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Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 82
LECTURA ANEXA PARA EL OBJETIVO 6
EL FEDERALISMO FISCAL
VER ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 83
EL FEDERALISMO FISCAL:COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO
VENEZOLANO.
Eduviges Morales * Lorayne Finol Romero**
Resumen
El federalismo fiscal como mecanismo de financiamiento del sector pblico, tiende a disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del poder, en procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin, por lo que esta investigacin parte del anlisis del modelo de financiamiento del Estado venezolano, vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de las funciones pblicas de los distintos niveles de gobierno. Lo que la configura, como una investigacin documental, que logr demostrar la incongruencia existente entre el modelo socio poltico acogido por el constituyente venezolano de 1999 de Estado Federal Descentralizado, y el reparto de materias constitucionales destinadas a procurarle ingresos pblicos a los entes de gobierno que lo conforman, permitiendo concluir que el federalismo fiscal venezolano presenta una acentuada dependencia financiera hacia los recursos que el poder nacional reparte va transferencias intergubernamentales, que distorsiona este sistema de financiamiento. Palabras Clave: Federalismo Fiscal, Estado Federal Descentralizado, Ingresos Pblicos, Entes de Gobierno descentralizado.
*Doctora en Derecho. Investigadora Adscrita al Instituto de Estudios Polticos y Derecho Pblico Dr. Humberto J. La Roche. Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas. LUZ. Telfonos (0261) 7419576. (0261) 7596679. Email eduvigesm@gmail.com
**Doctora en Derecho. Especialista en Tributacin. Jefa (E) de la Ctedra Finanzas Pblicas. Profesora de las Ctedras Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas y de Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad del Zulia. Email: loraynefinol@gmail.com.
THE FISCAL FEDERALISMO:LIKE MODEL OF FINANCING OF THE VENEZUELAN STATE.
ABSTRACT The fiscal federalism like mechanism of financing of the public sector, tends to shorten the existing ranges between the citizens and the beings of the power, in it tries to maximize the effective and efficient benefit of the state assignments, and thus to guarantee the satisfaction of the collective necessities of the population, reason why this investigation leaves from the analysis of the model of financing of the Venezuelan, tie State to the efficiency in the fulfillment of the public functions of the different levels from government. What he forms it, like a documentary investigation, that managed to demonstrate to the existing incongruence between the model political partner
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welcomed by the Venezuelan component of 1999 of Decentralized Federal State, and the distribution of constitutional matters destined to try income to him public to the government beings that conform it, allowing to conclude that the Venezuelan fiscal federalism presents/displays a marked financial dependency towards the resources that the national power distributes via intergovernmental transferences, that east system of financing distorts. Key words: Fiscal Federalism, Federal State Decentralized, Income Public, Beings of decentralized Government.
INTRODUCCIN.
La incesante bsqueda de modelos de financiamiento del Estado, ha llevado a la
teora de las finanzas pblicas ha insertarse en el plano de la descentralizacin fiscal
como mecanismo eficiente de financiamiento del sector pblico, basndose en los
procesos de reforma o redimensionamiento del Estado y de su gestin. Por lo que,
resulta inaplazable enfrentar adems, desde su instrumentacin inicial el dilema bsico
de la fiscalidad, en virtud, de que el esquema tradicional de la accin de gobierno se
centra, en recaudar ingresos que permitan el financiamiento de las funciones pblicas
que respondan a las demandas sociales; las cuales a su vez, en su satisfaccin
tienden a propender, cada vez ms, a la recaudacin de mayores ingresos pblicos.
Lo que supone revisar el modelo de financiamiento del Estado venezolano,
vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones pblicas, y as promover
la responsabilidad y participacin de los distintos niveles de gobierno en: la provisin
de bienes pblicos, la redistribucin de la riqueza y la estabilizacin macroeconmica,
como funciones bsicas que todo Estado moderno est llamado a desempear
(Musgrave,1992), siempre buscando conciliar todas estas funciones, con la justa
distribucin de las cargas pblicas establecidas con tal fin, en la carta fundamental.
En tal sentido, el anlisis del modelo de financiamiento federal fiscal venezolano,
requiere identificar las diferentes fuentes de ingresos pblicos que lo conforman; y
entre estos; las fuentes de financiamiento proveniente de ingresos propios; las
transferencias intergubernamentales vigentes, y las materias sometidas a la potestad
tributaria de los gobiernos regionales y locales, por lo que, el presente trabajo persigue
como objetivo general determinar que la descentralizacin fiscal como modelo de
financiamiento del sector publico propende al uso eficiente de los recursos econmicos
del Estado, en el sentido que permite acortar las distancias existentes entre el binomio
gobierno sociedad, en procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los
cometidos estatales, y as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de
la poblacin. Alcanzar dicho objetivo, ser posible, al identificar y analizar el modelo de
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financiamiento del Estado Venezolano en el marco de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (1999).
El presente artculo se ha estructurado en dos partes; la primera est encaminada
a establecer los aspectos tericos del fenmeno del federalismo y la descentralizacin
fiscal; en la segunda se consideran las diferentes fuentes de ingresos pblicos que
conforman al sistema de financiamiento federal fiscal venezolano en el marco
normativo consagrado en la Constitucin Nacional vigente; entre ellos los ingresos
propios, el sistema de transferencias econmicas intergubernamentales, y las materias
tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes descentralizados.
1. EL FEDERALISMO FISCAL Y LA DESCENTRALIZACION: BASES TEORICAS.
El Federalismo Fiscal, entendido como organizacin poltico territorial del
Estado, que parte de la eficaz asignacin pblica del erario pblico. Y que tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en
procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y as
garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin, dndole
oportuna respuesta a los problemas de la poblacin, es asumir a la descentralizacin
como poltica de Estado, que involucra en lo tributario consolidar las herramientas
para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonoma financiera, meta de todo
federalismo fiscal (Finol Lorayne, 2007).
La definicin de un Sistema poltico de organizacin, basado en distribucin
territorial del poder, definido por la Carta Magna como Federal Descentralizado, sobre
la base de la divisin vertical del poder como esquema de ordenacin de los diferentes
entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusin.
Esta concepcin de organizacin del sector pblico de la administracin
financiera, surge de los aportes de Aldolf Wagner y Johannes Popitz a finales del siglo
XIX, sin embargo, tardaron en hacerse eco dentro de las grandes corrientes del
pensamiento econmico ms de medio siglo, hasta que en los aos cincuenta del siglo
XX deja de considerarse la ptica unitaria de la Hacienda pblica que no reconoce la
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posibilidad de diferentes centros de decisin sobre ingreso y gasto pblico en distintos
niveles. Realidad terica de donde Venezuela no pudo zafarse, y es por ello que al
hacer un poco de recuento histrico, puede observar como el proceso experimentado
en la dcada de los ochenta en materia legislativa LODDT1989; Ley sobre Eleccin y
Remocin de Gobernadores de Estado 1989, Ley Orgnica del Rgimen
Municipal1989, as lo evidencia.
Pero concebir al federalismo, como sistema de organizacin poltico territorial,
que procura la eficiente y eficaz satisfaccin de las necesidades pblicas, involucra
conformacin de diferentes entidades de gobierno, con materias competenciales
constitucionalmente definidas, y adems atribuidos de capacidad econmica financiera
para afrontarlas, esto es los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO
FISCAL, fenmeno financiero portador de innumerables ventajas potenciales de
administracin financiera, que pueden ser resumidas as:
Los gobiernos territoriales con mejor informacin sobre las necesidades
pblicas, tienen ventajas para adecuar la provisin pblica a las demandas de
los ciudadanos.
Comunidades heterogneas pueden disponer de atencin especfica para las
particularidades que las caracterizan. Permitindose la diversificacin de la
oferta pblica.
Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias
para una mayor experimentacin e innovacin en la gestin pblica.
La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas pblicos.
Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un
mayor control poltico y en definitiva, lograr un mejor desempeo democrtico.
En suma, la organizacin federal fiscal permite que los asuntos pblicos con
carcter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en
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forma ms eficiente y los asuntos pblicos de carcter nacional sean resueltos
centralizadamente haciendo ms eficiente la intervencin gubernamental central.
Razones que justifican al federalismo fiscal como modelo de financiamiento.
Conceptualizar al modelo de organizacin poltico territorial federal de gobierno;
como un Estado () donde conviven en l varias entidades con poderes polticos
(Carmona Borjas: 2005; 22), permite aseverar que el Estado venezolano tanto bajo la
Constitucin de 1961 como en la Constitucin de 1999, fue y seguir siendo concebida
como un Estado Federal.
En el entendido que la descentralizacin poltica involucra necesariamente la
disminucin, de las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder,
en procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y
as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin.
Es por lo que, el proceso de la descentralizacin como modelo organizativo
tiene la particularidad, que afecta y es afectada simultneamente por los diversos
mbitos que integran el sistema poltico; por ello, los aspectos fundamentales del
mismo, entre los cuales se encuentran aquellos vinculados con las fuentes de
financiamiento de la accin pblica, terminan involucrados en el proceso (Guern et al.
1996:).
Razn por la cual, en el proceso de reforma de Estado en Venezuela,
experimentado en la dcada de los ochenta, se contemplaba como una de sus lneas
fundamentales a la Descentralizacin, puesto que en consenso se admita que el
proceso de Reforma deba abarcar reas mltiples, cuyo propsito ltimo era la puesta
en ejecucin de un modelo diferente de ejercicio del poder y de funcionamiento de la
sociedad, que no se trataba de un proceso meramente administrativo, sino que
constitua todo un proceso poltico, que imbua los diferentes aspectos del proceso
descentralizador (Brewer Caras, 1996).
Vale decir, que al hablar de la descentralizacin como forma de reordenacin
del Estado, involucraba a su vez; lo institucional o poltico, lo administrativo y lo
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financiero. As lo admiti la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado al
presentar su Proyecto de Reforma Integral del Estado, que declara a la
descentralizacin como uno de los ejes de la Reforma, diseado para dar respuesta al
reclamo social de tener mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia
de los servicios pblicos y la administracin (COPRE, 1988).
Resultando imposible obviar, que la finalidad del proceso de descentralizacin
era la democratizacin del Estado (Brewer Caras, 1994), para lo cual era
indispensable, ente otros elementos; que los poderes, recursos y competencias
aglutinados en el gobierno central, devengan en competencias, funciones y servicios
asumidos y ejercidos por los gobiernos regionales y municipales. As resultaba
evidente, la necesidad de un proceso que condujera a estructuras polticas diferentes,
correlacionadas con un nuevo modelo de actuar y gestionar; pero que al mismo tiempo
aparejara la inmanente necesidad de asignar mayores recursos, para su
financiamiento.
Por lo que, fue la crisis fiscal que pesaba desde comienzos de la dcada de los
ochenta sobre el Gobierno Nacional, la que impuls la necesidad histrica del cambio,
ante la imposibilidad de financiamiento de los servicios pblicos locales o regionales
en forma eficiente, que representaba para el poder nacional gestionar exclusivamente
con dineros provenientes slo del Presupuesto General de la Nacin.
Puede decirse que el reto que se planteaba a nivel gubernamental, consista en
examinar las fuentes convencionales de financiamiento frente a otras fuentes que se
hicieron posibles con las reformas introducidas en 1989 Ley Orgnica de Delimitacin
y Transferencias de competencias del Poder Pblico, Ley Orgnica del Rgimen
Municipal y posteriormente a partir de 1993 con la creacin del impuesto al valor
agregado, y la creacin del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
(FIDES), entre otras.
Es obvio, que la transferencia de nuevas competencias conllevaba la
responsabilidad de atender las crecientes demandas de los usuarios de los servicios
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gubernamentales regionales y locales, y que las ventajas posibles y el xito que pueda
obtenerse, estaba indisolublemente unido a la provisin de los medios econmicos
necesarios para atender a los fines pblicos perseguidos.
En efecto; () la descentralizacin supone un balance de las disponibilidades
de recursos en cada nivel del Estado, y la atribucin de competencias. Si los estados,
departamentos, provincias o regiones de hoy en da y las comunidades del maana no
tienen en su haber recursos disponibles para realizar una gestin fiscal de tipo
gerencial, sometida a las demandas de los ciudadanos, no se alcanzaran las metas de
la Descentralizacin (Rojas Hurtado, 1993).
Resultando imperioso abrir camino a un proceso de fortalecimiento de las
haciendas pblicas regionales y locales, para mejorar las fuentes de financiamiento, y
promover la creacin de vas alternas de financiacin de su gestin; obteniendo de
este modo para los gobiernos regionales y locales capacidad plena de gestin.
Por su parte, descentralizar implica no slo, el reconocimiento por parte del
poder central de que otros entes (regionales o locales) puedan desempear funciones
que antes estaban reservadas a aquel nivel de gobierno. Sino, que se define a la
descentralizacin como () un proceso de redistribucin de poderes, funciones y
recursos del nivel central del Estado a favor de una mayor autonoma y protagonismo
de las regiones y los municipios () (Dugas: 1991, 37).
Lo que involucra, para darle verdadero sentido y alcance a la descentralizacin
debe concebirse necesariamente un () federalismo fiscal, en su expresin ms
avanzada, que implica un fuerte poder de decisin de los estados provincias y de las
municipalidades sobre los ingresos y el gasto pblico. En este escenario se puede
esperar que se desarrolle una relacin muy estrecha entre los contribuyentes y las
autoridades electas a nivel local y regional, en la medida en que la mayor parte de los
ingresos de estos gobiernos provienen de tarifas y tributos recaudados entre sus
electores. La poblacin tiene fuertes incentivos para supervisar el gasto pblico y para
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participar en la toma de decisiones sobre polticas que le afectan (De la Cruz,
1994:34).
En consecuencia, se impone entonces repensar los aspectos fiscales de la
descentralizacin, y entenderla como un modelo que involucra la creacin de
gobiernos regionales y locales con plena capacidad de gestin, en el sentido que
logran aminorar las distancias existentes entre la necesidades inmanentes de la
poblacin y la autoridad de gobierno con competencia para asignar los recursos
econmicos necesarios para darle solucin a las demandas sociales, y as garantizar
el uso eficiente de los ingresos pblicos del Estado.
Configurando la institucin, del modelo de organizacin socio poltico de
Federalismo Fiscal, que en su significacin ms lata, se entiende como la
descentralizacin en el mbito fiscal, que involucra: () todas las actividades que
contribuyen al establecimiento de una mayor autonoma de los gobiernos
subnacionales(). Autonoma que es alcanzable, () cuando las competencias
fiscales se desplazan desde un nivel central de gobierno hacia los gobiernos
subnacionales(). De modo que; () el concepto de autonoma conlleva el derecho
y el deber de que las comunidades locales respondan de manera propia por sus
respectivos aspectos regionales y locales. La autonoma fiscal, implica desarrollar
actividades localmente responsables e independientes en cuanto a la determinacin
de funciones y generacin de recursos, es decir, asumir una adecuada
corresponsabilidad fiscal (Ahghong et al 1996: 72).
Este modelo poltico, involucra la organizacin de las relaciones fiscales
intergubernamentales como un mecanismo idneo para obtener la racionalizacin del
gasto pblico, que permite no solo deslindar competencias (materias constitucionales)
entre los distintos niveles de gobierno, sino tambin establecer una relacin ms
transparente; entre costos y financiamiento de las funciones pblicas llamadas a
atender la satisfaccin de las necesidades colectivas absolutas; atendiendo a un
principio de la teora de las finanzas pblicas segn el cual las funciones pblicas que
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pueden desempearse ms eficientemente a nivel local no deben ser responsabilidad
del gobierno central. Lo que configura el basamento terico que permite sostener que
el federalismo fiscal, es el modelo ms eficaz que la organizacin del Estado posee
para la prestacin de servicios pblicos, pues se sobreentiende que quienes eligen a
sus representes, son los mismos que pagan las cargas tributarias y en esa medida
estarn ms interesados en ejercer control sobre las funciones pblicas y la ejecucin
del gasto.
2. LOS INGRESOS PUBLICOS DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO FEDERAL FISCAL VENEZOLANO.
Partiendo del cometido trazado por la teora del federalismo fiscal, esto es la
prestacin eficiente y eficaz de los servicios pblicos dentro de las unidades
descentralizadas territorialmente (Guevara Eduardo; 2005) puede inferirse el grado
de autonoma federal que requieren los entes polticos territoriales que conforman al
Estado Federal Venezolano, para alcanzar tales cometidos.
Es as como el propsito de la configuracin de entidades federales
autnomas, consiste en garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas
prioritarias de la poblacin, ya que los gobiernos territoriales tendrn mejor informacin
sobre las necesidades pblicas, por tanto, tienen ventajas para adecuar la asignacin
pblica de recursos a las demandas requeridas por los ciudadanos en forma mas
expedita, asimismo, la proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite
que los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas pblicos, as
como tambin, les est dado a los ciudadanos participar en la toma de decisiones,
ejercer un mayor control poltico y en definitiva, lograr un mejor desempeo
democrtico.
Este propsito perseguido por el Sistema Federal de Gobierno, es posible
alcanzarlo en la medida que los niveles de gobierno estn provistos de verdadera
autonoma financiera, y en ese sentido, puedan decidir la estructuracin de sus
presupuestos, mediante la determinacin estimativa de sus gastos y recaudacin de
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sus ingresos. Lo que desde el punto de vista doctrinario, justifica la necesidad de
estructurar haciendas descentralizadas; esto configurar de entes polticos territoriales
con autonoma financiera que les permita distribuir entre los miembros de su poblacin
los costes pblicos de los servicios.
Lo que resulta posible, mediante la creacin de Haciendas Federales, que se
encuentran conformadas por: Ingresos pblicos propios provenientes del ejercicio de
su poder tributario originario o derivado; y de Otros ingresos pblicos asignados por el
poder central, dirigido a disipar las diferencias horizontales que puedan presentar los
entes de gobierno de un mismo nivel, y son las llamadas transferencias econmicas
intergubernamentales, que convierten al nivel de gobierno descentralizado en un
simple acreedor de sumas de dinero distribuidas por el poder nacional.
2.1. Ingresos Pblicos propios.
Del anlisis exhaustivo del sistema de reparto de las materias rentsticas
sometidas a las haciendas descentralizadas del ordenamiento jurdico venezolano, se
observa el distanciamiento de stas con la premisa fundamental de la autonoma
financiera, lo que revela el verdadero grado de autonoma federal, esto es de la
atribucin de poder jurdico de recaudacin de sus ingresos pblicos propios,
caracterstica fundamental que deben detentar los diferentes niveles de gobierno. Por
lo que la realidad del federalismo fiscal venezolano es otra en virtud del sistema de
reparto de materias rentsticas, acogido por el Constituyente de 1999. segn el cual,
se evidencia un reparto desigualitario y desproporcionado entre los niveles de
gobierno, tal y como a continuacin en el cuadro demostrativo, signado como cuadro
No. 1; que se aprecia seguidamente:
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Ingresos Pblicos que la configuran. Norma
Nacional
En materia tributaria: 1. Impuestos sobre la renta, sucesiones, produccin,
capital, valor agregado, hidrocarburos y minas, gravmenes de importacin y exportacin, licores y cigarrillos.
2. Todos los dems ramos tributarios no atribuidos a los Estados ni a los Municipios.
3. Armonizacin tributaria. 4. Poder normador sobre predios rurales y
transacciones inmobiliarias. Dems ramos rentsticos: 1. Todo lo que la misma constitucin le atribuya o que le corresponda por su naturaleza.
Art. 156, Num.12, 13, 14 y 33 CN.
Estadal.
1. Ingresos patrimoniales y de la administracin de sus bienes, (bienes de su competencia)
2. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia).
3. Multas, sanciones, y las que le sean atribuidas. 4. Situado constitucional. (Caso variacin de ingresos
del presupuesto nacional). 5. Los dems impuestos, tasas y contribuciones que
se le asigne por ley. 6. Fondo de compensacin interterritorial (*). Y
cualquier otra transferencia que se le signe por mandato legal.
Es de la Competencia exclusiva de los Estados: Aprovechamiento
de minerales no metlicos, salinas, ostrales.
Timbres fiscales: papel sellado y estampillas.
Vas terrestres estadales.
Carreteras y autopistas nacionales.
Puertos y aeropuertos.
Art. 167 CN
Municipal
1. Ingresos patrimoniales. Ejidos y dems bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios. 3. Las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones. 4. Impuesto sobre actividades econmicas. 5. Impuesto sobre inmuebles urbanos. 6. Impuesto sobre vehculos. 7. Impuesto sobre espectculos pblicos. 8. Impuesto sobre juegos y apuestas lcitas. 9. Impuesto sobre propaganda y publicidad comercial. 10. Contribucin especial sobre plusvala. 11. Contribucin especial por mejoras. 12. Otros ramos tributarios que conforme a las leyes que
las creen.
Art. 179 CN
Recaudacin y Control en las materias de:13. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias. 14. Impuesto territorial rural o sobre predios rurales.
Art. 156, Num.
14. CN Transferencias Intergubernamentales:15. Situado Constitucional, LAEE, FIDES, FCI.
Art. 179 CN
16. El producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias.
Art. 179 CN
17. Los dems que determine la ley Art. 179 CN
Cuadro No. 1. (Finol; 2007)
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 94
Como se dijo en comentario up supra; es desigualitario entre las diferentes
haciendas federales el reparto de las materias rentsticas sometidas a la autonoma
financiera de cada uno de los niveles de gobierno que conforman el sector pblico
venezolano, sin embargo, es imperativo resaltar la acentuada dependencia de las
haciendas descentralizadas a las transferencias intergubernamentales, llmese
Situado Constitucional, Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE), Fondo
Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), convirtindolos en simples
acreedores de sumas de dinero de las asignaciones que el poder nacional les
transfiere.
2.2. Sistema de transferencias econmicas intergubernamentales. En un Estado Federal priva entre los diferentes entes polticos que lo
conforman una comunidad de intereses, representado por un comn denominador;
satisfacer las necesidades bsicas de la colectividad y as cumplir con los cometidos
estatales. Es por ello, que la implementacin de instrumentos financieros tendientes a
proveer de recursos econmicos a las haciendas federales es prioritario, que en el
caso particular del Federalismo Venezolano, se sustenta en un sistema de reparto de
recursos econmicos basado en el auxilio recproco entre la hacienda central y las
locales, estas son las llamadas transferencias econmicas intergubernamentales, que
a continuacin son detalladas.
Ley de Asignaciones Econmicas Especiales LAEE:
Es el instrumento legal que da cumplimiento al mandato establecido en el
ordinal 16 del artculo 156 establecido de la Constitucin de La Repblica Bolivariana
de Venezuela de 1999. En l se prev asignar a los Estados, Municipios y
comunidades organizadas recursos econmicos provenientes de la recaudacin fiscal
por concepto de las actividades de minas e hidrocarburos. Y su administracin est
adscrita al Ministerio del poder popular para las Relaciones Interiores y de Justicia.
Se denomina Asignacin Econmica Especial derivada de las minas e
hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de veinticinco
por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo
ejercicio presupuestario, por concepto de la recaudacin de tributos contemplados en
la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el
porcentaje correspondiente al Situado Constitucional. El monto resultante se asignar
en beneficio de los estados, los municipios, los consejos comunales y los Distritos
Metropolitanos en la forma que seala la ley, el cual ser aprobado por la Asamblea
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Nacional tomando en cuenta la estimacin presupuestaria formulada por el Ejecutivo
Nacional, y la propuesta que, a tales fines, le presente el Consejo Federal de
Gobierno. En esencia, esta ley procura la asignacin de estos ingresos a favor
mayoritariamente de los estados donde haya actividad de minas y/o de hidrocarburos,
aunque al final todos los estados son beneficiados independientemente de que tengan
este tipo de actividad o no.
La reforma parcial a la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE)
que contempla una nueva redistribucin de los ingresos establecidos en este
instrumento al asignar 30% para los Consejos Comunales ya se encuentra en la
Gaceta Oficial nmero 38.408, correspondiente al mircoles 29 de marzo 2006. A
partir de este momento los estados recibirn 42% del total, los municipios 28% y los
Consejos Comunales, nueva figura dentro de la ley, 30%. Las asignaciones
Econmicas especiales para los estados, los municipios, el Distrito Metropolitano de
Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales provenientes LAEE, se
destinarn exclusivamente a gastos de inversin en proyectos enumerados en la ley
que lo consagra, reas stas expresamente sealas en el Art. 11 de la ley, contenido
en el TITULO III: referido a la regulacin del destino de las asignaciones econmicas
especiales.
Asimismo, le corresponde a la Asamblea Nacional, aprobar el monto de
reparticin de la asignacin econmica especial, tomando en cuenta la estimacin
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional. Ya que ella consiste en, una
partida presupuestaria constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de
veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el
respectivo ejercicio presupuestario, por concepto de tributos y regalas contemplado
en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos
el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin FIDES:
El Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) tendr por
objeto apoyar el proceso de descentralizacin y el desarrollo del Poder Popular,
tendiendo a criterios de eficiencia, compensacin interterritorial y de desarrollo
regional. Para lo cual, mediante desarrollo legal (pues no posee rango constitucional),
se ha creado bajo la figura jurdica de servicio autnomo, sin personalidad jurdica, con
autonoma funcional, financiera y de gestin, adscrito al Ministerio de Planificacin y
Desarrollo.
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La creacin de este fondo data, de la fecha 25 de noviembre de 1993,
promulgado mediante Decreto Ley nmero 3.265, el cual fue derogado por la Ley que
Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (Ley del FIDES), que fue
sancionada por el Congreso Nacional el 5 de noviembre de 1996 y publicada en la
Gaceta Oficial extraordinaria nmero 5.132, del 3 de mayo de 1997. Posteriormente
reformada en octubre de 2000, segn consta en la Gaceta Oficial nmero 37.066 del
30 de octubre de 2000, y ltimamente en marzo de 2006, GO extraordinario No. 5805.
(Morales, 1999).
Es una organizacin intergubernamental orientada a apoyar administrativa,
tcnica y financieramente el proceso de descentralizacin a travs de una adecuada
canalizacin de los recursos provenientes del IVA y otras fuentes, con criterios de
eficiencia, eficacia y equidad, atendiendo a requerimientos de inversin con
rentabilidad social, de los estados y municipios, con el fin de contribuir con el bienestar
de la comunidad.
La finalidad de su creacin atiende a promover la descentralizacin, la
solidaridad interterritorial y el desarrollo de los estados, de los municipios, del Distrito
Metropolitano de Caracas, del Distrito Alto Apure y de los Consejos Comunales, as
como propiciar la participacin ciudadana para un mejor logro de tales fines.
Los recurso que administra tienen como fuente de ingreso principal, los
recursos que se establecern en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la
denominacin Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), cuyo
monto ser aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince
por ciento (15%), que ser equivalente al ingreso real estimado por concepto del
producto del Impuesto al Valor Agregado y tomando en consideracin la estimacin
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional.
Este fondo equivalente a la asignacin que corresponda a los estados y los
municipios en los recursos asignados al Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin (FIDES), se distribuir con base a los siguientes porcentajes:
Cuarenta y cinco por ciento (45%) en proporcin a la poblacin de cada estado y de
cada municipio. Diez por ciento (10%) en proporcin a la extensin territorial de cada
estado y de cada municipios. Cuarenta y cinco por ciento (45%) de acuerdo a un
indicador de compensacin interterritorial, el cual beneficiar a los estados y los
municipios de menor desarrollo relativo. El indicador de Solidaridad y Compensacin
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Interterritorial ser aprobado por el Presidente de la Repblica en Consejo de
Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes para su revisin peridica.
De igual forma que las asignaciones econmicas especiales, los recursos
obtenidos mediante FIDES, deben ser destinados por las gobernaciones, las alcaldas,
el Distrito Metropolitano de Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales
al financiamiento de los programas y actividades que son sealados por el legislador
nacional en la ley que la contempla, en su articulado expresamente, Art. 20 de la ley
de FIDES, del 22 de marzo de 2006.
SITUADO CONSTITUCIONAL:
Es una partida econmica, distribuida por el poder nacional a los Estados (art.
167 CN) equivalente, a una cantidad no menor del veinte por ciento (20%) de los
ingresos ordinarios del presupuesto del Fisco Nacional, que se distribuye entre los
estados y los distritos metropolitanos atendiendo a los criterios poblacionales
estipulados en la norma, segn la cual, el 30% de esa partida se distribuye en partes
iguales entre cada estado y distrito metropolitano y el 70% en proporcin a la
poblacin de cada entidad territorial, quedando establecido, en la precitada norma, que
es obligacin legal directa para cada estado y distrito metropolitano, dirigir el 50% de
esa partida a gastos de inversin.
A su vez, seala el constituyente que a los Municipios les corresponde una
participacin no menor del 20% del situado de cada estado y de sus dems ingresos
ordinarios presupuestados. En efecto la Constitucin de 1999, contempla que el
Situado Constitucional que le corresponde a los Municipios en cada Ejercicio Fiscal, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 167; est comprendido por
una cantidad no menor del 20% del ingreso que va situado recibe el estado, y una
participacin no menor del 20% de los dems ingresos ordinarios del mismo estado,
desarrollado en los mismos trminos por el legislador nacional en la LOPPM,
especficamente en el Artculo 138.
Siguiendo el orden constitucional, el desarrollo legislativo, regul el mecanismo
de distribucin del Situado entre los municipios de cada estado, segn el cual: el
cuarenta y cinco por ciento (45%) del monto recibido por los estados va situado se
divide en partes iguales entre todos los municipios de esa entidad regional, un
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 98
cincuenta por ciento (50%) en proporcin a la poblacin de los municipios y cinco por
ciento (5%) en proporcin a la extensin territorial.
Fondo de compensacin Interterritorial FCI:
El Fondo de Compensacin Interterritorial es un mecanismo de financiamiento
de las inversiones pblicas de los entes de gobierno descentralizado que parte del
principio de la solidaridad interterritorial, que persigue el desarrollo equilibrado entre
las regiones, promoviendo polticas de crecimiento con recursos econmicos
provenientes del poder nacional, va ley del presupuesto pblico nacional.
Una de las caractersticas mas resaltantes de este mecanismo de
financiamiento, es que est dirigido a apoyar la dotacin de obras y servicios
esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo que luce
como un instrumento de control fiscal destinado a disipar las desigualdades
horizontales que puedan presentarse entre los gobiernos regionales, desigualdades
que registran las entidades poltico territoriales venezolanas con base en sus
condiciones econmicas, poblacionales, geogrficas, lo que obstaculiza que con sus
propios recursos puedan afianzar la satisfaccin de las necesidades bsicas de su
colectividad.
Sin embargo, este peculiar instrumento de financiamiento no ha sido
desarrollado legislativamente, solo se contempl la posibilidad de su creacin en la
Constitucin Nacional en el Art. 185, como una de las atribuciones del Consejo
Federal de Gobierno, pero an no se ha implementado siendo uno de los instrumentos
innovadores contenidos en la Reforma Constitucional de 1999, responsables de
catapultar a la descentralizacin fiscal como mecanismo de profundizacin de la
democracia en Venezuela, destinado a promover el financiamiento de las inversiones
pblicas de las regiones. Sin embargo, hay que destacar, que han sido propuestos
hasta le fecha, dos proyectos de ley de creacin del fondo, y que se est a la espera
de su consolidacin.
CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DE LAS TRANSFERENCIAS ECONOMICAS INTERGUBERNAMENTALES.
El sistema de financiamiento de un gobierno federal, debe partir necesariamente
de los principios rectores de la administracin financiera del sector pblico;
reconocidos como los pilares fundamentales del sistema; identificados como el
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 99
principio de suficiencia, principio de autonoma y principio de corresponsabilidad fiscal
de las haciendas federales.
Donde el primero de ellos, hace referencia al imperioso requerimiento de todo
presupuesto, referido a la suficiencia de los ingresos ordinarios para cubrir los gastos
ordinarios de la funcin pblica que es llamada a ser cumplida por la entidad poltico
territorial de gobierno, esto es, que toda administracin debe contar con los recursos
suficientes para el ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas.
El segundo de ellos, est configurado por el principio de autonoma financiera; que
involucra la necesidad de que los entes de gobierno puedan definir el nivel de sus
ingresos pblicos, las fuentes de obtencin de dichos ingresos y su destino final, esto
es, que los gobiernos territoriales sean titulares de discrecionalidad (o poder
originario) en la utilizacin de sus fuentes de ingreso, y del mecanismo de
recaudacin, de manera pues que el destino de esos ingresos sean dirigidos
eficazmente a la atencin de las verdaderas necesidades colectivas, y as estar en
capacidad de atender la satisfaccin de las necesidades bsicas de la colectividad.
Y se seguida, la corresponsabilidad fiscal es el instrumento, que provee equilibrio
al sistema financiero federal. Que surge, como consecuencia del poder originario que
detenta cada ente de gobierno federal a la hora de definir sus estructuras de
recaudacin de ingresos, permitindoles soportar el impacto econmico que
representa para sus finanzas el ejercicio de sus funciones pblicas, ya que al detentar
autonoma para disponer de sus propios instrumentos financieros de recaudacin; las
Haciendas de esos entes de gobierno deben actuar como protagonistas en la
obtencin de sus recursos, produciendo que la responsabilidad fiscal est
equilibradamente compartida entre el gobierno local y su poblacin, procurando la
justa distribucin de las cargas pblicas lo que hace posible hacer la siguiente
afirmacin; al hacer partcipes a los gobiernos locales en la obtencin de sus propios
recursos, se garantiza el uso eficiente de sus recursos econmicos, en virtud del
impacto econmico que representa para las autoridades de gobierno tener que acudir
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 100
a sus ciudadanos a la hora de exigir el deber que tiene todos de coadyuvar con el
financiamiento del gasto pblico (art. 133 CN), exigindoles mas tributos.
En el caso venezolano, la realidad es otra; por cuanto a los Estados, la
asignacin de fuentes propias de financiacin es tan exigua, que trae como
consecuencia una excesiva dependencia presupuestaria de las transferencias desde
el gobierno central (ver cuadro demostrativo No. 1). Y a nivel de los gobiernos
municipales, la realidad muestra otra faceta, al disponer de amplias posibilidades
tributarias que les permiten ser ms corresponsables fiscalmente, empero tales
fuentes de ingreso dan opciones fundamentalmente a los Municipios de carcter
urbano y ms a aquellos que aglutinan importantes actividades econmicas dentro de
sus territorio, discriminando a los municipios con menor desarrollo relativo, siendo que
la realidad de las finanzas municipales en Venezuela muestra una gran variabilidad;
que va desde Municipios cuyas fuentes de ingresos propios les aportan ms del 90%
de sus recursos presupuestarios (Chacao y Sucre en Miranda) hasta Municipios
cuyas fuentes propias representan menos del 1% de sus ingresos totales ( Mara en
Zulia); en medio de estos dos casos polares ms de un 72% del total de Municipios
venezolanos se concentran del lado dependiente de las transferencias
intergubernamentales, bien sea por razones como el escaso potencial de sus fuentes
tributarias, por ejemplo en las zonas agrcolas, rurales y de poblacin dispersa o bien
porque no existe voluntad poltica por parte de los gobernantes para aplicar y cobrar
los impuestos de que disponen.
2.2. Materias tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes de gobierno en Venezuela.
Siendo la caracterstica primordial del federalismo fiscal como modelo de
financiamiento, el rango originario de las competencias que proveen de autonoma
financiera a los entes gubernamentales a la hora de definir sus fuentes de ingresos
pblicos, importante por dems resulta, entonces definir las materias o los ramos
tributarios en los cuales el Municipio y el Estado, como niveles de gobierno del poder
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 101
publico venezolano, estn dotados de Potestad Tributaria Originaria, para lo cual es
menester realizar un anlisis comparativo de los diferentes cuerpos legales que lo
regulan, y cmo stos han sido estatuidos en la Constitucin Nacional y en las leyes
de desarrollo, que a nivel municipal est conformada por la Ley Orgnica del Poder
Pblico Municipal.
PODER MUNICIPAL:
Ha sido dotado por mandato constitucional de los siguientes tipos impositivos:
1. Impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o
de ndole similar.
2. Impuestos sobre inmuebles urbanos.
3. Impuestos sobre vehculos.
4. Impuestos sobre espectculos pblicos.
5. Impuestos sobre juegos y apuestas lcitas.
6. Impuestos sobre propagandas y publicidad comercial.
7. Impuesto sobre predios rurales (solo la recaudacin y control).
A los tipos impositivos anteriores, debe agregarse el impuesto sobre
transacciones inmobiliarias, estatuido en el Artculo 156 de la Constitucin, en su
numeral 14, al unsono del contenido del texto legal marco en la materia, en su artculo
180 (LEY ORGNICA DEL PODER PBLICO MUNICIPAL), el constituyente
contempl lo concerniente a la asignacin de la competencia sobre la recaudacin y
control del Impuesto sobre transacciones inmobiliarias, o lo que es igual, atribucin de
competencias coparticipables en materia impositiva, ya que solo le confiri la
recaudacin control del impuesto. Hay que acotar, lo dispuesto en el Numeral 6 del
articulo antes mencionado, segn el cual a los Municipios por disposicin legislativa le
pueden ser determinados otras rubros sometidos a su poder tributario, esto es el caso
experimentado, en materia de Impuesto al consumo de licores, alcoholes y dems
especies alcohlicas; donde el legislador nacional le deleg al municipio las
potestades de control, fiscalizacin y administracin, a tenor de lo estatuido en el
articulo 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuestos sobre Alcohol y
Especies Alcohlicas de fecha 30 de Junio.
En el entendido, que el Municipio detenta potestad originaria asignada por la
Constitucin Nacional, para crear tributos en los ramos antes mencionados, y potestad
derivada asignada por mandato legal, en los tipos impositivos especficamente
designados por ley nacional.
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 102
Estos tributos determinados por la Constitucin a la competencia municipal,
ameritan ser regulados a travs de una ordenanza, en virtud del Principio de la
Reserva Legal, el cual priva en toda la tributacin, segn el cual, no pueden cobrarse
tributos que no estn establecidos en la ley (Artculo 317 CN; 3 COT y 165 Ley
Orgnica Del Poder Pblico Municipal). Las ordenanzas son los actos que sancionan
los Concejos Municipales, para establecer normas de aplicacin general sobre asuntos
especficos de inters local, supeditados constitucionalmente a la competencia del
municipio. Es decir, las normas emanadas de los Concejos Municipales tienen fuerza
de ley con relacin a las materias propias de la competencia municipal.
PODER ESTADAL:
Las materias o los ramos tributarios en los cuales a los Estados estn dotados
de Potestad Tributaria:
1. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia Art. 164 CN: minerales no metlicos, la salinas y ostrales, vias terrestres estadales,
carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos).
2. Especies fiscales: papel sellado y estampillas. 3. Dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne por ley
nacional.
PODER NACIONAL:Las materias o los ramos tributarios exclusivos y excluyentes en los cuales a la
Nacin le ha sido conferida Potestad Tributaria: (Art. 156; Numeral 12 y 14 CN).
1. Impuesto sobre la renta,
2. Impuesto sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos,
3. Impuesto al capital; (Impuesto al patrimonio)
4. Impuesto a la produccin,
5. Impuesto al valor agregado,
6. Impuestos a los hidrocarburos y minas,
7. Gravmenes de importacin y exportacin de bienes y servicios,
8. Impuestos al consumo especfico: Licores, alcoholes y dems especies
alcohlicas, cigarrillos y dems manufacturas del tabaco,
9. Competencia residual tributaria: Dems impuestos tasas y contribuciones no
atribuidas a los Estados y Municipios.
10. Impuestos territoriales o sobre predios rurales.
11. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias.
12. Impuesto de telecomunicaciones.
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 103
13. Obligaciones parafiscales: INCES, Seguro Social Obligatorio, Fondo de Ahorro
Obligatorio, Contribucin Especial de ciencia y tecnologa, Oficina Nacional
Antidrogas.
CONCLUSIONES. El ordenamiento constitucional establecido en 1999, ha concebido al federalismo
fiscal como modelo de financiamiento eficaz del estado venezolano, toda vez que, los
beneficios que atae este modelo mejora la perceptibilidad de los ciudadanos en
cuanto a la relacin: tributos pagados y beneficios recibidos, con lo que es perfectible
un mayor control pblico sobre las actividades gubernamentales; y mayor
transparencia de las finanzas pblicas.
Siendo que, el uso eficiente de los recursos de acuerdo con las necesidades
absolutas de los ciudadanos, es precisada por el control que los ciudadanos
promueven en la rendicin de cuentas, as como cautela en la ejecucin del gasto por
parte de las autoridades gubernamentales, quienes para aumentar su presupuesto
debern incurrir en el costo poltico de aumentar sus tipos impositivos, con el impacto
socioeconmico que ello atae; son algunos de los beneficios que se derivan de la
implementacin del federalismo fiscal.
En el caso venezolano, el sistema de financiamiento ha sido la tarea pendiente
en el diseo de nuestra estructura federal desde los primeros intentos, por lo que las
ventajas potenciales de la descentralizacin que se quiso implementar a finales de la
dcada de los ochenta, se ha visto condicionado, y en tal sentido, se observa que el
esquema de financiamiento federal venezolano, se particulariza por:
1) La insuficiencia financiera en la recaudacin de los ingresos pblicos,
2) Entes poltico territoriales con autonoma limitada legalmente, en virtud del reparto
desigualitario de competencias constitucionales, donde se observa alta concentracin
de competencias en el poder nacional,
3) Un orden constitucional que refleja un peso considerablemente importante en las
finanzas descentralizadas de las transferencias intergubernamentales, que pudiera
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 104
traer consecuencias poco favorables, en trminos de verdadera autonoma financiera
de los gobiernos subnacionales, al concebirse Estados (entidades regionales) sin
fuentes propias de financiacin, que los obliga a ser altamente dependientes del
reparto central de las transferencias intergubernamentales.
4) En materia de reparto de potestades tributarias, se hace evidente que los Estados
no logran obtener un status de superacin de su minusvala, en relacin a la Repblica
y a los Municipios.
4) Municipios con mayores posibilidades tributarias pero an as dependientes tambin
de las transferencias intergubernamentales, en virtud de las desigualdades
horizontales que los caracteriza.
5) Incorporacin de la coparticipacin en tributos o coparticipacin tributaria, como
tambin se le denomina, como una de las frmulas fiscales ms novedosa, aplicable a
los distintos niveles de gobierno.
En consecuencia, afirmar que el Estado venezolano posee un esquema de
financiamiento federal, es un mito, ya que partiendo de la estipulacin misma
constitucional, se evidencia la concentracin de competencias hacia el poder
nacional, en desmedro de los dems entes polticos territoriales, conduciendo al
sistema de gobierno federal al colapso en forma irremediable, por que la seudo
autonoma de los gobiernos regionales y locales, no logra alcanzar bajo esta
perspectiva los cometidos estatales, esto es, la satisfaccin de las necesidades
colectivas de la poblacin en forma efectiva.
Un sistema de financiamiento como este, en el que adems del desequilibrio en
la distribucin de competencias priva la discrecionalidad en la asignacin
presupuestaria del poder nacional (va transferencias econmicas
intergubernamentales), hace insostenible el funcionamiento de la organizacin
federal. Dejando a los gobiernos territoriales como meros aparatos burocrticos,
concebidos como entes descentralizados; incapaces de llevar adelante la eficiente
asignacin de bienes y servicios fundamentales ni asumir obras de inversin en pro
Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6. 105
del desarrollo y mejoras de las condiciones de vida de la poblacin, que son sus
principales funciones.
En definitiva puede afirmarse, que el federalismo fiscal venezolano no pasa de
un mero ilusionismo consagrado en la Constitucin, que en el plano real desentraa
entidades territoriales acfalas de autonoma financiera, que las convierte en entes
inoperantes que no han logrado dar respuesta a los problemas fundamentales de la
sociedad, desencadenando la configuracin de un mito, que hace eco en la realidad
poltica del pas obstaculizando la aproximacin del poder a los ciudadanos.
Generndose, el caldo de cultivo perfecto para detractar el sistema, cuando en el
plano de la realidad, legislativamente nunca ha sido desarrollado.
En consecuencia, el sistema de financiamiento del gobierno federal fiscal
venezolano, ha sido solamente un ilusionismo utilizado para encubrir una gran verdad
particularizada por; un Estado con alta tendencia hacia la centralizacin del poder; por
el progresivo vaciamiento de competencias estadales a favor del poder nacional, una
corresponsabilidad fiscal disminuida y una exigua autonoma financiera.
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