estrategia proteccionista de la estructura productiva
interna, proceso en el que destaca la desregulación del
mercado financiero. En un contexto de creciente autono-
mización del capital financiero frente a la economía real,
la ausencia de controles deja la puerta abierta a las
prácticas especulativas, cuyo resultado más palpable es
una alta volatilidad de los mercados financieros interna-
cionales, cuya característica definitoria son las crisis
recurrentes. Una crisis financiera deja sin efecto
cualquier intento de diseñar una política económica que
atienda a las necesidades internas de crecimiento
económico, y por lo tanto reduce considerablemente los
márgenes de autonomía relativa del Estado. El Tr a t a d o
de Libre Comercio (T L C A N) pactado por la adminis-
tración del presidente Salinas con los Estados Unidos y
Canadá constituye un instrumento que permite al capi-
tal transnacional operar en nuestro país sin trabas de
ninguna especie, formalizando la subordinación del
Estado mexicano a su lógica:
[...] aparte de la prohibición de este acuerdo de fijar
requisitos de exportación y de aplicar controles al
contenido local y la repatriación de las ganancias, hay
otras prohibiciones aplicadas a la balanza comercial,
los mandatos de productos mundiales-regionales y
los requisitos de transferencia de tecnología [...] Las
disposiciones estipulan el “tratamiento nacional” de
los inversionistas extranjeros, es decir, no habrá un
tratamiento menos favorable que el acordado para
los inversionistas nacionales. El acuerdo prohibe los
requisitos de desempeño (por ejemplo, requisitos de
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34
31
36 Ibidem, p. 56.
37 Alonso Aguilar Monteverde, Nuevas realidades. Nuevos
desafíos. Nuevos caminos, Nuestro Tiempo, México,
1998, p. 28.
exportación, contenido local) [...] Otras disposiciones
dignas de mencionarse se relacionan con la repa-
triación de las utilidades, los dividendos, los intere-
ses, los derechos de patente y otros pagos; pres-
criben reglas que deben aplicarse en el caso de una
expropiación, y contienen medidas para el arreglo de
diferencias entre los inversionistas y los gobiernos
anfitriones. Estas medidas otorgan a los inversio-
nistas extranjeros un margen considerable de alivio
respecto a las “reglas del juego”[...].38
Ese considerable margen de alivio que respecto a las
“reglas del juego” han ganado las empresas transna-
cionales frente al gobierno mexicano equivale a una
pérdida de autonomía de nuestro Estado frente a
aquéllas. Hablar de pérdida de la soberanía no es
una cuestión retórica. Subordinar el proyecto de país
a la lógica del capitalismo global se ha traducido en
un franco proceso de desindustrialización interna; el
país puede ser la novena economía mundial en tér-
minos de su posición relativa en el comercio mundial,
pero esta posición no está sostenida por lo que
podría definirse como una planta productiva nacional,
sino fundamentalmente por filiales de grandes con-
sorcios transnacionales. La modernización neoliberal
ha priorizado al mercado global, y ha renunciado al
mercado interno. La consecuencia es una mayor
heterogeneidad de las estructuras económica y
social del país. El resultado es la paradoja de ser la
novena economía del mundo, en tanto al menos tres
cuartas partes de la población se encuentran en
situación de pobreza, y más de la mitad lo hace en
condiciones de pobreza extrema.
Conclusiones
La soberanía es un concepto amplio y complejo que,
en principio, tiene un sentido político-jurídico que se
refiere al poder político, es decir, al poder de mando en
última instancia en una sociedad política, en un
Estado. Siguiendo a los autores del Diccionario de
política, el concepto de soberanía “pretende ser una
racionalización jurídica del poder, en el sentido de
transformar la fuerza en poder legítimo, el poder de
hecho en poder de derecho”.
El concepto de soberanía fue adaptándose, y a veces
anticipándose, a los cambios institucionales que ocu-
rrieron en las sociedades occidentales a medida que el
desarrollo del capitalismo iba generando la diferenciación
de las distintas estructuras de la sociedad, entre las que
destacan como fundamentales el mercado y el Estado
modernos. Mientras en la transición del feudalismo al
capitalismo el concepto dominante de soberanía sus-
tentaba el poder absoluto e intransferible del monarca, la
modernidad fue generando una exigencia de limitar y
controlar ese poder. Así, las teorías contractualistas del
Estado van gradualmente recogiendo esa exigencia intro-
duciendo primero la división de poderes y finalmente ubi-
cando la fuente del poder, no en el soberano, sino en el
pueblo, a través de sus representantes. El autor paradig-
mático de esta posición es Rousseau, quien asocia la
soberanía popular con la moralidad a través de una
racionalidad sustancial, en tanto opone la voluntad gene-
ral a la voluntad particular, expresando la primera la vo-
luntad de los ciudadanos al apuntar al interés general.
Siguiendo la definición de Bodino, la soberanía
tiene como atributo fundamental el poder de dar leyes
a los ciudadanos, tanto individual como colectiva-
mente. Considerando además que ese poder se
expresa tanto en el contexto interno de cada sociedad
dada, como en el externo, en el que cada Estado es
soberano cuando se relaciona con los otros en una
situación de igualdad, podemos concluir que los
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
32
38 Roy Culpeper, “La reanudación de las corrientes privadas
de capital hacia la América Latina: El papel de los inver-
sionistas norteamericanos”, en Ricardo Ffrench-Davis y
Stephany Griffith-Jones (comps.), Las nuevas corrientes
financieras hacia la América Latina. Fuentes, efectos y
políticas, CEPAL/FCE, México,1995, pp. 53-54.
Estados de capitalismo originario y en general el
mundo desarrollado, son soberanos. Los Estados de
capitalismo periférico, por su posición subordinada en
el contexto internacional, funcionan con distintos gra-
dos de autonomía relativa, pero su soberanía se
reduce al entorno interno.
Hasta finales de la década de los años setenta, el
estado mexicano operaba con lo que podría ser definido
como amplios márgenes de autonomía relativa frente al
e x t e r i o r, si bien el peso de las empresas transna-
cionales en la estructura económica era considerable. A
partir del inicio de los años ochenta lo que se observa
es una pérdida creciente de la autonomía relativa del
Estado y la hegemonía del capital transnacional. En ese
proceso, el Estado mexicano parece estar incluso
renunciando a cualquier cosa que pueda llamarse un
proyecto de país. Ha renunciado a un proceso
endógeno de industrialización, a conformar un mercado
interno homogéneo, que constituye una de las primeras
características de un país capitalista. Y f u n d a m e n t a l-
mente, ha renunciado a cumplir la función histórica del
Estado de promover la homogeneización de la estruc-
tura social. Si es en el contexto interno en el que opera
la soberanía del Estado periférico, al contribuir a la pro-
fundización de las desigualdades sociales, el Estado
mexicano atenta contra su propia viabilidad histórica.
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El Financiero, distintas fechas.
Los límites de la soberanía del Estado en la economía global
34
La justicia imparcial se caracteriza por pretender
brindar igual consideración y respeto a todos los indi-
viduos de la sociedad. En las circunstancias habi-
tuales de las democracias políticas, ni las previ-
siones constitucionales ni los procedimientos gene-
rales que buscan una mayor justicia de las leyes son
suficientes para asegurar una auténtica justicia
imparcial. Por tanto, el análisis del proceso de las
políticas públicas se vuelve crucial para adecuarlo a
los requerimientos de la justicia, pues ésta conlleva
decisiones públicas formales y sustantivas, con una
fuerte dosis de participación ciudadana responsable.
Sin buenas políticas públicas siempre estaremos
expuestos a la arbitrariedad y falta de racionalidad
de las acciones del gobierno con los consecuentes
costos en términos de injusticia social y desperdicio
de nuestros recursos y oportunidades. Al final se
sugieren algunos criterios de control, tales como el
uso de procedimientos presupuestarios, dialógicos y
de justicia local.
1. Definición y alcances de la política pública
El concepto de política pública es complejo y por ello
podría ser arriesgado intentar una definición para los
fines de la justicia imparcial. No obstante, en términos
generales, podemos decir que se trata del proceso por
medio del cual las autoridades gubernamentales se pro-
ponen llevar a cabo las acciones que promuevan el
interés de los ciudadanos.
De acuerdo con Meny y Thoenig una política públi-
ca se presenta bajo la forma de un conjunto de prácticas
y de normas que emanan de uno o de varios actores
públicos.1 Esto incluye tanto la acción como la inacción
de un ente público en un contexto dado. Tales entes
públicos, sujetos a análisis, incluyen por ejemplo: secre-
tarías de gobierno, organismos públicos, gobiernos
estatales y municipales. Las prácticas o normas pueden
incluir, entre otras formas de intervención, a las sigu-
ientes: reglamentación, provisión de prestaciones,
represión, discursos, campañas, inversión física,
descentralización, impuestos, subsidios, etcétera.
Para ser auténtica política pública, las prácticas o
normas deben tener cierta constancia e intención, esto
35
Justicia imparcial y política pública
Ronald Martínez Rodríguez*
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
1 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, Las políticas públicas,
Ariel, Barcelona, 1992, cap. III.
es, estar enmarcadas en un proceso más o menos
estable al que se podría denominar programa de
acción. Normalmente se supone que todos los entes
públicos y sus funcionarios tienen un programa de
acción, aunque a veces tal programa pueda ser un
poco nebuloso o difícil de especificar.
En cuanto a los individuos o grupos que forman
parte de la política, se definen como todos aquellos
cuya situación está directa o indirectamente afectada
por la acción pública que corresponda.
Todo esto sugiere que muchas veces las políticas
públicas no existen de una manera clara y concreta, a
la manera de los objetos reales, sino que tienen que
ser construidas por el mismo análisis.2
Para un analista, toda política pública encubre una
teoría, e incluso se identifica a la política con tal teoría.
Esto significa que hay relaciones de causa-efecto que
están contenidas en ella. En términos simplistas,
podemos identificar la teoría con la relación existente
entre los objetivos a alcanzar y los instrumentos a que
se recurre para alcanzarlos. De alguna manera,
entonces, el actor público se compromete con las rela-
ciones supuestas y tiene que dar legitimidad a su
teoría frente a las objeciones que se le puedan pre-
sentar, por ejemplo, la afirmación de que hay mejores
cursos de acción disponibles para alcanzar los obje-
tivos supuestos. Descubrir o adivinar tales teorías
implícitas es una de las tareas del analista.3
Siguiendo a Meny y Thoenig se considera a la
política pública como un sistema de acción, esto es, se
debe tomar en cuenta la forma de abordar un con-
tenido específico a través de tres vertientes: el sistema
de actores, el de la actividad y el del proceso.4
El primero se refiere a que una autoridad pública
se mueve alrededor de un conjunto de actores; “orga-
nismos encargados de ejecutar sus decisiones, suje-
tos que reaccionan a las realizaciones así producidas,
grupos de intereses u otras instituciones que ejercen
influencia sobre la acción proyectada o en curso”.5 El
segundo elemento, de actividad, se refiere a que
debemos tomar en cuenta tanto los actos como los “no
actos”, además de que a veces la actuación es pura-
mente simbólica; hacer creer que se actúa puede ser
el único fin de una política. El tercer elemento del pro-
ceso nos recuerda que también son políticas los actos
gubernamentales repetitivos y pasivos, tales como
basarse en el presupuesto del año anterior para cal-
cular el nuevo, o conservar intacto un reglamento.
Con respecto al sistema de acción cabe citar a
Luis Aguilar:
[...] el curso de acción que se desata y que efectiva-
mente es desarrollado, intencional o reactivamente,
por los varios actores gubernamentales, por los otros
poderes estatales, por la multitud de diferentes
actores políticos, grupos económicos y organiza-
ciones sociales, con sus interacciones cooperativas o
conflictivas, puede distanciarse más o menos de la
estrategia intencional de acción colectiva, diseñada y
organizada por la autoridad estatal. Supuesta su insti-
tucionalidad, la política es, en suma: a) el diseño de
una acción colectiva intencional, b) el curso que efec-
tivamente toma la acción como resultado de las
muchas decisiones e interacciones que comporta y,
en consecuencia, c) los hechos reales que la acción
colectiva produce.6
En un dado contexto puede ser que gran parte de las
injusticias que se estén realizando en una sociedad
sean resultado de la inadecuación de la política públi-
ca respecto a los requisitos de la justicia imparcial. En
efecto, si algunos de los múltiples actores alcanzan
Justicia imparcial y política pública
36
2 Ibidem, p. 92.
3 Ibidem, p. 96.
4 Ibidem. p. 103.
5 Idem.
6 Luis Aguilar, La hechura de las políticas públicas, Miguel
Ángel Porrúa, México, 1992, p. 26.
posiciones de privilegio en la elaboración y puesta en
práctica de las políticas públicas, logrando con ello
que los recursos colectivos se destinen a sus intereses
particulares, se están violando los supuestos de la jus-
ticia imparcial, puesto que se está dando un peso
excesivo a los intereses de algunos grupos respecto a
los de otros. El estudio del proceso de la política públi-
ca es, por consiguiente, un campo significativo para
comprender la injusticia.
Ahora bien, si existiera una sólida estructura de
trasfondo, las preocupaciones por la política pública
podrían pasar a un segundo plano, en el entendido de
que las previsiones constitucionales y procedimen-
tales han establecido un marco dentro del cual las
mayores injusticias están bajo control. Pero en las cir-
cunstancias usuales de las sociedades es sano
sospechar acerca de la inexistencia de una suficiente
justicia de trasfondo, de allí que el estudio de la políti-
ca pública representa un campo promisorio para acer-
carse a la justicia social.
No deben ignorarse los límites de los estudios
empíricos de la política pública. En primer lugar, la
misma concepción de la política es una construcción
teórica, que depende en parte del tipo de análisis y de
su contexto, de tal manera que puede ser muy distinta
la forma de visualizar la actividad por parte de un
investigador de políticas, en relación a la perspectiva
de un funcionario de una dependencia pública, o inclu-
so de algún grupo de interés.
Supongamos, por dar un ejemplo concreto, que el
tema es el de la construcción de x cantidad de escuelas
primarias. Un investigador puede recurrir a algún mode-
lo teórico, que se supone relativamente independiente
de los intereses en juego, para optimizar la localización
de las escuelas primarias respecto a la demanda exis-
tente, logrando la máxima cobertura o el menor costo de
desplazamiento de las personas. Pero tal vez este
análisis sea poco relevante para la dependencia pública
encargada, puesto que ella utilizará la construcción de
las escuelas como un recurso político cuya distribución
responderá a la negociación con los interesados, de tal
manera que se construirán las escuelas en los lugares
en que las presiones existentes sean mayores. Desde
la perspectiva de algún consejo ciudadano de una ciu-
dad determinada, a su vez, el argumento se podría
reducir a que se necesita la escuela, se sabe que existe
el recurso presupuestario correspondiente y se han
realizado gestiones al respecto durante los últimos tres
años, de tal manera que se les deberá asignar una de
ellas por pleno derecho.7
Nuevamente, aquí la teoría de la justicia imparcial
puede servir de apoyo para brindar una perspectiva
razonable, pero no hay garantía de que tal visión
imparcial exista, en cuyo caso nuevamente habría que
recurrir a expedientes de decisión formales más que
sustantivos; esto es, son mejores aquellos procesos
que involucren a más participantes, que brinden más
información de las opciones disponibles y que no sean
fácilmente objetables por perspectivas particulares. Un
procedimiento dialógico en que se involucrara a todos
los participantes podría llevar a un rápido consenso, o
a la conformación de algún índice numérico que
resumiera todas las perspectivas. Por el contrario, si
algunos grupos se negaran a cooperar podrían elevar
los costos del acuerdo a tal grado que se tuviera que
renunciar a la solución dialógica.
La segunda limitación empírica radica en que no es
clara la apreciación del comienzo y el final del proceso de
la política; ésta se puede alargar en el tiempo a través de
sutiles modificaciones, puede aparecer y desaparecer de
forma impredecible, o simplemente morir en vista de que
la autoridad pública aplica la estrategia del olvido.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
37
7 Este es un argumento muy común en la práctica: “mi caso
es especial, y requiere una excepción por encima de
cualquier procedimiento establecido”. El demandante ya
ha predefinido que su caso está ganado de antemano y
cualquier razonamiento adicional sale sobrando.
2. El surgimiento de los problemas públicos
El surgimiento mismo del problema público no se
puede definir de forma inocente, puesto que hay una
serie de complejos elementos que lo determinan. De
acuerdo con Charles Lindblom tendríamos que tomar
en cuenta al menos los tres elementos siguientes:8
a) No hay ningún deseo o preferencia política firme
y sólida; provienen de la sociedad y dependen
de la sociedad, de lo que ésta te enseña, pide y
ofrece. Todo mundo quiere bienestar, edu-
cación, alimento, pero la posibilidad de que ello
se convierta en una demanda política específica
está mediatizada por un acuerdo sobre los
mecanismos para llevar a cabo cada objetivo,
por los juicios y opiniones existentes en la
sociedad al respecto y por la misma estructura
material de la sociedad.
b) Los deseos y demandas políticas dependen de
las valoraciones de cada ciudadano y de cada
decisor de políticas públicas, así como de lo que
otras personas quieran sobre las políticas públi-
cas. Cualquier participante en el juego de poder
generalmente toma posiciones que parecen
viables a la luz de la opinión pública o de pers-
pectivas de conseguir aliados. El que se acepte
un principio controvertido, por ejemplo, el acce-
so gratuito a la salud, dependerá de que exista
un relativo consenso social al respecto, de otro
modo a nadie se le ocurre siquiera llevarlo a la
arena pública.
c) Un sistema de elaboración de políticas públicas
tiene por sí mismo un efecto en las aspiraciones,
opiniones y actitudes a las que la política
responde. Por así decirlo, la política se crea en
parte a sí misma. No funciona como una máquina
en la cual uno inserta deseos o necesidades, y
como resultado emergen las políticas para satis-
facerlos, sino que la misma máquina produce
deseos o necesidades. A través del moldeo de
las aspiraciones de los ciudadanos, esto es,
apoyándose en el adoctrinamiento social, se
incorporan algunos temas a la agenda política,
mientras se rechazan otros; desde el comienzo,
se ponen algunos problemas en juego, pero no
todos, de tal manera que no todas las demandas
legítimas son incorporadas a la política, ni tam-
poco todo lo incorporado es legítimo.
Se puede ejemplificar el caso de la demanda legítima
con la propuesta de un ingreso mínimo garantizado.
Pareciera razonable que todos los ciudadanos adultos
tengan derecho a una renta incondicional, con el fin de
que no queden expuestos a situaciones de explotación
laboral indigna o queden incapacitados para tomar sus
propias decisiones y ejercitar sus derechos. Sin
embargo, la cultura del trabajo, que se puede definir
como una forma de adoctrinamiento social, conlleva la
idea de que todo ingreso tenga que ser ganado con
trabajo productivo, salvo excepciones muy marcadas
de extrema pobreza, incapacidad o situaciones de
emergencia que se denotan como casos especiales.
Dadas tales consideraciones, no se acepta la incorpo-
ración del ingreso mínimo garantizado a la constitución
a pesar de su legitimidad.
En cuanto al segundo caso, el de la demanda ilegí-
tima, las mismas autoridades políticas pueden crear
expectativas y fortalecer grupos de interés a su alrede-
dor, de tal manera que pareciera que ellas mismas
generan las demandas que luego serán satisfechas en
el proceso político. En México podríamos hablar del
caso de los “Programas de Solidaridad” durante el
gobierno de Carlos Salinas de Gortari (construcción de
banquetas, calles, escuelas, canchas deportivas, etc.);
Justicia imparcial y política pública
38
8 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboración de las
políticas públicas, MAP, Madrid, 1991, pp. 145-146.
tales demandas eran estimuladas proporcionando fon-
dos públicos especiales a quienes se organizaban
alrededor de ellas.
Ahora bien, una auténtica democracia presupone
un pueblo con conocimiento de la política y con capaci-
dad para decidir racionalmente respecto a ella. Sin
embargo, el panorama real parece ser bien diferente; la
verdad es que muy poca gente se interesa en los asun-
tos públicos, todavía menos participa en ellos y sólo una
mínima parte de la población tiene competencia para
resolver problemas de política. Dice Sartori:
De todos modos sabemos —lo palpamos todos los
días— que la mayor parte del público no sabe casi
nada de los problemas públicos. Cada vez que llega
el caso, descubrimos que la base de información del
“demos” es de una pobreza alarmante, de una
pobreza que nunca termina de sorprendernos [...] De
modo que los referendos están aumentando y se con-
vocan cada vez más a menudo, e incluso el gobierno
de los sondeos acaba siendo, de hecho, una acción
directa, un directismo, una presión desde abajo que
interfiere profundamente en el “problem solving”, en
la solución de los problemas. Ésta representará una
mayor democracia. Pero para serlo realmente, a cada
incremento de “demo-poder” debería corresponderle
un incremento de “demo-saber”. De otro modo la
democracia se convierte en un sistema de gobierno
en el que son los más incompetentes los que deci-
den. Es decir, un sistema de gobierno suicida.9
Se podría argumentar que hace falta una mayor edu-
cación de las masas, pero esto sólo es el principio de
una respuesta, puesto que la existencia de más profe-
sionales, maestros o doctores no es garantía de que
sepan más sobre políticas públicas; la especialización
del mundo moderno lleva a que las personas sepan
mucho de su profesión, pero cuando se les pregunta
sobre cuestiones políticas, contestan las mismas sim-
plezas que los que no tienen educación.
Esto no significa que deberíamos ser gobernados
por los tecnócratas, pero si no se quiere caer en tal con-
secuencia se tendría que hacer un mayor esfuerzo por
educar a las masas, por promover que éstas tengan
auténticos criterios con los cuales decidir acerca de los
asuntos públicos. No basta con preguntar lo que la gente
desea, hay que fundamentar las razones de sus deseos
para hacerlos legítimos ante los demás. La gente se ha
acostumbrado a que otros decidan por ellos y una ciu-
dadanía pasiva no puede construir una sociedad justa.
De acuerdo con Meny y Thoenig10 hay tres condi-
ciones para que un problema pueda ser incluido en la
agenda pública:
Primero, el problema debe ser competencia de las
autoridades públicas o de una autoridad pública en
particular. Esto no debe ser tomado en términos pura-
mente jurídicos, sino en el sentido de que sea razo-
nable afirmar que un determinado problema sea mate-
ria de una determinada autoridad; las presiones políti-
cas pueden provocar, en un caso extremo, la creación
de la misma autoridad correspondiente.
Segundo, el tema debe ser convertido en un
desafío, esto es, considerarse merecedor de atención
pública. Aquí se enfatiza el juego de poder, puesto
que resulta vital que determinados actores hagan
suyo el problema y lo presenten en términos de una
demanda razonable ante los demás, lo cual está in-
fluido por factores tan diversos como la ambigüedad
con que se le presenta, la simplicidad, la persistencia
en el tiempo y la novedad. Otros factores a considerar
son la recurrencia a valores generalmente aceptados
(justicia social, porvenir de la economía, combate a la
pobreza o resonancia emocional del problema) y el
lograr que el tema sea abordado por los medios de
c o m u n i c a c i ó n .
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
39
9 Giovanni Sartori, Homo videns: la sociedad teledirigida,
Taurus, Madrid, 1998, pp. 123-125. 10 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, op. cit., pp. 123-126.
Tercero, hace falta plantear el problema ade-
cuadamente y ser capaz de presentarlo ante las
autoridades para que lo conozcan y lo traten. Las per-
sonas que tienen el capital político para realizar esta
tarea son bienes escasos, en este contexto tienen
mayor importancia figuras como el presidente munici-
pal, el diputado local, o el empresario poderoso.
Las respuestas del sistema político, a su vez,
pueden asumir múltiples formas; enviar una señal sim-
bólica, argumentar la imposibilidad de solución, crear
nuevas instancias encargadas, establecer un proce-
dimiento formal para el tratamiento del problema,
atacar el problema en su superficie, y por último, tomar
la demanda realmente en serio.
Hay dos supuestos claves en este análisis del
surgimiento del problema; primero, hay una pluralidad
de intereses en conflicto que tratan de llevar diferentes
problemas a la arena política, y segundo, la autoridad
política participa y modifica el juego de intereses a
través de sus intervenciones.11
Si la justicia imparcial implica decisiones públi-
cas razonables, entonces la autoridad deberá vigilar
que todo este proceso se realice de la forma más
“limpia” posible; escuchando seriamente a todas las
partes en conflicto, procurando información sufi-
ciente y adecuada, estudiando las posibles respues-
tas y sus consecuencias, estableciendo en su caso
un auténtico mecanismo que promueva la solución
del problema y procediendo a la ejecución y eva-
luación de la política.
Por otro lado, en un contexto en que se sospeche
seriamente que estos procesos están viciados por las
desigualdades de poder de los participantes, se puede
recurrir a la justicia de trasfondo (constitucional o pro-
cedimental) como la instancia adecuada para generar
los consensos que rompan con el exceso de conflicto
existente.
3. La decisión pública: ¿racional o persuasiva?
Hay básicamente dos enfoques acerca de cómo se
toman las decisiones públicas, cada uno con sus ven-
tajas y desventajas.
Primero que nada, en el enfoque racional se ve a la
decisión política como un problema técnico, en el cual
las autoridades públicas encuentran la política que
maximiza alguna función objetivo tomando en cuenta
las restricciones existentes. Se trata de un enfoque que,
en el mejor de los casos, es estratégico, pero no va más
allá de la racionalidad entre medios y fines.
La ventaja principal radica en tener un modelo que
nos brinda una solución o conjunto de soluciones más
o menos concretas. La gran desventaja es que en los
problemas reales no se conocen con precisión los
fines, tampoco las restricciones y menos se dispone
de todo el tiempo e información del mundo para llegar
a una solución racional.
Charles E. Lindblom, en un conocido ensayo clási-
co12 descalifica este primer método por su falta de per-
tinencia:
Para problemas complejos [...] se le puede describir,
pero no se le puede utilizar más que para problemas
relativamente simples y aún así sólo en forma modifica-
da. Supone capacidades intelectuales y fuentes de infor-
mación que los hombres simplemente no tienen, por lo
que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar
políticas cuando el tiempo y el dinero que se pueden
asignar a un problema de política son limitados.1 3
En el fondo de esto se encuentra la distinción entre lo
técnico y lo práctico; idealmente las decisiones técni-
cas se dan en un contexto estable, en que se conocen
bien los fines y las funciones a maximizar, mientras las
Justicia imparcial y política pública
40
11 Ibidem, p. 127.
12 Charles E. Lindblom, “La ciencia de ‘salir del paso’”, en
Luis Aguilar, La hechura de las políticas públicas, Miguel
Ángel Porrúa, México, 1992, pp. 201-202.
13 Ibidem, p. 203.
soluciones prácticas dependen estrechamente del
contexto particular del problema. En este sentido se
ubica la contribución de Giandomenico Majone:
Estos y otros defectos del análisis de políticas están
genéticamente relacionados; resultan de una visión
no sólo de las políticas sino también del análisis, tan
difundida entre analistas y legos que merece llamarse
“visión recibida” o comúnmente aceptada. Dos de sus
tesis revisten importancia singular. Primero, la hechu-
ra de políticas es igual a la toma de decisiones;
segundo, el propósito del análisis es aportar hechos y
pruebas en vez de evidencia y argumentos. Estos
dos supuestos tienen consecuencias perjudiciales
porque han privado a los analistas de una variedad
de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente
los múltiples problemas que encaran los respon-
sables de elaborar las políticas.14
En cuanto a la primera tesis, hay que reconocer que
las políticas son diferentes de las decisiones aisladas,
son más amplias que una decisión legislativa o un
reglamento administrativo. Las políticas tienden a
recrearse a sí mismas, se solidifican y sintetizan la
acción gubernamental, además de que dependen del
enfoque del analista. En cambio una decisión es algo
más concreto, que sólo puede ser realizado en un con-
texto conocido, a la manera de los ejemplos de los
maestros universitarios; dados ciertos supuestos,
datos predefinidos, con alternativas fijas y un modelo
de síntesis que da origen a resultados comparables
entre los diversos cursos de acción.
En cuanto a la segunda tesis, las políticas se prue-
ban por argumentación más que por demostración;
hay que convencer a los demás de que mi política es
el mejor curso de acción y para ello se persuade con
las pruebas que se creen favorables al caso. Hay que
desarrollar argumentos convincentes para cada políti-
ca, apropiados para la conversación intersubjetiva y
elaborados en función del auditorio al que van dirigi-
dos. En palabras de Majone: “los responsables de las
políticas necesitan, además de análisis prospectivo
(predecisión), análisis retrospectivo (posdecisión)”.15
Majone distingue las características del enfoque
persuasivo o argumentativo para distinguirlo de un
análisis arbitrario del problema:
El argumento es el eslabón que enlaza los datos y la
información con las conclusiones de un estudio
analítico. La estructura del argumento será, normal-
mente, una mezcla compleja de declaraciones fac-
tuales y de evaluaciones subjetivas...Cualquier prue-
ba que se haga debe confiar en una variedad de nor-
mas profesionales que corresponden a los diferentes
métodos analíticos empleados, debe confiar también
en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los
criterios compartidos de adecuación.16
Lindblom, por su parte, señala que existen dos enfo-
ques para la elaboración de las políticas públicas: el
científico y el estratégico. En el primero se tiene con-
fianza en la mente humana y su capacidad para com-
prender la complejidad del mundo social. Así, los
pasos para la elaboración de las políticas públicas se
parecen a los de la iniciativa científica; se identifica el
problema, se estudian las posibles soluciones, se
examinan las soluciones alternativas y se procede a
una elección final. En cambio, el modelo estratégico
subordina el análisis a la interacción social y recurre a
la simplificación por prueba y error reconociendo las
restricciones existentes en un dado contexto, todo ello
enmarcado dentro de un universo pluralista de valores:
la sociedad debe encontrar las “buenas políticas” a
través de la competición de ideas.17
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
41
14 Giandomenico Majone, “Los usos del análisis de política”
en Luis Aguilar, op. cit., p. 342.
15 Ibidem, p. 349.
16 Ibidem, p. 356.
17 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboración de las
políticas públicas, op. cit., pp. 47-54.
Parece que cada uno de estos modelos encubre
una forma ideológica diferente de ver la política; en un
caso como resultado de las decisiones de una autori-
dad centralizada que nos dice objetivamente lo que
debemos hacer, en el otro, por medio de la competen-
cia entre grupos en pugna en que ninguno tiene la
auténtica verdad. De hecho, aquí se reproduce en un
contexto diferente la discusión entre los dos modelos
básicos de la justicia: el racional y el convencional.
El análisis de políticas debe incluir racionalidad,
esto es, deben preferirse las mejores políticas
después de un cuidadoso análisis de las diversas
alternativas existentes, realizado con el mayor
conocimiento posible. Pero al mismo tiempo debe
responder al entorno social correspondiente, porque
incluso las políticas mejor pensadas y analizadas no
son legítimas si no respetan la pluralidad de los valo-
res sociales. Cierto que a veces es difícil saber quién
tiene la verdad acerca de la mejor política, pero tam-
poco eso significa que debamos renunciar del todo a
la búsqueda de los ideales racionales para sumer-
girnos en una lucha de intereses sin cuartel, en que
nadie tiene una respuesta superior a la de los demás.
Por último, recuérdese nuevamente que tal dis-
cusión es válida en el contexto del análisis de políticas
públicas, pero es mucho menos válida al nivel de la
justicia de trasfondo, la constitucional, que deberá ser
discutida en un entorno más razonable, con énfasis en
el consenso y en detrimento del disenso. De nuevo,
todo esto significa que sin el logro del consenso de
base, los riesgos de injusticia social se elevan consi-
derablemente.
4. Los diferentes actores y su capacidad de
influencia
Reconociendo que la mayor parte del tiempo las políti-
cas públicas se deciden por “la política”, esto es, el
juego de poder entre bandos que se presionan y con-
vencen unos a otros, debemos considerar los diversos
actores posibles, así como su capacidad de influencia.
Normalmente, incluso en las democracias, los ciu-
dadanos no son los que deciden la mayor parte de las
cuestiones políticas, sino que delegan la autoridad a
otras personas, en especial, al Presidente y a los legis-
ladores.
El Presidente posee una gran cantidad de fun-
ciones y prerrogativas que le asigna la constitución,
aparte de que en la práctica política se le ve como una
figura líder para llevar a cabo la política del gobierno.
Su capacidad de influencia varía entre diversos paí-
ses, pero en particular en el caso mexicano su poder
es tan grande que incluye normas no escritas. Incluso,
muchas veces, con base en el control del poder legis-
lativo, el Presidente tiene garantizada de antemano la
aprobación de los proyectos de ley que expide. Los
presidentes tienen una gran importancia para explicar
la política pública concreta, pues quieren imprimirle un
sello propio a la administración e incluso a veces
quieren escribir su nombre en el libro de la historia.
El poder legislativo se hace cargo de gran cantidad
de proyectos de ley, por lo cual tiene que delegar sus
funciones en comités legislativos, que tienen una
determinada área o sector de influencia. Por lo gene-
ral, sólo una muy pequeña parte de los proyectos de
ley que se someten a los comités logran ser presenta-
dos en las Cámaras. A su vez, los comités pueden
organizarse en subcomités para los fines prácticos de
división del trabajo legislativo.
Puesto que los legisladores representan a los par-
tidos políticos, la política general de los partidos, o
bien, los mismos líderes de partidos, pueden tener una
decisiva influencia sobre las políticas públicas. Esto se
logra por medio de favores mutuos; facilitando el acce-
so a puestos claves en las Cámaras, definiendo la
agenda de asuntos a tratar y controlando la informa-
ción clave para la toma de decisiones.
Justicia imparcial y política pública
42
Todos estos elementos reducen el control ciu-
dadano sobre las políticas, puesto que entonces el
proceso sustituye a la demanda directa:
El modo en que efectúen la elaboración de las políti-
cas los cargos públicos electos dependerá de la
estructura de las normas, de las relaciones de autori -
dad, de los procedimientos y de las organizaciones
que medien entre ellos y el efecto que ejerzan en las
políticas.18
Habría que sumar el papel fundamental que cumple el
sistema burocrático en la elaboración e instru-
mentación de las políticas. Los poderes ejecutivo y
legislativo normalmente establecen criterios generales
de política, pero la labor de especificarlos y convertir-
los en acciones concretas quedará en manos del sis-
tema burocrático:
Si pudiéramos enumerar todas las acciones de ela-
boración de políticas de un sistema político; los inten-
tos de persuasión, los acuerdos alcanzados, las ame-
nazas, las promesas efectuadas, las órdenes autori-
tarias dadas o recibidas, y otras similares, des-
cubriríamos que, así definida, la elaboración de políti-
cas quedaría abrumadoramente en manos de la
burocracia, dejando muy pocas posibilidades a deter-
minar en otro sitio. Aunque el poder ejecutivo, el legis-
lativo y el judicial establecen algunas de las más
importantes políticas, la burocracia establece la
mayoría de ellas […].19
Por ejemplo, el legislativo puede ordenar que se reali-
cen planes de desarrollo urbano; pero los criterios de
política que se apliquen quedarán en manos de los
burócratas a los que correspondan los programas que
tengan mayor incidencia en el desarrollo urbano,
además, los funcionarios tendrán que negociar entre
sí; para establecer permisos de construcción, para
reorganizar los servicios municipales, para incentivar
el empleo en ciertas áreas, e incluso para reorganizar
el tránsito urbano.
Tal vez en algunas áreas de mayor importancia el
legislativo podría ser más explícito respecto a las
políticas concretas a seguir, pero en una abrumadora
mayoría de los casos se verá obligado a sólo plantear
líneas generales, dadas las dificultades de tiempo e
información. A menudo, incluso los legisladores basan
sus decisiones en la información y consulta que
obtienen de la misma administración pública, cuyos
funcionarios aprovecharán la oportunidad para influir
en los proyectos de ley.
La verdad es que los poderes ejecutivo y legislati-
vo, menos aún el judicial, no cuentan con los recursos
para llevar a cabo los programas de gobierno, su papel
es más de orientación general y menos de aplicación
concreta.
En una economía de mercado habrá de recono-
cerse también que los empresarios tienen una mayor
influencia en la política pública que otros grupos
sociales; ello se deriva inmediatamente de su control
sobre el capital, de tal manera que la construcción de
nuevas fábricas, los salarios, el empleo y la disponibili-
dad de bienes de consumo de todo tipo dependen de la
conducta empresarial. Los funcionarios gubernamen-
tales saben bien esto y se dan cuenta de que quedar
mal con los empresarios puede significar un desorden
tal que ponga en riesgo la misma paz social. Los gobier-
nos saben que los empresarios estarán requiriendo de
indulgencias, beneficios, privilegios e incentivos a la
empresa. A su vez, el ciudadano común tiende a ver
estos favores como normales, en la medida que ha sido
adoctrinado para aceptarlos.
Por otro lado, las empresas intervienen en la forma-
ción de los grupos de interés, en los partidos, y en el
financiamiento a las campañas. Puesto que tienen el
poder económico, pueden influir en lo político, brindan-
do recursos a aquellos que promoverán sus intereses.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
43
18 Ibidem, p. 81.
19 Ibidem, p. 88.
Los temas básicos que corresponden a la estruc-
tura del gobierno y la economía quedan generalmente
fuera del control de los ciudadanos, que son persuadi-
dos por ambos grupos de poder a aceptar la
autonomía de los empresarios, no entrometerse con la
distribución del ingreso o del empleo, no presionar por
aumentos salariales y no pedir aumentos al impuesto
a las ganancias, entre otros temas afines.
Los medios de comunicación, en especial la tele-
visión, cumplen una tarea primordial en el control de las
opiniones ciudadanas. Se dice que una mentira repeti-
da mil veces puede convertirse en verdad; la televisión
favorece el pensamiento confuso, prefiere a los exage-
rados y charlatanes por sobre la gente que piensa de
manera clara y ordenada.2 0 Muchas veces la opinión
ciudadana común no es más que una caja de resonan-
cia de este entorno, no se le enseña al ciudadano a
pensar por sí mismo sobre los temas públicos.
Por fin, el ciudadano común es sólo el último
eslabón en una cadena de influencias piramidales.
Antes que él se encuentran los grupos de interés, que
organizan los intereses en una causa concreta para
llamar la atención de los gobernantes hacia proble-
mas particulares. Aún así el término “grupo de interés”
no es del todo preciso, pues muchas veces más bien
hay una persona o pequeña élite detrás del grupo de
i n t e r é s .
Si, como vimos, el análisis de políticas es limitado,
de alguna manera los grupos de interés son necesa-
rios para reducir la complejidad de las políticas, son
una fuente de información clara acerca de ciertos
temas, aunque no siempre representen bien la opinión
del ciudadano común. En suma, si bien los grupos de
interés son necesarios para dar sentido a la diversidad
social y por tanto ayudan a crear intereses comunes,
pueden al mismo tiempo ser malos representantes de
dichos intereses y crear desigualdades políticas.
El grupo de interés puede entenderse mejor como
un recurso estratégico para influir en el juego de las
políticas públicas. Las reglas del juego tal vez exijan
que todo interés que quiera ser tomado en serio
deberá organizarse en un grupo: “si no tienes equipo,
estás fuera del juego”. El grupo de interés también
puede influir a los funcionarios o legisladores con la
amenaza de no brindar fondos o no participar en las
campañas electorales, o en casos aislados, por medio
del control directo del voto.
Pero nadie puede garantizar que un conjunto de
grupos de interés sean equivalentes a la opinión ciu-
dadana en general; algunos grupos tendrán una
influencia exagerada, mientras otros prácticamente
ninguna, e incluso la influencia estará en función del
poder económico de cada grupo. Aún más, muchos
intereses no logran organizarse como grupo por falta
de dinero o tiempo para llevar a cabo su causa.
En suma, los grupos de interés más bien funcionan
como contrapeso a las decisiones públicas; influyendo
en ellas, bloqueándolas y creando un clima de mayor
pluralismo, pero lo hacen a costa de limitar aún más el
control directo de los ciudadanos sobre las políticas.
Son inocentes en el mejor de los casos, o cínicos
en el peor de ellos, los que piensan que este juego de
intereses mutuos puede legitimar una democracia;
está claro que hay personas, grupos e instituciones
que disponen de un poder desmedido para conducir
o influir sobre las políticas públicas, de tal manera
que muchos aprovecharán el juego en su propio
provecho, mientras gran cantidad de posibles
demandas se quedarán en el camino, o ni siquiera
merecerán atención.
Están faltando mecanismos para hacer más
humana la toma de decisiones, de hecho, están fal-
tando los criterios de la justicia como imparcialidad
que podrían servir de contrapeso a la ventaja mutua.
Justicia imparcial y política pública
44
20 Esto ha sido ampliamente estudiado en: Giovanni Sartori,
Homo videns: La sociedad teledirigida, Taurus, México,
1998.
5. El papel de la justicia imparcial
Reconocida la necesidad de instituir criterios más
imparciales en la toma de decisiones, lo que hace falta
es especificarlos en mayor detalle. Éste es el objetivo
al que dedicaremos el resto del presente ensayo.
El postulado básico de la justicia imparcial es la
existencia de un sentido de obligación que guía nues-
tras acciones en sociedad. Tenemos que recurrir a los
criterios independientes de decisión; aquellos que
pueden ser defendidos razonablemente frente a las
objeciones de los demás. Para ello no es necesario
recurrir a un sentido del bien específico, sino a nues-
tras intuiciones básicas sobre lo que la justicia exige
en un dado contexto histórico y social.
Muchos piensan que esto nos lleva necesaria-
mente a una visión formal de la justicia, puesto que
sólo sobrevivirán a la crítica los procedimientos pura-
mente formales: cualquier contenido sustantivo será
objetable y por tanto no se podrá asegurar.
Defenderemos en esta sección que ello es falso; la
justicia imparcial requiere de criterios sustantivos, el
que no podamos asegurar cuáles sean ellos, por
depender de las circunstancias concretas, o el tipo de
bien público de que se trate, es un problema dife-
r e n t e .
Tal vez sea ilustrativo recurrir a un ejemplo.
Partimos de que la legislación debería garantizar la
existencia de un presupuesto adecuado para la rea-
lización de las diversas funciones del sector público.
En el nivel general no hay mucho más que decir, pues
cuáles sean los renglones o rubros del presupuesto
sería una cuestión que correspondería decidirla a cada
sociedad o sistema político, según sus circunstancias
históricas, las preferencias de los ciudadanos,
etcétera. Lo que se pretende asegurar en el nivel “pro-
cedimental” general es que haya una consistencia
entre las pretensiones de la constitución y los recursos
que se asignan a rubros diversos; si hay un compro-
miso serio con la educación, deberían otorgarse los
recursos para llevar a cabo tal tarea.
Pero en el momento en que intentamos aterrizar la
propuesta general, nos damos cuenta de que es nece-
sario discutir acerca de un plan educativo a largo
plazo, definiendo objetivos más específicos y el monto
del presupuesto anual que correspondería; aquí se
podría escuchar lo que la población tiene que decir al
respecto, pero parece que en definitiva algún grupo de
expertos tendría que realizar las tareas de planeación
concretas para justificar las partidas presupuestarias
correspondientes; por ejemplo se puede crear una
comisión legislativa especial que le dé forma concreta
a las leyes respectivas y esta comisión a su vez puede
recurrir a los expertos sobre el tema, o alternativa-
mente, la tarea puede ser asignada a los organismos
gubernamentales correspondientes, que utilizarán
burócratas competentes, los que a su vez se aseso-
rarán de otros expertos y de la opinión ciudadana.
La justicia como imparcialidad norma en parte este
proceso, puesto que las leyes que sean claramente
discriminatorias en contra de ciertos grupos sociales o
económicos pueden ser de inmediato rechazadas. La
imparcialidad exige además, en términos positivos, que
la ley garantice el acceso más o menos igualitario de
las personas a las instalaciones educativas; no se
debería permitir, por ejemplo, que haya muchas escue-
las privadas para la formación de profesionales y al
mismo tiempo no haya suficientes lugares en escuelas
públicas similares que pudieran enfrentar la eventual
demanda de alumnos con escasos recursos económi-
cos, por tanto el Estado debería subsidiar, al menos en
parte, tales planteles educativos. Tampoco se debería
permitir que los mejores puestos de trabajo sean
monopolizados por los egresados de las escuelas pri-
vadas; se podrían exigir ciertos procedimientos de
ingreso en puestos públicos o privados que redujeran
la discriminación respectiva, así como otros tipos de
discriminación por raza, etnia, sexo o condición social.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
45
Así, la justicia como imparcialidad sí tiene mucho
que decir sobre los procedimientos con que se lleva a
cabo la política pública, no obstante, pareciera que lo
sustantivo se le escapa de las manos, pues no se
puede afirmar, por ejemplo, que la justicia como impar-
cialidad exija que el 25% de los puestos de trabajo
deberán ser ocupados por egresados de las escuelas
públicas. Tampoco puede decir que x presupuesto
tiene que ser asignado a la educación. Ningún por-
centaje o monto x puede ser garantizado desde el
punto de vista teórico.
No obstante, aquí hay un punto fino que nos per-
mite superar la dificultad, al menos en parte. Una cosa
es que la justicia como imparcialidad, como enfoque
teórico, no pueda fijar criterios sustantivos y otra cosa,
bien diferente, es que en una situación dada no los
tenga que fijar. No se puede hablar de cuáles sean
tales montos concretos, pero sí de la necesidad de
que éstos se establezcan.
La necesidad de establecer los montos está bien
sustentada bajo dos requisitos previos. Primero, que
los otros dos niveles de la justicia; constitucional y pro-
cedimental, no estén suficientemente desarrollados, lo
cual es la situación usual en la práctica. Por supuesto,
el analista deberá constatar2 1 previamente si la
situación concreta de la sociedad garantiza suficiente-
mente tal justicia de trasfondo, lo que es relativamente
fácil de determinar siempre que partamos de otorgar el
beneficio de la duda, esto es, de un sano escepticis-
mo, por ejemplo, la misma existencia de una conside-
rable desigualdad política y económica es una mues-
tra de que la justicia de trasfondo es pobre, o no está
cumpliendo su función.
Segundo, habría que constatar que el mismo curso
de la política pública, a través de la labor y negociación
de los burócratas, partidos políticos y grupos de
interés, etc., no puede realizar la tarea de mantener
las injusticias más o menos controladas. Lo usual es
que, como acabamos de sugerir, no haya garantía de
una buena representación del interés ciudadano a
través de los mecanismos democráticos, por el con-
trario, las desigualdades políticas y económicas ge-
neran procesos de representación viciados.22
Por consiguiente, lo normal será que se requieran
criterios sustantivos para garantizar la justicia impar-
cial en el nivel de la política pública. En el caso que
nos ocupa, del presupuesto de la educación, podría
fijarse un procedimiento que determine con claridad
las personas que podrán participar en tal decisión,
considerando los limitados recursos económicos y de
tiempo de que se dispone para cada decisión. Como
resultado de un proceso justo de deliberación, en que
estén bien representados los diversos niveles territo-
riales, se podrá obtener una estimación de los montos
presupuestarios que se requieren en las diversas eta-
pas del programa educativo, así como criterios sus-
tantivos para su distribución según rubros, regiones y
otros elementos que se consideren relevantes.
Este ejemplo puede llevar a confusión, en el senti -
do de que el proceso se tiene que realizar específica-
mente de esa manera. Pero lo que se quiere resaltar
es que se necesita un proceso de decisión análogo a
éste, si es que interesa de verdad la justicia como
imparcialidad.
Toda la construcción, no obstante, parece derrum-
barse ante otra objeción: la restricción global de recur-
sos del Estado, aunque se sustente con claridad que
se requiere cierto presupuesto educativo, simple y
sencillamente los recursos existentes no alcanzan
Justicia imparcial y política pública
46
21 Se habla de “constatar” en el sentido de que la carga de
la prueba deberá recaer en quien asevera que sí hay jus-
ticia de trasfondo.
22 Como vimos, los mecanismos usuales se basan más en
la justicia como ventaja mutua que en la justicia como
imparcialidad y por ello no son una garantía contra los
excesos.
para llenar todas las necesidades de salud, vivienda,
seguridad social, transporte, comunicaciones, deuda
pública, etcétera. Pero aquí de nuevo los procedimien-
tos salvan la dificultad, puesto que si previamente se
ha determinado un nivel razonable de presupuesto
global del gobierno, cada renglón tendrá que ser ajus-
tado proporcionalmente a la restricción global de
recursos.
Se podría todavía objetar que entonces cada
comisión experta exagerará los requerimientos con el
fin de aumentar su participación en el presupuesto
global, pero ante ello la justicia como imparcialidad
contesta que los participantes tienen que ser razo-
nables, pues de otro modo sería imposible controlar-
los. Cuanto más irrazonables sean las personas,
menos justicia sustantiva se podrá alcanzar, incluso
utilizando los mejores procedimientos. Ésta no es una
objeción válida en contra del esquema aquí desarro-
llado, sino más bien un llamado general a la prudencia.
En resumen, la justicia como imparcialidad conlleva
dos criterios básicos para normar la política pública. El
primero, más formal, es garantizar que los procedimien-
tos y políticas sean imparciales; revisando que no con-
lleven discriminación de ningún tipo y realizando aque-
llas acciones positivas que reduzcan la discriminación
generada por los procesos económicos, sociales y
políticos que prevalezcan en la sociedad de que se
trate. El segundo criterio, más sustantivo, consiste en
aplicar normas cuantitativas específicas, determinadas
por los ciudadanos o sus representantes, para apoyar el
logro de los objetivos de la sociedad en sus diversos
sectores y niveles territoriales.
Cuando la justicia como imparcialidad se reduce a
lo formal deja de servir como base sólida de referen-
cia. La situación es similar, guardadas las propor-
ciones debidas, a la de una persona que tiene claros
sus objetivos de vida, pero no sabe qué hacer en con-
creto para realizarlos, diríamos entonces que le falta
decisión. Así, tampoco al nivel de la sociedad como un
todo podemos obviar la necesidad de dar contenido
concreto a nuestros proyectos, al final, es ineludible
tomar decisiones y hacerse responsable por sus con-
secuencias. En la práctica hacemos lo más fácil, nos
dejamos llevar por el curso de los acontecimientos y
responsabilizamos de las fallas al sistema como un
todo, a algún personaje particular, o a los accidentes
naturales. Pero el auténtico remedio a nuestros males
está en nosotros mismos y en nuestra capacidad para
organizarnos como una sociedad con fines comunes
concretos.
6. Procedimientos imparciales y política pública
6.1 Presupuestarios
El control presupuestal es uno de los principales
mecanismos por medio del cual la justicia imparcial
puede llevarse a la práctica. Primero que nada, hay
que observar que las decisiones respecto al monto
global del presupuesto y su composición no
pertenecen propiamente a la política pública, sino a la
justicia de trasfondo, puesto que una adecuada
especificación de las categorías pertinentes (salud,
educación, transporte, agricultura, industria, rela-
ciones exteriores, deuda pública, etcétera) y la impor-
tancia que debe darse a cada una en el presupuesto
global, es un requisito fundamental para evitar que la
política pública sea controlada de forma arbitraria por
sus diferentes actores, especialmente por los mismos
poderes públicos.
La cuestión central aquí no es si un determinado
gobierno quiere o no realizar determinadas acciones
en diversos campos, sino algo mucho más general:
¿cuáles son los deberes básicos de un gobierno para
con sus ciudadanos?. Esto permite partir de las
razones básicas de ser de los gobiernos y no de las
características peculiares de una administración públi-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
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ca dada y en ese sentido tiene más que ver con la jus-
ticia de trasfondo, que con la política pública propia-
mente dicha. El procedimiento adecuado para ello
podría ser un diálogo público en que se alcance un
amplio consenso social sobre los conceptos pre-
supuestarios básicos y su importancia relativa, a la
manera de una reforma constitucional. Los resultados
obtenidos podrían ser revisables en plazos razo-
nables, tal vez, cada diez o veinte años, en vista de los
cambios en las circunstancias históricas y de la misma
visión conjunta de los miembros de la sociedad. Es
importante que se especifique también el mecanismo
para la distribución de los recursos a estados y munici-
pios en los sistemas federales, y que las categorías
controladas sean generales, puesto que de otro modo
los gobiernos se quedarían sin margen de maniobra
para realizar sus programas y cada movimiento de un
renglón presupuestal podría ser causa de impug-
nación judicial.
Ahora bien, el control presupuestal se puede
realizar de manera concreta desde la perspectiva de la
política pública y su proceso. Esto es posible, por
ejemplo, si en el ejercicio de diseño presupuestal
anual se incluye de manera más directa a los ciu-
dadanos recogiendo sus opiniones sobre la importan-
cia de los diversos rubros. Esto se tomaría como uno
de los insumos del análisis; no obstante, sería funda-
mental recurrir a la opinión de expertos sobre los diver-
sos temas, para poder fijar de manera más precisa las
necesidades presupuestales de los diversos ren-
glones; formando comisiones de consulta, mantenien-
do contacto con las comisiones legislativas y propor-
cionando la información suficiente, incluidos los tiem-
pos adecuados para su análisis. Los procedimientos
más concretos escapan a las posibilidades de este
ensayo, pero de lo que se trata es de hacer más trans-
parente el proceso de diseño de presupuesto; sacarlo
de las oscuras oficinas de los gobiernos y ponerlo en
términos de reglas claras y precisas, en que se incluya
la participación ciudadana y de los expertos, con tiem-
pos suficientemente razonables. Definidos de esta
manera los criterios generales dentro de cada cate-
goría presupuestal, se podría recurrir a las oficinas
técnicas gubernamentales para que continuaran con el
resto del proceso presupuestal.
Hay varias objeciones que se pueden hacer a este
planteamiento, por lo que a continuación procedemos
a especificarlas:
a) Falta de tiempo y recursos: se haría más com-
pleja y difícil la elaboración del presupuesto. La
respuesta a esta objeción es que de poco sirve
hacer un presupuesto barato que no refleje ade-
cuadamente las necesidades razonables de los
ciudadanos, sino las de la clientela política
habitual.
b) El gobierno pierde demasiada autonomía. Esto
es cierto en la medida que se identifique la
autonomía con la decisión arbitraria; el gobierno
será obligado a negociar con ciudadanos más o
menos independientes que limitarán el margen
de acción de aquél para mejorar la relación
entre gobierno y sociedad.
c) Los problemas de asignación presupuestaria
son técnicos y complejos, no se prestan a un
análisis y discusión simple. Esto se aminora
considerablemente en la medida en que nos
limitamos a los criterios generales y abando-
namos la noción racionalista de la política para
ubicarnos en la versión persuasiva y argumen-
tativa. Por ejemplo: el burócrata tendrá que pre-
sentar el problema en términos más inteligibles
para todos los participantes en la decisión, pro-
porcionando la información pertinente.
d) Todo esto sería una pérdida de tiempo; de todos
modos el gobierno hará lo que quiera hacer,
después de cumplir con el requisito de la con-
sulta. La respuesta a la objeción es que un buen
Justicia imparcial y política pública
48
procedimiento de control se juzga precisamente
por su capacidad para obligar a modificar el
comportamiento de las partes interesadas,
cualquier control, incluso el más sofisticado,
puede ser burlado por alguien que se lo pro-
ponga y cuente con el poder para hacerlo. Sin
una suposición de buena fe de las partes todo
control sale sobrando, pero un procedimiento
bien diseñado es de gran ayuda para reducir los
abusos en circunstancias normales de la vida,
aunque no los pueda evitar del todo. La misma
resistencia de los burócratas sirven como prue-
ba de que los controles, en definitiva, sí tienen
alguna utilidad.
La gran importancia del control presupuestario radica en
que nos obliga a ponerle números a la casa; en vez de
dejar las discusiones en terrenos abstractos llevan de
manera más directa a la decisión. Cierto que nos
podemos equivocar al realizar la traducción de nuestros
intereses en números, pero si aprovechamos este
momento crucial para introducir las opiniones expertas
y de los ciudadanos, al menos contaremos con una
oportunidad para introducir los reclamos más urgentes,
que de otra manera pueden ser obviados para conve-
niencia de los actores políticos más poderosos.
6.2 Dialógicos
En definitiva es cierto que los controles presupuesta-
rios, aunque efectivos, son insuficientes para frenar los
abusos de las partes en conflicto. Por ello, es indis-
pensable tener espacios para la discusión razonable
sobre los problemas de la política pública y sus posi-
bles soluciones.
Es útil hablar de dos niveles básicos para el análi-
sis y desarrollo de los problemas públicos en un
entorno dialógico: el académico y el de la participación
ciudadana.
Desde el punto de vista académico se pueden
identificar muchos problemas de política pública que
requieren solución y que no surgirían con claridad si
no existiera el espacio y recursos para su análisis. De
lo que se trata aquí es de proveer recursos para la
investigación, tanto teórica como empírica, de los
diferentes temas y problemas posibles de las políticas
públicas. Los estudios empíricos serían útiles por su
potencialidad para llevar a generalizaciones teóricas
bien fundadas, mientras la teoría sería el mecanismo
por medio del cual se expondrían a la sociedad los
temas más relevantes. Se requieren más congresos,
más discusiones en los medios de comunicación sobre
diversos temas, más investigadores en el campo, más
plazas en el gobierno para especialistas en políticas
públicas, así como el desarrollo de capital humano por
medio de estudios de maestría y doctorado. Al mismo
tiempo, se requiere de un orden suficiente para que no
se desperdicien los talentos y que los esfuerzos
puedan ser encaminados de manera más estable y
ordenada hacia el desarrollo seguro del campo de
interés.
Estamos partiendo de la concepción de gobierno
comprometido con el estudio de las políticas públicas,
puesto que reconoce que de esa manera sus esfuer-
zos podrán ser dirigidos de manera más adecuada al
logro de sus fines. Aquí de nuevo habría que recordar
que sin gente que esté interesada en el estudio de las
políticas públicas muchos problemas jamás serán
siquiera planteados en la arena política, puesto que
nadie dispondría del tiempo y los recursos para con-
vertir la búsqueda de su solución en una actividad
rentable. El resultado de no otorgar estímulos al estu-
dio y análisis sería, naturalmente, que sólo se tratarán
los temas de los cuales la gente pueda sacar provecho
de manera más o menos directa, por tanto, del reina-
do de la ventaja mutua por sobre la razonabilidad e
imparcialidad de las demandas. Por dar un ejemplo,
muy difícilmente se podrá formar un grupo de presión
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
49
que haga suya la demanda por reducir las desigual-
dades de ingreso, en todo caso, la presión que realice
tal grupo en la arena política no tendrá relación direc-
ta con la importancia del problema para la sociedad.
Hace falta, por tanto, un entorno de análisis racional
de las políticas públicas, que sólo puede ser garanti-
zado por un gobierno comprometido, que brinde los
espacios y recursos correspondientes a la importancia
de los temas públicos.
Aquí un riesgo evidente es que las cosas se hagan
a medias o sólo por cumplir simbólicamente, por ejem-
plo: con investigadores mal pagados, congresos en
que no hay orden ni continuidad en las discusiones,
programas de posgrado sin evaluación o retroali-
mentación, y poco énfasis en el análisis a la hora de
elaborar e implementar las políticas públicas concre-
tas. Precisamente ésta parece ser la situación usual
en la práctica y por ello resulta clave su modificación
por medio de políticas debidamente desagregadas y
ordenadas.
El otro nivel fundamental es el de la participación
ciudadana. Hemos visto que sin una ciudadanía fuerte,
que pueda cuestionar al gobierno, que esté informada,
que sea educada y que pueda organizarse para realizar
demandas, el proceso de elaboración y desarrollo de
las políticas públicas se encontraría viciado en favor de
los grupos de poder más significativos. Difícilmente se
puede revertir del todo la realidad de “la política”, pero
sí se puede hacer mucho por mejorar la participación
ciudadana informada y responsable.
Hay que fortalecer los canales y espacios por
medio de los cuales los ciudadanos discuten y razo-
nan acerca de los problemas fundamentales que los
agobian, por ejemplo, apoyando las juntas de vecinos
y la conformación de comités para resolver determi-
nadas problemáticas. En la medida que se fomenta un
ambiente estable y agradable para la discusión y el
diálogo, se evita que los oportunistas y demagogos se
apropien de los espacios políticos. Aquí habría que
estudiar más a fondo los motivos que alejan a los ciu-
dadanos de tales actividades de discusión colectiva y
tratar de buscar los estímulos que los regresen al diá-
logo, pero parece claro que las señales que envíe el
mismo gobierno al respecto son fundamentales; hay
que incentivar apoyando las demandas de quienes se
organicen por estos cauces, brindar los espacios físi-
cos para la discusión y facilitar los permisos para
ausentarse del trabajo cuando se trate de realizar ta-
reas comunales.
Por otro lado, no hay sustitutos para una discusión
inteligente. Si dentro de las juntas vecinales reina la
irracionalidad, la competencia entre grupos, la mentira,
etcétera, no se podrá legítimamente exigir a nadie que
participe en ellas; ésta es una cuestión de cultura
política, que requiere de una educación adecuada y de
acostumbrarse a la discusión inteligente. Está claro
que todo esto no se puede lograr de la noche a la
mañana; es un largo proceso de cambio cultural que
pretende que el respeto mutuo y la tolerancia sean la
base de toda discusión.
Aquí también los vecinos pueden nombrar sus re-
presentantes para participar en discusiones políticas
de más amplio nivel; por lo cual las juntas vecinales
podrían servir para fortalecer las virtudes políticas de
los ciudadanos y así promover una mejor repre-
sentación en otros niveles de la actividad política.
Otro mecanismo para incrementar la partici-
pación política se encuentra en el mismo proceso de
diseño e implementación de las políticas públicas por
parte de las instituciones públicas. Deben otorgarse
espacios auténticos para tomar en cuenta las deman-
das de los ciudadanos en los diferentes campos de
interés. Si se dispone de recursos públicos para cons-
truir escuelas, banquetas, caminos o puentes, habría
que preguntar a los ciudadanos acerca de las priori-
dades respectivas y tomar en cuenta realmente sus
opiniones. Si se van a crear empleos, hay que
averiguar cuáles son las actividades que mejor se
Justicia imparcial y política pública
50
ajustan al perfil histórico, educativo y cultural de los
habitantes. Si es necesario controlar al comercio
ambulante, hay que recabar la opinión sobre diversas
soluciones, como por ejemplo un lugar adecuado
para su reubicación. Si se van a aumentar los
impuestos, hay que ponerse de acuerdo con los ciu-
dadanos acerca de la distribución del monto de la
carga entre los diferentes contribuyentes. Ignorar
éstos y otros mecanismos desemboca en falta de
legitimidad y fracaso de las políticas.
Paralelamente, las instituciones públicas deben
tener mecanismos claros para hacer frente a las
demandas específicas que se les planteen. Por
ejemplo, cuando una dependencia distribuye recur-
sos financieros o incentivos deberá diseñar un
mecanismo transparente y claro en que todas las
demandas reciban atención, aclarando en su caso la
razón por la que no se obtuvo el beneficio y brindan-
do la mayor información posible al respecto. Esto
puede parecer muy obvio, pero en la práctica abun-
dan los procesos viciados, oscuros y favorables a los
que más presionan o más influencia tienen. Aquí nue-
vamente hay elementos culturales, puesto que a
veces se confunde una excusa (por ejemplo alegar
que “no hay suficientes recursos para atender su
caso”) con una razón legítima y suficiente para el re-
chazo de una solicitud. Además se pueden crear pro-
cesos que son en apariencia transparentes pero en
su aplicación real considerablemente viciados, de allí
que todo proceso debe incluir mecanismos de control
y evaluación.
En todo caso, con independencia de la existencia
de procesos transparentes, las dependencias públi-
cas deben tener espacios abiertos para atender y
canalizar las demandas que planteen los ciudadanos,
siempre que formen parte de su área de competen-
cia. El puro hecho de que se organice una demanda
concreta no debería garantizar su aprobación, pero sí
garantizar que se le tomará en cuenta en el proceso
de diseño y aplicación de las políticas públicas. A q u í
es donde los analistas de los problemas públicos
deben cumplir su papel de racionalizar las decisiones
de política, evitando que se remitan a la pura intensi-
dad de la demanda, o al hecho de que ésta surja de
cierto grupo de interés o cierto personaje político. En
la medida que tales demandas se resuelvan me-
diante el discurso público imparcial, informado y
responsable, se reducen las posibilidades de abuso;
los recursos para contrarrestar las demandas reales
contra las legítimas serían la encuesta de opinión, el
r e f e r é n d u m o el diseño de un procedimiento consen-
suado entre los diversos interesados, esto es,
democratizar los procesos.
Otro recurso es escuchar y tomar en cuenta a los
ciudadanos que tengan conocimientos especializados
en las diversas áreas de interés de la dependencia
pública: en especial a los académicos y los profesio-
nales del ramo. Es común, por ejemplo, que una
dependencia encargada de cuestiones agrícolas no se
comunique adecuadamente con la escuela de
Agronomía de su misma ciudad.
En cuanto a los niveles territoriales, es muy impor-
tante que el nivel federal deje un margen de maniobra
suficiente a los estados y municipios para definir los
criterios propios a sus realidades, pues de otro modo
se pierde comunicación con la ciudadanía interesada
en las diversas actividades del sector público y se
pueden estar aplicando criterios impertinentes para
una dada problemática.
6.3 Adecuados al bien público concreto: justicia local
Por último, se pueden utilizar criterios de justicia local.
El término es tomado de John Elster, quien se refiere
a los criterios que se modifican según el tipo de bien
escaso que se reparte, según el país o lugar en que se
realice el reparto, y no tiene que ver con otros criterios
más globales (como el de distribución del ingreso). Se
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
51
trata del reparto que hacen las instituciones de bienes
escasos y restricciones necesarias.23
En términos específicos, los estudios de Elster se
centran en la selección de pacientes para transplantes
de órganos, la admisión en instituciones selectivas de
educación superior y la elección de los empleados que
serán despedidos de sus trabajos. Desde el punto de
vista metodológico, lo que pretende es identificar los
principios adoptados por los organismos que se encar-
gan de la justicia local.24
Elster identifica seis criterios básicos a partir de los
cuales se realizan las distribuciones: equidad, tiempo,
estatus social o físico, necesidad, eficacia y mérito.
Estos criterios entran en conflicto en casos específi-
cos, mientras en otros se apoyan mutuamente. Por
ejemplo, hay conflicto entre necesidad y eficacia cuan-
do los médicos deciden tratar los casos más graves
por sobre los menos graves; pero normalmente no hay
conflicto entre mérito y eficacia cuando el despido de
empleados se basa en el criterio de antigüedad, pues
los empleadores confían en que tal norma motive el
esfuerzo en el trabajo.
En la práctica concreta, la justicia local da origen a
métodos de asignación que pueden ser de puntos o de
etapas. En el sistema de puntos se establece un com-
promiso entre diversos criterios que se resume en una
puntuación global, a partir de la cual se asigna el
recurso escaso. Por ejemplo, el tiempo pasado en la
lista de espera se puede puntuar junto con la pertinen-
cia de la solicitud, de tal manera que quien tenga sufi-
ciente paciencia podrá ser eventualmente admitido a
pesar de calificar bajo en el criterio de eficiencia (esto
puede ser usado para otorgar créditos, para subsidios
o para asignar camas en un hospital).
Por su parte, los métodos por etapas pueden, por
ejemplo, eliminar algunas solicitudes de acuerdo a su
pertinencia o competencia usando para ello criterios
sustantivos. En una segunda etapa se recurre a la
suerte o a la lista de espera como criterios formales
que permiten establecer el orden de acceso al recurso
escaso.
Si bien en la práctica se dan infinidad de formas
diferentes para asignar los diversos recursos públicos
escasos, las que a su vez varían de país en país y
según el bien de que se trate, la verdad es que los cri-
terios en que se basan son más bien limitados y pueden
identificarse de manera formal; de allí que exista la posi-
bilidad de que en cada situación se puedan discernir cri-
terios imparciales para una decisión más justa. Lo que
hay que asegurar aquí, más bien, es la existencia de la
voluntad política de los participantes para llegar a un
acuerdo sobre los procedimientos, lo cual dependerá a
su vez de la posibilidad de crear o no cierto equilibrio de
poder entre las partes.
En cuanto a los actores que participan en las deci-
siones, podemos ubicarlos en tres niveles; los del
primer nivel, que determinan la cantidad global a
repartir, los del segundo nivel, que determinan cómo
será repartida esa cantidad y los del tercer nivel, que
son los interesados por los bienes a distribuirse.25
En el primer nivel se ubica principalmente a los
decisores políticos de alto rango. Ellos deciden para
qué se utilizarán los recursos y tratarán de hacerlo de
la manera más eficiente posible entre fines alterna-
tivos, si bien la presión de la opinión pública puede
influir en que se guíen por otros criterios tales como la
equidad. Al fin políticos, estos decisores pueden ser
influidos por el juego de poder entre los diversos
actores y normalmente tratarán de usar su poder de
Justicia imparcial y política pública
52
23 John Elster, “Justicia local y reparto de los bienes de la
medicina”, en Joëlle A ffichard y Jean Baptiste de
Foucauld (eds.), Pluralismo y equidad: La justicia social
en las democracias, Nueva Visión, Argentina, 1997, pp.
129-145.
24 Ibidem, p. 129. 25 Ibidem, pp. 138-139.
decisión para beneficio propio, por lo que conviene
visualizarlos como dirigidos a la eficiencia política, más
que a la económica o la social.
El problema de fondo radica en que no existe una
manera clara para leer la preferencia social sobre
diferentes temas de política pública, incluso el fun-
cionario bien intencionado que se esforzara por
lograrlo podría encontrarse con que sus esfuerzos
son infructuosos. En la medida que uno quiere fundar
sus criterios en el mayor número de opiniones el
costo de la toma de decisiones se va haciendo cada
vez más grande y no se sabe de antemano si el be-
neficio posible será suficiente para justificar el
esfuerzo. Además, en las decisiones públicas, como
vimos, se convence más que se resuelve sobre un
tema, esto es, las preferencias no deberían tomarse
como dadas sino como sujetas a argumentación y
negociación entre las partes.
Aquí hay que retomar el tema de la justicia formal.
Si no se puede juzgar si un dado monto de actividad
pública, sobre cualquier tema, es excesivo o no,
entonces no será posible un control efectivo sobre las
acciones de los actores políticos de primer nivel.
Incluso no es posible saber si se está realizando un
bajo nivel de actividad sobre un determinado tema, en
la medida que no se dispone de criterios claros inde-
pendientes. De lo que se trata en consecuencia, es de
obligar a tales actores a que justifiquen sus decisiones
frente a los demás creando procedimientos más par-
ticipativos, informados y transparentes, con ello se
reducen las posibilidades de que se desarrollen políti-
cas injustas, porque el diálogo inteligente, en definiti-
va, deberá controlar los excesos.
La justicia como imparcialidad surge como un cri-
terio más o menos independiente para definir si el
monto de una dada asignación es o no razonable, por
ejemplo, en cuanto a la equidad global, se puede argu-
mentar de manera sólida que los recursos públicos
que se han destinado recientemente al rescate
financiero y bancario en México son excesivos en
relación a otras demandas razonables de la población.
Aún más, dados los criterios de la justicia impar-
cial, hay políticas que podrían ser de inmediato re-
chazadas, en la medida que se ponga al descubierto
que implican discriminación por raza, comunidad,
sexo, etnia, posición social, etc. Para ello se podrían
estudiar, para cada caso, los seis criterios básicos que
ya hemos señalado, a saber: equidad, tiempo, estatus
social o físico, necesidad, eficacia y mérito, para llegar
a una conclusión acerca del grado de imparcialidad de
cada política en estudio.
El peligro de concentración del poder en manos de
ciertas personas sugiere que debería haber instancias
de control que vigilen que los actores políticos no con-
centren en exceso sus recursos en determinadas
actividades públicas, o no respondan de manera más
o menos imparcial a los intereses de los diversos
demandantes. Esto último podría funcionar en la prác-
tica a la manera de juzgados de lo contencioso admi-
nistrativo, ampliados hasta la crítica de los criterios de
política mismos, a los que a su vez habría que dotar de
los recursos y la difusión correspondiente para hacer
frente a la amplitud de sus tareas.
Los actores del segundo nivel se refieren a los
especialistas del servicio de las instituciones que dis-
tribuyen servicios públicos, aquellos que fijan los crite-
rios para la distribución de los bienes escasos. En el
caso de los médicos, por ejemplo, sus criterios tienden
a estar más relacionados con la práctica médica que
con otros criterios de justicia fuera de su área de
conocimiento. De tal forma que en general podemos
decir que los criterios utilizados en este nivel son fun-
damentalmente técnicos y locales. En especial,
pueden servir como contrapeso a los actores del
primer nivel si se resisten a poner en acción criterios
de distribución que no puedan ejecutarse, sean abier-
tamente injustos, o promuevan el despilfarro de recur-
sos. Es importante aquí que los actores del segundo
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54
53
nivel tengan cierta independencia en el desempeño de
sus funciones, pues de otro modo el temor a perder el
empleo o el apoyo financiero puede llevar a que se
acoplen a los intereses de los actores del primer nivel.
En este sentido, también conviene que se apoyen en
opiniones de otros expertos o de los mismos ciu-
dadanos para fundamentar sus decisiones.
Los actores del tercer nivel, los interesados, sólo
serán relevantes si están bien organizados, en tal caso
se pueden dar soluciones negociadas para la elabo-
ración de los criterios, lo que nos regresa a los pro-
cedimientos dialógicos que ya hemos estudiado. En su
caso, la misma autoridad política puede organizar los
intereses, pero para ello es importante asegurar que
sea imparcial. La justicia como imparcialidad exige
tener mucho cuidado aquí, para evitar que los intere-
ses específicos desvíen en exceso la distribución en
favor de los que más presionan o los que estén mejor
organizados. Los criterios de los actores del primer y
segundo nivel pueden ayudar a nivelar la asignación y
alejarla de los intereses concretos.
Otro recurso es el de la opinión pública, la que
puede reaccionar cuando algunos demandantes que
tienen alta necesidad o calificación se ven privados de
manera sistemática de los bienes, o bien, cuando se
descubre que los criterios son manipulados. Puesto
que la opinión pública no reacciona de forma automáti-
ca, es necesario que existan personas afectadas o
preocupadas por la problemática que estén dispuestas
a denunciar las prácticas injustas; al respecto, pueden
contribuir los académicos estudiosos de las políticas
públicas, así como los mismos actores del segundo
nivel, o incluso los ciudadanos familiarizados con una
dada problemática. Por ejemplo, las políticas de
despidos son generalmente realizadas sobre la mar-
cha, cometiéndose muchas injusticias que pueden ser
denunciadas de inmediato.
Como se ve, todo esto es controversial y difícil de
llevar a la práctica, pero representa una oportunidad
para hacer frente a las injusticias de la realidad. Lo
más fácil es ignorar los problemas y seguir con nues-
tras prácticas habituales. Se ha argumentado aquí que
ello sólo nos llevaría a un fracaso seguro.
Bibliografía
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Miguel Ángel Porrúa, México, 1992.
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SARTORI, Giovanni, Homo videns: la sociedad teledi -
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Justicia imparcial y política pública
54
El objetivo de este papel es hacer una reflexión sobre
cuáles podrían ser los mecanismos y las fuentes de
ingresos que deberían estar en manos de los municipios
españoles para poder financiar la prestación de “nuevos
servicios”.
Algunos estudios recientes demuestran que los
municipios españoles están asumiendo voluntariamente
la prestación de determinados bienes y servicios, cuya
competencia corresponde a otros niveles de gobierno.
Es decir, los entes locales están dando respuesta a
nuevas demandas de los ciudadanos que a menudo no
constituyen una competencia legalmente obligatoria
para ellos. Se trata, por ejemplo, de la prestación de
servicios como: guarderías, residencias para la tercera
edad, seguridad, medio ambiente, atención a los inmi-
grantes, nuevas tecnologías, etcétera.1
Junto con este fenómeno cabe tener en cuenta que
en estos momentos se está planteando la necesidad de
aumentar el peso del sector público local dentro del con-
junto del sector público español. Actualmente, el gasto
público local supone, aproximadamente, el 13% del total
del gasto público del Estado. Este porcentaje es sensi-
blemente inferior al que existe en la mayoría de países
federales que pueden ser tomados de referencia, donde
el peso del gasto local se sitúa alrededor de un 20%. Es
obvio que para acercarnos a esta situación hace falta
una transferencia de nuevas competencias a los munici-
pios que podrían ser, tal como apuntan algunos estu-
dios, la educación, la vivienda y las políticas ocupa-
cionales.
Así pues nos referimos a dos tipos de “nuevos ser-
vicios” municipales: los que ya están asumiendo volun-
tariamente para dar respuesta a las nuevas demandas
de los ciudadanos, y los que en un futuro podrían
asumir, acercando, de este modo, el peso del sector
público local español al peso que el nivel de gobierno
local tiene en otros países.
Para abordar este tema, se seguirá el siguiente
esquema: en primer lugar se hace un breve repaso a los
criterios económicos que se utilizan para decidir de qué
modo debe ser financiado un determinado servicio
prestado por el sector público (a través de un impuesto,
55
La financiación de losnuevos servicios públicos
locales en España
Maite Vilalta i Ferrer*
* Investigadora del Instituto de Economía de Barcelona, y pro-
fesora titular de Hacienda Pública de la Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales, ambos de la Universidad de
Barcelona.
1 Un estudio reciente pone de manifiesto que los municipios
de Cataluña destinaron a servicios no obligatorios alrededor
de 32% de su presupuesto de gasto durante el ejercicio de
2000 (Más, D. y M. Vilalta, “La despesa no obligatòria dels
ajuntments de Catalunya. Exercici 2000”, Papers de Política
Territorials, Diputació de Barcelona, Barcelona, 2003).
de una tasa, de endeudamiento, …); en segundo lugar
se analizará el tipo de competencias que están rea-
lizando los municipios españoles; en tercer lugar se
describe el actual modelo español de financiación
municipal; y en cuarto lugar se hace referencia a las
fuentes de recursos que deberían ser potenciadas
para tener en cuenta la financiación de los “nuevos
servicios” prestados por los municipios.
1. Las distintas fuentes de ingresos a disposición
del sector público. Criterios económicos para su
utilización
El sector público dispone de un conjunto de ingresos
para poder financiar los servicios que debe prestar.
Fundamentalmente son los siguientes:
1) Los impuestos
2) Las tasas y los precios públicos
3) Los ingresos patrimoniales y la enajenación
de inversiones reales
4) Las transferencias procedentes de otras
administraciones
5 ) Las operaciones financieras: el endeudamiento.
La decisión sobre cuál de estas fuentes debe ser uti-
lizada para financiar un determinado servicio debe
estar en función de la naturaleza del propio servicio y
de los objetivos económicos que se pretendan alcan-
zar. Por ejemplo, no es lo mismo plantearse cómo se
debe financiar una inversión (por ejemplo, la construc-
ción de un polideportivo municipal) que cómo financiar
la retribución del personal que presta sus servicios en
una guardería municipal. Es decir, no es lo mismo
financiar un gasto de inversión que un gasto corriente.
En realidad, esto también pasa en una economía
doméstica: no es lo mismo plantearse cómo financiar
el pago de la compra de la vivienda habitual, que como
financiar un viaje de ocio. En el primer caso conside-
raríamos aceptable recurrir al endeudamiento mien-
tras que en el segundo caso, posiblemente, no lo
encontraríamos tan adecuado.
La economía del sector público nos ofrece unos
principios muy genéricos que ayudan a determinar
cuál es la fuente de ingresos más adecuada en cada
caso. Estos principios son los siguientes:
Principio del beneficio: cuando se utiliza este principio
significa que el ciudadano paga, para obtener un
determinado bien o servicio público, una cantidad de
dinero que está en relación con el beneficio que
recibe. Es decir, existe una relación entre lo que se
paga y lo que se recibe. Por ejemplo, el ciudadano
paga una cantidad de dinero a cambio de poder reco-
rrer un trayecto con un autobús público, o a cambio de
la utilización de una piscina pública.
Cabe tener en cuenta que no siempre se dan las
condiciones necesarias para aplicar este principio.
Básicamente, para poder hacerlo se requiere:
a) Conocer la demanda individual del bien o servi-
cio en cuestión. Es decir, debe ser posible indivi -
dualizar la demanda. Obviamente, ello no es siempre
posible para cualquier tipo de bien público. Por ejem-
plo, difícilmente se puede conocer el uso individual (la
demanda) de bienes como la defensa o la investi-
gación. Es, por tanto, muy difícil hacer pagar a cada
ciudadano una cuantía de recursos que esté en
relación con el beneficio individual recibido de estos
bienes, de manera que en estos casos, será conve-
niente pensar en otro tipo de financiación no basada
en el principio del beneficio.
b) No tener como objetivo principal contribuir a la
redistribución de la renta entre los ciudadanos, dado
que cada individuo pagará en relación al beneficio que
recibe independientemente de su renta. Es decir,
pagará lo mismo un ciudadano rico que uno re-
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
56
lativamente más pobre (por ejemplo, el precio del bi-
llete del autobús urbano es el mismo tanto para un
individuo rico como para uno pobre).
Concretamente, un ayuntamiento está utilizando el
principio del beneficio cuando decide establecer
tasas o precios públicos para financiar un servicio.
Es decir, la utilización de dichas figuras (tasas y
precios públicos) responde al principio del bene-
f i c i o .
Principio de la capacidad de pago: cuando se utiliza
este principio significa que la contribución de los ciu-
dadanos a la financiación de un servicio, está en
relación a su renta (su capacidad de pago). En este
caso, no existe una relación directa entre lo que un ciu-
dadano paga y lo que recibe.
Para poder aplicar este principio, el sector
público deberá cuantificar de algún modo, las dis-
tintas capacidades de pago de los individuos y, a
partir de aquí, deberá decidir cuánto deberá pagar
el más rico en relación al más pobre. Es decir,
deberá decidir el grado de progresividad que pre-
tende alcanzar y, por tanto, el grado de redistribu-
ción que se propone conseguir.
El sector público (en el caso que nos ocupa, un
ayuntamiento) utiliza este principio cuando emplea los
impuestos para poder financiar los distintos bienes y
servicios públicos.
Mientras que cuando se aplica el principio de la
capacidad de pago se pretende dar cumplimiento a
un objetivo redistributivo, cuando se aplica el prin-
cipio del beneficio, el objetivo principal es el de la
eficiencia. Así pues, se debe tener en cuenta que si
decide financiar un servicio a través de una tasa o
un precio público, los efectos económicos serán
distintos de si se decide financiarlo a través de
i m p u e s t o s .
Principio de capitación: en este caso, la financiación
de un servicio público se hace repartiendo el coste de
este servicio por el número de usuarios (ciudadanos)
del mismo. En este caso, los individuos pagan una
cantidad de dinero que no está en relación ni con el
beneficio que reciben, ni con su capacidad económica.
Así pues, cuando se utiliza este principio no se hace ni
por motivos de eficiencia ni de equidad. Normalmente,
se utiliza este principio por motivos de simplicidad. Por
ejemplo, si para financiar el servicio de recogida de
basura se utiliza el principio del beneficio, significa que
la tasa que se paga debe estar en relación, por ejem-
plo, a la cantidad de basuras que cada contribuyente
produce durante un año, de manera que paguen más
aquellos que producen una mayor cantidad de basura
al año. Para poder aplicar este principio es necesario
medir la cantidad de basura generada por los distintos
individuos. Para evitar los costes de obtención de
dicha información, se puede optar por aplicar el princi-
pio de capitación que acabamos de describir. De este
modo, la tasa que debe pagar cada contribuyente es el
resultado de dividir el coste del servicio por el número
de contribuyentes.
En relación a las transferencias que puede recibir
un gobierno, procedentes de otro gobierno, cabe decir
que responden básicamente a los siguientes objetivos:
• Las transferencias a gobiernos subcentrales sir-
ven para proporcionar los recursos suficientes
para que éstos puedan financiar las necesidades
de gasto vinculadas al ejercicio de sus compe-
tencias. A menudo, los gobiernos subcentrales no
pueden cubrir todas estas necesidades de gasto
a través de sus ingresos tributarios (fundamen-
talmente tasas e impuestos), de manera que les
hace falta una subvención procedente de un nivel
superior de gobierno. En este caso, la transfe-
rencia en cuestión está dando cumplimiento al
llamado principio de equilibrio vertical .
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66
57
• Las transferencias que reciben los gobiernos
subcentrales pretenden también dar cumplimien-
to al principio de equidad horizontal, es decir que
gobiernos que deben afrontar las mismas necesi-
dades de gasto, puedan disponer de un mismo (o
similar) volumen de recursos, sea cual sea su
capacidad fiscal, y ello sin tener necesidad de
pedir a los ciudadanos un distinto esfuerzo fiscal.
• Las transferencias entre gobiernos también
pueden contribuir a la corrección de externali-
dades intergubernamentales. Es el caso, por
ejemplo, de las subvenciones de capitalidad,
recibidas por aquellas poblaciones que prestan
un conjunto de servicios de los que no sólo se
benefician sus propios habitantes sino también
aquellos que viven cerca y se desplazan a dicho
núcleo urbano y utilizan dichos servicios.
Y finalmente, en relación al endeudamiento, los go-
biernos deberían utilizar esta vía de financiación exclu-
sivamente para financiar la inversión, y sólo muy
excepcionalmente se debería utilizar para financiar
cualquier otro tipo de gasto.
Precisamente el Consejo de Europa2 propone un
conjunto de recomendaciones a los gobiernos locales
a la hora de utilizar las distintas fuentes de ingresos a
disposición del sector público. Estas recomendaciones
se pueden resumir de la manera siguiente:
• Las tasas y los precios públicos deben servir, en
la medida de lo posible, para financiar gastos co-
rrientes y sólo deberían utilizarse de manera
excepcional para financiar gastos de inversión.
• Cuando no se puedan utilizar las tasas y los pre-
cios públicos para financiar los gastos corrientes
(de funcionamiento), se deberían utilizar, en la
medida de lo posible, los impuestos. Y éstos, sólo
de modo excepcional deberían ser utilizados
para financiar gastos de inversión.
• Cuando no se puedan utilizar las tasas y los pre-
cios públicos para financiar los gastos corrientes
o servicios prestados por delegación de otro nivel
de gobierno superior, estos gastos deberían
cubrirse con subvenciones. Éstas también
pueden servir, en algunos casos, para pagar los
gastos de inversión.
• Los préstamos sirven para financiar gastos de
inversión. Sólo excepcionalmente deberían servir
para financiar gastos corrientes.
De estas recomendaciones se desprende que siempre
que se pueda debe aplicarse el principio del beneficio
(deben utilizarse las tasas y los precios públicos) para
financiar los servicios prestados por gobiernos locales.
En el caso que no sea posible (por ejemplo, cuando no
sea posible individualizar la demanda) se deberán
aplicar impuestos e instrumentar mecanismos de sub-
venciones procedentes de otras administraciones.
Queda claro que el endeudamiento se recomienda
casi exclusivamente para financiar inversión.
2. ¿Qué están haciendo los municipios? Análisis
del gasto municipal
Para poder analizar el tipo de servicios que prestan los
municipios utilizaremos la clasificación funcional del
presupuesto de gasto municipal. Esta es la clasifi-
cación que aparece en el cuadro 1. Los datos corres-
ponden a los más de 900 municipios de la Comunidad
Autónoma de Cataluña.
Este cuadro permite observar que aproximada-
mente el 46% del gasto del conjunto de municipios
catalanes se destinó, durante el año 2000, a la pro-
ducción de bienes públicos de carácter social (función
4) y que aproximadamente el 12.6% se destinó a los
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
58
2 Las Finanzas Locales en Europa. Communes et Régions
d’Europe, núm. 61.
servicios de carácter general (función 1). Estas dos
son, pues, las funciones de gasto relativamente más
importantes.
El cuadro 2 permite ver qué tipo de subfunciones
hay dentro de cada una de estas dos funciones antes
mencionadas. Es decir, permite ver que cuando nos
referimos a la producción de bienes de carácter social
estamos haciendo referencia a bienes como la sanidad,
la educación, la vivienda y urbanismo, el bienestar
comunitario y la cultura. Tal y como muestran los datos,
se puede afirmar que el principal destino del gasto de
nuestros municipios es la vivienda y urbanismo.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66
59
Cuadro 1
Clasificación funcional del gasto municipal. Total municipios de Cataluña. Presupuesto 2000
MPTAS % PTAS/HAB.
1. Servicios de carácter general 105 924 12.6 17 1472. Protección civil y seguridad ciudadana 58 082 6.9 9 4023. Seguridad, protección y promoción social 59 308 7.0 9 6014. Producción bienes públicos de carácter social 386 675 45.8 62 5935. Producción bienes de carácter económico 76 161 9.0 12 3296. Regulación económica de carácter general 28 118 3.3 4 5527. Regulación económica de sectores productivos 6 592 0.8 1 0679. Transferencias Administraciones Públicas 35 164 4.2 5 69710. Deuda pública 87 830 10.4 14 218TOTAL 843 854 100.0 136 600
FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía 2001
Cuadro 2
Clasificación funcional del gasto municipal. Total municipios de Cataluña. Presupuesto 2000.
Desglose de las funciones 1 y 4
M PTAS % PTAS/HAB.
1. Servicios de carácter General 105 924 12.6 17 1471.1. Órganos de gobierno 13 630 1.6 2 206
1.2. Administración General 92 294 10.9 14 940
4. Producción Bienes Públicos de carácter social 386 675 45.8 62 5934.1. Sanidad 15 451 1.8 2 501
4.2. Educación 43 748 5.2 7 082
4.3. Vivienda y Urbanismo 139 455 16.5 22 574
4.4. Bienestar comunitario 91 869 10.9 14 871
4.5. Cultura 71 832 8.5 11 628
4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 24 320 2.9 3 937
FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía 2001.
La clasificación económica del gasto municipal
(cuadro 3) nos permite observar que aproximada-
mente 72% de éste se destina a operaciones co-
rrientes, fundamentalmente al pago de remunera-
ciones (gastos de personal) y a la compra de bienes y
servicios (gasto de funcionamiento). Ambos capítulos
absorben, aproximadamente, el 60% del presupuesto
de gasto municipal.
Cuadro 3
Clasificación económica del gasto municipal.
Total Municipios de Cataluña.
Presupuesto 2000. Millones de Pesetas.
MPTAS %
Gastos personal 253 021 32.05
Gastos de funcionamiento 217 845 27.59
Gastos financieros 37 181 4.71
Transferencias corrientes 63 802 8.08
Total operaciones corrientes 571 849 72.43
Inversiones reales 196 484 24.89
Transferencias de capital 21 232 2.69
Total operaciones de capital 217 716 27.57
Total operaciones no financieras 789 565 100.00
Activos financieros 2 419
Pasivos financieros 51 868
Total operaciones financieras 54 287 6.43
TOTAL 843 852
FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de
Hacienda 2001.
Es interesante hacer una mención especial a la impor-
tancia relativa que supone el gasto municipal destina-
do a la inversión (operaciones de capital): alrededor
del 28% del gasto municipal es gasto de capital. El
cuadro 4 permite comprobar la importancia relativa de
este porcentaje: mientras que, tal y como se acaba de
indicar, los ayuntamientos destinaron el año 2000
aproximadamente 28% de su gasto a inversión, este
porcentaje fue para el conjunto de los gobiernos
autonómicos de 21.5% y para el gobierno central de
10.5%. Esto permite concluir que los municipios son
importantes agentes inversores. El ejercicio de las
competencias que tienen asignadas comporta una
importante actividad inversora. Este fenómeno no es
exclusivo de los municipios españoles, si no que se
trata de un comportamiento generalizado en la mayo-
ría de países, e incluso se puede afirmar que en
muchos de ellos todavía se observa con una mayor
intensidad. A título de ejemplo podemos mostrar los
siguientes datos: en el año 1998, el sector público
local español realizó el 38% del total de la inversión
pública del Estado español. Este porcentaje fue de
85% en Holanda, de 71% en Dinamarca, de 59% en
Canadá y de 48% en Italia.
Cuadro 4
El peso del gasto en inversión. Presupuesto 2000
Gasto en inversión / Gasto Total
Gobiernos municipales 27.57%
Gobiernos autonómicos 21.5%
Gobierno central 10.5%
FU E N T E: Elaboración propia a partir de Ministerio
Hacienda 2001.
Dado que, tal y como se ha apuntado anteriormente,
los recursos obtenidos a través del endeudamiento
deben ser utilizados fundamentalmente para finan-
ciar la inversión, cualquier medida que tienda a limi-
tar o prohibir el endeudamiento, puede tener conse-
cuencias sobre el volumen de inversión, es decir,
puede afectar de forma significativa el ejercicio de
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
60
las competencias asignadas a los gobiernos
locales. Por lo tanto, es previsible que la aplicación
de la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada
por el gobierno del Partido Popular,3 afecte espe-
cialmente a las posibilidades inversoras de los go-
biernos municipales.
4. ¿Cómo están financiando su gasto los
municipios? Los ingresos municipales
Actualmente la principal vía de obtención de ingresos
municipales, es la vía impositiva. Tal y como muestra el
cuadro 5, el 41.25% de los ingresos no financieros del
conjunto de municipios catalanes procede de impuestos.
Cuadro 5
Ingresos municipales. Total municipios de
Cataluña. Presupuesto 2000.
MPTAS %
Impuestos 321 732 41.25
Tasas, precios públicos y otros 164 287 21.06
Ingresos patrimoniales y enajenación
inversiones 34 952 4.48
Transferencias 259 011 33.21
Corrientes 220 559 28.28
Capital 38 452 4.93
Total ingresos no financieros 779 982 100.00
Ingresos financieros 66 306 7.83
TOTAL 846 288
Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de
Hacienda 2001
Dentro de los impuestos, es el impuesto sobre bienes
inmuebles ( IBI) el que aporta el porcentaje más eleva-
do de ingresos impositivos (45.6% tal y como muestra
el cuadro 6), seguido del impuesto sobre la actividad
económica (IAE) que aporta el 22.24%, y del impuesto
sobre vehículos de tracción mecánica que supone el
14.01% de los ingresos impositivos. Estos tres
impuestos son obligatorios, mientras que los dos
restantes que aparecen en el cuadro (impuesto sobre
el incremento del valor de los terrenos y el impuesto
sobre construcciones, instalaciones y obras) son vo-
luntarios.
Cuadro 6
Importancia de las diferentes figures impositivas.
Porcentaje sobre el total de ingresos impositivos.
Total municipios de Cataluña. Liquidación 1999.
%
Impuesto sobre Bienes Inmuebles 45.60
Impuesto Vehículos Tracción Mecánica 14.01
Impuesto Actividades Económicas 22.24
Impuesto Incremento Valor de los Terrenos 10.54
Impuesto Construcciones, Instalaciones y Obras 7.45
Otros 0.16
TOTAL INGRESOS IMPOSITIVOS 100.00
Fuente: Elaboración propia Ministerio Hacienda 2001
Se puede afirmar que los municipios disponen de un
cierto grado de autonomía financiera en la medida que
tienen capacidad de decisión, dentro de unos már-
genes, sobre determinados elementos de los
impuestos (por ejemplo, sobre los tipos impositivos,
sobre las bonificaciones, etcétera).
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66
61
3 El gobierno estatal aprobó la Ley 18/2001 del 12 de
diciembre de Estabilidad Presupuestaria. En ella se
establece la obligación de los gobiernos (central, autonómi-
cos y locales) de cumplir con el equilibrio presupuestario
(déficit cero), por tanto, se prohíbe el recurso al endeu-
damiento.
Dado que son los impuestos los que aportan un
importante volumen de recursos a la hacienda municipal,
se puede afirmar que la financiación de los servicios
locales se basa, fundamentalmente, en el principio de la
capacidad de pago. Es decir, los ciudadanos contribuyen
al pago de los servicios en relación a su capacidad (en
relación al valor catastral de sus inmuebles, en relación
a la potencia de su vehículo, etcétera). No obstante, el
papel de las tasas y los precios públicos también es rele-
vante. Tal y como muestra el cuadro 5, el 21.06% de los
ingresos no financieros de los ayuntamientos proviene
del cobro de tasas y precios. Este porcentaje es signi-
ficativamente más bajo en los otros niveles de gobierno
(por ejemplo, las tasas y los precios públicos significaron
en el año 2000 un 7.14% del total de ingresos no
financieros del gobierno de la Comunidad Autónoma de
Cataluña, y un 2.14% del total de ingresos no financieros
de los presupuestos del Estado). Las tasas y los precios
públicos son pues una fuente de ingresos especialmente
utilizada por los ayuntamientos. Esto es así porque una
buena parte de los servicios que prestan permiten la
aplicación del principio del beneficio.
Las transferencias procedentes de otras adminis-
traciones suponen alrededor de un 33% del total de
ingresos no financieros de los municipios de Cataluña.
Se trata fundamentalmente de transferencias corrien-
tes y dentro de éstas destaca la subvención incondi-
cionada que los ayuntamientos reciben en forma de
participación en los tributos del Estado.
Cuadro 7
Peso de la participación municipal en los Tributos
del Estado. Total municipios de Cataluña.
Liquidación 1999.
%
Participación Municipal Tributos del Estado 79.52
Total transferencias corrientes 100.00
Tal como muestra el cuadro 7, el peso de esta sub-
vención es de casi 80% del total de las subvenciones
corrientes que reciben los municipios de Cataluña. El
reparto de esta subvención entre los diferentes munici-
pios se hace de acuerdo con las siguientes variables:
población corregida (la población de los municipios se
multiplica por un coeficiente que aumenta a medida
que aumenta el tamaño del municipio), esfuerzo fiscal,
inverso de la capacidad fiscal y unidades escolares. La
variable población es la que tiene un peso más impor-
tante dentro la fórmula (concretamente es de un 75%).
En realidad esta subvención es la que tendría que per-
mitir el cumplimiento del equilibrio vertical y del equili-
brio horizontal. Es decir, debería asegurar un volumen
de recursos suficiente para financiar las necesidades
de gasto del conjunto de municipios y, al mismo tiem-
po, debería ser posible que todos los ayuntamientos
pudieran prestar los mismos servicios pidiendo a sus
ciudadanos un mismo esfuerzo fiscal. Algunos estudios
muestran que el actual funcionamiento de esta fórmula
no permite dar cumplimiento a estos objetivos.
Finalmente, tal como muestra el cuadro 5, los
ingresos financieros (endeudamiento), aportan a la
hacienda municipal aproximadamente el 8% de su
total de ingresos.
5. Los nuevos servicios municipales y su
financiación
Tal como se ha dicho anteriormente, cuando habla-
mos de nuevos servicios municipales nos referimos
a aquellos que están prestando los ayuntamientos,
dando, de este modo, respuesta a nuevas demandas
de los ciudadanos, y a aquellos que podrían asumir
en caso de que se procediera a un nuevo traspaso
de competencias a los entes locales para contribuir
así a aumentar su peso dentro el conjunto del sector
p ú b l i c o .
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
62
Aproximadamente 31% del gasto realizado por los
municipios de Cataluña corresponde a gasto no obli-
gatorio. Es decir, los municipios prestan determinados
servicios que no forman parte del conjunto de aquellos
que la ley determina como obligatorios. Es decir, la ley
establece un conjunto de servicios que tienen que ser
obligatoriamente prestados por todos los municipios
(por ejemplo el alumbrado público, la limpieza viaria, el
alcantarillado y otros), pero existen otros servicios que
sólo son obligatorios para aquellos municipios que
tienen un determinado volumen de población (por
ejemplo, el servicio de biblioteca es sólo obligatorio
para los municipios de más de 5 000 habitantes, o la
protección civil es sólo obligatoria para los municipios
de más de 20 000 habitantes, o el transporte público
urbano sólo es obligatorio para los de más de 50 000
habitantes). Además la ley establece que los ayun-
tamientos puedan llevar a cabo actividades comple-
mentarias a las propias de otras administraciones y en
particular las relativas a educación, cultura, promoción
de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio
ambiente. Por lo tanto, este 31% muestra que los
municipios están dando respuesta a un conjunto de
demandas de los ciudadanos que o bien no están
cubiertas por otras administraciones, o si lo están, son
insuficientes.
El principal destino de este gasto no obligatorio es,
por este orden: la cultura (cultura popular y tradicional,
museos, bibliotecas, etc.), la seguridad y protección
civil, la educación (guarderías, conservatorios de
música, etc.) y la vivienda. Al mismo tiempo, la mayo-
ría de municipios realizan un conjunto de gastos que
podrían ser clasificados dentro de programas de inmi-
gración y de nuevas tecnologías. Una parte de este
gasto se financia a través del establecimiento de tasas
y precios públicos (por ejemplo, los padres que traen
sus hijos a una guardería pagan una cuota mensual en
forma de precio público), otra parte con subvenciones
que reciben de otras administraciones (de las diputa-
ciones provinciales, de los gobiernos autonómicos, de
otros entes locales, etc.), y el resto con los impuestos
propios y con el endeudamiento. Un estudio realizado
con datos de 2001 y para los municipios de la provin-
cia de Barcelona, muestra que las subvenciones son
precisamente la principal fuente de financiación de
estas partidas de gasto no obligatorio para los munici-
pios. Ello permite afirmar que hay una cierta impli-
cación de otros gobiernos en la financiación de dichas
partidas.
Por otra parte, con el objetivo de aumentar el peso
del sector público local español se podría plantear la
transferencia a los municipios de competencias como,
por ejemplo, la educación, la vivienda y las políticas
ocupacionales, tal como ocurre en algunos países que
pueden ser un punto de referencia.
Es interesante observar que tanto el tipo de servi-
cios que están asumiendo los municipios voluntaria-
mente, como los que se prevé que puedan asumir, son
servicios destinados a asegurar la existencia y/o el
mantenimiento del llamado Estado de Bienestar. Por
tanto, lo adecuado sería pensar en mecanismos de
financiación que permitieran aplicar el principio de la
capacidad de pago que es, tal y como hemos explica-
do, el que permite decidir el grado de equidad que se
quiere conseguir a través de la actividad de ingresar
de un gobierno.
De este modo, una posible vía de obtención de
ingresos que podría estar en manos de los municipios
que contribuyera a financiar los nuevos servicios,
podría ser la de una participación territorializada en
algún impuesto como el impuesto sobre la renta de las
personas físicas (IRPF). La utilización de esta vía, la
de la imposición sobre la renta, es frecuente en el
ámbito local, sobre todo en los países nórdicos (por
ejemplo, en Suecia los municipios reciben el 75% de
sus ingresos no financieros a través de un impuesto
sobre la renta. Este mismo porcentaje es de un 47%
en el caso de los municipios daneses). Y en Estados
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66
63
como Alemania, Austria o Suiza dónde existen tres
niveles de gobierno como en España, la imposición
sobre la renta aporta a sus municipios 25%, 22% y
35%, respectivamente, de su total de ingresos no
financieros.
Evidentemente, la cesión de una parte del IRPF a
los municipios comportaría problemas de falta de
equidad horizontal dado que no todos los municipios
disponen de la misma capacidad fiscal (no todos los
municipios tienen la misma renta y, por lo tanto, no
todos tendrían la misma recaudación procedente de
un impuesto que grava la renta). Por tanto, si se optara
por esta vía sería necesario reforzar el papel de la sub-
vención incondicionada que los municipios reciben
actualmente, a través de la participación en los tribu-
tos del Estado. Sería conveniente que ésta se con-
virtiera en una verdadera subvención de nivelación
que tuviera en cuenta las necesidades de los munici-
pios y su capacidad fiscal.
6. Breve referencia a la Ley de reforma de la
Hacienda local
En el año 2002 se aprobó una ley de reforma de la
hacienda local española (Ley 51/2002 de 27 diciembre).
Con ella se modifican algunos de los aspectos regula-
dos en la anterior Ley reguladora de las haciendas
locales del año 1988. A continuación se resumen los
principales introducidos por la Ley del 2002, con el obje-
tivo de comprobar si éstos tienen en cuenta de algún
modo las nuevas necesidades de financiación de los
municipios ligadas a la prestación de los nuevos servi-
cios citados en los anteriores apartados.
Las modificaciones introducidas se pueden
resumir del modo siguiente:
1. En relación al impuesto sobre actividades económi-
cas (IAE) los principales cambios son:
• Estarán exentos de pagar el IAE aquellos sujetos
pasivos que por el conjunto de actividades que
ejercen tengan una cifra de negocios neta infe-
rior a un millón de euros. Esta medida afecta,
según el propio Ministerio, al 90% de los con-
tribuyentes de IAE, lo cual supone una reducción
de los ingresos municipales de aproximadamente
900 millones de euros.
• Las tarifas vigentes del IAE se continuarán apli-
cando por aquellos sujetos pasivos que no estén
exentos. A estas cuotas se aplicarán unos coefi-
cientes de ponderación que oscilarán entre el
1.29 (cuando el importe neto de la cifra de nego-
cios esté entre 1 millón y 5 millones de euros) y
el 1.35 (cuando el importe neto de la cifra de
negocios sea superior a 100 millones de euros).
No queda nada claro cuál será la vía que permitirá a
los ayuntamientos obtener los ingresos que dejarán de
ingresar a través de este impuesto. El gobierno del
Partido Popular apuntaba que una parte de los ingre-
sos que se dejaran de percibir se podrían obtener a
través de la parte del IAE que todavía continuará
existiendo. En la práctica, esta compensación se ha
producido a través de una subvención.
La práctica supresión de este impuesto supone la
pérdida de la función censal que estaba desempeñan-
do. Es decir, la aplicación de este impuesto conllevaba
la existencia de un censo de todas aquellas activi-
dades económicas que se llevaban a cabo dentro del
ámbito de los diferentes municipios. Tampoco queda
claro como se continuará garantizando esta función.
2. En relación al impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)
los cambios introducidos son fundamentalmente los
siguientes:
• Se establecen tres categorías de inmuebles: los
de naturaleza urbana, los de naturaleza rústica y
los inmuebles de características especiales (cen-
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
64
trales de energía, presas, saltos de agua,
embalses, autopistas, puertos y aeropuertos). A
estos últimos se les podrá aplicar un tipo general
de entre el 0.4% y el 1.3%.
• Se establece la posibilidad de aplicar tipos dife-
rentes según el uso del inmueble (residencial,
industrial o comercial).
• Se reconoce la posibilidad de aumentar en un
50% el tipo impositivo de los inmuebles desocu-
pados de forma permanente.
Parece ser que con la reforma se potencia el papel del
I B I dentro de la hacienda local. Hemos visto anterior-
mente que, antes de la reforma, ya era el principal
impuesto en manos de los municipios. Cabe tener en
cuenta que no es conveniente que la recaudación global
que obtiene un gobierno dependa casi exclusivamente
de un solo impuesto. Lo recomendable es que los go-
biernos participen de una cesta de impuestos que les
permita disponer de cierta estabilidad. Cabe recordar
que el I B I es un impuesto relativamente rígido (su base
imponible es el valor catastral de los inmuebles), es
d e c i r, los ingresos procedentes de esta figura impositiva
no se adaptan automáticamente a las fluctuaciones de la
economía. Si se quiere potenciar esta figura sería nece-
sario replantearse, pues, todos aquellos aspectos que
están relacionados con la valoración catastral (revi-
siones, actualizaciones, participación de los municipios
en el proceso de revisión, etcétera).
• En relación al impuesto de vehículos se prevé la
posibilidad de establecer bonificaciones para la
utilización de carburantes de bajo consumo, y el
establecimiento de exenciones para los vehícu-
los de personas discapacitadas.
• En relación al impuesto sobre obras, construc-
ciones e instalaciones, se prevé armonizarlo con
la tasa de licencias de obras, de manera que ésta
sea deducible del impuesto.
• En relación al impuesto sobre el incremento del
valor de los terrenos de naturaleza urbana, se
prevé una bonificación de hasta el 95% en las
transmisiones por causa de muerte a favor de
familiares de primer grado.
• En relación a las tasas, se prevé que la tasa
especial de 1.5% que grava la utilización del
dominio público por parte de las empresas, grave
también a aquellas empresas comercializadoras
de suministros, aunque no sean titulares de la
red de distribución.
La reforma prevé algunos cambios que sólo afectan a
los municipios de más de 75 000 habitantes. Concre-
tamente, estos municipios reciben una participación
territorializada en el impuesto sobre la renta de las per-
sonas físicas (IRPF), en el impuesto sobre el valor aña-
dido (IVA) y en los impuestos especiales. Los por-
centajes de participación son los que aparecen en la
siguiente tabla.
Estos entes locales tendrán una participación en el
IRPF, en el IVA y en los impuestos especiales. De
entrada se prevé que esta participación sea la si-
guiente:
Impuesto Participación municipios de más de
75000 hab.
IRPF 1.6875%
IVA 1.7897%
Impuestos especiales 2.0454%
La cuantía de recursos que se obtengan a través de
estas participaciones territorializadas se restarán de la
cuantía que actualmente reciben estos municipios a
través de la participación en los tributos del Estado,
para calcular así la cuantía de lo que se ha llamado
“fondo complementario de financiación”. En realidad
este cálculo se inicia a partir de 2004. La cuantía de
este fondo evolucionará a lo largo de 4 años (es decir
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66
65
hasta el año 2007) en función de la tasa de crecimien-
to de los ingresos tributarios del Estado.
Para los municipios con menos de 75 000 habi-
tantes, continuará existiendo la llamada participación
municipal en los ingresos del Estado. La cuantía co-
rrespondiente a cada municipio se calculará aplicando
una fórmula en la que intervendrán las siguientes varia-
bles: la población corregida (ponderada en un 75%), el
esfuerzo fiscal (ponderado en un 12.5%) y el inverso
de la capacidad fiscal (ponderado en un 12.5%). La
población se corregirá aplicando los siguientes coefi-
cientes:
Municipios Coeficiente corrector
Menos de 5 000 habitantes 1
Entre 5 001 a 10 000 habitantes 1
Entre 10 001 a 20 000 habitantes 1.17
(antes era de 1.15)
Entre 20 001 a 50 000 habitantes 1.30
Más de 50 000 habitantes 1.40
(antes era de 1.32
En estos momentos aún no se dispone de los datos
necesarios para evaluar el impacto de dicha reforma.
Sin embargo, a la vista de los cambios que acabamos
de describir se puede afirmar que: a) la reforma supon-
drá una disminución de la autonomía financiera de los
municipios en la medida en que se reducen los ingre-
sos procedentes de los impuestos propios (práctica
supresión del IAE); b ) la reforma no ha sido
aprovechada para hacer un replanteamiento de la sufi-
ciencia de recursos de los municipios (equilibrio verti-
cal) que tenga en cuenta las verdaderas competencias
que éstos están ejerciendo (tanto las obligatorias
como las voluntarias); c) la reforma no supone un cam-
bio significativo en el funcionamiento de la subvención
que los municipios reciben en forma de participación
en los ingresos del Estado, que la convierta en una
verdadera subvención de nivelación de los recursos, y
que asegure de este modo, el cumplimiento del princi-
pio de igualdad.
Cuando estén disponibles los datos de la liqui-
dación de los presupuestos municipales del ejercicio
2003 (primer año de implantación de la ley de refor-
ma), se pondrá de manifiesto su verdadera idoneidad
para afrontar los retos que tiene planteada la hacienda
municipal española, así como su aptitud para propor-
cionar los recursos suficientes que permitan financiar
los nuevos servicios municipales, que han sido
expuestos y analizados en este escrito.
La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España
66
1. Introducción y metodología de trabajo
En los últimos años ha ido creciendo la preocupación
por mejorar la gestión en los servicios públicos munici-
pales. Esta es una preocupación compartida por los
responsables políticos, por los gestores públicos y tam-
bién por los ciudadanos como usuarios de dichos servi-
cios. Así, se reclaman unos servicios públicos de mayor
calidad, exigiendo, al mismo tiempo, responsabilidades
respecto a cuánto se gasta y cómo se utilizan los recur-
sos públicos; es decir, se reclama más racionalidad en
la gestión y para ello es necesaria la aplicación de los
criterios de economía, eficiencia y eficacia. En este sen-
tido, un grupo de instituciones inició un proyecto orien-
tado a la comparación de servicios municipales a través
de una metodología basada en la aplicación de indi-
cadores de gestión como método para optimizar los
recursos públicos locales. Estas entidades son la
Sindicatura de Comptes de Catalunya, la Fundación
Carles Pi i Sunyer, la Diputación de Barcelona y el
Colegio de Economistas de Catalunya.
En este proyecto se contó con la participación de
municipios catalanes, principalmente pertenecientes a
la provincia de Barcelona, aunque también se incorpo-
raron municipios del resto del territorio español. Se par-
tió de una primera propuesta de indicadores de los dife-
rentes servicios a partir de la experiencia de las enti-
dades coordinadoras del proyecto. Dicha propuesta se
presentó a los diferentes técnicos municipales respon-
sables de la prestación de los servicios analizados, a los
cuales se les pidió que la analizaran para poder validar,
modificar o eliminar algún indicador. Para cada servicio
municipal se creó un grupo de trabajo que tenía como
misión determinar los indicadores definitivos a com-
parar. La propuesta de indicadores se enriqueció con las
aportaciones individuales del grupo y, a la vez, se ge-
neró un intercambio de buenas prácticas entre todos los
miembros del proyecto.
Se pretendía que los indicadores resultantes fue-
sen pocos en número, sencillos, fácilmente
obtenibles y medibles, relevantes y útiles para
67
Propuesta de indicadoresbásicos de gestión de
servicios públicos locales*
Antoni Mora Puigví **
* Este artículo es una síntesis del documento editado por la
Fundación Carles Pi i Sunyer que lleva el mismo título.
Evidentemente, el documento original incorpora matices y es
mucho más explícito en la descripción del proyecto y de su
metodología.
** Investigador del Institituto de Economía de Barcelona, de la
Universidad de Barcelona; miembro de la A s s o c i a c i ó
Catalana de Comptabilitat i Direcció (ACCID). También han
participado en la redacción del documento original: Meritxell
Batet, Fundación Carles Pi i Sunyer; Josep Maria Carreras,
Sindicatura de Comptes de Catalunya; y Joan Ramon
Pastor, Diputación de Barcelona.
establecer comparaciones entre ayuntamientos de
tamaño y realidades socioeconómicas diferentes.
En consecuencia, se solicitó que escogiesen indi-
cadores de resultados porque un ciudadano
cualquiera, independientemente del municipio
donde resida, tiene expectativas (y también el dere-
cho) de recibir un servicio de la misma calidad y
v a l o r. Una vez consensuados los indicadores, se
solicitó a los ayuntamientos participantes que reco-
gieran los datos básicos para su cálculo. Los r a t i o s
resultantes se sometieron a un análisis posterior
para verificar el conjunto de cualidades ya men-
cionadas. Esta fase se desarrolló de manera trans-
parente, cada ayuntamiento mostró sus resultados
abiertamente al resto de miembros. Así surgió la
propuesta de indicadores finales y los resultados
obtenidos de la comparación intermunicipal en
forma de valores máximos, mínimos y medias arit-
m é t i c a s .
Todo este proceso sintetizado en párrafos ante-
riores se llevó a cabo a través de cuatro encuentros de
trabajo de todos los miembros participantes, contando
también con un trabajo imprescindible en el periodo
transcurrido entre la celebración de cada encuentro. El
primer encuentro de trabajo se celebró en abril de
2000 y el documento definitivo se concluyó en sep-
tiembre de 2003. La propuesta definitiva de indi-
cadores de gestión y los respectivos resultados
obtenidos son fruto, sobre todo, del trabajo de homo-
geneización y validación por parte del personal técni-
co de la Fundación Carles Pi i Sunyer; así como del
trabajo constante de los coordinadores de los dife-
rentes grupos de indicadores. De manera que esta
propuesta final de indicadores es fruto del consenso
de diferentes agentes municipales implicados en la
provisión de servicios públicos. Tampoco se pretende
que ésta sea la propuesta “definitiva”, sino que única-
mente constituye un punto de partida coherente para
el análisis de servicios públicos municipales.
2. Propuesta de indicadores por ámbitos
funcionales
A partir de la metodología de trabajo utilizada en las
sesiones de trabajo, se ha optado por agrupar los
diferentes servicios públicos en siete ámbitos fun-
cionales: perfil de la ciudad, servicios sociales, servi-
cios personales, atención al ciudadano, limpieza
viaria, recogida de residuos sólidos urbanos, alumbra-
do. Antes de entrar en un análisis más detallado de
cada ámbito cabe destacar una serie de considera-
ciones generales metodológicas referentes al conjunto
de indicadores:
• Número de habitantes: Se utilizó la cifra más
reciente proporcionada por el INE, en este caso
la población facilitada por el padrón municipal a 1
de enero de 2001.
• Partidas de gasto: se refiere al gasto presupues-
tario liquidado consolidado, resultado de la suma
de aquellos importes que hayan sido consigna-
dos como gastos en los capítulos I, II y IV de los
presupuestos liquidados del ejercicio del 2001
(para cada capítulo del presupuesto se estable-
cen también un conjunto de consideraciones
metodológicas).
• Empleados: El número de empleados se calcula
de acuerdo al total de horas anuales del personal
con dedicación al servicio.
• Suelo urbano: Se refiere a la superficie de suelo
urbano medida en kilómetros cuadrados.
2.1 Indicadores de perfil de la ciudad
La propuesta de indicadores incorpora el proyecto pre-
sentado inicialmente por diez municipios del entorno
metropolitano de Barcelona que ya disponían de una
experiencia de colaboración conjunta en la definición y
aplicación de unas variables y de unos indicadores
68
Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales
que definen el perfil socioeconómico del municipio
(población, renta media, tasa de dependencia, tasa de
paro, entre otros).
2.2 Indicadores de servicios sociales
Al tratarse de un servicio público de prestación no
obligatoria por parte de los municipios, existen dife-
rentes niveles de prestación de dichos servicios en
función de las necesidades reales y de los recursos
disponibles. En este sentido, se clasifican los servicios
sociales en cuatro categorías:
• Servicios básicos de atención primaria: se trata
del conjunto de acciones realizadas por el equipo
básico de atención social primaria (EBASP) para
mejorar el bienestar social de aquellas personas
en situaciones de riesgo social.
• Prestaciones y ayudas económicas.
• Rentas mínimas de inserción.
• Servicios de ayuda domiciliaria a la tercera edad.
Los indicadores básicos propuestos, en cada una de
las cuatro clasificaciones, son los siguientes:
1. Gasto por personas atendidas
2. Nivel de cobertura (personas atendidas o usua-
rias en relación al total de habitantes)
2.3 Indicadores de servicios personales
2.3.1 Bibliotecas municipales
Los indicadores básicos propuestos han sido los si-
guientes:
3. Gasto por habitante
4. Préstamos libros por habitante
5. Plazas disponibles por habitante
6. Gasto por visitante
7. Relación entre visitantes y habitantes
2.3.2 Servicios deportivos
Bajo este epígrafe se incluye toda la oferta deportiva
municipal en espacios deportivos convencionales
como pistas polideportivas, pabellones, piscinas,
etcétera. Dada la heterogeneidad de dichos servicios
solamente aparece un único indicador básico pro-
puesto:
8. Gasto por habitante
2.3.3 Policía local
Los indicadores básicos propuestos tienen en cuenta
el coste del servicio, así como el nivel de inputs uti-
lizados en función del número de agentes de policía.
Dadas las dificultades para obtener información fiable
referida a las actuaciones policiales, los indicadores
son los siguientes:
9. Gasto por habitante
10. Relación entre habitantes y agentes policiales
11. Relación entre habitantes y el personal total de
policía local
2.3.4 Guarderías municipales (0-3 años)
Se consideran las guarderías gestionadas directa-
mente por el ayuntamiento, aquellas con participación
municipal y de otras administraciones, y aquellas que
son privadas pero en régimen de concesión adminis-
trativa. Los indicadores básicos propuestos son:
12. Gasto por habitante
13. Gasto por alumno
14. Ingresos matrícula por habitante
15. Ingresos matrícula por alumno
2.3.5 Educación obligatoria
Se refiere, básicamente, al gasto municipal derivado
del cumplimiento de la legislación vigente en
Catalunya en relación a la financiación del gasto co-
rriente de la educación obligatoria por parte de las cor-
poraciones locales (es el gasto estándar obligatorio),
así como también se incluirán todas aquellas otras
69
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75
partidas de gasto satisfechas por el ayuntamiento a
favor de los centros docentes (gasto complementario).
Los indicadores básicos propuestos son:
16. Gasto estándar obligatorio por habitante
17. Gasto complementario por habitante
18. Gasto total por habitante
19. Gasto total por aula
20. Gasto total por alumno
2.3.6 Educación no obligatoria
Se refiere a la oferta educativa no contemplada en
el punto anterior: escuelas de educación especial, de
música, de artes y oficios, formación ocupacional,
escuelas de adultos, centros universitarios, etcétera.
Los indicadores básicos propuestos son:
21. Gasto por habitante
22. Gasto por alumno
23. Ingresos matrícula por habitante
24. Ingresos matrícula por alumno
2.4. Indicadores de atención al ciudadano
Este servicio se refiere a las unidades que informan
con carácter general sobre el ayuntamiento y que per-
miten a los ciudadanos realizar trámites a través de
canales presencial, telefónico, telemático y postal. Se
contabilizan los trámites personalizados y no las ges-
tiones o respuestas automatizadas a través de un sis-
tema informático. También se excluyen las oficinas de
turismo, así como aquellas otras oficinas sectoriales y
los quioscos de información automatizados. Los indi-
cadores básicos propuestos son:
25. Gasto por habitante
26. Gasto por atenciones realizadas
27. Atenciones en relación al personal de atención
directa
28. Atenciones (o usuarios) por cada 1 000 habi-
tantes
29. Atenciones presenciales en relación al total de
atenciones
2.5. Indicadores de limpieza viaria
El servicio de limpieza viaria se refiere a aquellas
actividades de limpieza de calles y plazas (quedando
excluida la limpieza de jardines y zonas verdes) bajo
los siguientes conceptos: barridos y baldeos tanto
mecánicos como manuales, descartelización y
limpieza de pintadas, limpieza de vertederos, desrati-
zación, limpieza de playas y limpiezas especiales. Los
indicadores básicos propuestos son:
30. Gasto por habitante
31. Gasto por kilómetros lineales
32. Kilómetros lineales por trabajador
33. Kilómetros lineales por máquina
34. Kilómetros lineales anuales limpiados en
relación a kilómetros totales anuales
2.6. Indicadores de recogida de residuos sólidos
urbanos
Se refiere a la recogida de residuos indiferenciada
(recogida no selectiva depositada en contenedores de
rechazo) y a la selectiva. De manera que no se consi-
dera la recogida de residuos industriales, de animales,
de residuos especiales, ni aquellos gastos relacionados
con la eliminación de los residuos. Los indicadores bási-
cos propuestos (calculados por separado entre recogi-
da indiferenciada, recogida selectiva y el total) son:
35. Gasto por habitante
36. Gasto por kilogramo de residuos
37. Rendimiento contenedor por año (capacidad
en kilos que puede almacenar un contenedor)
38. Rendimiento por habitante (capacidad gene-
radora de residuos)
39. Kilogramos reciclados en relación a kilogramos
de residuos recogidos
70
Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales
2.7. Indicadores de alumbrado
Dada la escasa y poco fiable información disponible para
cuantificar r a t i o s de averías y de resolución de las mis-
mas, solamente se proponen indicadores de economía:
40. Gasto por habitante
41. Gasto por punto de luz (instalación lumínica
formada por una o más bombillas)
3. Conclusiones
• La rendición de cuentas no puede limitarse a la pre-
sentación de los ingresos y gastos realizados.
• La transparencia en la gestión pública implica divul-
gar información de las actividades realizadas y de
sus costes.
• Los indicadores facilitan la información a gestores y
a usuarios, y se pueden usar para definir los obje-
tivos presupuestarios anuales.
• La medición y mejora de la eficacia, eficiencia y
economía constituyen objetivos de obligado
cumplimiento cuando se refiere a la gestión pública.
• No existen indicadores de uso universal. Hay
muchos indicadores posibles para describir la
gestión pública, su elección dependerá de la utilidad
que se les quiera dar.
• Existe el peligro que con su implantación generaliza-
da se consideren los indicadores como un objetivo en
sí mismos y se oriente la gestión hacia su mejora.
• Para elegir los indicadores habrá que buscar un equi-
librio entre sencillez y complejidad, así como entre
especificidad y generalidad.
• La utilidad de los indicadores será máxima cuando se
apliquen en un conjunto de organismos y cuando se
calculen de manera periódica, así se podrá comparar
para poder mejorar la gestión pública.
• Siguiendo el ejemplo de países más avanzados en
estos temas, se ha considerado que lo más adecuado
sería que esta batería de indicadores básicos fuera
implantada por una normativa legal, en la que constara
la manera de calcularlos, la forma de obtención de los
datos necesarios, la periodicidad y las demás carac-
terísticas. Incluso si se considerase que inicialmente
no fuera obligatoria su elaboración por parte de todos
los organismos, sería conveniente establecer alguna
fórmula que comportara un compromiso, no sólo para
los que tuvieran que aplicarlo, sino también para aque-
llos que decidieran aplicarlos voluntariamente, así
como también para los organismos de control en
relación a su fiscalización y publicación.
4. Tabla de datos de los indicadores calculados
Las siguientes tablas de datos han sido elaboradas a
partir de los indicadores que han recibido mayor número
de respuestas válidas por parte de los ayuntamientos
participantes en el estudio. En algunos casos estas
tablas contienen solamente indicadores de gasto; ello
obedece a que únicamente ha sido posible recoger este
dato, lo cual no debe interpretarse como que el dato del
coste sea el único que consideremos necesario para
realizar una comparación intermunicipal. A n u e s t r o
parecer la lista de indicadores completa que aparece en
el anexo constituye un buen ejemplo de batería de indi-
cadores necesarios para conocer la gestión municipal,
hacer un seguimiento de ésta y poder hacer compara-
ciones entre ayuntamientos.
El valor de la media corresponde a la media arit-
mética de los datos recogidos. El hecho de tomar esta
media y no otra, por ejemplo una media ponderada por
el número de habitantes de los municipios partici-
pantes en cada indicador, obedece únicamente a un
criterio de simplicidad de cálculo.
Los valores máximo y mínimo aparecen como
expresión de la dispersión de los datos entre sí para
cada indicador.
71
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75
72
Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales
Servicios Personales Enseñanza infantil y primaria
Gastoconsolidado
estándarObligatorio/hab
Gasto consolidadocomplementario/hab
Gasto total/hab Gasto total/aulaGasto total/
Alumno
Mínimo 16.70 1.48 16.70 4 404.62 348.40 Máximo 36.81 9.14 36.81 14 137.57 653.79 Media 34.63 2.65 28.22 10 134.43 514.65
Educacion no obligatoria
Gastoconsolidado/hab
Gasto/alumno Esfuerzo/habEsfuerzo/alumno 1
Mínimo 0.45 7.06 Máximo 17.80 3 327.49 Media 8.87 867.95
Guarderías
Gastoconsolidado/hab
Gasto/alumno Esfuerzo/habEsfuerzo/alumno 1
Mínimo 1.32 1 179.10 Máximo 12.59 4 288.89 Media 10.26 4 835.25 Bibliotecas
Gasto/hab Plazas/hab Visitantes/plazas Gasto/visitante Visitante/hab
Mínimo 1.38 249.06 49.25 142.98 0.18 Máximo 6.34 371.41 820.57 1 293.65 4.93 Media 3.66 323.60 630.91 430.53 2.36 Deportes
Gasto/hab
Mínimo 5.49 Máximo 50.42 Media 22.24
Policía Local
Gast/ hab
hab/policíaslocales
hab/personalpolicía local
Mínimo 33.43 677.38 614.97 Máximo 44.85 1 116.53 1 049.33 Media 41.19 830.08 764.47
73
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75
Servicios Sociales
General
Servicios Básicos deAtención Social
PrimariaPrestaciones y/o
ayudas económicasRentas Mínimas de
InserciónServicios de Ayuda a
Domicilio 3a Edad
Gasto/hab
Gasto/personaatendida
Usuarios/1000 hab
Gasto/habUsuarios/1000 hab
Gasto/habPreceptores/1
000 habGasto/hab
Total horasatención
directa/hab
Mínimo 11.46 60.01 23.51 0.49 4.52 1.54 0.73 0.21 0.12 Máximo 41.99 489.17 144.40 2.60 26.13 9.80 10.37 3.56 0.27 Media 22.79 329.37 71.72 1.60 15.15 6.77 5.77 2.51 0.19
Atención al Ciudadano
Gasto/atención Gasto/hab
Atenciones/PersonalAtención directa
Atenciones/ 1000hab
Atencionespresenciales/
atenciones totales
Mínimo 1.94 2.15 6 700.18 506.99 39.35 % Máximo 4.27 4.62 25 312.16 1 400.99 89.18 % Media 3.29 3.74 12 055.84 961.32 71.25 %
Limpieza Viaria
Gasto/Kmlineal
km lineales/trabajador
kmlineales/máquina
% de Km linealesanuales limpiados/Km lineales totales
Mínimo 18.13 18.13 6.00 52.00 % Máximo 41.30 6 178.85 68.00 85.00 % Media 31.30 4 596.18 26.14 74.75 %
1 Los indicadores de esfuerzo por habitante y de esfuerzo
por alumno que aparecen en blanco en la educación no
obligatoria y en las guarderías constituyen, a nuestro en-
tender, dos buenos indicadores básicos o de primer nivel
que cabría mantener; por motivos diversos no han obtenido
una respuesta adecuada por parte de los ayuntamientos par-
ticipantes al estudio, pero consideramos que igualmente
deben ocupar este puesto destacado en nuestro trabajo.
74
Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales
Recogida de Residuos
Recogida indiferenciada
Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia
Gasto/kg Gasto/hab
Rendimientocontenedor/año
Rendimiento/hab
Mínimo 0.02 7.85 25 836.45 372.57 Máximo 0.05 21.57 62 567.88 430.68 Media 0.03 13.32 37 636.86 337.77
Recogida selectiva
Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia
Gasto/kg Gasto/hab
Rendimientocontenedor/año
Rendimiento/hab
Mínimo 0.03 2.16 4 350.70 42.78 Máximo 0.13 6.80 10 729.39 71.27 Media 0.08 4.03 7 020.07 52.72 Total Residuos
Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia
Gasto/kg Gasto/hab
Rendimientocontenedor/año
Rendimiento/hab
% kgreciclados
Mínimo 0.03 14.33 18 397.04 384.34 7.00 % Máximo 0.07 28.56 59 861.80 473.46 15.55 % Media 0.04 18.88 34 355.60 436.74 10.76 %
Alumbrado
Gasto/habGasto/punto
de luz
Mínimo 5.35 46.82 Máximo 22.37 217.31 Media 10.26 102.02
75
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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75
En esta época de transformaciones profundas en el sis-
tema económico y financiero a escala mundial, y en la
que el papel del gobierno ha sido profundamente modifi-
cado sobre todo en los países del mundo ex-socialista y
del subdesarrollado, se ha intensificado la discusión en
torno a las interpretaciones más significativas sobre el
papel fiscal del Estado y, en particular de la necesidad de
reformas en los sistemas de finanzas públicas. En
respuesta a la tendencia general del mercado al forta-
lecimiento en las fuerzas de integración económica inter-
nacional, muchos gobiernos han adaptado sus esque-
mas financieros a un entorno en el cual las actividades
económicas trascienden cada vez más las fronteras
nacionales y la tributación se torna más complicada.
Así, mientras en Norteamérica y Asia, los gobiernos
han avanzado hacia la eliminación de las barreras
regionales al comercio con el fin de incrementar la
movilidad de bienes, servicios y factores de producción,
la tendencia en Europa Oriental ha sido hacia la
creación de nuevas jurisdicciones independientes, los
gobiernos de Europa Occidental han renunciado a la
autonomía nacional en algunas áreas de política públi-
ca, principalmente en política comercial, en su esfuerzo
por integrar a sus economías. Este desarrollo ha impul-
sado el tema de cómo los sistemas fiscales nacionales
pueden ser diseñados y coordinados evitando distor-
siones en los flujos comerciales y de factores produc-
tivos inducidos por la tributación.
Los cambios estructurales en el mercado de trabajo
—asociados en alto grado a la actual revolución tec-
nológica— también contribuyen al cambio en el entorno
de las finanzas públicas. En muchos países, especial-
mente en Europa, las altas y crecientes tasas de desem-
pleo estructural imponen una carga creciente sobre los
presupuestos públicos. Asimismo, según se ha adver-
tido en muchos estudios, los desincentivos económicos
generados por el sistema de transferencias de ingresos
en los Estados de Bienestar avanzados son especial-
mente responsables de las altas tasas de desempleo en
Europa occidental. Bajo esta visión, son necesarias las
reformas de los sistemas de tributación y seguridad
social para buscar abatir el desempleo. En los Estados
Unidos el desempleo es bajo, pero las desigualdades
son crecientes, y el desempleo se está concentrando en
los trabajadores con baja especialización y entre los
miembros de las minorías raciales. Y en el mundo sub-
desarrollado, la quiebra de los aparatos productivos
internos, el desempleo y la pobreza producidos por la
76
Perspectivas teórico-metodológicas eneconomía pública
Vitalia López Decuir*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
desmesurada liberalización se han traducido en
fuertes y muy legítimas presiones por el diseño de un
sistema fiscal que propicie la reversión de estas ten-
dencias socialmente perniciosas.
En específico, la severidad y profusión de las críti-
cas sobre la amplia participación del Estado en las fun-
ciones económicas de asignación, distribución y esta-
bilización han determinado: a) la interrupción de las
políticas fiscales de control de la demanda efectiva;
b) la propagación de las políticas liberalizadoras que
reducen drásticamente el tamaño del sector público
mediante la desregulación, la desincorporación de
empresas y la contracción en la provisión de bienes
públicos; y, c) la renuncia de muchos gobiernos a con-
tinuar instrumentando las políticas redistributivas que
tradicionalmente han concebido a la equidad como un
valor prioritario en la constitución de los arreglos
sociales.
El propósito de este texto es elaborar una visión
panorámica de las disquisiciones sobre la función fis-
cal del Estado desde las perspectivas teórico-
metodológicas más difundidas en las últimas tres
décadas en las que el debate sobre el redimensio-
namiento estatal ha sido tan intenso y fructífero.
1. El contexto: Estado y economía en la segunda
posguerra
Las tres décadas que siguieron al fin de la Segunda
Guerra Mundial estuvieron caracterizadas por la pros-
peridad de sociedades organizadas en torno a formas
de intervencionismo estatal en los procesos económi-
cos tanto de producción como de distribución. El
Estado tomó parcialmente el papel de la mano invisi -
ble y rindió los frutos esperados por las previsiones
keynesianas que habían logrado consenso en las
naciones industrializadas del mundo capitalista, y
hasta en otras del mundo subdesarrollado.
Además de los factores económicos, los factores
políticos e ideológicos contribuyeron a esa expansión.
El pensamiento marxista y socialista creó fuertes pre-
siones sobre los gobiernos de las economías de mer-
cado para jugar un papel activo en la redistribución del
ingreso. Este era un papel que no había sido contem-
plado por los economistas clásicos que centraron su
atención en la función asignativa del Estado. El adveni-
miento del comunismo en la formación de la Unión
Soviética y más tarde en la de otros países de Europa
Oriental, así como la atracción que la planeación cen-
tral tuvo sobre los intelectuales en el resto del mundo,
empujó a muchos países hacia el sistema de
economía mixta. La tributación sobre la renta con
tasas altamente progresivas, los subsidios sobre
bienes básicos y los gastos de bienestar se con-
virtieron en políticas usuales. El crecimiento del gasto
público en educación y salud fue también justificado
en términos de su impacto en la redistribución del
ingreso.
El pensamiento keynesiano, asimismo, generó pre-
siones para la contribución estatal para mantener el
ingreso disponible de los individuos durante las fluc-
tuaciones y así procurar la estabilización de la
economía. Por esa misma razón fueron justificados los
programas de empleo público y las compensaciones
por desempleo, junto con la expansión del gasto públi-
co y con la generalización de sistemas tributarios alta-
mente progresivos. El esquema de pensiones públicas
y otras formas de asistencia fueron incorporados en
muchos países. Las empresas públicas fueron usadas
para incrementar el empleo público. La meta era cons-
truir una economía con características que redujeran
su exposición a las fluctuaciones. Los países con
amplios sectores públicos eran vistos como menos
sujetos a los ciclos de los negocios. Finalmente, el
pensamiento keynesiano fue desplegado para justi-
ficar la extraordinaria expansión en el papel económico
del sector público de los Estados liberales.
77
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
Con distintos grados y matices, el Estado keyne-
siano rompió los límites impuestos por la tradición ideo-
lógica liberal-clásica y se instaló en el ámbito de la
producción, en respuesta al interés por resolver las
fluctuaciones de la actividad económica; asimismo, se
propuso atemperar las desigualdades en la distribu-
ción de la riqueza al asumir su estatus de Estado
benefactor.
El producto más acabado de la revolución keyne-
siana es el Estado de Bienestar; es decir, la forma de
intervención pública encaminada a garantizar a todos
los ciudadanos de un país, por el solo hecho de serlo,
una solución a las exigencias fundamentales de su
vida mediante el acceso a un mínimo de servicios
necesarios para su supervivencia. El Estado de
Bienestar es concebido por muchos de los estudiosos
del tema como la más importante fórmula de paz
inventada por los países capitalistas avanzados
durante la posguerra. Los ingredientes básicos de esta
fórmula, que son a la vez el origen de su ulterior ago-
tamiento, consisten tanto en la obligación explícita del
aparato estatal para proveer asistencia a aquellos ciu-
dadanos que padecen algunas necesidades o riesgos
específicos —propios de las sociedades de merca-
do— como en el reconocimiento de la presencia for-
mal de los sindicatos en las negociaciones colectivas
y en la elaboración de las políticas públicas.1
En particular, los rubros de gastos en los bienes
preferentes propios de la política de bienestar —edu-
cación, sanidad, vivienda, pensiones y seguro de
desempleo— responden a necesidades objetivas
creadas en el azaroso proceso de consolidación del
capitalismo industrial durante las dos décadas que
siguieron a la segunda posguerra. En sentido estricto,
la política de bienestar no constituye sólo un mecanis-
mo de promoción de la demanda efectiva, sino que se
ocupa del cumplimiento cabal de las funciones que
James O’Connor ha denominado de legitimación y de
acumulación indirecta.2
La ampliación del ámbito de acción del Estado, por
supuesto, modificó su participación en el manejo de
los recursos financieros públicos: los presupuestos
públicos crecieron aceleradamente y se redefinieron el
origen y el destino de los recursos. Tal dirección estatal
de los procesos productivos y distributivos se tradujo
también en la adopción de nuevas técnicas adminis-
trativas y financieras orientadas a racionalizar las
actividades del sector público.
El derecho del Estado a cobrar impuestos proviene
de un principio fundamental que vincula la obligación
de satisfacer necesidades sociales con la consi-
deración de las facultades contributivas de los ciu-
dadanos. Esta tesis, que hace depender la distribución
de las cargas públicas de las facultades contributivas,
permite disponer de criterios para juzgar el valor social
de un impuesto, tanto desde su rendimiento financiero
o sus consecuencias económicas, como desde la pers-
pectiva de la justicia distributiva. Del fundamento del
impuesto derivan el principio de la universalidad del
78
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
1 Véanse a este respecto: Offe (1984); Castells (1989;
1998); Muñoz de Bustillo (1989); Forte y Romagnoli
(1989).
2 Desde la perspectiva de O’Connor, durante los años de la
posguerra y hasta los primeros años setenta, el Estado de
Bienestar cubrió dos funciones básicas en el proceso de
acumulación capitalista. En su difundido estudio sobre la
naturaleza del desarrollo económico de los Estados
Unidos y de la función desempeñada por la política fiscal
en ese proceso, O’Connor sostiene que en su papel de
benefactor el Estado efectúa gastos de consumo social
consistente en proyectos y servicios que disminuyen el
costo de reproducción del trabajo, y por tanto aumentan la
rentabilidad privada; asimismo, mediante el gasto social
provee de los servicios necesarios para el mantenimiento
de la armonía social. En el primer caso, el Estado de
Bienestar cumple con una función de acumulación indirec-
ta al propiciar condiciones favorables a la acumulación pri-
vada; y en el segundo, genera las condiciones necesarias
para su legitimación (O’Connor, 1973).
impuesto y la condena a los privilegios fiscales. El
impuesto debe aplicarse a quienes participan en la
comunidad, sea cual sea la razón de su participación.
Asimismo, de tal fundamento se desprende la determi-
nación de la base del impuesto y de su tipo: podrá ele-
girse como materia imponible aquella que revela las
facultades contributivas de los ciudadanos, y el cálcu-
lo del tipo atenderá a los elementos que influyen en
esas facultades.
Adicionalmente a estos efectos, los desarrollos
teóricos en Economía, especialmente después de la
Segunda Guerra Mundial, suministraron justificaciones
adicionales a la intervención del sector público. Por
ejemplo, los desarrollos teóricos en torno al concepto de
bien público3 justificaron la provisión gubernamental de
muchos bienes caracterizados como tales, con el argu-
mento de que sin la intervención del Estado el mercado
proveería cantidades insuficientes de esos bienes.
2. Los fundamentos de la Economía Pública: el
enfoque musgraviano
En el ambiente de prosperidad económica con amplia par-
ticipación estatal que mostraron las naciones capitalistas
occidentales durante la segunda posguerra, Richard
Musgrave escribió su influyente The Theory of Public
F i n a n c e en 1959; esta obra abrió una nueva era en este
campo al aplicar la caja de herramientas del análisis
económico como una extensión de la síntesis neoclásico-
keynesiana al campo específico de la hacienda pública.
A diferencia de la tradición teórica de los econo-
mistas clásicos centrada en la tributación, la trascen-
dente aportación de Musgrave ofreció el esquema
desde el que podía contemplarse la actividad
financiera estatal en los sistemas capitalistas mixtos
de Occidente; así, el propio autor afirma en el prólogo
de su libro: “En realidad he estado dudando en con-
siderar este libro como un estudio sobre la teoría de la
Hacienda Pública. Los problemas (que ahí se abor-
dan), en una gran medida, no son los de la Hacienda.
Son problemas sobre el uso de los recursos y la dis-
tribución de la renta […] Por tanto, quizá hubiera sido
mejor describir este como un examen de la teoría de la
economía pública […]”.4 Esta última denominación
parece ser la más acertada para hacer referencia a los
principios generales sobre la naturaleza y el patrón
óptimo de comportamiento de la acción económica del
Estado, bajo consideraciones de eficiencia y equidad.
El estudio extenso y minucioso de la función de
estabilización, asignada al Estado por Keynes desde
el núcleo de su teoría de las fluctuaciones económi-
cas, había ocupado la atención de los economistas fis-
cales durante la cuarta y quinta décadas del siglo XX.
Keynes concibió la función de la política fiscal en la
gestión macroeconómica como complementaria de la
política monetaria, y con implicaciones en el ámbito de
la asignación:
El estado tendrá que ejercer su política orientadora
sobre la propensión a consumir, a través de su sis-
tema de impuestos, fijando la tasa de interés, y,
quizá, por otros medios. Por otra parte, parece
improbable que la influencia de la política bancaria
(del banco central) sobre la tasa de interés sea sufi-
ciente por sí misma para determinar otra óptima.
Creo, por tanto, que una socialización bastante com-
pleta de las inversiones será el único medio de
79
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
3 En Stiglitz (1986), y Musgrave y Musgrave (1995) se pre-
sentan elaboraciones teóricas con instrumentos analíticos
marginalistas de las múltiples aportaciones en los tópicos
más relevantes en este tema: la distinción entre bienes
públicos y privados, las categorías de bienes públicos, el
tamaño óptimo de provisión de bienes públicos según el
criterio paretiano de eficiencia, el problema del polizón, los
métodos de racionamiento, las distorsiones, etcétera.
4 Tomado de la primera edición en castellano de la obra
(Musgrave, 1968:LXXIII).
a p r o ximarse a la recuperación plena; aunque esto no
necesita excluir cualquier forma, transacción o medio
por los cuales la autoridad pública coopere con la ini -
ciativa privada.5
El enfoque de Musgrave revivificó el interés por la sa-
tisfacción de las necesidades públicas y por la reper-
cusión de la política presupuestaria sobre la distribu-
ción de la renta que había prevalecido en la economía
c l á s i c a .6 La base teórica de la nueva E c o n o m í a
Pública inaugurada por la célebre obra de Musgrave
fue sin duda el tratamiento independiente —con fines
estrictamente metodológicos— de las funciones princi-
pales del sector público, a saber, las de asignación,
distribución y estabilización. Asimismo, Musgrave
reconoce tanto las determinaciones históricas, políti-
cas y jurídicas del proceso ingreso-gasto del Estado,
como el carácter eminentemente normativo de la
visión económica desarrollada en su tratado:
Primero, intentamos exponer las reglas y principios
que sirven para una gestión eficiente de la economía
pública [...] a esto lo llamamos una teoría normativa u
óptima de la economía pública […] En el segundo
método tratamos de desarrollar una teoría que nos
permita explicar por qué se mantienen las políticas
existentes y predecir las políticas que se adoptarán
en el futuro. Una teoría semejante de la política pre-
supuestaria puede ser considerada como una socio-
logía de la política fiscal: a los fines de uno y otro
método deben determinarse las consecuencias
económicas de la actividad legislativa.7
Al menos desde el momento en que Musgrave
estableció esta distinción en el primer capítulo de su
The Theory of Public Finance, los economistas fiscales
se han ocupado de esclarecer el papel del Estado
desde uno y otro enfoque, el positivo y el normativo. El
enfoque normativo, dominante en esta disciplina,
determina los lineamientos, principios o normas para
la intervención pública; esto es, sobre la base de los
principios fundamentales, se trata de determinar qué
puede hacer el gobierno para corregir las imperfec-
ciones y para complementar al mercado con instru-
mentos que tienden a promover la maximización del
bienestar social.
Es precisamente la incapacidad del mercado en
ciertas circunstancias para conseguir asignaciones efi-
cientes en el sentido de Pareto —los fallos del mercado—
lo que permite justificar la intervención del Estado. De
este modo, las discusiones teóricas sobre el papel del
Estado comienzan por preguntar por qué el mercado
no rinde resultados eficientes. Al menos desde la
década de 1950, el punto de partida de esta discusión
ha sido el conjunto de los teoremas de la Economía
del Bienestar8, la cual constituye la articulación formal
del teorema de la mano invisible de Adam Smith: los
mercados proveen una asignación de recursos efi-
ciente cuando ciertas condiciones básicas están satis-
fechas; entonces, la discusión analítica parte de la
identificación de las circunstancias en las que tales
condiciones básicas no se cumplen. Además de los
tradicionales fallos de mercado —bienes públicos,
80
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
5 Keynes (1936:331).
6 La formulación smithiana de los principios fiscales consti-
tuye el pilar sobre el que se han construido las distintas
vertientes de pensamiento que conforman la visión inter-
disciplinaria de las Fianzas Públicas; en lo económico, tal
formulación involucra tanto criterios de eficiencia económi-
ca y administrativa como de equidad en la tributación, todo
lo cual está presente en los desarrollos más recientes de
la economía pública. Otros pensadores clásicos con
destacadas contribuciones a este campo, como Ricardo y
Mill, abordaron fundamentalmente la cuestión de la
equidad y de la mínima interferencia. (Una sintética pero
muy ilustrativa síntesis de las aportaciones clásicas a la
doctrina fiscal se encuentra en: Musgrave (1999:1-59).
7 Musgrave (1959:4).
8 Una presentación sucinta de los dos teoremas fundamen-
tales de la Economía del Bienestar puede consultarse en:
Stiglitz (1986:65-74).
externalidades y competencia— en los años más
recientes la atención se ha centrado en otros dos fa-
llos para los cuales la respuesta del Estado es menos
clara: ausencia o incompletud de mercados (según el
teorema Greenwald-Stiglitz, en estas circunstancias la
economía no está obligada a un óptimo de Pareto); e
información imperfecta (que da lugar a situaciones de
riesgo moral y a problemas de selección adversa, las
cuales tienen severas consecuencias en los mercados
de trabajo, de capital y de mercancías).9
El advenimiento y generalización de la crisis
económica de los años setenta en el mundo capitalista
mostró las limitaciones de las políticas keynesianas
tradicionales. Por una parte, había quedado de mani-
fiesto que en su origen el desempleo tiene un compo-
nente estructural, y no puede ser combatido sólo con
medidas anticíclicas keynesianas; por tanto, se
estimaba necesario ajustar a la baja la relación
salarios reales/productividad antes que aplicar medi-
das de expansión de la demanda.
Sin embargo, esta vertiente reconoce que a través
de la política tributaria el Estado tiene capacidad para
redistribuir los recursos financieros de los cuales
dispone una comunidad: a) entre los miembros que la
forman; b) entre los grupos sociales; c) entre las
regiones económicas; d ) entre los sectores del
economía; y e) entre las jurisdicciones subnacionales;
y f) entre generaciones y dentro de una misma. Así,
desde la perspectiva keynesiana, la política tributaria
es un mecanismo poderoso del Estado para influir en
la asignación de recursos y en la distribución del ingre-
so y la riqueza, y refleja las prioridades del gobierno en
la economía de forma que, además de su inherente
propósito recaudatorio, los impuestos pueden uti-
lizarse para favorecer el crecimiento o la estabilidad,
mediante sus efectos sobre el ahorro o el consumo, la
inversión productiva o la inversión financiera, etcétera.
Todo sistema tributario tiene dos elementos funda-
mentales: el marco normativo o legal que define los
principios y reglas de acuerdo con las cuales se
definen las distintas figuras tributarias: impuestos,
derechos, etcétera; y las técnicas fiscales que se uti-
lizan para mejorar la recaudación y hacerla más equi-
tativa de acuerdo con los objetivos del gobierno y de la
sociedad.
El diseño de un sistema tributario, o bien de una
reforma fiscal, implica tomar decisiones sobre los dis-
tintos elementos del impuesto: el hecho imponible, el
sujeto pasivo, la base imponible, el tipo impositivo, el
grado de progresividad, etcétera. Desde luego, todas
estas cuestiones deberán responder a considera-
ciones de eficiencia económica y equidad distributiva
para constituir en rigor un sistema tributario óptimo.10
Los economistas fiscales han propuesto diversos cri-
terios a considerar para el diseño de un “buen” sistema
tributario, a saber: eficiencia económica, sencillez
administrativa, flexibilidad, responsabilidad política y
justicia.11
Cuando se atiende únicamente al criterio de la efi -
ciencia, un sistema impositivo óptimo es aquel que
minimiza la pérdida de bienestar derivada de la distor-
sión que los impuestos provocan sobre las decisiones
de los agentes, tanto en el ámbito de la producción
como del consumo. Sin embargo, cuando las implica-
ciones distributivas de los impuestos son socialmente
relevantes por consideraciones de equidad, la optima-
lidad se asocia a la maximización del bienestar social
compatible con la meta recaudatoria. La cuestión cen-
tral a resolver enfrenta a la autoridad tributaria —y a la
sociedad en general— a una suerte de trade-off entre
el objetivo de eficiencia económica y el de equidad.
El diseño e instrumentación de un esquema tribu-
tario sobre la base de esquemas con efectos progre-
81
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
9 Véase: Stiglitz (1998, 2002)
10 Albi et al. (1994:309).
11 Stiglitz (1986:430).
sivos no conduce necesariamente a incrementos en el
bienestar social: los efectos distorsionantes de un
impuesto redistributivo pueden implicar costes de efi-
ciencia de una magnitud tal que se traduzca en un
nivel de bienestar social inferior al de la situación pre-
via. Así, desde la perspectiva de la teoría de la imposi-
ción, “un sistema fiscal es óptimo sólo si el aumento
del bienestar social producido por una mejor distribu-
ción viene compensado por una reducción del bienes-
tar de la misma magnitud producido por la mayor ine-
ficiencia”.12
De lo anteriormente expuesto se desprende que el
diseño de un sistema tributario no puede obedecer
únicamente a un criterio de equidad, en virtud de la
inevitabilidad de sus efectos distorsionantes que, en
última instancia, afectan los niveles de bienestar
social; asimismo, tampoco puede afirmarse que la
progresividad per se garantice aumentos en los grados
de bienestar. Aun cuando se trate de impuestos típica-
mente progresivos como el que grava la renta, habrán
de ponderarse sus costos en términos de eficiencia, lo
cual requiere fijar “un tipo impositivo marginal mayor
cuanto: a) mayor sea la aversión a la desigualdad; b)
mayor sea el objetivo de la recaudación; c) menor sea
la elasticidad (media) de la oferta de trabajo”.13
El principio del beneficio, según el cual los
impuestos deben corresponder estrictamente a los
beneficios recibidos de las operaciones públicas, cons-
tituye uno de los criterios propuestos por los econo-
mistas clásicos para cumplir con el requisito de justicia
al que todo sistema tributario debe atender. La noción
de justicia que sustenta el principio del beneficio es
aquella derivada del respeto a los derechos del indi-
viduo —incluido desde luego el de propiedad— que
provienen de la naturaleza y están muy lejos de disol-
verse en el pacto social del cual emerge el Estado.
Desde esta posición, los individuos consienten en
pagar impuestos que reflejan cabalmente el beneficio
recibido por cada uno de ellos y que en consecuencia
son “justos”.
Así, todo sistema tributario está constituido por
una multiplicidad de impuestos más o menos articula-
dos, y la incorporación de un nuevo impuesto o la
modificación de alguno de sus elementos, además de
procurar ajustarse a los criterios para el diseño del sis-
tema, debe evitar la superposición sobre una misma
materia imponible. Asimismo, debe considerar la iner -
cia del sistema fiscal como un factor que actúa en con-
tra de las reformas fiscales efectivas: un sistema fiscal
tiende a perpetuarse por el sólo hecho de existir. En la
resistencia social a la modificación de un sistema fis-
cal influyen tanto factores de orden político, como las
prácticas administrativas tradicionales y las reacciones
psicológicas de los contribuyentes. Así, en el mundo
contemporáneo el apego a la regla del consentimiento
del impuesto se traduce en resistencias reales y for-
males para la adopción de nuevos impuestos o para el
aumento en las tasas. Asimismo, resulta relevante la
relación entre la naturaleza del sistema político y la
progresividad o regresividad de la estructura tributaria;
al hacer referencia a la inspiración social-keynesiana
de los sistemas tributarios en los Estados contem-
poráneos, Musgrave afirma que:
En particular, el auge de la filosofía igualitaria ha sido
la fuerza impulsora del aumento del impuesto progre-
sivo [...] La asociación histórica entre la renta e
impuestos progresivos, frente a consumo e impues-
tos regresivos, ha sido un factor básico en el desa-
rrollo de la estructura fiscal, pero no es inevitable en
principio. Teóricamente al menos, puede estable-
cerse un impuesto personal sobre el gasto con exen-
ciones personales y propias del impuesto sobre la
renta personal.14
82
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
12 Albi et al. (1994:354).
13 Ibidem, p. 356. 14 Musgrave y Musgrave (1995:128).
A pesar de su ineficiencia para la conformación de
sistemas tributarios orientados por criterios redistribu-
tivos, actualmente el enfoque del beneficio es invoca-
do como el fundamento de la financiación por medio
de tasas directas. Así, Musgrave y Musgrave recono-
cen la factibilidad y conveniencia de esta técnica
“cuando los bienes o servicios provistos por el gobier-
no tienen la naturaleza de bienes privados, es decir,
cuando el consumo es totalmente rival [...] (asimismo)
el impuesto sobre la propiedad ha sido contemplado
tradicionalmente como una tasa por los servicios
prestados por el gobierno local, suponiendo que los
beneficios resultantes son aproximadamente propor-
cionales a los valores de la propiedad”.15
Las consecuencias del predominio del paradigma
intervencionista en los presupuestos públicos gene-
raron una nutrida reacción intelectual desde la década
de 1960. Los argumentos en contra del estilo de
relación Estado-economía fueron de muy diversa
índole, dando lugar a otras tantas vertientes de pen-
samiento que, en términos generales, se adscribieron
teórica y metodológicamente al pensamiento F. A.
Hayek.16 Su obra ha sido considerada como la fuente
originaria de la doctrina neoliberal, entendida esta
como una visión de los límites al poder del Estado que
derivan del reconocimiento de derechos individuales
anteriores a la formación del poder político, fundamen-
talmente del derecho a la propiedad individual. Esta
doctrina social consiste esencialmente en una crítica al
consenso básico de la posguerra sobre el papel del
Estado en la economía y se manifiesta en contra de
las políticas fiscales de carácter estabilizador basadas
en el control de la demanda efectiva. Esto es, a favor
de las políticas privatistas que tienden a reducir el
tamaño del sector público mediante la desregulación,
la desincorporación de empresas, la contracción de la
provisión de servicios públicos; y en contra de las
políticas redistributivas en las que subyace el
reconocimiento de la igualdad como un valor ineludible
en la constitución de los arreglos sociales.
El más importante divulgador y operador del pen-
samiento hayekiano, Milton Friedman, se ha ocupado
de precisar el contenido de la vertiente doctrinaria del
liberalismo clásico, oponiéndole al liberalismo
económico de tipo keynesiano; en Capitalismo y
Libertad (1962), su obra más destacada en este tema,
impugna la propensión de la teoría y política keyne-
sianas a sustituir el valor fundamental de la libertad por
las “palabras más llamativas” de bienestar e igualdad.
Desde mediados de los años cincuenta, cuando el
keynesianismo se había afirmado ya como una orto-
doxia, Milton Friedman y otros economistas de la
Universidad de Chicago que tiempo después serían
identificados como la escuela monetarista,17 iniciaron
una serie de esfuerzos encaminados a rehabilitar la
teoría cuantitativa clásica del dinero. El monetarismo
ofreció una explicación de la inflación en base a los
daños de la interferencia gubernamental en el equili-
brio económico privado.
La recesión económica de los primeros años de la
década de 1970 había acentuado los desequilibrios
fiscales al traducirse en una disminución de los ingre-
sos fiscales, pero también en mayores requerimientos
83
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
15 Ibidem, p. 267.
16 Una discusión crítica y minuciosa en torno a los rasgos
fundamentales de las obras más representativas del pen-
samiento de F. A. Hayek y, en particular, de sus argu-
mentos en defensa de la economía de mercado se
encuentra en Gray (1989).
17 La denominación de escuela monetarista apareció hacia
fines de los años sesenta cuando el trabajo teórico se
había completado en sus aspectos esenciales. Tal como
F.A. Hayek lo expresó en 1980: “por supuesto, la palabra
monetarismo recién acuñada no es más que el antiguo
nombre de la teoría cuantitativa del dinero tal como la for-
muló en la época moderna el finado profesor Irving Fisher
y la reformuló el profesor Milton Friedman” (The Times, 5
de marzo de 1980, citado en Desai, 1981:42).
de gasto social y de transferencias a los sectores pro-
ductivos en crisis. Los intentos de los gobiernos por
recuperar el nivel de la carga tributaria fueron fallidos,
de manera que el déficit público continuó en ascenso
ante la imposibilidad de frenar el gasto.1 8 E l
reconocimiento de que el déficit público había perdido
el carácter discrecional que le permitía al Estado
ejercer sus funciones tradicionales fue un factor deci-
sivo en el giro que tomaría la concepción dominante
sobre el papel del Estado en la economía.
Las tendencias recientes en los sistemas fiscales
propiciadas por la mundialización de la economía han
restado espacios de maniobra a los gobiernos para
manejar su política tributaria con un cierto grado de
soberanía. El consenso de la posguerra sobre política
tributaria se ha roto. Actualmente ya no funciona la fór-
mula ampliamente aceptada, según la cual la carga
tributaria debía ser progresiva y el Estado tenía el
derecho, si no es que la obligación, de usar los
impuestos como un instrumento básico de la política
de bienestar social y de promoción de las actividades
económicas prioritarias.
El marco institucional en el que actualmente se
desenvuelven la teoría y política tributarias es cada
vez más complejo; incluye nuevos temas en su agen-
da de investigación asociados a las visiones domi-
nantes en teoría económica, tales como los efectos de
la tributación sobre la inflación, la composición de los
activos, y las variables del sector externo —tipo de
cambio, tarifas, subvenciones, inversiones extran-
jeras— ante la exigencia de mantener la coordinación
económica entre países que mantienen intensas rela-
ciones comerciales.
3. La perspectiva de la elección pública
Una de las más trascendentes reacciones intelec-
tuales al paradigma intervencionista se gestó en torno
a la preocupación por el conocimiento asimétrico de
los mecanismos de toma de decisiones por parte del
ensanchado sector público; su atención se centró en la
construcción de una teoría sobre el comportamiento
del Estado, es decir, de una teoría positiva del sector
público cuyo objeto analítico serían los procesos de
adopción de decisiones de relevancia económica en la
esfera política: mientras que la Economía proporciona
los métodos para determinar los niveles eficientes de
producción de los bienes privados, la asignación de
los recursos públicos se determina a través de un pro-
ceso político.
Esta vertiente encabezada por J. Buchanan dio
paso a uno de los programas de investigación en
ciencias sociales más influyentes hoy en día,1 9 a par-
84
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
18 El crecimiento de la proporción del gasto social respecto
al PIB durante la crisis de los años setenta es un indicador
significativo de que el Estado de Bienestar continuaba
cumpliendo su papel de proveedor extramercado de los
servicios que en realidad constituyen un complemento a
los salarios, y que por tanto disminuyen la presión de los
costos sobre la rentabilidad económica privada. Un estu-
dio de Forte y Romagnoli (1989:91) para el conjunto de
países de la O C D E en el que se evalúa la pertinencia de
este tipo de gastos y se argumenta a favor de la refun-
dación del Estado de Bienestar, revela que: “en definitiva,
el sector que creció de manera más significativa es el de
los gastos comprendidos en el Estado de Bienestar y, en
p a r t i c u l a r, los que la O C D E define como ‘bienes de mérito’
(enseñanza, sanidad, vivienda, servicios sociales) y los de
mantenimiento de la renta mínima”.
19 Desde finales de los años ochenta esta corriente se
nutrió de las aportaciones de otras teorías y disciplinas, y
construyó un programa de amplia aceptación en la actua-
lidad, denominado Economía Constitucional. Según ha
expresado el propio Buchanan “[…] consistió en tratar
conjuntamente, bajo la nueva rúbrica, diversas líneas de
investigación con orígenes variados en la economía
clásica, la filosofía política contractualista, la moderna
teoría de juegos, el análisis económico del derecho, la
ciencia política y la teoría de la elección pública […]
tir de los estudios primigenios de la escuela de l a
elección pública: “La elección pública es una p e r s -
p e c t i v a acerca de la política que surge de una exten-
sión y aplicación de las herramientas y métodos de
los economistas a la toma de decisiones públicas o
c o l e c t i v a s ” .2 0 Esta perspectiva no responde a los cri-
terios normativos para la acción del Estado, sino que
pretende explicar por qué sus políticas fallan con fre-
cuencia y sus resultados no corresponden a los crite-
rios de optimización prescritos por la economía del
b i e n e s t a r. En otras palabras, este enfoque desplaza
la atención desde los fallos del mercado hacia los f a -
llos del Estado. Al argumentar en defensa del merca-
do como mecanismo para lograr asignaciones t o l e r a -
blemente eficientes, siempre que el Estado garantice
a los individuos la seguridad en sus personas y sus
bienes, así como el cumplimiento de los contratos
voluntarios entre individuos y grupos, Buchanan con-
cluye que:
[…] los análisis ortodoxos del “fracaso del mercado”
se han visto perjudicados por el error de comparar
alternativas falsas. El funcionamiento de una
economía organizada se ha comparado con un mod-
elo teórico-analítico definido por el teórico formal [...]
se han hecho relativamente pocos intentos por
establecer la única comparación adecuada entre el
proceso de mercado, tal como opera en la realidad, y
el proceso correctivo gubernamental […] Hasta cierto
punto, me gusta atribuir a la “elección pública” que es
la subdisciplina a la que he estado asociado per-
sonalmente, la función de ofrecer una ”teoría del fra-
caso gubernamental” más o menos comparable en
equivalencia a la teoría del “fracaso del mercado” que
se planta en la economía ortodoxa del bienestar.21
Los autores en esta tradición ofrecen una explicación
alternativa de la expansión estatal que la atribuye a la
presencia activa de grupos de presión en el ámbito de
los partidos políticos y de la misma sociedad civil;
analizan las implicaciones del comportamiento de los
grupos de interés rent-seeking (buscadores de renta)
en el comportamiento del gobierno. Los teóricos de la
elección pública han estudiado la posibilidad de frenar
el crecimiento del gobierno mediante restricciones que
limiten las distorsiones provocadas por los buscadores
de renta.22
El propio Buchanan hace el recuento de la forma
sistemática en que ha abordado el tema a lo largo de
cuatro décadas, y de su énfasis en el tratamiento del
déficit público y de sus implicaciones para los Estados
democráticos:
Presenté por primera vez estas ideas en 1958 en mi
libro Public Principles of Public Debt […] que desafia-
ba la noción keynesiana entonces ortodoxa de que la
deuda pública no entraña ningún deslizamiento tem-
poral de la carga porque “la debemos a nosotros mis-
mos”. A lo largo de tres décadas mis creencias bási-
cas no han cambiado; en cambio, la importancia del
tema sí ha cambiado. Es mucho más importante
lograr que los fundamentos del análisis sean correc-
tos, a fines de los ochenta, de lo que fue en los cin-
cuenta. Mi segundo esfuerzo de importancia fue un
libro, Democracy in Deficit, escrito en colaboración
con Richard E. Wagner y publicado en 1978 […]
85
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
mientras que el análisis económico convencional exami-
na la elección entre las restricciones paramétricas, la
Economía Constitucional examina la elección entre las
restricciones en sí mismas.” (“Prefacio” a Puy, 1998:13)
20 Buchanan (1989:26). Para profundizar en los temas obje-
to de esta visión, véanse: Buchanan y Tollison (1984);
Buchanan (1962; 1999); y Puy (1998).
21 Buchanan (1979: 92).
22 El desarrollo del instrumental analítico en este enfoque
se centra en la determinación de los mecanismos públi-
cos para la asignación de los recursos y los tópicos a que
da lugar: el problema de la revelación de preferencias,
las reglas de votación del contribuyente, el papel de los
grupos de presión y de las prácticas de corrupción, entre
otros (véase: Stiglitz, 1986).
intentaba explicar por qué los procesos de toma de
decisión modernos o poskeynesianos generan una
forma de financiamiento deficitario casi perma-
nente.23
En uno de sus ensayos más difundidos, La economía
política del déficit presupuestario,24 Buchanan explici-
ta su perspectiva teórica acerca de las finanzas públi-
cas; la discusión ahí contenida acerca de las diversas
consecuencias de los déficit públicos financiados por
medio de deuda, le lleva a refrendar enfáticamente su
propuesta de elevar el requerimiento del equilibrio pre-
supuestario a la categoría de precepto constitucional.
Con relación al déficit presupuestario, Buchanan
sostiene que el hecho de que el financiamiento del
déficit público por la vía del endeudamiento “arrincone”
(es decir, provoque crowding-out) o no a la inversión
privada constituye una consecuencia de orden secun-
dario aunque importante: “la consecuencia económica
primaria del financiamiento por endeudamiento de los
déficit es de largo plazo y se expresa como la presen-
cia creciente de una demanda neta contra los flujos de
ingresos privados futuros en la economía, demanda
detentada por los acreedores del gobierno”.25
La forma en que el Estado determina la naturaleza
de su presupuesto público corresponde a un conjunto
de reglas que, desde la perspectiva de Buchanan,
hace imposible la resolución efectiva del problema del
déficit y de sus impactos sobre la economía. Por tanto,
la solución estriba en cambiar esas reglas. Los esfuer-
zos por reducir el tamaño del déficit presupuestario
bajo las mismas reglas del juego pueden ser con-
traproducentes a largo plazo, debido a que permiten
desviar la atención sobre la reforma estructural exigida
por la solución definitiva, esto es, lo que el autor
denomina una “genuina revolución constitucional” para
el equilibrio presupuestario.
4. Los desarrollos teóricos recientes
Un segundo gran aspecto de la transformación de la
investigación en este campo desde los años sesenta
ha sido la ampliación del objeto de estudio al incluir el
gasto público con una importancia tal como la de la
tributación. Este cambio de enfoque fue fundamental-
mente estimulado por la enorme expansión del gasto
público en todo el mundo capitalista. El enfoque tradi-
cional fue entonces transformado desde el estudio de
los impuestos para financiar los servicios públicos
básicos hasta el campo de la economía pública que se
ocupó también del efecto del gasto público en un
amplio espectro de programas.
Gran parte del crecimiento del gasto público se ha
canalizado a programas de seguridad social, y la
investigación social ha seguido este énfasis. Las pen-
siones de seguridad social, el seguro de desempleo,
las compensaciones a los trabajadores, los programas
de salud para los ancianos y los pobres, agregaron
nuevas teorías y temas empíricos que se convirtieron
en el principal objeto de investigación.
Los programas de seguridad social fueron atrac-
tivos temas de investigación no sólo por su importan-
cia en el gasto público total sino también por sus vin-
culaciones con la tributación. El análisis del gasto
público estudia no sólo el grado en que se alcanzan
sus propósitos, sino también la incidencia y el grado
de carga de cada programa. El diseño de programas
86
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
23 Buchanan (1989:14). Véase la muy ilustrativa presentación
de las visiones acerca del papel del Estado y sus funciones
fiscales de R. Musgrave y de J. Buchanan en una edición
de sus respectivas conferencias dictadas en la Universidad
Ludwig-Maximilians de Munich durante un largo debate
realizado en marzo de 1998: Buchanan, James M. and
Richard A. Musgrave (1999), Public Finance and Public
Choice, Two contrasting vision of the State,
Massachussets Institute of Te c h n o l o g y, USA, 2001.
24 Buchanan (1989:13-25).
25 Ibidem, p.18.
de seguridad social involucra un trade-off entre protec-
ción y distorsión, que es análogo al que ocurre entre
las consideraciones de eficiencia y de distribución en
materia de tributación.
Para algunos expertos en el campo de la
economía pública, la amplia intervención estatal estu-
vo influida por algunas percepciones ingenuas acerca
de la forma en que opera el gobierno.26 Así, Tanzi
sostiene que en contra de la creencia generalizada en
los círculos estatistas, los sectores públicos no son
monolíticos y por lo tanto no hay garantía de que las
decisiones económicas sean tomadas de forma
racional y transparente, que sean consistentes en
tiempo y espacio, o que estén guiadas por la misma
concepción del interés público. Por otra parte, sus
políticas pueden estar fuertemente determinadas por
buscadores de rentas y grupos de presión, lo cual
favorece la resistencia a la reversibilidad de las políti-
cas y los excesos de autoridad. Asimismo, muy fre-
cuentemente las burocracias están desinformadas y/o
son corruptas, lo cual diluye los esfuerzos por instru-
mentar eficiente y objetivamente las políticas social-
mente determinadas.
La gran mayoría de los estudiosos del tema están
de acuerdo en que una mayor atención de los gobier-
nos en sus actividades sustanciales es altamente
benéfica para el mercado, y no sólo por procurar la
rentabilidad de sus inversiones, sino que:
Los gobiernos necesitan jugar un papel importante en
la regulación de sectores particulares, tales como el
crédito y los mercados de capitales, y ciertas indus-
trias, tales como las comunicaciones, transporte,
salud y energía. Existe una fuerte necesidad de
establecer las reglas del juego para una economía de
mercado y para proveer la información requerida por
los consumidores, pero no hay necesidad de sustituir
al mercado en las decisiones de asignación, excepto
en casos extremos.27
Así, la cuestión de las regulaciones para proteger los
intereses individuales se ha convertido en una preocu-
pación ante el retiro del Estado. Desde esta perspecti-
va, aun en el mundo desarrollado los gobiernos tienen
la necesidad de proteger a sus ciudadanos de varias
formas de riesgo, tales como el desempleo, la pérdida
de ingresos debida a la vejez y a la enfermedad, así
como las inherentes a ciertas actividades económicas
altamente sensibles en materia de manejo del riesgo.
Esto les ha conducido a la pregunta, a todas luces
ingenua de “por qué los mercados, aun en los países
desarrollados, no son capaces de proveer los servicios
institucionales […] que podrían hacer innecesaria la
presencia del Estado en esas áreas?”.28
Como se dijo arriba, el fallo del mercado en mane-
jo del riesgo asume principalmente dos formas: selec-
ción adversa y riesgo moral; la primera es consecuen-
cia de la información asimétrica entre compradores y
vendedores de ciertos tipos de servicios, y la segunda
es consecuencia de eventuales comportamientos
deshonestos entre los contratantes. Comúnmente se
esgrime, entonces, que los mercados no se desarrollan
plenamente y el gobierno debe intervenir para proteger
a quienes se encuentran en desventaja. Tanzi sostiene
que el gobierno puede hacer uso de diversos tipos de
instrumentos para enfrentar este tipo de riesgos, a
saber: el gasto público, las regulaciones y las garan-
tías. Asimismo, argumenta a favor de una u otra forma
de intervención en las respectivas áreas, con base en
las experiencias recientes. El papel del gobierno en el
tratamiento de los riesgos es reconocido como un
campo de análisis extremadamente complejo en el que
economistas tan connotados como Samuelson, Stiglitz
87
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
26 Véanse, por ejemplo: Tanzi (2001); Stiglitz (1998, 2002);
y Feldstein (1999).
27 Tanzi (2001:23). Traducción propia.
28 Ibidem, p. 24.
y Tanzi han hecho importantes contribuciones.2 9 S i n
embargo, el interés por la incorporación de nuevos
mecanismos de intervención pública se ha instalado
también en el ámbito de la restitución de la función
redistributiva del Estado; así, por ejemplo, en un estu-
dio reciente, Tanzi advierte que:
El gobierno debería repensar su papel en la distribu-
ción del ingreso. Las amplias y vagas políticas (tales
como los subsidios generales, los controles de pre-
cios y el elevado gasto en educación y salud) que en
los países son justificadas en términos de sus benefi-
cios para los pobres, podrían cuestionarse. Estas
políticas no necesariamente benefician a los pobres.
Si el gobierno quiere ayudar a redistribuir el ingreso,
tendrá que hacerlo a través de políticas selectivas y
bien enfocadas tanto del lado del gasto como del lado
de los ingresos del presupuesto público.30
Al participar en el debate sobre el papel del gobierno
durante los años noventa, Tanzi centra su atención en
un aspecto diferente que no está relacionado ni con el
tratamiento tradicional de los fallos del mercado, ni con
los fallos del Estado en el sentido de la teoría de la
elección pública. Se trata de los denominados fallos
institucionales, los cuales se refieren “[…] al vacío que
con frecuencia existe entre los objetivos gubernamen-
tales y la capacidad de los instrumentos fiscales nece-
sarios para lograrlos, así cómo a la forma en que los
gobiernos reaccionan ante ese vacío”.31 En este y
otros escritos recientes, Tanzi ha destacado la impor-
tancia de incorporar al análisis un tema que va más
allá del tratamiento convencional de la estructura,
magnitud e incidencia del gasto y de los ingresos
públicos: es muy común que los gobiernos no puedan
alcanzar el nivel deseado de ingresos tributarios y no
por ello restringen su actuación en la economía, sino
que intentan alcanzar sus metas mediante instrumen-
tos no fiscales. Estos instrumentos son principalmente
las actividades y las regulaciones cuasi-fiscales; son
actividades que no están conectadas con el pre-
supuesto, pero que pueden tener efectos muy simi-
lares a las acciones propiamente fiscales. A este
respecto, Tanzi ha afirmado que: “Las actividades
cuasi-fiscales parecen especialmente frecuentes en
los países en desarrollo donde la disponibilidad de
instrumentos tributarios y de gasto público es a
menudo limitada”.32
Como corolario de sus estudios empíricos sobre el
recurso a las actividades cuasi-fiscales, Tanzi formula
una hipótesis —que se opone a la visión musgraviana
que reconoce la historicidad del papel del gobierno—,
según la cual:
Con inevitables variaciones alrededor de la media
—debidas en parte a la azarosa presencia de gobier-
nos más o menos conservadores en ciertos momentos
y países— la mayoría de los gobiernos quisieran
desempeñar papeles similares muy amplios. Cuando
los aumentos en los impuestos son insuficientes para
cubrir los gastos deseados, todos ellos tienden a con-
fiar en mecanismos menos ortodoxos, los instrumentos
no fiscales. Quizás un corolario de esta hipótesis ge-
neral es que las metas gubernamentales cambian más
en el tiempo que en el espacio. El efecto demostración
puede explicar la tendencia de varios países (consi-
derado de nuevo el color del partido en el poder) a
tratar de promover metas similares y a desempeñar
roles similares. Cuando esos roles cambian en el tiem-
po, tienden a cambiar para todos los países.3 3
88
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
29 Véanse: Stiglitz (2002); Tanzi y Schuknecht (2000:171 y
ss.).
30 Tanzi (2000:26). El ensayo al que corresponde este frag-
mento corresponde a una conferencia denominada “On
Decentralisation, Inter-governmental Fiscal Relations and
Macroeconomic Governance”, dictada en Brasilia en
junio de 1997. (Traducción propia).
31 Tanzi (2002).32 Citado en Birch (2002:6).
33 Tanzi (2002:64). Traducción propia.
Así, muchos de los estudios recientes sobre el
papel económico del Estado reconocen cada vez más
las posibilidades y limitaciones tanto del mercado,
como del sector público. En particular, se insiste en
resaltar que, prácticamente por definición, los fallos del
mercado son más profundos y frecuentes en el mundo
subdesarrollado. Aún más, se argumenta que una de
las razones por las que estas economías son subde-
sarrolladas es porque ciertos mercados, como los
financieros, son subdesarrollados y por lo tanto la
intervención del Estado está justificada.
El desarrollo de la investigación empírica en
economía pública es lo que ha distinguido las investi-
gaciones de los últimos treinta años. El acceso cre-
ciente a las computadoras de alta velocidad y a las lec-
toras y procesadoras de conjuntos enormes de datos,
aunado a la incorporación de técnicas econométricas
sofisticadas a las nuevas herramientas teóricas fueron
decisivos en la expansión de las contribuciones
empíricas en una gran diversidad de temas.34 El
campo de la Economía Pública se ha expandido rápi-
damente en los últimos años, si bien se mantiene
como el estudio positivo y normativo del compor-
tamiento y los efectos de la acción gubernamental
sobre la economía, sobre los diferentes agentes
económicos y sobre el bienestar en general.
En tanto cuerpo disciplinario, la Economía
Pública35 está definida tanto por su objeto como por
sus técnicas de análisis, y muchas de las nuevas
aportaciones consisten en la aplicación de los méto-
dos modernos de la teoría económica y la econometría
a los problemas específicos identificados como rele-
vantes en el contexto de economías significativamente
cada vez más liberalizadas interna y externamente.
Sin embargo, los efectos de la intervención económica
sobre la asignación y la distribución de los recursos de
una economía son aún básicamente evaluados en tér-
minos de eficiencia, equidad e incidencia. Por otra
parte, las tendencias recientes en la investigación
económica tienden a tratar los problemas de estabi-
lización como problemas de asignación en el mercado
de trabajo.
Así, por ejemplo, en materia de ingresos del sector
público como un todo, los estudios teóricos y empíri-
cos abordan temas como la tributación óptima y la
carga excesiva, los métodos para medir los efectos
redistributivos de las políticas tributarias y de transfe-
rencias en mercados y ámbitos particulares o bien en
el mercado de trabajo. En cuanto a la función estabi-
lizadora, el énfasis se ha orientado a la política mone-
taria, por lo que prácticamente se abandonó la ver-
tiente de los estudios sobre los impactos macro-
económicos de los estímulos fiscales provenientes del
déficit o el superávit presupuestarios, y se expandió la
investigación acerca de cómo las normas tributarias
podían ser utilizadas para influir en la inversión en los
negocios de manera contracíclica.
Por el lado del gasto, los temas de la seguridad
social: pensiones, seguro de desempleo, compensa-
ciones, programas de salud para ancianos y pobres,
etcétera, agregaron nuevas teorías y estudios empíri-
cos de importancia no sólo por sus implicaciones en
el gasto público sino por sus vinculaciones con la
89
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
34 Véanse: Feldstein (1999); Musgrave (1999); y Birch
(2002).
35 O bien, Economía del Sector Público como prefiere lla-
marla un estudioso tan influyente como Stiglitz (1986,
2002) y otros autores en la perspectiva de la elección
pública, muy probablemente para enfatizar la importancia
de las decisiones de los diversos agentes involucrados
en la gestión del presupuesto público, en sus diferentes
funciones y/o niveles jurisdiccionales. Cada vez es más
frecuente reservar la designación de Finanzas Públicas
para referirse a la discusión sobre el papel del Estado
que articula instrumentos teórico-conceptuales
provenientes de otros campos como: filosofía, ciencia
política, ciencia jurídica, historia, sociología, finanzas y
otras.
t r i butación.36 Por otra parte, en el marco de los respec-
tivos fallos del mercado y del Estado, la literatura se
enfoca hacia la distinción entre bienes públicos —puros
e impuros— y privados, así como en las condiciones de
optimalidad en su provisión y en la asignación de los
precios y tasas. Atendiendo a uno y otro aspecto del
presupuesto público, ocupan un papel primordial los
estudios comparativos sobre los programas de bienes-
tar social y sus efectos en las sociedades occidentales.
En síntesis, se trata del análisis de la estructura
horizontal del desempeño de las funciones económi-
cas del Estado, en donde los temas relevantes son
aquellos derivados del mejoramiento en los niveles de
bienestar social —eficiencia y equidad— tanto como
de las distorsiones económicas que su presencia
provoca o puede provocar.
5. La visión jurisdiccional de la Economía
Pública: el federalismo fiscal
Durante las dos últimas décadas ha surgido en todo el
mundo una clara tendencia hacia la descentralización
del gasto público y, en menor grado, de las respon-
sabilidades de recaudación por parte de los gobiernos
subnacionales. Esta tendencia es evidente no sólo en
los países federales, sino también en muchos de los
unitarios, incluso en países con una larga tradición de
gobierno centralista, y es en buena medida un reflejo
de la evolución política hacia formas más participativas
y democráticas de gobierno que buscan aproximar las
respuestas de las políticas a las demandas de los ciu-
dadanos, así como asegurar una mayor correspon-
dencia entre la cantidad, calidad y composición de los
bienes proveídos públicamente, por una parte, y las
preferencias de sus beneficiarios, por la otra.
La adaptación de las herramientas del análisis fis-
cal desde el nivel central de gobierno hasta las formas
descentralizadas ha sido sintetizada por Castells en
“cinco grandes cuestiones”:
En primer lugar, debe determinarse cuál ha de ser la
distribución de funciones y competencias entre los
distintos niveles de gobierno […] En segundo lugar,
deben decidirse las líneas básicas de financiación de
los gobiernos subcentrales […] En tercer lugar, es
preciso dotar de contenido los ingresos tributarios de
cada nivel de gobierno, asignando las fuentes imposi-
tivas […] En cuarto lugar, hay que establecer las carac-
terísticas e las subvenciones procedentes del gobierno
central […] En quinto lugar, finalmente, resulta conve-
niente preguntarse sobre los mecanismos de coordi-
nación más adecuados entre niveles de gobierno o
entre unidades de un mismo nivel […].37.
La visión de que la descentralización de las respon-
sabilidades de gasto puede implicar sustanciales
beneficios en términos de eficiencia y bienestar
proviene fundamentalmente de los trabajos pioneros
de Tiebout, de 1956;38 de Musgrave (1970) y Oates
90
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
36 El análisis del gasto público no sólo estudia el grado en
que se alcanzan sus propósitos, sino también la inciden-
cia y el exceso de carga de cada programa. El diseño de
programas de seguridad social involucra un trade-off
entre protección y distorsión, que es análogo al que
ocurre entre las consideraciones de eficiencia y de dis-
tribución en materia de tributación. Véase: Feldstein
(1999).
37 Castells (1988:10). En la primera parte de esta obra,
Castells ofrece una sistematización de los principios
básicos del federalismo fiscal como una respuesta a
estas “grandes cuestiones”.
38 El modelo de Tiebout provee el patrón en esta área del
conocimiento a partir de la discusión acerca de si la pro-
visión descentralizada de bienes públicos locales (cuyos
beneficios se limitan a la localidad geográfica particular)
se traduce en una situación Pareto-eficiente. “La intuición
detrás de la conjetura de Tiebout fue similar a la que
estuvo detrás de la de Adam Smith: si una comunidad
provee los bienes públicos locales más eficientemente o
un conjunto de bienes públicos más vinculados con la
(1972). Con base en estas aportaciones teóricas, la li-
teratura reciente se ha enfocado a la búsqueda de los
criterios para la asignación apropiada de funciones
entre las distintas jurisdicciones de un Estado, para el
uso eficiente de los instrumentos fiscales en cada uno
de esas instancias, así como para el diseño de meca-
nismos óptimos de transferencias financieras entre
ellas. Bajo esta visión, la eficiencia y la equidad apare-
cen como preocupaciones centrales en la definición de
la estructura fiscal federal; en términos generales, la
indagación de los principios teóricos relativos al tema
ha tomado como punto de partida la distribución mus-
graviana de las funciones fiscales entre los diferentes
órdenes de gobierno y el teorema de la descentra-
lización de Oates.39
A pesar de que buena parte de los desarrollos
teóricos sobre el federalismo fiscal están orientados
por esta división de funciones, el propio Musgrave
reconoce que la organización regional de la estructura
fiscal es un resultado del propio desarrollo histórico, y
refleja cabalmente la naturaleza de las relaciones
políticas en la constitución del Estado nacional: “La
división de los recursos y las responsabilidades fis-
cales entre las unidades públicas locales es, de igual
forma, la consecuencia del desarrollo político regional,
con poca relación a las necesidades y capacidades fis-
cales [...] Si las unidades regionales se rehicieran a
imagen del principio de eficacia fiscal, resultarían, sin
duda, muy diferentes de las que existen hoy en día en
la mayoría de los países […] No obstante la eficacia
fiscal es un factor importante y existe un grado de flex-
ibilidad marginal que permite la mejora”.40
El tema básico es el de la distribución de las
responsabilidades y los instrumentos fiscales a los
niveles de gobierno apropiados. Se trata de determinar
qué funciones y qué instrumentos están mejor ubica-
dos en el gobierno central, y cuáles en la esfera de los
gobiernos subcentrales. Este es el núcleo epistémico
del federalismo fiscal. Como un campo específico de
la Economía Pública, el federalismo fiscal está dirigido
a la estructura vertical del sector público. Así, en una
interpretación reciente de Oates:
La teoría del federalismo fiscal presenta un marco
normativo para la asignación de funciones entre los
diferentes niveles de gobierno y los instrumentos fis-
cales apropiados para realizar esas funciones […] Al
nivel más general esta teoría sostiene que el gobier-
no central debía tener la responsabilidad básica de la
función macroeconómica de estabilización y la de
redistribución del ingreso en la forma de asistencia a
la pobreza. En ambos casos, el argumento básico
proviene de algunas restricciones fundamentales de
los niveles inferiores de gobierno […] Los niveles
descentralizados de gobierno tienen su razón de ser
en la provisión de bienes y servicios cuyo consumo
está limitado a sus propias jurisdicciones […]
Adaptando la provisión de tales bienes y servicios a
las particulares preferencias y circunstancias de sus
votantes, la provisión descentralizada incrementa el
bienestar económico en relación al que resulta de los
niveles más uniformes que implica la provisión
nacional de tales servicios […].41
Estas afirmaciones corresponden a la interpretación
monetarista dominante sobre la estabilidad de los pre-
cios que la hace depender de las decisiones en materia
91
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
comunidad, los individuos migrarán hacia ahí. Tal como
votan los individuos con su dinero en los mercados con-
vencionales, ellos votarán con los pies en cuestión de
bienes públicos locales” (Stiglitz, 1998:42).
39 Véanse: Musgrave (1959:186-191); Oates (1972:53-91);
y Castells (1988:15-60). Si bien hacia fines de la década
de 1980, este enfoque era ya visto como “convencional”
por Castells (1988:16), lo cierto es que las aportaciones
recientes son tópicos derivados del mismo tratamiento
teórico.
40 Musgrave (1970:288).
41 Oates (1999:1121). Traducción propia.
monetaria, las cuales son atribuciones absolutas del
banco central y, por otra parte, en la visión de que si los
gobiernos locales se proponen fomentar el empleo
mediante alguna política fiscal, las ganancias de una
región pueden traducirse en pérdidas para otras.
En cuanto a la función distributiva, la teoría del fede-
ralismo fiscal postula que ésta corresponde al gobierno
central y sus argumentos provienen fundamentalmente
del análisis tributario. De acuerdo con esto, la libre
movilidad de los factores entre las circunscripciones
locales impide o entorpece el impacto de una política
tributaria redistributiva de la renta. Castells señala que
cuando se supone la libre movilidad interjurisdiccional,
el ejercicio de la función redistributiva por parte de los
gobiernos subcentrales: a ) tiene efectos asignativos
negativos al provocar relocalizaciones ineficientes de
factores; b ) es ineficaz porque un trato fiscal desfavo-
rable puede ser evitado por la ausencia de barreras a la
movilidad; y c ) genera efectos autodestructivos al
reforzar las desigualdades preexistentes.4 2
5.1 La descentralización del gasto: los bienes públicos
La función fiscal de asignación se concreta en la pro-
visión y financiamiento de los bienes y servicios públi-
cos, lo cual tiene fuertes implicaciones para la organi-
zación federativa: ¿Cuál ámbito gubernamental es el
más eficiente para la captación del financiamiento y
para la provisión de cuáles bienes públicos? El debate
reciente sobre esta cuestión es muy amplio y contro-
versial. La discusión parte del reconocimiento de la
diversidad en la naturaleza de los bienes públicos y,
por tanto, de la posibilidad de efectuar una asignación
eficiente de su dotación y de las fuentes para su finan-
ciamiento entre los órdenes nacional y subnacionales.
Al referirse a una norma fiscal ideal según la cual la
función de asignación de recursos debe corresponder
al principio del beneficio, Musgrave propone que “la
naturaleza técnica del servicio público establece la
región del beneficio, y la región de determinación de la
política y de la base impositiva deberían ajustarse de
modo que armonicen con ellos”.43 De acuerdo con
esto último, un arreglo territorial eficiente exige que los
servicios públicos, como la defensa, cuyo beneficio es
nacional, deban estar a cargo del gobierno federal;
mientras que la de los servicios estrictamente locales,
como el alumbrado público, corresponde a la instancia
gubernamental de orden más local.
El principio del beneficio refuerza las argumenta-
ciones a favor de mayores grados de descentra-
lización fiscal. Son los gobiernos locales quienes
poseen la mayor capacidad para responder a los
requerimientos de la comunidad. No obstante, tal cri-
terio no resulta necesariamente óptimo en un sentido
económico. Muchos servicios públicos pueden
proveerse más eficientemente por los gobiernos
locales y sus beneficios trascienden ampliamente ese
ámbito; la educación es el ejemplo más ilustrativo. Por
otra parte, la regla del beneficio puede también ser
modificada en condiciones de bienes públicos cuya
producción genera economías de escala y/o externali-
dades tanto positivas como negativas,44 de modo que
está económicamente justificada la centralización par-
cial o total de las responsabilidades correspondientes.
Sin duda, el argumento económico normativo e x
a n t e a favor de la descentralización se encuentra en el
libro clásico de W. Oates de 1972, Federalismo fiscal,
cuya estructura argumentativa ha sentado las bases del
extraordinario desarrollo de la literatura en este campo
durante las últimas dos décadas. El caso normativo de
92
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
42 Castells (1988: 32).
43 Musgrave (1970:291).
44 Una discusión amplia acerca de estas y otras restric-
ciones al principio del beneficio como criterio para la asig-
nación intergubernamental de las responsabilidades fis-
cales se encuentra en: Due y Friedlander (1981).
Oates está basado en la aserción de que no todos los
bienes públicos tienen similares características espa-
ciales: “en un extremo tenemos aquellos bienes públi-
cos que se consumen en cantidades iguales por todos
los miembros de la sociedad; […] en el otro están los
bienes consumidos por un solo individuo […] A t a l
estructura de gobierno, en la que la jurisdicción que
determina el nivel de provisión de cada bien público
incluye precisamente el conjunto de individuos que con-
sumen ese bien, la llamaré un caso de c o r r e s p o n d e n c i a
p e r f e c t a en la provisión de bienes públicos”.4 5
En este modelo ideal, la cuestión medular es que
el nivel eficiente de provisión de un bien público “local”
puede variar entre jurisdicciones como resultado de
las diferencias en las preferencias y en los costos de
producción; por tanto, la maximización del bienestar
social exige que la provisión local varíe en correspon-
dencia. Así, el bienestar se maximiza si cada gobierno
local provee el nivel Pareto-eficiente del bien a los
miembros de la comunidad. El corolario de la proposi-
ción normativa de Oates se expresa en su Teorema de
la descentralización:
Para un bien público —cuyo consumo está definido
para subconjuntos geográficos del total de la
población y cuyos costes de provisión de cada nivel
de output del bien en cada jurisdicción son los mis-
mos para el gobierno central o los respectivos go-
biernos locale— será siempre más eficiente que los
gobiernos locales provean los niveles de o u t p u t
Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones
que la provisión por el gobierno central de c u a l q u i e r
n i v e l prefijado y uniforme de o u t p u t para todas las
j u r i s d i c c i o n e s .4 6
En un artículo reciente,47 Oates ofrece algunas obser-
vaciones sobre la proposición del Teorema que abren
caminos a la investigación empírica. En primer térmi-
no, Oates señala que si bien la citada proposición
puede parecer trivialmente obvia, es de interés la tarea
de identificar las condiciones necesarias para su vali-
dación, o bien para proveer ideas acerca de los deter-
minantes de la magnitud del aumento en el bienestar
generado por la descentralización.
En segundo término, Oates afirma que una vez
que se han medido las ganancias de la provisión
descentralizada de bienes públicos en relación a la
provisión centralizada uniforme, lo cual es viable dado
que la propia teoría sugiere que la magnitud de ese
aumento “depende tanto de la heterogeneidad de las
demandas entre jurisdicciones, como de las diferen-
cias de costos entre jurisdicciones”,48 la evidencia
econométrica muestra que la demanda por bienes
públicos locales es altamente inelástica al precio, lo
cual apunta a favor de que el aumento en el bienestar
asociado a la descentralización puede ser significativo.
En tercer término, Oates manifiesta su percepción
derivada de algunos estudios empíricos, de que las
ganancias de la descentralización tienen su fuente en
el modelo de Tiebout; es decir, que su supuesto de una
población fija en cada jurisdicción es altamente restric-
tivo: “los ciudadanos altamente móviles ‘votan con los
pies’; ellos eligen su lugar de residencia en aquella
localidad que provee el paquete fiscal que satisface
mejor sus preferencias. En el caso límite, la solución
de Tiebout genera de hecho un resultado óptimo
semejante al resultado óptimo correspondiente a un
mercado competitivo”.49 Sin embargo, se han identifi-
cado algunos factores que actúan en contra de este
razonamiento; así, Albi et al. destacan entre ellos a: los
93
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
45 Oates (1972:56). Desde luego, se trata de un modelo
ideal con supuestos altamente restrictivos que pueden
ser consultados en el lugar citado.
46 Ibidem, p. 59.
47 Oates (1999).
48 Ibidem, p. 1123.
49 Ibidem, p. 1124.
costos de la movilidad, la limitación en el número de
las jurisdicciones y la movilidad ineficiente debida a la
congestión y a las externalidades fiscales.50
En estas conjeturas expresadas a manera de
evaluación de su Teorema, Oates advierte que sus
prescripciones son de carácter general, en tanto que
no ofrecen una definición precisa de los bienes especí-
ficos a proveer por cada nivel de gobierno y que, en la
práctica, el patrón espacial de consumo de ciertos
bienes públicos impuros de gran trascendencia
económica y social, como la educación y la salud, está
abierto a debate.
Por otra parte, otros autores han enfatizado otras
implicaciones muy relevantes de la descentralización
del gasto público. Así, por ejemplo, Ter-Minassian
(1997) llama la atención sobre el tema de los altos cos-
tos en términos de equidad distributiva y de gestión
macroeconómica que la descentralización puede
implicar. Sostiene que la descentralización es más difí-
cil cuando se trata de lograr ambos propósitos me-
diante el manejo del presupuesto, pero que sin embargo
ello no es imposible. La autora centra su atención en
las posibilidades que ofrece el diseño específico de las
relaciones intergubernamentales, y los arreglos institu-
cionales intra e intergubernamentales. En contraposi-
ción al optimismo de los partidarios de Oates, advierte
sobre la necesidad de reconocer que en la práctica las
ventajas teóricas de la descentralización están signi-
ficativamente indeterminadas debido a las restric-
ciones institucionales, tal como Tanzi lo ha destacado.
Ter-Minassian hace énfasis en tres limitantes institu-
cionales que ponen en duda los beneficios de la
descentralización:
Primero, la capacidad administrativa de los gobiernos
subnacionales puede ser muy débil. Entre otros pro-
blemas, las escasas habilidades técnicas y de entre-
namiento de los empleados, y la incapacidad para
formular e instrumentar programas efectivos de gasto
caracterizan a muchas de las jurisdicciones en gran
número de países alrededor del mundo. La incidencia
de la corrupción en el nivel local no es cuestión
insignificante tampoco. Segundo, a menudo los go-
biernos subnacionales son incapaces de desarrollar
sistemas modernos y transparentes de adminis-
tración del gasto público […] Tercero, el tamaño de
las jurisdicciones locales (el cual es resultado de su
desarrollo histórico o de factores políticos) no es
siempre compatible con la plena realización de las
ganancias potenciales de la eficiencia de la descen-
tralización.51
Estas diferencias conceptuales y empíricas reflejan la
diversidad de prácticas en relación a la elección de las
funciones a cubrir por cada nivel de gobierno. La
mayoría de los países asignan al gobierno central las
responsabilidades de la defensa, asuntos externos,
comercio exterior, regulación de la migración, y otros.
En el otro extremo, los servicios como la policía local,
prevención de incendios, sanidad, transporte y otros
servicios son frecuentemente de la competencia de los
gobiernos locales. Para el resto de los bienes y servi-
cios no existe un patrón uniforme de asignación. Aún
más, comúnmente el marco jurídico y administrativo
que regula estas asignaciones no es suficientemente
claro, lo cual se traduce en ambigüedades en las
obligaciones que corresponden a cada nivel de go-
bierno en la formulación de políticas, el financiamiento
y la estructura de su participación en los gastos.
5.2 La asignación intergubernamental de impuestos
La determinación de la estructura vertical de los
impuestos está dirigida por una pregunta de índole nor-
mativa: ¿cuáles son los impuestos que mejor corres-
ponden a cada uno de los diferentes niveles de go-
94
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
50 Véase: Albi et al. (1994:613). 51 Ter-Minassian (1997:6). Traducción propia.
bierno? Esta compleja cuestión no tiene soluciones
fáciles, y mucho menos únicas, tal como puede inferirse
del reconocimiento de la diversidad de problemas y per-
cepciones políticas entre países y aún entre los órdenes
de gobierno en sus propios sistemas internos. A n t e
estas circunstancias, la teoría del federalismo fiscal
provee principios generales para dirigir la distribución de
los impuestos entre los diferentes niveles de gobierno.
De acuerdo a estos principios, idealmente, y en igual-
dad de otras condiciones, las jurisdicciones respon-
sables de gastar deberían ser también las responsables
de recaudar los ingresos necesarios. No obstante, la
realidad es que en la mayoría de los países existen sig-
nificativos desequilibrios verticales, de modo que un
nivel con mayores fuentes de ingresos que responsabili-
dades de gasto hace transferencias verticales a los
niveles con ingresos inferiores a sus compromisos de
gasto. En este punto, el desafío consiste en diseñar un
sistema de transferencias intergubernamentales con
vistas a asegurarse de que sólo en el margen los nive-
les receptores perciban las transferencias como si fue-
sen ingresos propios. Esto último determina el carácter
condicionado o no de las transferencias.
Los criterios propuestos por los expertos en el di-
seño y/o evaluación de un sistema tributario descentra-
lizado prevén el balance entre la necesidad de conceder
a los gobiernos subcentrales una discrecionalidad sufi-
ciente para que puedan determinar su nivel de ingresos,
e insuficiente para generar costos significativos en tér-
minos de eficiencia y equidad. La literatura reciente ha
recuperado y sistematizado los criterios formulados en
las obras clásicas sobre el tema para orientar la deter-
minación de las materias tributarias asignadas o com-
partidas por los distintos niveles jurisdiccionales, entre
los que cabe destacar los siguientes:
a) El sistema tributario resultante de una redis-
tribución de competencias tributarias debe ser
tan neutral como sea posible.
b) Es deseable adoptar tributos finalistas (es decir,
dirigidos a programas específicos subcentrales)
y tributos para los cuales el contribuyente es
capaz de determinar fácilmente su responsabi-
lidad tributaria.
c) Siempre que el impuesto en cuestión se dirija a,
o sea instaurado para, propósitos de estabi-
lización económica o de redistribución del ingre-
so, debe dejarse a la responsabilidad del go-
bierno central.
d) La base de los impuestos asignados al nivel
local no debe ser muy móvil, de otra manera los
contribuyentes se relocalizarán desde las áreas
de altos impuestos hacia las áreas de bajos
impuestos, y la libertad de los gobiernos locales
para modificar los tipos será restringida
e) Las bases tributarias que están irregularmente
distribuidas entre jurisdicciones deben
encomendarse al gobierno central.
f) Los impuestos locales deben ser visibles, en el
sentido de que debe quedar claro para los con-
tribuyentes que la responsabilidad de su admi-
nistración corresponde al gobierno local
g) Debe evitarse la “exportación” del impuesto
hacia los no residentes, de tal modo que se
debilite la asociación entre el pago del impuesto
y el servicio recibido.
h) Los impuestos locales deben ser capaces de
generar los ingresos suficientes para evitar
grandes desequilibrios fiscales verticales.
i ) Los impuestos asignados a los gobiernos locales
deben ser fáciles de administrar o, en otras pala-
bras, las mayores economías de escala en admi-
nistración tributaria para un impuesto dado son el
argumento más fuerte para dejar la base tributaria
de ese impuesto en manos del gobierno central.
j) Los impuestos y tasas sobre usuarios basados
en el principio del beneficio pueden ser ade-
cuadamente asignados a todos los niveles de
95
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
gobierno, pero son particularmente convenientes
para asignarse al nivel local, toda vez que los
beneficios son “internalizados” por los con-
tribuyentes locales.
k) Los impuestos personales con tipos progresivos
deben usarse en las jurisdicciones en que una base
global sea factible y potencialmente eficiente.5 2
Este amplio conjunto de criterios se traduce en
recomendaciones específicas sobre cuáles impuestos
deben ser asignados a los niveles subcentrales de
gobierno. Existe consenso en la literatura acerca de
que los impuestos típicamente locales son los
impuestos sobre la tierra y sobre la propiedad, y en
cierto grado, los impuestos al ingreso personal. En tér-
minos generales, los impuestos sobre el consumo, las
ventas, y sobre los ingresos del capital son considera-
dos más apropiados para el nivel intermedio de go-
bierno debido a la movilidad de sus respectivas bases
tributarias. Estas conclusiones generales provienen de
principios de finanzas públicas locales que han sido
incorporados en la conformación de los sistemas tri-
butarios de la mayoría de los países. Las contribuciones
se extienden, desde luego, hasta el análisis de las
propiedades relevantes de cada impuesto en relación
a su asignación a una u otra jurisdicción, tanto como a
su respectiva incidencia, rendimiento, elasticidad-tipo,
distorsiones introducidas en el mercado, etcétera.
5.3. Los principios de una hacienda pública descen -
tralizada
i) Autonomía financiera
Tanto en los estados federales, como en los unitarios
con una distribución territorial del poder político, la
cuestión de la autonomía financiera es punto central
en el debate sobre la autonomía política de los gobier-
nos subnacionales frente al poder central o federal.
Cuando se trata de estados federales, la autonomía
formal de las entidades federativas es intrínseca al
pacto originario y se expresa en última instancia en la
facultad de autogobierno mediante sus propias leyes,
sin más límite que las normas constitucionales que
consagran la cesión de una parte de la soberanía a la
federación. El reconocimiento socialmente compartido
del valor de la autonomía hace que éste trascienda al
nivel más local, aunque con mayores restricciones
jurídicas. En todo caso, la autonomía política puede
llegar a ser una entelequia si no se refleja en un alto
grado de autonomía en la gestión de los recursos
públicos que corresponde a las demandas de los ciu-
dadanos expresadas en procesos electivos y de par-
ticipación consensuada. Aun en los casos de Estados
unitarios, la autonomía es un principio que sustenta la
existencia de los gobiernos subcentrales porque,
como afirma Solé: “[...] implica un poder y una
autonomía para dichos gobiernos, puesto que de lo
contrario, se trataría de meras agencias y delega-
ciones territoriales”.53
En el ámbito estrictamente fiscal, el principio de
autonomía financiera implica, por el lado del ingreso,
que el gobierno local: a) tiene capacidad de decisión
sobre el monto y estructura de su presupuesto de
ingresos; b) capacidad de decisión sobre la distribu-
ción de la carga fiscal entre sus ciudadanos; y, c)
capacidad de endeudamiento. Por el lado del gasto,
un estado o municipio posee autonomía financiera
cuando tiene capacidad de decisión sobre el volumen
y estructura de su presupuesto de gastos.
ii) El principio de solidaridad
Este principio tiene una doble acepción; por una parte
debe entenderse como redistribución interjurisdic-
96
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
52 Ter-Minassian (1997:54); Castells (1988:82); Oates
(1999:1125); y Albi (1994:624). 53 Solé (1990:88) .
cional de ingresos, y por otra como la aplicación de cri-
terios de equidad en la prestación de los servicios
públicos. Su origen se ubica en el principio de equidad
horizontal propuesto por la economía pública para el
análisis de las implicaciones distributivas interperso-
nales de las intervenciones públicas, y aplicado en
este caso a “los gobiernos de un mismo nivel o entre
ciudadanos con un mismo nivel de renta situado en
demarcaciones distintas”.54 El cumplimiento de este
principio presupone la acción de un orden superior de
gobierno con la facultad de juzgar, bajo ciertos criterios,
las inequidades asociadas al ejercicio autónomo del
presupuesto público local, así como de establecer los
mecanismos para corregirlas. Se asume entonces que
la desigualdad horizontal entre las entidades guberna-
mentales es resultado del desequilibrio entre la capaci-
dad fiscal y las necesidades de gasto de cada una de
esas entidades. Así, para evitar que las entidades
recurran al aumento de los tipos impositivos, los fon-
dos para subvenciones de nivelación (también lla-
madas transferencias o participaciones): “[…] son
dotados por los gobiernos de ámbito superior y dis-
tribuidos entre las unidades de gobierno de ámbito
subcentral con propósitos perecuatorios”.55
En los casos en que los gobiernos subnacionales
ejercen un alto grado de autonomía financiera, puede
ocurrir una fuerte desigualdad interjurisdiccional en el
grado de correspondencia entre el esfuerzo fiscal y el
disfrute de los servicios públicos. Las subvenciones
para igualación pretenden entonces compensar los
efectos de desigualdad fiscal provocados por las
desigualdades en las capacidades económicas. Los cri-
terios para su asignación han sido objeto de numerosos
estudios y responden a las particularidades de la estruc-
tura económica y social; sin embargo, en general los
fondos se distribuyen en relación directa al exceso de
sus necesidades sobre su correspondiente media
nacional, e inversa a su capacidad tributaria. La exis-
tencia de estos mecanismos para propiciar el cumpli-
miento del principio de solidaridad puede interpretarse
como compensatoria de los efectos que propicia el ejer-
cicio de un alto grado de autonomía financiera por parte
de los gobiernos locales. Queda sujeta a discusión la
posibilidad o no de incompatibilidad en el cumplimiento
de ambos principios.
A pesar de haberse destacado aquí la naturaleza
compensatoria de las subvenciones de nivelación, el
principio de solidaridad es en alto grado independiente
del principio de autonomía financiera. Esto último sig-
nifica que una fuerte dependencia financiera de los
ámbitos locales de gobierno no excluye la posibilidad
de que las fórmulas de asignación de las transferen-
cias incondicionales incorporen criterios que tiendan a
favorecer a las entidades con menor capacidad fiscal
5.4 El alcance de las transferencias intergubernamen -
tales
Las transferencias o subvenciones constituyen la
fuente primordial de recursos financieros en los países
con una fuerte tradición centralista; aun en Estados
federales formales, la preeminencia del financiamiento
por la vía de los recursos propios es vista como una
aspiración para hacer efectiva la autonomía financiera
de las entidades federativas y los municipios. La gran
importancia relativa de las subvenciones en el ejerci-
cio de las funciones presupuestarias públicas ha
impuesto la necesidad de conocer la naturaleza de las
subvenciones, así como la de sus efectos sobre el
monto y la composición de las finanzas de los gobier-
nos receptores.
Según la clasificación de King, las subvenciones
gubernamentales pueden ser generales o específicas;
las primeras se caracterizan por la ausencia de condi-
cionalidad en el uso de los recursos, mientras que las
97
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
54 Ibidem, p. 86.
55 Castells (1988:11).
segundas están compuestas por recursos destinados
a un fin particular determinado por el nivel guberna-
mental que efectúa la transferencia. Tanto las subven-
ciones generales como las específicas asumen dos
formas en la determinación de su cuantía. Cuando
están constituidas por un importe fijo se denominan
“subvenciones a tanto alzado”, y cuando la suma
transferida depende de la parte de sus propios ingre-
sos que gasta el beneficiario se trata de subvenciones
relacionadas con el esfuerzo (si son generales) o de
subvenciones específicas de igualación. Estas últimas
pueden ser abiertas, si se trata de subvenciones
específicas que se expresan como una proporción del
gasto del gobierno receptor, cualquiera que sea el
monto de este último; o bien pueden ser cerradas, si la
suma subvencionada responde a ciertos límites aso-
ciados con el volumen de gasto del propio gobierno
receptor.56
Un principio general de comportamiento en
respuesta al uso de los distintos tipos de subvenciones
plantea que un primer efecto directo de los aumentos
en las subvenciones consiste de “un aumento del
gasto por parte del subvencionado y una reducción en
sus tipos impositivos”.5 7 Los efectos indirectos
impactan los distintos ámbitos en que se desenvuel-
ven los agentes, tales como el consumo y el ahorro pri-
vados, o bien el gasto público y la estructura impositi-
va de los gobiernos emisores y receptores de los fon-
dos de subvención.
Los modelos tradicionales que se han abocado a
la explicación de los efectos de las subvenciones han
sido severamente cuestionados por la evidencia
empírica, en virtud de que su validez depende en gran
medida de supuestos irreales respecto al compor-
tamiento de los políticos y burócratas, así como del de
los votantes (en uno y otro nivel de gobierno). En ge-
neral, sus conclusiones apuntan a sostener que las
subvenciones provocan aumentos en el gasto del gob-
ierno y de los ciudadanos de la jurisdicción subven-
cionada, lo cual se conoce como el efecto de adheren-
cia, “porque parece que el dinero del que concede la
subvención tiende a pegarse a cualquier sector (públi-
co o privado) donde llegue”.58
A partir de esta proposición general se han gene-
rado diversos estudios que modifican los postulados
respecto al comportamiento de los agentes. Así, por
ejemplo, Niskanen ha planteado que los burócratas
maximizan su propio bienestar, y no el de los votantes,
es decir, tratan de maximizar el monto del presupuesto
de la agencia o dependencia a su cargo; de esta
forma, su explicación del efecto de adherencia le lleva
a demostrar que las subvenciones elevan el pre-
supuesto del gobierno beneficiario en un monto igual o
mayor que el de la subvención.
Por otra parte, Romer y Rosenthal introdujeron el
supuesto de que la jurisdicción subcentral se enfrenta
a cierto nivel de gasto anual exógenamente determi-
nado, por ejemplo, el nivel del año anterior votado por
los ciudadanos. De cualquier forma, se concluye que
el nivel de gasto aumenta al menos por el importe total
de la subvención. Otra explicación del efecto de
adherencia para las subvenciones a tanto alzado ha
sido propuesta por Oates, quien al contrastar el efecto
de un aumento en la renta con la introducción de una
subvención a tanto alzado, concluye que “en suposi-
ciones plausibles sobre elasticidades, el efecto de un
aumento de 100 dólares en las rentas sería el aumen-
tar el presupuesto en 10 dólares, mientras que una
subvención a tanto alzado de valor similar aumentaría
el presupuesto en 40 dólares”.59
Un argumento comúnmente esgrimido a favor de
la centralización consiste en que las diferencias
98
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
56 King (1988:191).
57 Ibidem, p. 193.
58 Ibidem, p. 216.
59 Ibidem, p. 233.
socioeconómicas están asociadas a diferencias en las
capacidades fiscales entre jurisdicciones (entidades
federativas, provincias, municipios). En una federación
con responsabilidades fiscales descentralizadas, la
presencia de tales diferencias se traduce en beneficios
fiscales netos diferenciados60 para los residentes de
unas y otras jurisdicciones de manera que la centra-
lización aparece como la alternativa para evitar la
inequidad horizontal entre ciudadanos de un mismo
Estado. De este modo, la generación de diferencias en
los beneficios fiscales netos entre las entidades fede-
rativas puede contrarrestarse mediante mecanismos
de centralización de las decisiones fiscales que
favorezcan la equidad entre los miembros del sistema.
Tal vez el argumento que más atañe a la centra-
lización es el de la equidad. Una proporción significa-
tiva del gasto de los gobiernos tiene la intención de
lograr objetivos redistributivos. En la medida que el
gobierno federal tenga interés en y responsabilidad
para la equidad en toda la nación, tendrá un interés
en la estructura y el alcance de este tipo de progra-
mas... (sin embargo) el gobierno federal puede lograr
muchos de sus objetivos de equidad en un sistema
federal en el que la mayoría de los servicios se pro-
porcionan localmente, ya que el gobierno federal uti-
liza su poder financiero y regulador para influir en la
elaboración de los programas locales.61
Las transferencias intergubernamentales de recursos
financieros constituyen el mecanismo por excelencia
para corregir las ineficiencias e inequidades gene-
radas por las imperfecciones de un sistema fiscal fe-
deral, así como para permitir al gobierno federal el
cumplimiento de sus atribuciones centrales como la
estabilización o la redistribución. La naturaleza especí-
fica de un sistema de transferencias es resultado de
las características políticas y económicas del país, y
de la capacidad de administración y control de los go-
biernos locales.
Las transferencias condicionadas constituyen
un mecanismo para estimular la actividad estatal en
aquellos campos donde las externalidades son
importantes. Mediante ellas, los niveles superiores
de gobierno transfieren fondos a los niveles infe-
riores para su aplicación en la función particular que
se pretende promover; si este objetivo es alcanza-
do, la transferencia debe traducirse en un incremen-
to neto en el gasto en esa actividad. El gobierno que
transfiere debe asegurarse de que el gasto aumen-
tará en los términos que la condición respectiva lo
establece, los cuales generalmente involucran la
provisión de incentivos para inducir al gobierno
receptor a gastar más.
Comúnmente las transferencias condicionadas
se ajustan a una regla de coparticipación, en una
proporción determinada en base a la relación entre
los beneficios internos y externos derivados del
gasto. Algunos estudios empíricos que intentan
evaluar los efectos del gasto federal concluyen que,
si bien los programas de transferencias condi-
cionadas han provocado aumentos en el gasto de
las actividades que dichos programas cubren, tam-
bién se ha observado una reducción en los gastos
en otras áreas de la actividad pública. Este tipo de
transferencias están orientadas principalmente a
financiar los servicios básicos de salud, educación y
los programas específicos de atención a problemas
sociales, y frecuentemente constituyen las medidas
iniciales en los procesos de descentralización fiscal.
99
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102
60 “Las diferencias en los beneficios fiscales netos pueden
surgir del lado de los impuestos o del gasto. Por el lado
de los impuestos, resultan del hecho de que diferentes
jurisdicciones tienen diferentes capacidades fiscales; la
jurisdicción que cuente con la mayor base fiscal puede
proporcionar servicios públicos a tasas impositivas más
bajas que otras jurisdicciones. Por el lado del gasto, las
diferencias de beneficios fiscales netos surgen de dife-
rencias en las necesidad de reducir los servicios públi-
cos” (Boadway y Shah, 1996:28).
61 Ibidem, p. 30.
Por otra parte, las transferencias no condi-
cionadas son concebidas como la solución idónea al
problema de las diferencias en las capacidades fis-
cales entre las entidades locales; consisten en un
esquema de coparticipación de ingresos y son
proveídas en función de tales capacidades fiscales,
sin especificaciones predeterminadas para su uti-
lización o control. Los criterios distributivos funda-
mentales incorporados a la fórmula para la distribu-
ción de los recursos financieros a las jurisdicciones
subcentrales se basan en el volumen de población,
ponderado por un índice del ingreso per capita o por
un índice del esfuerzo fiscal del gobierno receptor;
con esto último se pretende, no sólo reducir el riesgo
de que los gobiernos locales aprovechen los recur-
sos transferidos para reducir su carga fiscal interna,
sino también para recompensar a aquellos que
obtienen los mejores resultados fiscales.6 2
Así, el manejo discriminatorio con fines redistribu-
tivos de las transferencias de la federación a las enti-
dades federativas (y también de éstas a sus jurisdic-
ciones internas) favorecen la reducción de las
desigualdades en las capacidades fiscales, mientras
que la ausencia de controles y especificaciones en la
aplicación de los recursos transferidos implican un
cierto grado de autonomía financiera de las instancias
locales, y puede evitar la distorsión en sus patrones
presupuestarios.
Conclusión
La naturaleza y contenido de la investigación en el
campo de la Economía Pública ha cambiado significa-
tivamente durante las últimas tres décadas. El campo
es hoy en día teóricamente más riguroso con mayor
contenido empírico, cada vez más enfocado a los
temas de política fiscal real, tanto del lado del gasto
como del de la tributación. Esto ha significado un
incentivo para que los economistas contribuyan con
mayor énfasis a la transformación intelectual que impli-
ca el desarrollo de este campo. Los enfoques teórico-
metodológicos expuestos aquí se centran en la dis-
cusión de los temas más relevantes en cuanto a la elu-
cidación del papel del Estado en la economía, y en la
asignación de las competencias fiscales entre las juris-
dicciones desde la perspectiva del federalismo fiscal.
Este esfuerzo de exploración y sistematización de los
orígenes, los hilos conductores, las aportaciones teóri-
cas, y las preguntas más relevantes para dar cuenta
del estado de la cuestión puede inducir aportaciones
significativas de estudiosos interesados.
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100
Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
62 Diversos autores han cuestionado las transferencias
basadas en la coparticipación de ingresos, por conside-
rar que el reparto debe atender al monto recaudado en
cada ámbito local por la autoridad nacional, la cual sólo
por razones de eficiencia administrativa es la respon-
sable de la recaudación. Sin embargo, tal criterio de dis-
tribución despoja a las transferencias de su carácter de
instrumento de política redistributiva entre las comu-
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Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública
La cuestión del federalismo fiscal ocupa un sitio prepon-
derante en la renovada discusión en torno a las fun-
ciones económicas del Estado. Ello refleja la presencia
de nuevas condiciones asociadas a la liberalización
económica y tecnológica a escala mundial que determi-
nan la necesidad de cambios en la forma en que hasta
hoy han operado las relaciones políticas, económicas y
financieras entre los distintos órdenes de gobierno. En
última instancia, la redistribución internacional de la
riqueza, estrechamente asociada a la redefinición de las
fronteras geoeconómicas y la formación de bloques
regionales, genera o profundiza las tensiones entre los
distintos niveles gubernamentales por la propia distribu-
ción de las cuotas de poder político y económico. En
buena medida, las tensiones provienen de los reclamos
de los gobiernos locales por mayores grados de
autonomía en la gestión de los recursos fiscales.
Analizar las condiciones de viabilidad para transfor-
mar el carácter históricamente centralista de las rela-
ciones fiscales intergubernamentales exige la consi-
deración de sus determinantes políticos, económicos,
jurídicos y sociales. El propósito de este trabajo consiste
en sistematizar los aspectos más relevantes de la doc-
trina del federalismo fiscal desde la perspectiva socio-
jurídica, lo cual constituye un avance en la investigación
en proceso centrada en la interpretación de la natu-
raleza y desarrollo de las relaciones fiscales federales
en México, desde la consideración de sus rasgos origi-
narios, hasta los que le han sido impuestos por el estilo
de rectoría estatal del desarrollo mexicano.
1. El Estado federal
Visto como una de las formas que asume el ejercicio del
poder estatal, el federalismo surge y se consolida en ínti-
ma relación con los principios liberales que sientan las
bases para la construcción del Estado moderno. En la
visión liberal, este proceso de definición del nuevo Estado
exige la salvaguarda de la libertad individual —su valor
político supremo— y, por tanto, la creación de toda forma
jurídica, organizativa, doctrinaria o ética que tienda a la
imposición de límites a la concentración del poder políti-
co. Así, la autonomía ciudadana ha de preservarse frente
a cualquier manifestación del poder estatal que restrinja
el ámbito individual en que aquella se ejerce.
En un sentido llano, el ideal federalista puede inter-
pretarse como la incorporación de la aspiración liberal
103
Condicionanteshistórico-políticos del
federalismo fiscal
Esther Borja Castañeda*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
de la autonomía ciudadana individual a la entidad en
que se despliega la vida social de los individuos, a la
comunidad. Ésta es apreciada por el federalismo como
el medio en donde se manifiestan más directa y con-
cretamente los valores socialmente compartidos. Es la
comunidad asentada sobre una base territorial cuyos
lazos histórico-sociales son tan fuertes que le diferen-
cian de otras comunidades, la que constituye la enti-
dad autónoma que da vida a un Estado federal. En
éste, la concentración del poder se enfrenta a los
límites que le impone la autonomía de la comunidad,
en tanto que es un poder resultante del ejercicio de la
libertad comunitaria de una región, municipio o Estado
que por voluntad propia, por la vía del consentimiento,
establece un contrato de federación.
Del mismo modo que la doctrina de la división de
poderes restringe la concentración del poder estatal
mediante la diferenciación de los órganos para su ejer-
cicio, el federalismo concibe a la autonomía de las
entidades contratantes de un Estado como condición
que favorece la consecución de la libertad para el ciu-
dadano individualmente considerado. Desde esta pers-
pectiva, un Estado federal posee atributos superiores
a los de un Estado unitario, cuando se trata de respon-
der a los principios supremos que rigen la constitución
de los Estados liberales. La libertad política del indi-
viduo resulta más asequible cuando se concreta en
decisiones de un alto valor para la comunidad —muni-
cipio, región, Estado— en que se desenvuelve la vida
del ciudadano; y, por otra parte, la autonomía de la
comunidad es también más factible en el marco de
una organización estatal en donde por principio tal
autonomía le es reconocida, es decir, cuando es parte
constitutiva de un Estado federal.
La existencia de un pacto federal en la constitución
de un Estado implica la distribución del poder político,
la existencia de una organización descentralizada que
aproxima la ejecución de los asuntos públicos al
ámbito particular de la comunidad en que éstos emer-
gen como necesidades públicas. A la vez que incorpo-
ra contrapesos a las tendencias a la concentración del
poder, amplía las oportunidades de participación ciu-
dadana en la determinación de los problemas públi-
cos, y en una jerarquización de éstos basada en las
valoraciones asignadas por la comunidad. En un
Estado federal la cuestión pública puede ser resuelta
en las distintas escalas que exige la naturaleza de las
necesidades sociales, definidas en función de una par-
ticipación ciudadana que expresa su voluntad desde
los ámbitos locales de la acción gubernamental. De
aquí el reconocimiento del valor democrático que
incorpora la organización federal del poder político.
Por otra parte, en la dimensión económica y
hacendaria de la función pública, el federalismo es
visto como una forma organizativa que propicia mayo-
res grados de eficiencia en la rectoría económica y en
la captación y asignación de los recursos públicos, en
virtud de que sus acciones pueden corresponder más
fácilmente a la escala de las necesidades de los diver-
sos agentes económicos y de las demandas de los
contribuyentes por servicios públicos.
Así, la fortaleza del Estado federal se sustenta en
las mayores posibilidades que ofrece a la participación
democrática de los ciudadanos y de las comunidades
autónomas en la definición de los asuntos públicos,
tanto como en los mayores grados de eficiencia en la
gestión con que el Estado puede actuar al contar con
instancias de decisión más próximas al ciudadano,
todo ello sin detrimento de su poder soberano como
Estado nacional.
Desde luego, la soberanía del Estado instituido
como una federación implica la obligatoriedad de las
decisiones tomadas por sus órganos, la cual está por
encima de toda unidad de poder existente en el terri-
torio. Esto hace que el Estado sea una entidad sobe-
rana de dominación territorial; es decir, la diferencia
específica con respecto a todas las demás organiza-
ciones sociales es que su poder subordina al resto de
104
Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal
los poderes existentes en su territorio, dictando las
normas jurídicas del más alto rango en base a su
soberanía. El contrato de federación incorporado a la
constitución que funda al Estado establece las normas
que definen los márgenes de la autonomía de las
comunidades participantes, a fin de garantizar la exis-
tencia del Estado como una unidad real de acción y
decisión cuyo poder es soberano.
Desde la perspectiva jurídica, el federalismo es
uno de los aspectos que caracteriza a ciertos Estados
modernos inscritos en la tradición liberal.1 Al referirse
al aspecto federativo del Estado, Gamas Torruco2
identifica al conjunto de sus elementos fundamentales
a partir del estudio comparativo de sus respectivas
constituciones federales. En primer término, este autor
encuentra que todo Estado federal posee un orden
jurídico supremo —la Constitución— del cual emanan
dos tipos de órdenes jurídicos, el de la federación y el
de cada una de las entidades que la integran; así,
federación y entidades federativas detentan un área
de competencia en la que actúan con autonomía.
El segundo elemento común a los Estados fede-
rales consiste en que tales órdenes jurídicos derivados
de la constitución son coextensos, “es decir que
aunque distintos en cuanto a su competencia son
iguales entre sí […] (y) no existe primacía formal algu-
na del orden federal sobre el orden estatal”.3 El tercer
elemento es la autonomía4 de las entidades que for-
man el Estado federal, aquélla que les permite crear
su propio derecho sin más límites que los establecidos
en la Constitución federal.
De este modo, el ejercicio del poder por el Estado
federal —que se traduce en atribuciones, en el lengua-
je jurídico— se distribuye entre los órganos centrales
de la federación y los órganos de las entidades fede-
rativas, sin que alguna de ambas instancias, por sí
sola, posea la supremacía de competencias. Desde su
propia concepción jurídica del Estado, Kelsen reduce
la cuestión del aspecto federal a sólo “un problema
especial del dominio de validez territorial de las nor-
mas que constituyen el orden estatal [...] Los Estados
históricos, es decir, las órdenes jurídicos correspon-
dientes a cada Estado, no son ni enteramente centra-
lizados, ni totalmente descentralizados”,5 por lo tanto,
al estar parcialmente centralizados o parcialmente
descentralizados, los Estados concretos se aproximan
al modelo unitario o al federal.
Sin embargo, el federalismo no se circunscribe a la
definición constitucional de una forma de gobierno,
sino que es la síntesis de la expresión de ciertos va-
lores de los ciudadanos y de las comunidades, que se
manifiestan en las diversas dimensiones del Estado
federal, una de las cuales corresponde al orden de lo
jurídico:
justamente porque toda forma de gobierno —sea uni-
taria o federal— se funda en la decisión de los indivi-
duos y de las comunidades del país, ésta se materia-
liza en un determinado orden constitucional y en una
105
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109
1 Los ejemplos más tempranos de Estados federales, los
cuales devinieron en casos modelo son: Estados Unidos
de América (1789); Suiza (1848); y Alemania (1971).
Además de ellos, son Estados emergidos de un pacto fe-
deral: Argentina, Austria, Australia, Brasil, Canadá, India,
Malasia, México, Suiza y Venezuela.
2 José Gamas Torruco, El federalismo mexicano, Sep-
setentas, México, 1975.
3 Ibidem, p. 90.
4 Tal como han sido usados los conceptos de autonomía y
soberanía en la discusión precedente, la teoría del fede-
ralismo marca enfáticamente la distinción: “la soberanía es
una cualidad de la totalidad de la organización y las enti-
dades federativas tienen sólo una zona de autonomía
determinada constitucionalmente […] independientemente
de que varios Estados federales, entre ellos el mexicano,
se refieren a la ‘soberanía’ de las entidades federativas” la
cual se encuentra limitada por el propio texto constitu-
cional (Gamas Torruco, op. cit., p. 95).
5 Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, UNAM, México,
1981, p. 316.
manera de llevar a la práctica la política. En este sen-
tido siempre están presentes las tendencias federa-
lista y centralista. Al ponerse en acción la primera,
inevitablemente se topa con la segunda, y viceversa.6
Así, la noción de Estado federal remite a una organi-
zación compuesta de entidades autónomas, con consti-
tuciones propias, pero sujetas a una constitución superior
que establece las reglas para organizar a la federación y
a las propias entidades miembros, mediante un sistema
de competencias. Así, el federalismo implica la coexis-
tencia de dos órdenes jurídicos de la misma jerarquía, de
modo que las entidades poseen facultades que les per-
miten aspirar a un equilibrio real con el poder federal
dotado necesariamente de prerrogativas de mayor tras-
cendencia en razón de su naturaleza soberana.
En el ámbito de lo político, la división federativa del
poder del Estado y la interdependencia de los órganos
centrales y locales pueden constituir mecanismos de
equilibrio y de control del poder. En particular, la natu-
raleza del sistema de partidos es un elemento que
condiciona el equilibrio relativo entre los poderes fe-
deral y locales. En relación a las formas y grados en
que la intervención de los partidos políticos pueden
debilitar o fortalecer el equilibrio federativo de los
poderes, Zippelius afirma que
[…] la influencia ejercida por los partidos central-
mente dirigidos es capaz de borrar los límites de com-
petencia sometidos al control de uno y el mismo par-
tido. Por otro lado, los partidos políticos pueden
intensificar el antagonismo federalista de los poderes
si en la mayoría de las entidades federativas gobier-
na un partido distinto que en la federación.7
Al examinar la forma de operación concreta de las
instituciones políticas del Estado federal, Gamas
Torruco destaca la generación de ciertos grados de
tensión entre la federación y las entidades, determina-
dos por el juego de poder entre los respectivos
agentes, que originan una gran diversidad de formas
federativas, en función de la proximidad o lejanía
respecto a su respectivo esquema constitucional. El
orden federal genera fuerzas centrípetas que se tra-
ducen en la absorción de funciones, y las entidades
promueven fuerzas centrífugas que les permiten con-
servar o ampliar sus respectivas zonas de autonomía.
Las tensiones entre las instancias nacionales y locales
son más evidentes y frecuentes en el ámbito de las
funciones económicas del Estado. Las implicaciones
regionales de las decisiones públicas derivadas de la
rectoría estatal de la actividad económica, tanto como
los criterios para la captación y asignación de los
recursos públicos en cada orden gubernamental, cons-
tituyen el centro de un debate permanente en las rela-
ciones federalistas.
En la práctica, la preeminencia de uno u otro polo
del sistema federal es un producto histórico y, por tanto
es susceptible de ser transformado cuando las condi-
ciones son tales que alteran la relación de fuerzas sub-
yacentes en ese estado de cosas. De este modo, un
Estado federal concreto puede funcionar muy próximo
al ordenamiento constitucional, o bien conceder
amplias facultades jurídicas, políticas, económicas y
hacendarias al poder de la federación.
Desde esta perspectiva, Gamas Torruco hace refe-
rencia a tres tipos de federalismo: coordinado, coope-
rativo y orgánico. El federalismo coordinado es el que
opera en forma muy aproximada al arreglo constitu-
cional, la distribución de competencias entre las diver-
sas instancias es equitativa y se traduce en un equili-
brio real en el ejercicio de las funciones del Estado. En
el federalismo cooperativo la colaboración es perma-
nente entre los distintos órdenes, cada uno de los
106
Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal
6 Alicia Hernández Chávez. “Las tensiones internas del
federalismo mexicano”, en Alicia Hernández Chávez
(coord.), ¿Hacia un nuevo federalismo?, Fondo de Cultura
Económica-El Colegio de México, México, 1996, p. 16.
7 Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado, Trad. de
Héctor Fix-Fierro, UNAM, México, 1985, p. 396.
cuales hace uso de sus facultades y recursos en fun-
ción de los objetivos nacionales y locales. Finalmente,
el federalismo orgánico corresponde a un Estado en
donde la autonomía de los órganos gubernamentales
locales es muy restringida, y las atribuciones y pre-
rrogativas en materia política, económica y hacendaria
se encuentran concentradas en la federación.8
Las tendencias centralizadoras observadas en los
Estados federales a partir de la posguerra tienen su
origen, en buena medida, en su carácter interventor-
benefactor, el cual se traduce en múltiples regula-
ciones centrales sobre la economía, la educación, los
servicios asistenciales, etcétera. A fin de combinar
esta necesidad con las ventajas de un sistema federa-
tivo, se ha recurrido crecientemente a la división coo-
perativa de funciones entre la federación y sus enti-
dades. Los mecanismos cooperativos
[…] representan un compromiso entre la necesidad
de unidad jurídica y una política uniforme, por un
lado, y las ventajas de un sistema federativo, por otro.
Estas ventajas consisten principalmente en asegurar
que sean tomadas en cuenta necesidades regional-
mente diferenciadas.9
La adopción de las prácticas cooperativas, advierte
Zippelius, genera algunos sesgos inconvenientes para
un sistema federal: a ) tiende a generar inmovilidad,
dada la resistencia a abandonar los acuerdos logrados;
b ) conduce a una forma de “federalismo administrado”
en tanto que el complejo proceso de decisión se
desplaza del ámbito jurídico-político al de las burocra-
cias profesionales; y c ) reduce la transparencia del pro-
ceso de decisión, impidiendo determinar claramente
tanto el ámbito de competencias en que se toma la
decisión, como el responsable de ella.1 0 Al respecto,
Gamas Torruco expresa que el federalismo cooperativo
parece ser la respuesta teórico-política a la
[…] necesidad de mantener un gobierno que con-
solide y unifique y una pluralidad de unidades que no
sólo mantengan su autonomía y funciones tradi-
cionales sino que además participen activamente en
el proceso político total.11
2. El federalismo fiscal
La cuestión fiscal constituye uno de los aspectos más
debatidos en torno a las relaciones federalistas, pues
en ella se manifiesta concretamente la distribución del
poder de decisión en el cumplimiento de las funciones
públicas. La forma que adopta la distribución de las
competencias hacendarias entre los distintos órdenes
de un sistema gubernamental federal está fuertemente
vinculada a determinantes y determinaciones políticas
y económicas.
Atender demandas y satisfacer necesidades, cumplir
las funciones públicas, apoyar el desarrollo, son
todas tareas que consumen recursos, recursos que
son escasos, y recursos que provienen de la imposi-
107
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109
8 Según el estudio citado de Gamas Torruco, Australia cons-tituye el ejemplo más próximo al modelo de federalismocoordinado, con fuertes tendencias secesionistas queprovienen no sólo de la fuerte autonomía estatal, sino deuna sólida estructura de partidos políticos locales, organi-zados bajo forma federativa; no obstante, la Constituciónaustraliana establece bases de colaboración federación-estados que se concretan en formas típicamente coope-rativas. El Estado canadiense tiende también hacia laadopción de arreglos cooperativos en materia fiscal, deseguridad social, de obras públicas, etc. Austria y Suizason casos típicos de federalismo orgánico; en ellos, elgobierno federal domina la política, concentra la mayorparte de las competencias y puede vetar leyes locales.Argentina, Brasil, Venezuela e India han constituido sis-temas federales de tipo orgánico, en respuesta a lanecesidad histórica de contrarrestar las tendencias desin-tegradoras derivadas de sus tensiones políticas.
9 Zippelius, op. cit., pp. 397-398.10 Ibidem, p. 398.
11 Gamas Torruco, op. cit., p. 151.
ción contribución fiscal de los ciudadanos. En efecto,
los recursos públicos provienen de los ciudadanos
[...] quienes renuncian a una parte de sus ingresos
privados y los convierten en públicos, al transferirlos
voluntaria u obligatoriamente a la hacienda estatal
como ingresos públicos, con el fin de que los gobier-
nos cumplan las actividades que los benefician a
ellos y a todo el conjunto de la sociedad.12
De esta forma, la distribución territorial de las respon-
sabilidades y atribuciones fiscales —y en particular la
asignación del gasto público— no responde exclusiva-
mente a los criterios técnicos derivados de los princi-
pios de eficiencia y equidad, sino que es un instru-
mento fundamental para gobernar. En los regímenes
democráticos, la vertiente política del federalismo fis-
cal proviene de la necesidad de las distintas instancias
gubernamentales por lograr un grado de aceptación
para sus políticas que resulte propiciatorio de su per-
manencia en el poder. Los determinantes políticos del
grado de tensión entre el poder federal y los locales,
cuando se trata de definir las competencias en la
administración de los recursos públicos, han sido abor-
dados desde diversas perspectivas teóricas.
Recientemente Díaz Cayeros13 ha elaborado una tipi-
ficación de los distintos estudios que, dentro del
enfoque de la política comparada, han propuesto inter-
pretaciones sobre el papel de los determinantes políti-
cos en la asignación territorial de los fondos públicos.
Entre las vertientes identificadas por Díaz Cayeros
destaca la de los ciclos económico-políticos, la cual
parte del postulado general de que la naturaleza del sis-
tema de partidos determina el carácter de las políticas
económicas; en el ámbito del federalismo fiscal, ello se
traduce en la afirmación de que un mayor pluralismo
político conduce a mayores tensiones en la toma de las
decisiones relativas al reparto de las competencias:
la implicación para los países en que los gobiernos
nacionales y subnacionales pertenecen a distintos par-
tidos es que continuamente existirá una pugna por parte
de los gobiernos subnacionales para tener el mayor con-
trol de los instrumentos, primordialmente de tipo fiscal.1 4
En estrecha relación con esta posición teórica, otra
vertiente, emergida principalmente de estudios referi-
dos al sistema político estadounidense, considera al
poder legislativo como el espacio donde se dirimen los
conflictos por la asignación de recursos entre
regiones, revelándose en ello
[…] no sólo la pertenencia partidaria de los congre-
sistas, sino también sus bases de apoyo local.
Debido a las particulares reglas electorales de distri-
tos uninominales [...] y a la reelección, los congresis-
tas le deben sus puestos más a los intereses de sus
regiones que a los partidos políticos.15
Una tercera categoría de los estudios en política com-
parada que se ocupan del problema de la organización
de la hacienda pública entre federación y entidades
locales destaca la participación de los grupos de interés,
los cuales comúnmente se encuentran concentrados
regionalmente, pero su peso es definitivo no sólo en las
decisiones que favorecen a sus propias comunidades,
sino en las que trascienden el orden local.1 6
108
Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal
12 Luis F. Aguilar, “Hacia un nuevo federalismo”, en Rogelio
Arellano Cadena (comp.), México. Hacia un nuevo
federalismo fiscal, Col. Lecturas, núm. 83, FCE, México,
1996, p. 20.
13 Alberto Díaz Cayeros, “Sobrevivencia política y asig-
nación de recursos en el sistema fiscal mexicano”, en
Rogelio Arellano Cadena (comp.), México hacia un
nuevo federalismo fiscal, FCE, Col. Lecturas, núm. 83,
México, 1996.
14 Ibidem, p. 108.
15 Ibidem, p. 109.
16 En países con regímenes políticos altamente autoritarios
y de índole corporativista, el manejo de los recursos
públicos frecuentemente ha permitido suplantar las
109
Conclusión
Si bien la cuestión del federalismo fiscal ha de ser
abordada desde su sustento jurídico y político en la
diversidad de sus determinantes e implicaciones,
es preciso reconocer que aquél guarda una
relación particularmente estrecha con la esfera de
las decisiones económicas. En cierto modo, la
hacienda pública constituye una función eminente-
mente económica del Estado. En el ejercicio de su
actividad financiera se revela la posición que
asume el Estado frente a los procesos económicos
y, en particular, frente a las diversas formas en que
éstos se manifiestan en el territorio. Así, desde una
perspectiva que privilegia el aspecto económico en
el arreglo fiscal de las relaciones federalistas, las
aportaciones teóricas se enfocan a la búsqueda de
los criterios para la asignación apropiada de fun-
ciones entre los distintos órdenes gubernamen-
tales, para el uso eficiente de los instrumentos fis-
cales en cada uno de esas instancias, así como
para el diseño de mecanismos óptimos de transfe-
rencias financieras intergubernamentales. Bajo
esta visión, la eficiencia y la equidad aparecen
como preocupaciones centrales en la definición de
la estructura fiscal federal.
Bibliografía
AGUILAR, Luis F., “Hacia un nuevo federalismo”, en
Rogelio Arellano Cadena (comp.), M é x i c o .
Hacia un nuevo federalismo fiscal, C o l .
Lecturas, núm. 83, FCE, México, 1996.
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ZI P P E L I U S, Reinhold, Teoría general del Estado,
Traducción de Héctor Fix-Fierro, UNAM, México,
1985.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109
elecciones competitivas por el consenso político obtenido
mediante los beneficios fiscales dispensados a los diver-
sos grupos de interés de la sociedad. Ello ha provocado
la distorsión de los mecanismos para la legitimación del
poder estatal, ya sea en el orden nacional o en los
locales.
El análisis de la recaudación de los ingresos federales en
los estados es un aspecto sumamente importante en el
estudio de las finanzas públicas, ya que permite conocer
la capacidad recaudatoria de las entidades federativas e
identificar la contribución de cada una de ellas a la ge-
neración de recursos para financiar el gasto público. En
este trabajo se pretende identificar las variables aso-
ciadas al desempeño fiscal estatal para establecer cuáles
son los factores determinantes de su capacidad de recau-
d a r, en términos de sus propias condiciones económicas
y en comparación con el resto de los estados.
1. Recaudación y Producto Interno Bruto Estatal
Durante el periodo 2000-2003, en México la recau-
dación fiscal en los estados representó un monto total
de 3 307 863 millones de pesos, incluyendo tanto ingre-
sos tributarios como no tributarios. Este monto se recau-
da de manera bastante desigual, porque tan sólo el
Distrito federal, obtiene el 66.4% del total, ocupando el
primer lugar en ingresos obtenidos. Le siguen en impor-
tancia: Nuevo León, con 5.6%; Tamaulipas, con 4.7;
México, con 4.1; Jalisco con 2.9; y Veracruz con 2.2%.
Son seis estados los que concentran, en conjunto, 86%
de la recaudación total.
Es notable que cinco de estos seis estados ocupen los
primeros lugares por cuanto a su participación en el P I B
nacional, a excepción de Tamaulipas que ocupa el lugar
once. Lo anterior significa que existe una alta correlación
entre el monto de la riqueza generada en los estados y el
volumen de su recaudación total. De hecho, al calcular el
coeficiente de correlación “r” para todos los estados, se
obtiene un valor de 0.904 y un coeficiente de regresión
“ r2” de 0.871. Esto significa que existe una fuerte depen-
dencia del tamaño de la recaudación con respecto al
Producto Interno Bruto Estatal (P I B E), de manera que, a
mayor producción estatal, se obtiene una mayor recau-
dación, tanto en términos absolutos como en términos de
la participación porcentual de cada estado en el total
nacional de cada una de las dos variables. Esto quiere
decir que los estados con un alto P I B E, son los que más
participan en la recaudación nacional. Es decir, que a una
economía estatal más grande, corresponde un mayor
volumen de recaudación. Aunque existen algunas
desproporciones que no alteran la correlación, como es el
caso del Distrito Federal que obtiene 66.4% de la recau-
dación y 22.8% del P I B nacional, o de Tamaulipas con
10.2 y 4.7%, respectivamente.
110
La recaudación deingresos federales enlos estados
Hilario Barcelata Chávez*
* Profesor titular de Finanzas Públicas de la Facultad de
Economía de la Universidad Veracruzana.
2. La eficiencia recaudatoria
El mayor volumen de recaudación total estatal, tam-
bién depende de una mayor eficiencia recaudatoria, la
cual se encuentra determinada por el tamaño del PIBE,
es decir, hay una tendencia significativa a que los esta-
dos con mayor PIBE, sean mejores recaudadores, de
modo que, los estados con una economía más grande,
no sólo recaudan más que los de menor producto y
contribuyen más a la recaudación nacional, sino que
son también recaudadores más eficientes.
Para medir esta capacidad recaudatoria, se ha cal-
culado el Índice de eficiencia recaudatoria (IER) que
compara el monto de la recaudación total de cada
estado con el valor del PIBE, e indica la proporción que
representa la recaudación estatal respecto al PIBE
total.
Como resultado de esta medición, se puede
observar que los estados con mayor eficiencia, es
decir, cuyo IER es más alto son: Distrito Federal con un
valor de 159.2; Tamaulipas con un 87.9; Colima, 82.3
y Nuevo León con 46.0. En cambio aquellos de menor
capacidad recaudatoria son: Oaxaca, 8.0; Guerrero,
7.8; Durango, 6.6 y Chiapas, 6.2. Al comparar los
índices de cada estado con el resto, se observa que
existe una relación muy importante entre el monto de
la recaudación total estatal y la capacidad recaudato-
ria del estado. El Coeficiente de correlación IER-
Recaudación Total es de “r” = 0.833, esto significa que
el mayor volumen de recaudación total estatal,
depende de una mayor capacidad recaudatoria.
Aunque hay estados que son buenos recaudadores
(su IER es alto), a pesar de que el monto de su recau-
dación y su participación porcentual en la recaudación
nacional es baja. Tal es el caso de Colima cuya con-
tribución a la recaudación nacional es del 0.9%
aunque su IER es el tercero más alto a nivel nacional
(82.3); así como de Querétaro, cuya recaudación es
del 0.8% y su IER el séptimo más alto (25.4).
Esta eficiencia recaudatoria de los estados, se
encuentra relacionada, también con el tamaño del
P I B E. Esto se puede corroborar observando el
Coeficiente de Correlación IER-PIBE que indica qué
tanto depende la capacidad recaudatoria del tamaño
del producto. El valor es de 0.736. Esto indica efecti-
vamente que hay una tendencia significativa a que los
estados con mayor PIBE sean mejores recaudadores.
Lo anterior significa que los estados con una
economía más grande, no sólo recaudan más que los
de menor producto y contribuyen más a la recaudación
nacional, sino que, también, son recaudadores más
eficientes. Pero, también es cierto —como ya se
mostró antes— que algunos estados que son buenos
recaudadores, tienen una proporción baja de la recau-
E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9
111
Entidad federativa Millones de pesos % del total
Total 3,307,863 100.0Distrito Federal 2,194,977 66.4 1Nuevo León 184,694 5.6 2Tamaulipas 156,681 4.7 3México 135,730 4.1 4Jalisco 95,723 2.9 5Veracruz 73,088 2.2 6Total 6 estados que más recaudan 2,840,893 85.9
Ranking nacional
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y SHCP
Cuadro 1
Los estados que más recaudan ingresos federales tributarios y no tributarios 2000-2002.
dación nacional, y de hecho no pueden recaudar más
porque el tamaño de su PIBE es reducido. Y, lo con-
trario —excepcionalmente— también es cierto: una
más alta contribución estatal a la recaudación nacional
no significa, en todos los casos, que los estados sean
buenos recaudadores, pues la magnitud de su recau-
dación puede estar influida más por el tamaño de su
PIBE que por su eficiencia recaudatoria.
3. Recaudación de impuestos y riqueza estatal
También es importante observar que existe una relación
significativa, entre la eficiencia recaudatoria y la riqueza
de los estados, medida por el P I B E per cápita (P I B Epc). El
coeficiente de correlación entre ambas variables es de
0.680. Esto quiere decir que la mayor eficiencia en la
recaudación depende de la riqueza por persona, por lo
La recaudación de ingresos federales en los estados
112
Millones de pesos
% del total
Millones de pesos
% del total
Pesos por persona
Recaudación/PIB
Pesos por persona
Total 3,307,863 100.0 6,042,950 100.0 60,453.60 54.7 33,092
Distrito Federal 2,194,977 66.4 1 1,378,552 22.8 1 159,700 1 159.2 1 254,280 1
Tamaulipas 156,681 4.7 3 178,302 3 11 62,780 12 87.9 2 55,167 2
Colima 28,418 0.9 12 34,527 0.6 30 61,244 13 82.3 3 50,408 3
Nuevo León 184,694 5.6 2 401,797 6.6 3 101,920 2 46.0 4 46,850 4
Baja California 54,312 1.6 7 186,527 3.1 10 70,217 9 29.1 5 20,445 5
Veracruz 73,088 2.2 6 268,471 4.4 5 38,531 23 27.2 6 10,490 13
Querétaro 25,075 0.8 13 98,817 1.6 18 67,331 11 25.4 7 17,085 7
Jalisco 95,723 2.9 5 386,906 6.4 4 59,912 14 24.7 8 14,823 10
Coahuila 46,818 1.4 9 190,020 3.1 9 80,970 5 24.6 9 19,950 6
Aguascalientes 15,616 0.5 17 66,133 1.1 27 67,578 10 23.6 10 15,957 8
México 135,730 4.1 4 634,479 10.5 2 46,389 19 21.4 11 9,924 15
Puebla 39,229 1.2 10 201,826 3.3 7 38,370 24 19.4 12 7,458 19
Chihuahua 47,111 1.4 8 253,087 4.2 6 80,188 6 18.6 13 14,927 9
Baja California Sur 5,703 0.2 29 33,420 0.6 31 75,082 7 17.1 14 12,812 12Yucatán 13,412 0.4 20 79,768 1.3 23 46,991 18 16.8 15 7,901 18
Quintana Roo 13,533 0.4 19 81,319 1.3 22 85,308 4 16.6 16 14,197 11
Morelos 12,794 0.4 21 83,834 1.4 21 52,414 16 15.3 17 7,999 17
Zacatecas 7,398 0.2 26 49,007 0.8 28 36,118 28 15.1 18 5,452 23
San Luis Potosí 15,254 0.5 18 104,481 1.7 17 44,741 20 14.6 19 6,532 21
Guanajuato 28,911 0.9 11 201,711 3.3 8 42,366 21 14.3 20 6,072 22
Sinaloa 17,730 0.5 15 129,665 2.1 14 50,256 17 13.7 21 6,872 20
Sonora 22,513 0.7 14 166,824 2.8 12 73,616 8 13.5 22 9,935 14
Tlaxcala 3,983 0.1 31 32,546 0.5 32 32,705 30 12.2 23 4,002 25
Michoacán 15,741 0.5 16 148,036 2.4 13 36,796 27 10.6 24 3,912 26
Tabasco 7,965 0.2 24 75,466 1.2 25 38,737 22 10.6 25 4,089 24
Hidalgo 8,500 0.3 22 87,074 1.4 20 38,186 25 9.8 26 3,728 27
Campeche 6,272 0.2 28 69,042 1.1 26 97,247 3 9.1 27 8,834 16
Nayarit 3,054 0.1 32 35,488 0.6 29 38,180 26 8.6 28 3,285 29
Oaxaca 7,567 0.2 25 94,081 1.6 19 26,752 31 8.0 29 2,152 31
Guerrero 8,215 0.2 23 105,643 1.7 16 33,636 29 7.8 30 2,616 30
Durango 5,126 0.2 30 78,125 1.3 24 53,815 15 6.6 31 3,531 28
Chiapas 6,720 0.2 27 107,975 1.8 15 26,568 32 6.2 32 1,653 32
Ranking nacional
COMPARATIVAS. 2000-2002
Entidad federativa
Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios
y no tributarios 2000-2002PIB por entidad federativa 2002 PIB per cápita
Índice de Eficiencia Recaudatoria
Recaudación per cápita
Ranking nacional Ranking
nacional
Ranking nacional
Ranking nacional
Cuadro 2
Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa y varia-
bles comparativas. 2000-2002
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Página electrónica
E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9
113
2.2
2.9
0.1
0.1
0.20.2
0.2
0.4
0.5
0.5
0.2
0.3
0.4
0.2
0.2
0.2
0.50.5
0.8
0.9
0.9
1.2
0.7
0.4
1.6
1.4
1.40.2
4.1
4.7
5.6
DF, 66.4%
Gráfica 1
Estructura porcentual de la recaudación de ingresos públicos por estados. 2000-2002
87.9
82.3
46.0
27.2
25.4
24.7
24.6
23.6
21.4
19.4
18.6
16.8
16.6
15.315.1
14.6
14.3
13.7
13.5
12.2
10.6
10.6
9.8
9.1
8.6
8.0
7.8
6.66.2
BC Sur, 17.1
DF, 159.2
BC, 29.1
Indice de Eficiencia Recaudatoria (IER)
Gráfica 2
Indice de eficiencia recaudatoria por entidad federativa. 2000-2002
que, a mayor riqueza, mayor eficiencia; aunque algunos
estados ricos no son tan buenos recaudadores como
Campeche, cuyo P I B Epc es de 97 247, el tercero más alto
en el país, aunque su I E R es de 9.1, por lo que ocupa el
lugar 27; otro caso es el de Sonora cuyo P I B Epc es de 73
616 (el octavo más alto del país) y su I E R de 13.5, por lo
que ocupa el lugar 22 a nivel nacional.
También es cierto que otros estados que son
buenos recaudadores, no son muy ricos, como
Veracruz cuyo PIBEpc es de 38 531 pesos (el lugar 23
a nivel nacional) pero su IER es de 27.2, por lo que
ocupa el sexto lugar nacional; otro caso de este tipo es
el estado de Puebla, con un producto por persona de
38 370 y su IER de 19.4, lo que le ubica en el deci-
mosegundo lugar nacional.
Es importante destacar la significativa relación
existente entre la participación de cada estado en la
recaudación nacional y su PIBE per cápita, con un “r”
de 0.701. Es decir, la mayor participación en la recau-
dación la tienen estados cuyo PIBE per cápita es alto.
Esto significa que a medida que un estado es más rico,
más recauda. Lo contrario también es cierto, que a
medida que un estado es más pobre, menos recauda.
Por ejemplo, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, que ocupan
los lugares 29, 31 y 32, respectivamente, por el
tamaño de su PIBE per cápita, ocupan los lugares 30,
29 y 32 por su muy baja participación en la recau-
dación nacional.
Por otra parte, también es importante destacar la
relación muy estrecha que existe entre la recaudación
La recaudación de ingresos federales en los estados
114
Recaudación-PIBE
0.90389
IER-PIBE-per cápita
0.680862937
Recaudación-PIBE-per cápita
0.70163
IER-Recaudación
0.83302
IER-PIBE
0.736171084
Recaudación per cápita- PIB
0.854412372
Recaudación per cápita- PIBE per cápita
0.76507151
Recaudación per cápita- IER
0.931452461
Fuente: Cálculos propios con datos de SHCP e INEGI.
Cuadro 3
Coeficientes de correlación para algunas variables relacionadas
con la recaudación fiscal federal y el PIBE
per cápita y el PIBE. El coeficiente de correlación entre
ambas variables es de 0.854, lo cual indica una fuerte
dependencia de la primera con respecto a la segunda;
es decir, que los estados con una economía más
grande recaudan una proporción mayor por habitante
que aquellos cuya economía es pequeña.
Por último, se observa una muy fuerte relación
entre la recaudación per cápita y la eficiencia recauda-
toria. El coeficiente de correlación es en este caso de
0.931, lo cual explica que la primera depende en gran
medida de la segunda, incluso más que del tamaño de
la economía estatal (medido por la magnitud del PIBE)
y mucho más que del nivel de riqueza medido por el
PIBEpc. Es decir, los estados que más recaudación
obtienen por persona, lo logran debido a su eficiencia
recaudatoria, más que debido al tamaño de su
economía o a su nivel de riqueza.
4. Recaudación fiscal y estructura productiva
estatal
La estructura productiva de las entidades federativas y
la dinámica de su crecimiento son también aspectos
determinantes de los niveles de recaudación fiscal. En
este sentido, es posible observar, que los estados con
E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9
115
55,167
50,408
46,850
19,950
17,085
15,957
14,927
14,823
9,935
9,924
8,834
7,999
7,901
7,458
6,872
6,072
5,452
4,089
4,002
3,912
3,728
3,531
3,285
2,616
2,152
1,653
SLP, 6,532
Q.Roo, 14,197
BCSur, 12,812
BC, 20,445
Veracruz, 10,490
DF, 254,280
Gráfica 3
Recaudación per capita por entidad federativa.
2000-2002 (pesos corrientes)
un mayor predominio del sector Servicios, no sólo son
los que tienen un mayor volumen de recaudación total
y per cápita, sino que también son los más eficientes
para recaudar. La correlación existente entre el monto
de lo recaudado y el índice de especialización en ser -
vicios1 (que indica el predominio de ese sector en la
estructura económica de cada estado) es de “r” = 0.668.
Más alta es la relación con la eficiencia recaudatoria
ya que el “r” es de 0.708 y con la recaudación per cápi-
ta es de “r” = 0.732.
La recaudación de ingresos federales en los estados
116
Cuadro 4
Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa e indice
de desarrollo 2000-2002
Millones de pesos
%
Total 3,307,863 100.0 54.7 33,092De
InfraestructuraDe
Marginación
Índice de desarrollo
humano (IDH)
Distrito Federal 2,194,977 66.4 159.2 254,280 3.9598 -1.5294 0.873 Nuevo León 184,694 5.6 46.0 46,850 0.9124 -1.3926 0.844 Tamaulipas 156,681 4.7 87.9 55,167 0.5271 -0.6905 0.803 México 135,730 4.1 21.4 9,924 -0.4700 -0.6046 0.790 Jalisco 95,723 2.9 24.7 14,823 0.5246 -0.7608 0.802 Veracruz 73,088 2.2 27.2 10,490 -0.6483 1.2776 0.742 Baja California 54,312 1.6 29.1 20,445 0.3962 -1.2685 0.823 Chihuahua 47,111 1.4 18.6 14,927 -0.0668 -0.7801 0.820 Coahuila 46,818 1.4 24.6 19,950 0.7712 -1.2020 0.829 Puebla 39,229 1.2 19.4 7,458 -0.6795 0.7205 0.756 Guanajuato 28,911 0.9 14.3 6,072 -0.7991 0.0797 0.760 Colima 28,418 0.9 82.3 50,408 0.7434 -0.6871 0.807
Queretaro 25,075 0.8 25.4 17,085 -0.4258 -0.1073 0.802 Sonora 22,513 0.7 13.5 9,935 0.5355 -0.7559 0.818 Sinaloa 17,730 0.5 13.7 6,872 -0.1147 -0.0996 0.783 Michoacán 15,741 0.5 10.6 3,912 -0.7329 0.4491 0.748 Aguascalientes 15,616 0.5 23.6 15,957 0.5159 -0.9734 0.821 San Luis Potosí 15,254 0.5 14.6 6,532 -0.6076 0.7211 0.766 Quintana Roo 13,533 0.4 16.6 14,197 -0.2004 -0.3592 0.820 Yucatán 13,412 0.4 16.8 7,901 0.3527 0.3813 0.770 Morelos 12,794 0.4 15.3 7,999 -0.2237 -0.3557 0.790 Hidalgo 8,500 0.3 9.8 3,728 -0.7403 0.8770 0.747 Guerrero 8,215 0.2 7.8 2,616 -0.7194 2.1178 0.718 Tabasco 7,965 0.2 10.6 4,089 -0.6180 0.6554 0.766 Oaxaca 7,567 0.2 8.0 2,152 -1.2634 2.0787 0.704 Zacatecas 7,398 0.2 15.1 5,452 -0.9059 0.2984 0.753 Chiapas 6,720 0.2 6.2 1,653 -1.4784 2.2507 0.690 Campeche 6,272 0.2 9.1 8,834 0.1071 0.7017 0.815 Baja California Sur 5,703 0.2 17.1 12,812 1.6252 -0.8017 0.818 Durango 5,126 0.2 6.6 3,531 0.1781 -0.1139 0.790 Tlaxcala 3,983 0.1 12.2 4,002 -0.5260 -0.1849 0.763 Nayarit 3,054 0.1 8.6 3,285 0.0711 0.0581 0.767
Fuente: Elaborado por el CIAE con datos de SHCP, página electrónica.
Entidad federativa
Recaduación totalÍndice de eficiencia
recaudatoria
Recaudación per cápita (Pesos por persona)
Índices de desarrollo
Dentro de las ramas que conforman este sector,
existen actividades económicas cuyo desarrollo y pre-
dominio ejercen una mayor influencia sobre la recau-
dación. Así se observa que la mayor presencia de los
servicios financieros propicia mayor recaudación. Es
decir, entre mayor peso tiene este tipo de servicios en
la estructura económica estatal, mayor es la recau-
dación por esta actividad. Esto se prueba con el valor
de la correlación entre el volumen total recaudado y el
grado de especialización en servicios financieros, que
es de r = 0.754; su correlación con la eficiencia
recaudatoria es de 0.749 y con la recaudación per
cápita de 0.807. Asimismo, en el caso de los servicios
comunales, sociales y personales (que es el segundo
en importancia dentro del sector Servicios) los valores
de “r” son: 0.651, en el primer caso; 0.627 en el segun-
do; y 0.690 en el tercero.
De igual manera se observa que a medida que
prevalecen las actividades primarias, —cuyo predomi-
nio está asociado a un menor desarrollo económico—
la recaudación es menor. En este caso, la relación
entre el índice de especialización agropecuaria y la
recaudación es inversa, pues el valor de “r” es de -0.339;
esto significa que entre más prevalezcan estas activi-
dades, menos se recauda. También la eficiencia
recaudatoria es menor con la mayor presencia del sec-
tor primario, ya que su “r” es de -0.446 y lo mismo pasa
para la recaudación per cápita, cuya correlación con
este índice -0.440.
Así, es claro que los estados con una mayor diver-
sificación de su planta productiva y que han alcanzado
un mayor desarrollo de actividades modernas, tienen
mejores resultados fiscales que aquellos que per-
manecen en el atraso, con predominio de las activi-
dades primarias.
5. Recaudación fiscal y desarrollo económico
estatal
La magnitud de los ingresos públicos recaudados está
relacionada también con el nivel de desarrollo
económico de las entidades federativas. En primer tér-
mino hay que considerar la relación que existe entre el
índice de infraestructura de cada estado con las varia-
bles de recaudación que se han identificado anterior-
mente. Este índice del desarrollo estatal considera la
calidad del sistema de transportes y comunicaciones y
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Cuadro 5
Correlaciones “r” coeficientes de especialización-recaudación.
SECTOR PRIMARIO
SECTOR INDUSTRIAL
TOTAL TOTAL Servicios
Comunales y Sociales
Servicios Avanzados
TOTAL
RECAUDACIÓN TOTAL -0.268 -0.133 0.651 0.754 0.668
ÍNDICE DE EFICIENCIA RECAUDATORIA
-0.271 0.122 0.627 0.749 0.708
RECAUDACIÓN PER CÁPITA -0.287 -0.015 0.690 0.807 0.732
SECTOR SERVICIOS
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y del portal de a regional.com
VARIABLES
1 Los índices o Coeficientes de Especialización en las
Actividades Económicas fueron elaborados por aregion-
al.com. El objetivo de los coeficientes es conocer el patrón
de especialización de las entidades federativas y regiones
en los sectores económicos.
de los servicios educativos y de salud.2 Se observa
una muy alta correlación de aquel con el valor de la
recaudación por estado, ya que su “r” es de 0.743; con
la eficiencia recaudatoria es de 0.767 y con la recau-
dación por persona, de 0.811. Esto significa que los
estados que están mejor dotados de infraestructura,
tienen mayores volúmenes de recaudación total y per
cápita y son más eficientes recaudando, que aquellos
cuya dotación de infraestructura es baja.
La influencia del desarrollo económico de los
estados en su capacidad recaudatoria se confirma
observando los valores de las correlaciones entre las
variables de recaudación y el índice de desarrollo
h u m a n o (I D H) .3 Este índice mide la capacidad para
disfrutar de una vida larga y saludable para adquirir
conocimientos, y para contar con acceso a los recur-
sos que permitan disfrutar de un nivel de vida digno y
decoroso. La correlación “r” de este índice con el
valor de la recaudación total es de 0.434; con la efi-
ciencia recaudatoria es de 0.539 y con la recau-
dación por persona es de 0.535. En cambio la
relación entre las variables de recaudación y los
índices de marginación estatal es inversa, lo que indi-
ca que a mayor marginación menor volumen de
recaudación total, pues el coeficiente es “r” = -0.327.
De igual modo, a mayor marginación menor eficien-
cia recaudatoria con “r” = -0.480 y también menor
recaudación per cápita con un “r” = -0.482.
De hecho, sin importar cual sea el indicador de
desarrollo estatal que se utilice, la relación entre
desarrollo económico y recaudación fiscal es positi-
va. Por ejemplo, el Distrito Federal es la entidad fe-
derativa que tiene el PIB per cápita más alto, y la más
alta eficiencia recaudatoria, el mayor volumen de
recaudación y la mayor recaudación per cápita. A l
mismo tiempo, tiene el más alto valor en los índices
de desarrollo humano y de infraestructura, y el menor
índice de marginación del país. En contraste,
Chiapas es el estado con el menor PIB per cápita del
país, el índice de marginación mas alto, el I D H m á s
bajo, el índice de infraestructura más bajo, y ello
propicia que sea el estado con la más baja eficiencia
recaudatoria y la más baja recaudación per cápita en
todo el país. Ejemplos similares son Oaxaca,
Guerrero y Tlaxcala. Esto significa que el desarrollo
económico es variable determinante de la recau-
dación fiscal.
Conclusiones
Del análisis realizado se pueden derivar las siguientes
conclusiones:
La recaudación de ingresos federales en los estados
118
Cuadro 6
Correlaciones índices de desarrollo con variables de recaudación
VARIABLESDe Capital
Humano
Desarrollo Calidad y
Tecnología
Desarrollo con Calidad Infraestructura Marginación
Desarrollo General Escolaridad
Desarrollo humano (IDH)
RECAUDACIÓN 0.409 0.498 0.48 0.743 -0.327 0.467 0.353 0.434
ÍNDICE DE EFICIENCIA
RECAUDATORIA0.425 0.591 0.578 0.767 -0.48 0.575 0.462 0.539
RECAUDACIÓN PER CÁPITA
0.457 0.584 0.567 0.811 -0.428 0.553 0.435 0.535
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y del portal de aregional.com
2 Elaborado por aregional.com
3 Calculado para las entidades federativas mexicanas por el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe
sobre Desarrollo Humano, México, 2002.
a) La contribución de los estados en la recau-
dación nacional es bastante desigual y está
altamente concentrada en sólo cinco de ellos.
b) Existe una fuerte relación de dependencia entre
el monto de la riqueza generada en los estados
y el volumen de su recaudación total. Esto sig-
nifica que los estados con un alto PIBE son los
que más participan en la recaudación nacional.
Es decir, que a una economía estatal más
grande, corresponde un mayor volumen de
recaudación.
c) El mayor volumen de recaudación total estatal,
también depende de una mayor eficiencia
recaudatoria.
d) La eficiencia recaudatoria se encuentra determi-
nada por el tamaño del PIBE, es decir, hay una
tendencia significativa a que los estados con
mayor PIBE, sean mejores recaudadores.
e) Esto significa que los estados con una
economía más grande, no sólo recaudan más
que los de menor producto y contribuyen más a
la recaudación nacional, sino que son también
recaudadores más eficientes.
f) Existe una relación significativa entre la eficien-
cia recaudatoria y el nivel de riqueza de un esta-
do medido por su PIBE per cápita. Esto quiere
decir que la mayor eficiencia en la recaudación
depende de la riqueza por persona, por lo que, a
mayor riqueza, mayor eficiencia.
g) Existe una significativa relación, entre la partici-
pación de cada estado en la recaudación
nacional y su PIBE per cápita, lo cual significa
que a medida que un estado es más rico, más
recauda.
h) Existe una fuerte dependencia entre la recau-
dación per cápita y el PIBE, de modo que los
estados con una economía más grande, recau-
dan más por habitante que aquellos cuya
economía es pequeña.
i) La recaudación per cápita depende del nivel de
riqueza de cada estado, por lo que a mayor
riqueza mayor recaudación per cápita, lo cual
también significa que, en la medida que un esta-
do es pobre, recauda menos por persona.
j) Se observa que la recaudación per cápita
depende en gran medida de la eficiencia
recaudatoria, incluso más que el tamaño de la
economía estatal (medido por la magnitud del
PIBE) y mucho más que el nivel de riqueza medi-
do por el PIBE per cápita
k) En general, el tamaño de la recaudación y la efi-
ciencia recaudatoria de los estados dependen
del grado de desarrollo. De igual modo, la pre-
sencia de actividades económicas modernas y
de alta productividad como los servicios, y par-
ticularmente de los servicios financieros, son un
factor que propicia una mejor posición recauda-
toria.
Fuentes
Ley de coordinación fiscal de la federación. Texto
vigente al 30 de septiembre de 2003.
Página electrónica de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Estadísticas Oportunas de
Finanzas Públicas y Deuda Pública
http://www.shcp.gob.mx
Página electrónica del INEGI, Banco de Información
Económica:http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/
bancos.htm
www.aregional.com
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
Informe sobre Desarrollo Humano, México,
2002.
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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES
Estado, Economía y Hacienda Pública
Los trabajos enviados se sujetarán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboración
deberá ajustarse a los siguientes lineamientos:
1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas. etcétera, en papel tamaño carta, inter-
lineado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán presentarse en hojas separadas, al final del texto y
con la indicación del lugar en que deben insertarse.
2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en español e inglés
que no exceda las ochenta palabras.
3. Adjuntar un CD que contenga:
• Archivos de texto en Word.
• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán
separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.
3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se
colocarán como notas al pie de página.
4. La bibliografía completa se presentará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe
ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), título, editorial, ciudad, año).
Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:
Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazo
s/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial Ánimas Xalapa, Veracruz, México. El costo de cada ejemplar
de esta publicación es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls.
Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o próximamente consulta nuestra página de intemet.
La edición consta de 500 ejemplares