Transcript of Desarrollo mexico ocde
- 1. Serie Mejores Polticas MXICOMEJORES POLTICAS PARA SEPTIEMBRE
2012 RA
- 2. La Serie Mejores Polticas de la OCDE La Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo
principal promover mejores polticas para una vida mejor, proveyendo
un foro en el que los gobiernos comparten experiencias y buscan
soluciones a problemas comunes, con el apoyo de un Secretariado
altamente competente y dinmico. La OCDE trabaja con sus 34 pases
miembros, sus socios clave y ms de 100 otros pases para el
bienestar de la gente en todo el mundo. La Serie Mejores Polticas
de la OCDE provee un anlisis de los principales desafos que se
enfrentan en pases individuales, as como recomendaciones de
polticas para de mejores prcticas, la Serie Mejores Polticas adapta
la asesora de polticas pblicas a las prioridades reformas.
- 3. 1 ndice Prlogo3 1. El Potencial de Crecimiento 5 2. La Lucha
contra la Pobreza y la Desigualdad 8 3. Desafos Fiscales en el
Corto y Mediano Plazos 11 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la
Equidad 14 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica 17 6. Las
Disparidades Regionales 21 7. El Mercado Laboral 25 8. El Sistema
Educativo 29 9. Los Retos de la Salud 33 10. La Igualdad de Gnero
36 11. La Innovacin 39 12. La Integracin de Mxico a la Economa
Mundial mediante el Comercio y la IED 41 13. La Competencia y el
Combate a los Monopolios Pblicos y Privados 44 14. El Sector de las
Telecomunicaciones 47 15. La Poltica Regulatoria 50 16. El Entorno
Empresarial 53 17. El Crecimiento Verde 56 18. La Poltica Energtica
60 19. El Sector Agrcola y las reas Rurales 65 20. La Gestin del
Agua 68 21. El Impacto Econmico de la Seguridad 70
- 4. 3 Prlogo Si en realidad la oportunidad florece en la
incertidumbre, hemos entrado en una fase de oportunidades. La
economa mundial atraviesa por el quinto ao de la crisis, padeciendo
los efectos perversos de la Gran Recesin. En muchos pases de la
OCDE, el crecimiento econmico sigue siendo bajo, las finanzas
pblicas se encuentran debilitadas, el desempleo, especialmente
entre los jvenes, se mantiene en niveles rcord, mientras que las
desigualdades siguen aumentando. La situacin es particularmente
preocupante en Europa, donde la erosin de la confianza de las
empresas, los hogares y los mercados financieros sigue afectando un
crecimiento ya de por s mermado por varios procesos simultneos de
consolidacin fiscal. Las grandes economas emergentes tambin estn
perdiendo fuerza. La desaceleracin simultnea de pases como Brasil,
China, India y Rusia prueba que en una economa globalizada la
interdependencia es ineludible, con el agravante de que un menor
crecimiento en estos pases amenaza con dificultar sus esfuerzos por
reducir la pobreza. El desempeo econmico de los pases en vas de
desarrollo sigue estando muy por encima del promedio de la OCDE;
sin embargo, el crecimiento de la economa mundial en 2012 se
acercar tan slo a un 3.5%. En este contexto internacional incierto
y complejo, en el que soplan fuertes vientos de cambio, Mxico
atraviesa por una transicin poltica importante. Los mexicanos
eligieron a un nuevo Presidente que tomar posesin el 1 de diciembre
de 2012. El inicio de este nuevo ciclo le abre al pas una gran
oportunidad para consolidar sus avances y acelerar su convergencia
hacia estndares de bienestar ms elevados. A diferencia de muchos
otros pases, Mxico arrancar una nueva Administracin con finanzas
pblicas sanas, inflacin controlada, un crecimiento que duplica el
promedio de la OCDE, un sistema bancario bien capitalizado, una red
de acuerdos comerciales con 44 pases y mejoras regulatorias que
favorecen el ambiente para los negocios. Al mismo tiempo, el pas
enfrenta retos muy importantes en materia de competitividad
econmica e inclusin social. Todo esto sucede en un momento en el
que las empresas transnacionales estn buscando nuevos mercados y
plataformas de inversin ante la desaceleracin en los pases
desarrollados, y ante el aumento de los costos de produccin en
competidores directos como China. Mxico tiene que aprovechar esta
combinacin de fortalezas y circunstancias para aumentar su
velocidad de crucero, incrementar su competitividad y reducir la
pobreza. Para lograrlo, el pas tiene que enfrentar una serie de
desafos estructurales y elevar su productividad, implementando
reformas econmicas en reas estratgicas. A Mxico le urge construir
un sistema fiscal robusto, gil y redistributivo; un sistema
educativo de vanguardia, equitativo, con maestros y escuelas de
excelencia; un proceso presupuestario enfocado en los resultados de
mediano y largo plazo; un estado de derecho eficaz, justo, y
confiable; una nueva ley laboral, ms moderna e incluyente; un
conjunto de
- 5. 4 reglamentos e incentivos que promuevan la competencia; un
sistema nacional de innovacin que estimule el crecimiento por la va
del conocimiento; una estrategia de crecimiento verde; un plan
energtico estratgico, con una visin de largo plazo; un sistema de
salud incluyente, sostenible y de calidad; y nuevos instrumentos
para medir el bienestar de los mexicanos y para poder enfocar mejor
las polticas pblicas. La OCDE provee un foro en donde los pases
comparten experiencias, coordinan sus esfuerzos y exploran
soluciones en stas y otras reas. Su objetivo es contribuir a disear
las mejores polticas para una vida mejor. Con base en ese
conocimiento y en un riguroso anlisis comparativo internacional,
este documento presenta nuestras principales reflexiones y
recomendaciones en mbitos estratgicos para el presente y el futuro
de Mxico. Este anlisis que hoy se entrega al Presidente Electo de
Mxico, Lic. Enrique Pea Nieto, es el prembulo de un ejercicio ms
amplio en el que la OCDE trabajar con los equipos de transicin de
la nueva Administracin para producir un documento de propuestas
sobre Los Desafos de las Polticas Pblicas en Mxico. Dicho documento
se nutrir del trabajo de la OCDE con Mxico y otros pases y, a su
vez, servir de base para la celebracin de un foro de polticas
pblicas con expertos nacionales e internacionales que tendr lugar
en laCiudad de Mxico en enero de 2013. Todo ello pretende servir
como insumo para la preparacin del plan de gobierno para los
prximos seis aos y para identificar sus fuentes de financiamiento.
Esta modalidad de cooperacin se ha implementado tambin con otros
pases de la OCDE en el contexto de la serie de estudios Getting it
Right, en apoyo a los procesos de transicin en dichos pases. Para
la OCDE es un privilegio emprender este esfuerzo con la nueva
Administracin de Mxico. Esperamos que este documento y los trabajos
que le siguen ayuden a disear, promover y poner en prctica
exitosamente los cambios que Mxico necesita para construir un pas
ms prspero, ms limpio y ms justo. Angel Gurra Secretario General de
la OCDE Mxico, D.F., 11 de septiembre de 2012
- 6. 5 1. El Potencial de Crecimiento La convergencia de Mxico
con el nivel de vida promedio de los pases de la OCDE ha sido
lenta. Mxico tiene muchas fortalezas que puede aprovechar para
impulsar su potencial de crecimiento. Entre ellas, recursos
naturales abundantes, una poblacin joven y dinmica, y un alto grado
de apertura comercial, adems de compartir una extensa frontera con
la mayor economa del mundo. El pas ha logrado grandes avances en el
aumento de la cobertura de la salud y la educacin y en el fomento
de la competencia, y est aplicando uno de los programas de reduccin
de la pobreza ms innovadores y exitosos del mundo. Sin embargo, an
persisten importantes cuellos de botella que le impiden aprovechar
al mximo sus grandes activos. Hacen falta ms reformas. Casi toda la
brecha entre Mxico y los pases de la OCDE proviene de una menor
productividad laboral. La necesidad de reformas estructurales para
elevar la productividad se acenta con la integracin de economas
intensivas en mano de obra en la economa internacional, lo que
aumenta la urgencia de que Mxico mejore su posicin en las cadenas
de valor globales y produzca bienes de ms alto valor agregado. La
OCDE estima que la aplicacin de un programa moderado de reformas
podra elevar, alrededor de medio punto porcentual, el crecimiento
potencial de Mxico, que actualmente se ubica en cerca del 3% anual.
Esto gracias a una contribucin positiva y cada vez mayor de la
productividad, que en los ltimos aos ha sido ms bien negativa (vase
la grfica 1.1). Estas tasas de crecimiento podran elevarse hacia
niveles del 4% anual sostenido o ms, en el mediano plazo, en funcin
de la intensidad de las reformas, especialmente si la calidad de la
regulacin de Mxico supera el promedio de la OCDE y se acerca a la
de las economas con mejor desempeo de la Organizacin. Un avance de
tal magnitud contribuira a elevar el ingreso per cpita de Mxico, de
su nivel actual, cercano a una cuarta parte del de Estados Unidos,
a casi la mitad del nivel estadounidense al final del horizonte de
proyeccin (2030). La clave para elevar el crecimiento es pues,
impulsar la productividad. Para ello se requieren reformas
estructurales de gran calado, orientadas a fortalecer el sistema
educativo, revisar la excesivamente restrictiva legislacin sobre
empleo, intensificar la competencia en las principales industrias
de red, eliminarlas barreras a la inversin extranjera directa,
fortalecer el sistema legal y aumentar los ingresos del Estado.
Adems de elevar la competitividad de la economa nacional, estas
reformas permitirn aumentar el empleo, disminuir la informalidad
yla desigualdad y por lo tanto, incrementar el bienestar de los
mexicanos. El sistema educativo es un caso particularmente
relevante en donde se requiere de reformas profundas. Se trata de
un mbito que podra contribuir con importantes incrementos en la
productividad, mediante mejores resultados acadmicos y un capital
humano mejor preparado para las necesidades del mercado laboral.
Sin embargo, las deficiencias en la calidad educativa y en la
matriculacin, particularmente en educacin secundaria, media
superior y superior, limitan la contribucin potencial del capital
humano a la economa. Peor
- 7. 6 an, constituye un lamentable desperdicio, dado el perfil
demogrfico del pas, que provee una ventana de oportunidad en los
prximos aos. Por ello, es necesario establecer estndares nacionales
de desempeo de los maestros a fin de garantizar la calidad de la
enseanza y para que cuenten con incentivos para la mejora
constante. Tambin se requiere profesionalizar la capacitacin de los
directores de escuela y dotar a las escuelas de un financiamiento
estable mediante una asignacin ms eficiente de los recursos a nivel
local. El mercado laboral es otro mbito en donde se requiere un
nuevo enfoque. La dualidad que lo caracteriza, con alta proteccin
por un lado, pero alta informalidad por el otro, afecta el
crecimiento de la productividad, y con ello incrementa la
desigualdad. Es necesario reducir los costos de contratacin y de
despido, mediante contratos de menor plazo y simplificando los
litigios laborales para dar mayor certidumbre a todas las partes.
Tambin es necesario formular polticas de capacitacin y de
contratacin que incentiven una mayor inversin en los trabajadores,
adems de fortalecer los sistemas de seguridad social. El proyecto
de reforma laboral, presentado el ao pasado ante el Congreso
mexicano, podra servir de base para nutrir el debate sobre estos
grandes desafos. Las restricciones a la inversin extranjera directa
en servicios e infraestructura se ubican entre las ms severas de la
OCDE, lo cual limita la competencia, el comercio y las inversiones
que contribuiran a aumentar la acumulacin de capital y la
productividad. Las barreras de entrada en las industrias de red son
un ejemplo claro de este problema. Los costosos procedimientos de
registro y la limitada capacidad de ingresar y disputar mercados en
los principales sectores de red, particularmente el de las
telecomunicaciones y los de petrleo y gas, limitan la inversin y la
productividad. La apertura a esquemas de inversin privada en el
sector petrolero, como sucede en prcticamente todo el mundo,
incluyendo en pases cuyas empresas petroleras operan bajo el
control del Estado, como es el caso de Brasil, podra constituir una
importante fuente de acumulacin de capital y facilitar el
incremento de la plataforma de produccin de PEMEX. Grfica 1.1.
Crecimiento potencial del PIB bajo distintos escenarios de reformas
-2.00 -1.00 0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 1996 1998 2000 2002 2004
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Contribucin de la productividad Contribucin del capital fsico
Contribucin del capital humano Contribucin demogrca Crecimiento PIB
escenario de reformas ambiciosas Crecimiento PIB escenario de
reformas moderadas Crecimiento PIB escenario de no reformas o
reformas menores, aisladas o parciales Fuente: Base de datos OECD
Economic Outlook y anlisis de la OCDE.
- 8. 7 Si bien se han realizado reformas para simplificar la
apertura de empresas, la falta de efectividad, prontitud y
certidumbre del sistema legal menoscaban la eficacia de los
contratos y la certidumbre de los derechos de propiedad. Lo
anterior impide alcanzar economas de escala, limita la inversin y
la eficiencia. Se han emprendido importantes reformas para aumentar
la rendicin de cuentas y el profesionalismo del poder judicial,
particularmente mediante la aplicacin de los juicios orales, pero
en muchos estados an no se han implementado, y en otros la
implementacin deja mucho que desear. Tambin hacen falta reformas a
nivel federal; por ejemplo, revisar el juicio de amparo a fin de
fortalecer la competencia en algunos sectores de red, en los cuales
se recurre frecuentemente a dicho instrumento para obstruir las
acciones de los reguladores. Reformar el marco tributario, reducir
la dependencia de Mxico de los ingresos del petrleo y mejorar las
redes de proteccin social tambin contribuiran a disminuir la
incertidumbre, fortalecer el desempeo econmico en general y reducir
la pobreza. En este sentido, una reforma fiscal para incrementar
los ingresos no petroleros y crear mecanismos para moderar el
impacto de las fluctuaciones de los ingresos fiscales podra
desempear un papel estratgico. Mxico sigue teniendo fuertes
desigualdades en el ingreso, deficiencias en materia de igualdad de
gnero y severas disparidades regionales. La reduccin de la
desigualdad y la inclusin deben tener prioridad en la agenda de
reformas. Esto es importante por razones de bienestar, pero tambin
porque las sociedades ms incluyentes tienden a lograr un mejor
desempeo. Algunas polticas producen el doble dividendo de aumentar
el potencial de crecimiento y reducir la desigualdad. Tal es el
caso, por ejemplo, de una reforma del mercado laboral, la cual
ayudara a crear ms empleos, a distribuir ms ampliamente los frutos
de la apertura y el comercio, y a mejorar la calidad de los nuevos
empleos. Otro ejemplo sera el mejoramiento de la calidad y la
equidad del sistema educativo. Otras reformas, tales como la
eliminacin de los subsidios a la energa o la ampliacin de la base
de contribuyentes, exigirn esquemas de compensacin para proteger a
los ms pobres, as como mecanismos para garantizar que todos los
estados se beneficien de las reformas y el incremento en el nivel
de vida. Por ltimo, un crecimiento ms fuerte se debera complementar
con polticas especficas en materia de biodiversidad, agua,
eficiencia energtica y medio ambiente, a fin de promover un
crecimiento ms verde. Recomendaciones clave de la OCDE Eliminar los
obstculos que siguen impidiendo el incremento de la productividad,
mediante el impulso de la competencia en los mercados de productos
y servicios, la reduccin de las barreras de entrada a empresas
extranjeras en los sectores de redes particularmente en
electricidad, telecomunicaciones e infraestructura, y el
fortalecimiento del estado de derecho. Continuar los esfuerzos para
mejorar la calidad y la equidad de la educacin, fortaleciendo la
capacitacin y formacin profesional de los maestros, y la gestin
escolar, entre otros campos. Promover una reforma del mercado
laboral que permita una mayor generacin de empleo y reduccin de la
informalidad. Emprender una profunda reforma fiscal para asegurar
mayor competitividad, mayores ingresos no petroleros y mecanismos
de estabilizacin ms slidos. Garantizar que las polticas sean
incluyentes, que establezcan esquemas de compensacin para los ms
pobres en caso necesario y que fomenten el federalismo fiscal.
- 9. 8 2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad Mxico ha
puesto en marcha importantes iniciativas para combatir la pobreza.
El programa Progresa (iniciado en 1997) y el programa Oportunidades
(iniciado en 2002) son dos de las iniciativas ms innovadoras y
exitosas para reducir la pobreza extrema. Hasta 2011, su cobertura
se extenda a ms de 5.8 millones de familias mexicanas.
Oportunidades no slo ha contribuido a mitigar la pobreza, sino
tambin aumentar la asistencia escolar, combatir la desnutricin y
ampliar la cobertura de los serviciosde salud entre las familias
pobres. Otra iniciativa es el Seguro Popular, que se introdujo en
2004 con el objetivo deprestar atencin mdica, servicios preventivos
y proteccin financiera a las personas que carecen de cobertura de
salud. A finales de 2011, ofreca servicios de salud gratuitos a ms
de 50 millones de personas, en su mayora pertenecientes a los dos
deciles inferiores de ingresos de lapoblacin. Este seguro, adems,
est contribuyendo a reducir gradualmente las grandes disparidades
regionales en el acceso a los servicios de salud. Pese a los
avances, la pobreza y la desigualdad an estn muy extendidas A pesar
del xito de tales iniciativas, el combate contra la pobreza y la
desigualdad debe continuar. Si bien la pobreza haba disminuido en
las ltimas dcadas, desde mediados de la dcada del 2000 comenz a
aumentar de nuevo, primero por el alza de los precios de los
alimentos y despus como consecuencia dela crisis global y la cada
del empleo formal. Segn datos recientes del Consejo Nacional de
Evaluacinde laPoltica de Desarrollo Social (Coneval), entre 2006 y
2010 la proporcin de poblacin mexicana que viva enpobreza (extrema
y moderada) pas del 35% al 46%, lo que equivale a 52 millones de
personas. El indicador de pobreza relativa con respecto al ingreso
medio de la poblacin, utilizado internacionalmente como parmetro de
comparacin, nos seala que en Mxico el porcentaje de la poblacin que
recibe menos de la mitad del ingreso medio en 2010 era 21%. Con
base en este indicador, la pobreza entre las personas de edad
avanzada tambin requiere atencin urgente, ya que afecta al 30% de
los mexicanos mayores de 75 aos (una tasa 1.5 veces superior a la
de la poblacin en su conjunto). Considerando el envejecimiento
futuro de la poblacin, existe el riesgo de que la proporcin de
pobres de edad avanzada aumente todava ms. El alto grado de pobreza
tambin se refleja en otros indicadores del nivel de vida, como la
mortalidad infantil (tres veces mayor que el promedio de la OCDE) y
el ndice de analfabetismo (superior a la media de la OCDE). Mxico
tiene el mayor ndice de pobreza infantil de la OCDE despus de
Israel. Como su poblacin es comparativamente joven y los nios
representan casi la mitad de los pobres, en Mxico la pobreza tiene
consecuencias a ms largo plazo que en otros pases de la OCDE. Si
bien Mxico es uno de los pocos pases de la OCDE donde la
desigualdad ha disminuido en aos recientes, los niveles de
desigualdad siguen siendo demasiado altos. Mxico ocupa el segundo
lugar en desigualdad entre los pases de la OCDE despus de Chile.
Esto no slo es un problema tico y moral, sino que tambin representa
un obstculo para el crecimiento y el desarrollo. El informe de la
OCDE Divided We Stand: Why Inequality Keeps
- 10. 9 Rising (diciembre de 2011) indica que el 10% ms pobre de
la poblacin mexicana percibe aproximadamente el 1.3% del total del
ingreso, mientras que el 10% ms rico obtiene casi el 36% (vase la
grfica 2.1). Aumentar y orientar mejor el gasto social A pesar de
que el gasto social creci de menos del 2% del PIB en 1985 a 7.5% en
2009 (sin contar el gasto en educacin), esta cifra equivale a
alrededor de un tercio del promedio de los pases de la OCDE (vase
la grfica 2.2). El nivel de gasto tambin resulta bajo en relacin
con el PIB per cpita. Las transferencias sociales en efectivo
representan slo el 8%, aproximadamente, del ingreso familiar
disponible. Por otra parte, este gasto no est bien enfocado: la
mitad de las transferencias en efectivo benefician al segmento
superior de la escala de ingresos y apenas 10% de los fondos se
entrega al 20% ms pobre. Para reducir de manera significativa la
pobreza, es necesario aumentar las transferencias sociales a los ms
pobres, lo que implica reformar el sistema de seguridad social a
fin de que brinde un apoyo ms eficaz y progresivo a las familias de
menores ingresos. Para responder ms rpido a las crisis econmicas y
evitar el riesgo de que las familias moderadamente pobres caigan en
la pobreza extrema (riesgo importante en Mxico porque el nivel
salarial de la mayora de la clase media se acerca ms al nivel
inferior de la escala de ingresos de los trabajadores que al de la
parte superior), el pas debe fortalecer las redes de seguridad
social. Entre las medidas adoptadas por el gobierno en respuesta a
la crisis econmica mundial se incluyen los programas para crear
empleos temporales y prevenir la prdida de puestos de trabajo
(Programa de Empleo Temporal), as como la ampliacin de varios meses
de la cobertura de servicios de salud para los desempleados. Sin
embargo, las sumas que se destinan a estos programas son modestas.
Ello indica que an hay oportunidad para tomar medidas anti-crisis
mejor adaptadas a fin de proteger a las familias pobres de Mxico;
por ejemplo, prestando ms atencin a los programas de empleo
temporal. Tambin se puede fomentar el empleo formal y hacer ms
eficaces los programas de beneficios por desempleo. El programa
Primer Empleo no tuvo los efectos esperados porque no proporcion a
los patrones incentivos suficientes para contratar a nuevos
trabajadores (vase el captulo El Mercado Laboral). La lucha contra
la pobreza y la desigualdad tambin requerir mejorar la calidad de
los servicios de educacin y salud (vanse los captulos Los Retos de
la Salud y Fomentar el Capital Humano y la Equidad con un Sistema
Educativo Ms Fuerte), toda vez que ya se ha avanzado en la
cobertura. ESL DIN NO R SUE BEL SVC R.CHE CHI M EX TUR EUA ISR PO R
G BR ITA AUS NZL JAP CAN ESP EST CO R O C D E 34 G RE PO L SUI ISL
ALE P.BAJ IRL FRA LUX HUN AUT FIN 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30
0.25 0.20 ESP Grfica 2.1. Desigualdad de ingresos (Coeficiente de
Gini) Fuente: Cuestionario de la OCDE sobre la distribucin del
ingreso, 2011.
- 11. 10 Grfica 2.2. Gasto pblico social por rea de polticas
sociales (excluyendo educacin) (Porcentaje del PIB, 2009 y 1995) 1
Los datos para Mxico se han calculado, y el ao de referencia para
Suiza es 2008. 2 Informacin sobre los datos para Israel:
http://dx.doi.org/10.1787/888932315602 Fuente: Datos preliminares,
OCDE (2012), Gasto Social (SOCX),
www.oecd.org/els/social/expenditure Recomendaciones clave de la
OCDE Aumentar el gasto social. Acercarlo paulatinamente a los
niveles de otros pases de la OCDE, mediante inversiones mayores en
materia de educacin de calidad, salud y transferencias focalizadas
hacia la poblacin ms pobre Sustituir los subsidios por
transferencias en efectivo para los ms pobres. Revisar la eficacia
de programas como DICONSA (Distribuidora Conasupo Sociedad Annima,
que suministra artculos de primera necesidad a las comunidades
rurales) y LICONSA (Leche Industrializada Conasupo Sociedad
Annima), y racionalizar los numerosos programas sociales para
evitar duplicidades y aprovechar las sinergias. Analizar la
combinacin de medidas encaminadas a reducir la pobreza en el campo
e impulsar el desarrollo rural. Adoptar medidas para ampliar las
oportunidades de trabajo en la economa formal y crear incentivos
para que los trabajadores busquen empleo en el sector formal.
Aumentar la productividad de los servicios de salud para que la
atencin sea de mejor calidad y a menor costo. Mejorar la calidad de
la educacin para aumentar el capital humano, fomentar la movilidad
social y reducir la desigualdad. M xico1 Corea ChileTurquaIsrael2
Suiza AustraliaIslandiaCanad Repblica Eslovaca Estados Unidos
Repblica Checa Nueva ZelandaPolonia O C D E 34Japn Noruega
Eslovenia Luxem burgo G recia Irlanda PasesBajosEstonia Reino
UnidoHungra PortugalEspaa Italia Alem
aniaAustriaFinlandiaBlgicaSuecia Dinam arcaFrancia Todos los
servicios sociales excepto salud Salud Apoyo al ingreso para la
poblacin en edad de trabajar Pensiones (edad madura y
sobrevivientes) Gasto pblico social en 1995 o ao ms prximo 35 30 25
15 10 5 0
- 12. 11 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos Luego
de los estmulos econmicos a base de ms gasto pblico en 2009, el
gobierno de Mxico ajust su poltica tributaria, aument los impuestos
y redujo el crecimiento del gasto. Ello trajo como consecuencia que
los requerimientos financieros del sector pblico que suma los
dficit del gobierno federal y de las empresas pblicas disminuyeran
de cerca del 5% del PIB en 2009 al 3% del PIB en 2012 (vase la
grfica 3.1). El gobierno se propone seguir limitando el aumento del
gasto y reducir las necesidades de endeudamiento del sector pblico
a alrededor del 2% del PIB en 2013, lo que eliminara el dficit
nominal, segn la definicin oficial, que excluye el financiamiento
de PEMEX pero incluye otras operaciones financieras. Si bien, como
resultado de la desaceleracin econmica internacional, se ha
postergado la consolidacin fiscal que el gobierno haba planeado,
ello no es motivo de alarma, gracias a que el endeudamiento y el
dficit son moderados y a que se est llevando a cabo una
consolidacin gradual. Si la recuperacin avanza como est previsto,
el gobierno podr implementar totalmente sus planes de consolidacin
para fortalecer la confianza del mercado en la poltica fiscal de
Mxico. Sin embargo, al pas le hacen falta reformas estructurales
que impulsen un crecimiento sostenible e incluyente en el largo
plazo. Mejora del marco fiscal En Mxico, son necesarias reformas
fiscales y del sector petrolero para que el presupuesto no dependa
tanto de los voltiles ingresos del petrleo pero tambin para
mantener la produccin petrolera. La baja capacidad de inversin de
PEMEX en virtud del esquema fiscal vigente, limita su capacidad
para aumentar la produccin. Por esa razn, habra que realizar
grandes inversiones para identificar nuevos yacimientos si se desea
mantener ms all de 10 aos los nivelesde produccin actuales. El
gobierno mexicano ha dado los primeros pasos para aumentar la
flexibilidad delos mecanismos de contratacin de PEMEX y permitirle
operar de manera similar a otras empresas de su tipo. Sin embargo,
dado que el futuro de los ingresos petroleros an es incierto, se
requiere fortalecer la recaudacin tributaria no petrolera (vase el
captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, el
pas necesita reducir el elevado costo de los subsidios a la energa.
Dichos subsidios son costosos para el presupuesto, socialmente
regresivos y perjudiciales para el medio ambiente. Eliminarlos y
sustituirlos por transferencias en efectivo bien orientadas sera un
medio ms eficiente para combatir la pobreza y evitara distorsionar
los precios y causar daos al ambiente (vase el captulo El
Crecimiento Verde). Por otra parte, las desviaciones del PIB con
respecto a su tendencia han sido mayores en Mxico que en
prcticamente todos los dems pases de la OCDE, incluso durante la
reciente recesin. La brecha entre el PIB observado y el PIB
potencial creci 10 puntos porcentuales entre el primer trimestre de
2008 y el primer trimestre de 2009. La cada registrada en el PIB
real en Mxico fue de 6% en 2009, cuando en promedio en la OCDE
disminuy 3.5%.
- 13. 12 En Mxico, esa volatilidad en el crecimiento del PIB
puede suponer grandes costos para las personas y para el
crecimiento econmico en el largo plazo. Dado que un gran segmento
de su poblacin tiene limitaciones de crdito y su red de seguridad
social es dbil, las interrupciones temporales de la produccin
tienden a acompaarse de cadas del consumo y del bienestar. Las
desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus
secuelas de desempleo y pobreza tambin pueden afectar el
crecimiento econmico de largo plazo, ya sea por histresis, o por
una mayor incertidumbre. Estas grandes desviaciones se podran
evitar mejorando el marco de la poltica tributaria para fortalecer
los mecanismos para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los
ingresos fiscales. Ello podra lograrse mediante la creacin de
reservas durante los periodos de crecimiento econmico y de alza de
los precios del petrleo, a fin de hacerle frente a choques
negativos imprevistos. Acumular reservas precautorias tambin
ayudara a Mxico a prepararse para el envejecimiento de su poblacin,
que aumentar el gasto de las instituciones de seguridad social
(IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular. El gobierno mexicano podra
adoptar una regla de equilibrio presupuestal estructural que
contemple la naturaleza cclica de los impuestos y la recaudacin
petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una reglade este tipo
sera ms eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los
estndares internacionales de cuentas nacionales, pues actualmente
se dificulta la identificacin de ingresos estrictamente
transitorios (como las coberturas de precios del petrleo) y algunas
operaciones de financiamiento se reportan como ingreso. Los
excedentes de ingresos generados durante los auges econmicos o los
periodos deprecios altos del petrleo deberan constituir un fondo de
estabilizacin. Con reglas simples y transparentes de ahorro y
gasto, esta medida aumentara la transparencia en la gestin de los
ingresos petroleros. En Mxico ya existe un sistema de estabilizacin
de ingresos, pero las reglas de ahorro y gasto son complejas y los
mximos que se aplican a estos fondos son modestos. Debido a estos
lmites, se acumul menos del 2% del PIB, aun en periodos en que los
precios del petrleo eran altos. En el caso de Chile, su regla de
supervit estructural de 1% del PIB les permiti acumular entre 2001
y 2007 reservas que ascendan a 20% del PIB al inicio de la crisis
en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estmulo fiscal.
Para el primer trimestre -10 -8 -6 -4 -2 0 2005 2006 2007 2008 2009
2010 2011 % del PIB A. Balance scal Mxico Promedio de la OCDE 0 20
40 60 80 100 120 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 % del PIB B.
Deuda pblica Mxico Promedio de la OCDE Grfica 3.1. Balance fiscal y
deuda bruta de Mxico Notas: El balance corresponde a los
requerimientos financieros del sector pblico RFSP, que incluye al
gobierno central y las empresas pblicas; como porcentaje del PIB
nominal. La deuda bruta es la acumulacin histrica del RFSP, como
porcentaje del PIB nominal. Fuente: Base de datos OECD Economic
Outlook 91 y Fiscal Consolidation Survey 2012.
- 14. 13 de 2012, el fondo para el cobre contaba con 5.8% del
PIB. En el caso de Noruega, el Fondo Estatal de Pensiones ascendi
al 119% del PIB total en el primer trimestre de 2012. Como primer
paso hacia la creacin de un autntico fondo de estabilizacin
econmica, la eliminacin temporal de los lmites puestos a los
activos de los fondos de estabilizacin del petrleo (en2010 y 2011)
debera volverse permanente. Garantizar la disciplina fiscal a nivel
estatal y municipal A pesar de las mejoras que Mxico ha introducido
en la ltima dcada, los instrumentos para garantizar la disciplina
fiscal a nivel subnacional an son dbiles. Si bien la deuda de los
gobiernos subnacionales es moderada, en comparacin con estndares
internacionales, en los ltimos aos ha crecido rpidamente. En 2000,
se adoptaron reglas para limitar el acceso de los estados al
crdito, aumentar la transparencia y fortalecer el compromiso del
gobierno federal de no rescatar instituciones subnacionales. Sin
embargo, la asimetra que existe entre las transferencias federales
y los ingresos por impuestos propios an puede dar lugar a
restricciones presupuestales laxas y a riesgo moral. El gobierno
federal debe promover la aplicacinde reglas fiscales prudentes en
el nivel subnacional. Las obligaciones implcitas en el rgimen de
pensiones de los servidores pblicos estatales tambin son altas. En
los aos recientes, varios estados han adoptado regmenes de
pensiones que resultan poco sostenibles financiados slo con los
impuestos corrientes en lugar de hacerlo con base en las
contribuciones de trabajadores y empleadores. Atender este reto
exigir reformas profundas, por ejemplo, transformar los regmenes de
pensiones estatales en sistemas de cuentas individuales, similares
a las AFORES. Los esfuerzos para mejorar la calidad y la
oportunidad de las cuentas fiscales de los gobiernos locales deben
continuar. Asimismo, proporcionar mayor informacin sobre la deuda y
las obligaciones contingentes de los estados y los municipios
contribuira a mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas, y
a vigilar la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Recomendaciones clave de la OCDE Aplicar plenamente los planes de
consolidacin vigentes, si la recuperacin econmica transcurre sin
contratiempos. Mejorar el gobierno corporativo y la eficiencia
operativa de PEMEX, eliminando las restricciones a la inversin y
fortaleciendo la rendicin de cuentas. Atender la volatilidad de la
produccin, mejorando an ms el marco de la poltica fiscal y creando
fondos para amortiguar las fluctuaciones fiscales, lo que podra
lograrse con grandes beneficios mediante una regla de equilibrio
presupuestal estructural. Presentar la contabilidad gubernamental
conforme a los estndares de cuentas nacionales, identificando
claramente ingresos transitorios y evitando reportar operaciones de
financiamiento como ingreso, para aumentar la comparabilidad y
facilitar la aplicacin de una regla fiscal estructural. Fomentar la
aplicacin de lmites prudentes al endeudamiento a nivel estatal y
municipal y colaborar con los estados para realizar la transicin de
los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de
contribuciones definidas en cuentas individuales.
- 15. 14 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad Mxico
necesita mayores inversiones y polticas ms claras y eficaces para
promover el desarrollo social y para alcanzar el nivel de vida
promedio de la OCDE. Por ello, el pas debe continuar los esfuerzos
que ha hecho en los ltimos aos para aumentar los ingresos
tributarios, y disear un rgimen tributario ms moderno, competitivo
y eficiente y menos dependiente de los ingresos petroleros. Ante el
gran tamao de su sector informal y la evasin fiscal generalizada
dentro de la economa formal, Mxico debe mejorar la eficacia de la
administracin tributaria y generar incentivos para reducir la
economa informal. La recaudacin tributaria como proporcin del PIB
en Mxico est muy por debajo de la de todos los pases de la OCDE, a
pesar de que algunas de sus tasas impositivas son relativamente
similares. Esto indica que, al combinar una base impositiva ms
amplia con una mejor administracin tributaria, Mxico podra aumentar
la recaudacin. Por otra parte, la reestructuracin de su rgimen
tributario y de las prestaciones sociales ayudara a impulsar el
crecimiento y al mismo tiempo reducir la desigualdad en el ingreso
(vase la grfica4.1). La reforma fiscal no es un objetivo en s
mismo. Es la base para poder proporcionar mejores servicios pblicos
y para responder a la serie de retos que enfrentan la economa y la
sociedad mexicana. Es, adems, el taln de Aquiles de los diferentes
planes nacionales. Ampliacin de la base tributaria Al ampliar la
base tributaria, Mxico podra simplificar el rgimen tributario,
reduciendo as tanto los costos de cumplimiento como la evasin y la
elusin fiscal. Tambin aumentara la equidad (real y aparente) del
rgimen, lo que debera generar mayor nimo y confianza, y ayudar as a
incrementar el nmero de contribuyentes. En Mxico, el rgimen de
impuesto sobre la renta (ISR) a las empresas les ofrece exenciones
y exclusiones importantes que reducen la base tributaria; ejemplo
de ello son la deduccin de prestaciones y la exencin fiscal de las
maquiladoras. Estos gastos fiscales disminuyen la recaudacin no slo
de manera directa, sino tambin indirecta, pues permiten que se
realice una planificacin fiscal estratgica agresiva para evadir
impuestos. El impuesto empresarial a tasa nica (IETU) ha implicado
un gran avance al resolver en parte la gran cantidad de exenciones;
sin embargo, su tasa esmenor y no compensa totalmente la diferencia
de ingresos tributarios, adems de que siguen existiendo muchas
oportunidades para evitar el pago de impuestos. El rgimen del
impuesto al valor agregado (IVA) es una fuente importante de
ingresos, pero las numerosas exenciones y la gran proporcin de
bienes y servicios desgravados o a los que se aplican tasas
reducidas
- 16. 15 Grfica 4.1. Coeficientes de Gini (desigualdad) antes y
despus de impuestos y transferencias Fuente: OCDE, Perspectivas
Econmicas de Amrica Latina 2012. resultan costosas, dados los
ingresos tributarios que no se perciben. Tampoco contribuyen a
reducir la pobreza. Aunque recientemente se aument marginalmente la
tasa del IVA, slo se grava una pequea parte de la base potencial.
La desgravacin o las tasas reducidas hacen que el pago del IVA sea
deficiente, ya que algunas operaciones se adhieren fraudulentamente
al rgimen de tasa cero. Existen ahora condiciones polticas para
ampliar la base del IVA en el contexto de una reforma fiscal
integral. Ello deber incluir el diseo de transferencias directas
del gobierno a las familias ms pobres para compensar el impacto que
tenga en su poder adquisitivo. Adems de la eliminacin de los
subsidios a la energa que se propone en el captulo Desafos Fiscales
en el Corto y Mediano Plazos, la creacin de un impuesto de base
amplia para gravar la emisin de gases de efecto invernadero ayudara
a garantizar ingresos tributarios y a promover el crecimiento
verde. Aumentar la recaudacin tributaria estatal y municipal El
porcentaje total de los ingresos tributarios recaudados por los
gobiernos subnacionales en Mxico se cuenta entre los ms bajos de la
OCDE. Es necesario fortalecer los incentivos de los estados para
recaudar ms ingresos, limitando las transferencias del gobierno
federal y permitiendo a los estados una mayor retencin de sus
ingresos marginales. Los incentivos para que los estados puedan
retener ms ingresos, y ejerzan mayor autoridad tributaria, son
compatibles con la creacin de un mecanismo transparente y
equitativo que garantice que los estados menos ricos dispongan de
los recursos necesarios para lograr una mayor convergencia de
ingresos (vase el captulo Atender las Disparidades Regionales
Aprovechando al Mximo Desigualdad del ingreso antes de impuestos y
transferencias Despus de impuestos y transferencias Desigualdad del
ingreso antes de impuestos y transferencias Salud (en especie)
Impuesto sobre la renta Transferencias en efectivo Educacin (en
especie) 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 60% 55% 50% 45% 40% 35%
30% 25% Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per
Pasesnolatinoamericanos delaOCDE Chile Mxico
Pasesnolatinoamericanos delaOCDE
- 17. 16 las Ventajas de Cada Estado). Los municipios recaudan el
impuesto predial, sobre bienes inmuebles, pero los ingresos son
excepcionalmente bajos incluso en comparacin con sus homlogos
latinoamericanos. Es posible elevar la recaudacin en este rubro
haciendo que los municipios participen en programas estatales para
la actualizacin de registros catastrales, y elevando las tasas con
un umbral de exencin suficientemente alto, lo que permitira lograr
un esquema progresivo, lo cual es importante en un pas con fuerte
desigualdad. Lo mismo sucede con el agua, que es del mbito
municipal y que presenta una enorme variedad en las tarifas, desde
algunos casos en los que no se cobra hasta algunos casos que,
lamentablemente son la excepcin, en los cuales se cubren los
costos. Fortalecer la cooperacin internacional en materia de
impuestos Cerca de Mxico hay parasos fiscales que ofrecen a los
contribuyentes mexicanos la posibilidad de evadir impuestos. Las
recientes iniciativas de la OCDE y el G20 le dan al gobierno la
oportunidad de luchar contra este incumplimiento. Mxico ya empez a
aprovecharlas negociando acuerdos y tratados de intercambio de
informacin fiscal entre pases. Los siguientes pasos implican poner
en marcha una iniciativa para el cumplimiento fiscal de las
inversiones offshore, similar a las aplicadas en Reino Unido,
Estados Unidos y otros pases de la OCDE; aumentar los recursos de
las autoridades competentes del Sistema de Administracin
Tributaria; disear programas para capacitar a los auditores en el
aprovechamiento de este entorno ms cooperativo, y explorar la
posibilidad de establecer el intercambio automtico de informacin
con otros pases. Recomendaciones clave de la OCDE Aumentar los
ingresos tributarios mediante la ampliacin de la base del IVA y del
impuesto sobre la renta (ISR) de las personas fsicas y morales, y
fortalecer la administracin tributaria. Aumentar los impuestos a la
propiedad inmobiliaria y a las emisiones de gases de efecto
invernadero. Fortalecer la cooperacin internacional en materia
fiscal y eliminar el uso que los contribuyentes mexicanos hacen de
los parasos fiscales. Aumentar las responsabilidades tributarias de
los estados y municipios, limitando las transferencias del gobierno
federal y permitiendo una mayor retencin de sus ingresos
marginales. En el caso de los municipios, el predial y las tarifas
de agua presentan oportunidades importantes de fortalecer los
ingresos.
- 18. 17 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica En los ltimos aos,
Mxico ha adoptado una amplia serie de reformas para hacer ms
eficiente la administracin pblica y aumentar el impacto de las
polticas gubernamentales. Entre esas reformas estn una mayor
responsabilidad fiscal y transparencia en el proceso
presupuestario; mejores mecanismos de adquisiciones; una gestin ms
adecuada de los recursos humanos; y medidas para evitar la
corrupcin. Si bien muchas de estas reformas ya estn vigentes, es
necesario un respaldo poltico fuerte y congruente para que la
legislacin se ponga en prctica, genere ahorros reales y aumente la
productividad. Continuar con las mejoras al proceso presupuestario
Para que Mxico tenga finanzas pblicas sostenibles en el largo
plazo, su presupuesto debe ser menos dependiente de los ingresos
petroleros y responder mejor al crecimiento econmico sostenido
(vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad).
Adems, debe fortalecer la eficiencia y la efectividad del gasto
pblico, as como la rendicin de cuentas en el nivel subnacional. El
pas necesita adoptar un enfoque presupuestal de ms largo plazo,
multianual, el cual adapte el gasto y el financiamiento a los
planes y metas que el gobierno tiene para los distintos sectores;
al mismo tiempo, debe estar mejor preparado ante eventualidades
como la baja de los ingresos por ventas de petrleo y los cambios
demogrficos. Por otro lado, Mxico debe tomar medidas para que las
decisiones presupuestales estn mejor vinculadas con el desempeo.
Esto requiere incentivos y estructuras regulatorias ms fuertes, que
faciliten la racionalizacin de los recursos y den mayor
flexibilidad a la ejecucin y la gestin presupuestales. El Congreso
debe participar cada vez ms en este proceso, y se debe alentar a
los legisladores a tomar ms en cuenta los informes de resultados y
las evaluaciones presentados por el ejecutivo, tanto para dar
seguimiento al desempeo de las secretaras y otras dependencias como
para fines del debate presupuestario. En el proceso de aprobacin
presupuestal, el Congreso puede apoyarse en: i) la Auditora
Superior de la Federacin (ASF), que audita las cuentas pblicas y
presenta al Congreso los informes especiales correspondientes
(disponibles pblicamente en Internet), y ii) el Centro de Estudios
de las Finanzas Pblicas (CEFP), creado por el Congreso en 1988,
anticipndose a muchos otros pases de la OCDE, para suministrar
anlisis objetivos e imparciales de asuntos relacionados con las
finanzas pblicas. As, Mxico sigue la tendencia general de los pases
de la OCDE hacia el fortalecimiento de la capacidad de sus
legisladores para participar activamente en los procesos
presupuestarios. Otra medida benfica sera descontinuar la prctica
de destinar partidas de gasto especficas (en ocasiones ligadas a
distritos electorales en lo particular) en el debate parlamentario
del presupuesto y que la atencin de los legisladores se centre ms
bien en los objetivos clave de sostenibilidad, equidad y
eficiencia.
- 19. 18 Mejorar la eficiencia del sector pblico El sector pblico
mexicano debe fortalecer significativamente la gestin de sus
recursos humanos para mejorar el diseo de polticas y garantizar que
la prestacin de servicios pblicos sea ms eficiente, efectiva y
competitiva. El capital humano del sector pblico debe considerarse
estratgico si se quiere reformar la administracin pblica, haciendo
hincapi en el aumento de la productividad y no slo en la reduccin
del gasto. La experiencia de los pases de la OCDE muestra que una
administracin pblica profesional fomenta el diseo y la
implementacin adecuados de las polticas pblicas, la prestacin
efectiva de servicios, la rendicin de cuentas, la capacidad de
respuesta y la transparencia en el uso de los recursos pblicos. En
este sentido, Mxico debe mantener los esfuerzos a fin de consolidar
el Servicio Profesional de Carrera (SPC) como medio para
administrar las instituciones pblicas con eficacia, atender las
secretaras y otras dependencias de manera ms eficiente y efectiva
y, especialmente, ofrecer resultados a los ciudadanos. El SPC no
slo es un factor decisivo para que en la fuerza laboral pblica
exista una gestin basada en mritos, sino que tambin contribuye
considerablemente a promover los principios de buen gobierno en el
servicio pblico. Adems, el buen gobierno requiere administraciones
progresistas que posean una visin estratgica clara. Si el SPC
cuenta con un plan de mediano y largo plazos, enviar un mensaje
contundente sobre el rumbo queel gobierno seguir en el futuro y
sobre las prioridades que debe atender. Y lo que es ms importante:
definir qu tipo de servidores pblicos necesitar Mxico, y cul ser su
papel en la sociedad. Mejorar los resultados de las adquisiciones
pblicas El gasto pblico total de Mxico representa el 21.9% del PIB
(cerca de la mitad del promedio de la OCDE), del cual las compras
pblicas son parte fundamental. Por consiguiente, resulta decisivo
que el sistema de compras garantice la calidad de los bienes o
servicios que se adquieren con el dinero de los contribuyentes. Los
estudios de los sistemas de compras y contrataciones pblicas han
mostrado que existe gran potencial para mejorar la prestacin de
servicios y lograr mayores ahorros. En el sector de la salud, por
ejemplo, dadas las limitaciones financieras, una mejor gestin de
los procesos de contratacin puede resultar en un aumento de la
cantidad y calidad de los productos y servicios que se ofrecen, en
aras de mejorar la salud pblica. De hecho, al revisar la estrecha
correlacin entre la magnitud del gasto en salud y los indicadores
de este sector (vase la grfica 5.1), se aprecia que el gasto es la
variable que ms incide en el estado de la salud pblica. Por otra
parte, las dos principales instituciones del sector de la salud en
Mxico, el IMSS y el ISSSTE, podran unir esfuerzos para adquirir
conjuntamente medicamentos y otros productos con el propsito de
reducir precios. Desde luego, ello requerira una coordinacin
estrecha, preparacin de los funcionarios responsables de las
adquisiciones, y datos e informacin que sustenten las decisiones de
adjudicacin de las licitaciones. Gobierno electrnico para formar
capacidades locales El gobierno electrnico, o e-gobierno, es
decisivo para los cambios futuros en el sector pblico. Mxico tiene
una larga tradicin en el uso de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones (TIC) para hacer ms abierto y accesible su
sector pblico. Un ejemplo de ello es el renovado Portal Ciudadano
nacional (www.gob.mx), en el que colaboraron importantes actores
del sector privado y cuya finalidad es que la informacin sea pblica
y til para todos. Como en otros pases, el siguiente paso consiste
en medir hasta qu grado estas herramientas han contribuido a que
los ciudadanos y las empresas perciban que el gobierno
- 20. 19 es ms transparente, que proporciona la informacin que
necesitan en el formato adecuado para ayudarlos a tomar mejores
decisiones. Es esencial evaluar el grado de satisfaccin de los
ciudadanos y las empresas con las nuevas posibilidades que brinda
el gobierno electrnico. Ante este reto, el gobierno mexicano dise
un nuevo modelo de evaluacin de la gestin electrnica, que se
aplicar en todas las instituciones pblicas federales. La eficiencia
del sector pblico requiere fortalecer las capacidades a nivel
subnacional y fomentar la coordinacin entre los distintos rdenes de
gobierno. Los estados mexicanos tambin han emprendido acciones para
aprovechar las herramientas de gobierno electrnico. Como en muchos
otros pases de la OCDE, estas herramientas son caras y requieren
constante mantenimiento y actualizacin. En algunos casos, los
servicios de gobierno electrnico deben concentrarse claramente en
las necesidades y preferencias de cada localidad. En otros, pueden
compartirse entre varias localidades a fin de evitar duplicidades y
garantizar que su calidad sea satisfactoria y uniforme en todo el
pas. Mejorar la gestin de riesgos El tema de la gestin de riesgos
muestra los beneficios de que las polticas pblicas se coordinen
entre s, y de que las instituciones del gobierno hagan lo propio.
Ante la percepcin de que los desastres naturalesy los ocasionados
por el hombre son cada vez ms frecuentes y graves, los pases de la
OCDE subrayan la importancia de prevenir riesgos y poner en marcha
sistemas ms integrales que respondan eficazmente a las
eventualidades que se presenten. Estos sistemas reconocen la
necesidad de que los servicios de seguridad y emergencia, y otras
instituciones directamente involucradas, emprendan acciones
congruentes entre s, por ejemplo, un liderazgo fuerte desde el
centro y una buena coordinacin entre el gobierno federal y los
locales. Actualmente, la OCDE trabaja con el Sistema Nacional de
Proteccin Civil de Mxico en la preparacin de un estudio sobre sus
sistemas y mecanismos de gestin de riesgos. Grfica 5.1. Esperanza
de vida al nacer y gasto en salud per cpita (2009 o ao ms reciente
del que se dispone de datos) 84 79 74 69 64 0 4000 8000 R2 =,0,73
Gasto en salud per cpita (dlares PPC) 10 00060002000 JAP ISL ISR
NORNZL COR P. BAJ FIN CHL DIN EUA R. CHE MEX POL EST SVC HUN TUR
CHN IND Esperanzadevidaalnacer(aos)
- 21. 20 Recomendaciones clave de la OCDE Disear un proceso
presupuestario multianual, el cual se centre en el desempeo y la
eficacia del gasto y en los resultados del sector pblico. Fomentar
la eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio pblico,
tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las
iniciativas de transparencia y de gobierno abierto. Garantizar un
gasto ms estratgico a travs de mejores mecanismos de adquisiciones
pblicas, apoyndose en la planeacin, la recopilacin de datos con
fines de evaluacin y una fuerza laboral especializada en cada una
de las instituciones pblicas. Medir la satisfaccin de los
ciudadanos con las herramientas existentes de gobierno electrnico
para impulsar un gobierno abierto, a fin de alinear mejor la oferta
y la demanda y explorar las opciones para crear servicios
compartidos entre distintos rdenes de gobierno.
- 22. 21 6. Las Disparidades Regionales Mxico es uno de los pases
de la OCDE con mayor desigualdad en el ingreso, no slo entre las
personas, sino entre una regin y otra. Incluso, en los ltimos 20
aos las disparidades entre regiones aumentaron debido a que algunas
capitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalizacin
comercial (vase la grfica 6.1). Las polticas para superar las
desigualdades territoriales en Mxico han sido en gran medida
compensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de
crecimiento de los estados rezagados. As, y dado que el bajo
desempeo de algunos estados afecta el crecimiento del pas en su
conjunto, la estrategia nacional para el desarrollo debe orientarse
a fomentar la competitividad de los estados y procurar que las
polticas para aumentar la eficiencia se complementen con las que
atienden la desigualdad. Fomentar la competitividad y la
productividad de los estados Adems de que los estados de Mxico
registran un PIB per cpita inferior al promedio de la OCDE, la
mayora de ellos presentan tasas de crecimiento bajas. En la ltima
dcada, slo ocho de las 32 entidades federativas crecieron a un
ritmo mayor que el promedio de la OCDE. Este pobre desempeo se debe
principalmente al bajo crecimiento de la productividad y a la falta
de suficiente inversin y empleo a nivel regional. Los estudios que
ha llevado a cabo la OCDE con modelos de crecimiento regional
indican que no basta conque las regiones desarrollen
infraestructura y formen capital humano, sino que deben crear las
condiciones quefavorezcan la iniciativa empresarial y la innovacin.
Las polticas de Mxico en estos frentes se encuentran fragmentadas
entre varias secretaras, sin que exista un responsable nico de la
poltica regional. Por esa razn, es necesario revisar el marco de
gobernabilidad entre los tres niveles de gobierno del pas, buscando
definir claramente las funciones que cada actor desempea en el
fomento del crecimiento regional, con el objetivo de impulsar al
mximo el desarrollo nacional. Fortalecer el federalismo fiscal Las
reformas al federalismo fiscal podran dar un mejor marco de
incentivos a los estados y municipios, y promover la coordinacin
entre los distintos rdenes de gobierno. En la dcada de 1990, Mxico
inici un proceso de descentralizacin de las responsabilidades
fundamentales del gasto hacia los estados y, en menor medida, hacia
los municipios. Sin embargo, han transcurrido 20 aos y la
descentralizacin se encuentra a la mitad del camino. Aunque los
estados son responsables de los principales conceptosdel gasto
algunos tan importantes como salud y educacin, los cuales
representan casi la mitad del total delgasto pblico, no ocurre lo
mismo en lo referente a los ingresos: los estados y municipios
siguen dependiendo de las transferencias presupuestarias federales.
Esto reduce los incentivos para que en el nivel subnacional haya un
gasto eficiente y una administracin fiscal prudente. Las
asignaciones del gasto entre los rdenes de
- 23. 22 gobierno no estn bien definidas y suelen ser
redundantes, lo que tambin afecta la eficiencia del gasto. La
informacin sobre el uso de los recursos financieros de los
gobiernos subnacionales es escasa, y la difusin que se da a los
presupuestos subnacionales no es uniforme ni est homologada, aun
cuando la ley dispone que todos los rdenes de gobierno deben
adoptar un marco presupuestario basado en resultados. Ello impide
la transparencia y obstaculiza la evaluacin del desempeo fiscal.
Por lo que toca a los ingresos, la proporcin que perciben
directamente los gobiernos subnacionales es muy baja en comparacin
con los estndares internacionales. El impuesto sobre nmina
representa la mayor parte de los ingresos propios de los estados.
Sin embargo, aunque es fcil de recaudar, tiene la desventaja de
aumentar el costo de la mano de obra formal. En el caso de los
municipios, la fuente de ingresos ms importante es el impuesto
predial un gravamen comparativamente ms eficiente, pero tales
ingresos son extraordinariamente bajos incluso en comparacin con
sus homlogos de Amrica Latina. Esto se debe a que los catastros
estn desactualizados y por lo tanto las propiedades estn
subvaluadas, y tambin a que no hay incentivos para aumentar el
impuesto predial. En Mxico, los presidentes municipales slo pueden
ocupar el cargo durante tres aos, periodo que resulta insuficiente
para ver los beneficios de medidas impopulares como la de
incrementar el impuesto predial. Un primer paso para fortalecer el
impuesto predial es que los municipios participen en programas
estatales de actualizacin de catastros, para lo cual los estados
podran proporcionar la infraestructura necesaria y contratar y
capacitar personal. Ampliar el periodo de tres aos de los
presidentes municipales o permitir su reeleccin tambin ayudara a
crear incentivos para una mayor recaudacin. Cabe destacar que el
gobierno federal se ha esforzado por aumentar los incentivos y la
capacidad de los estados y municipios para recaudar impuestos por s
mismos. Por ejemplo, ha hecho ms estrictas las reglas del
endeudamiento subnacional, suspendiendo las partidas
extraordinarias a los estados y dando informacin sobre los
proyectos de inversin federal. Hoy en da, las frmulas de diversas
transferencias federales que no tienen un destino definido (las
denominadas participaciones) consideran tanto la cuanta como el
aumento de la recaudacin de los gobiernos subnacionales, y de esa
manera retribuyen su esfuerzo. En 2007, se dot a Grfica 6.1.
Disparidades regionales en pases de la OCDE Fuente: OECD Regions at
a Glance (OCDE, 2011). 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40
Desigualdadregional(ndicedeGinidelPIBpercpita) 2007 1995 MEX CHL
ESL TUR EST HUN COR POL BEL IRL GBR CAN PROM OCDE AUT POR EUA ITA
R.CHE DIN SVNALE GRE ESP NOR FRA AUS FIN P.BAJ JAP SUE
- 24. 23 Grfica 6.2. Ingreso y gasto de los gobiernos
subnacionales, 20101 1 2009 en el caso de Mxico, Corea y Nueva
Zelanda. Fuente: Base de datos OECD Fiscal Decentralisation. los
estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a
la gasolina y el disel, un impuesto sobre las ventas finales de
ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a
partir de 2012. Sin embargo, estas nuevas facultades tributarias no
se han aprovechado por la mayora de los estados. Lo anterior quiz
se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero
tambin a la falta de incentivos, ya que es ms fcil para los estados
cabildear a favor de mayores transferencias federales que
intensificar sus esfuerzos de recaudacin. Los aumentos de las
transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de que
los estados tengan mayores incentivos para recaudar ms ingresos
propios. De este modo, la delegacin a los estados de facultades
para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del
impuesto sobre la renta o del IVA, habrn de dar mejores resultados.
Esto debe combinarse con un mecanismo de nivelacin o igualacin
fiscal eficiente y transparente, lo que garantizara que los estados
pobres dispongan de los recursos necesarios para aprovechar su
potencial de crecimiento y dejar atrs el rezago (vase la grfica
6.2). Mejorar la capacidad de los gobiernos locales de cobrar por
los servicios de agua Un claro ejemplo de los retos que enfrentan
los estados y municipios en la provisin de servicios bsicos son las
tarifas de agua. En Mxico, las tarifas de agua varan
considerablemente entre municipios y estados, pero en general son
ms bajas de lo requerido para recuperar el costo de operacin y
mantenimiento. En consecuencia, las agencias operadoras del
servicio dependen fundamentalmente de subsidios gubernamentales
para sus necesidades de inversin. Esta estructura de ingresos
impide incrementar las fuentes comerciales para la inversin en el
sector. ISL BEL CAN SUE EST FIN FRA ALE HUN DIN IRL ISR ITA COR LUX
MEX NLD NZL NOR POL PRT SVK SVN ESP SUI CHE GBR EUA 0 10 20 30 40
50 60 70 0 10 20 30 40 50 60 70 Gasto como porcentaje del gasto
total del gobierno central (consolidado)
Ingresocomoporcentajedelingresototaldelgobiernocentral(consolidado)
- 25. 24 Al igual que en otros ingresos locales, las autoridades
no cuentan con los incentivos para elevar las tarifas a un nivel
sostenible. El corto mandato de las autoridades municipales hace
polticamente difcil elevar las tarifas. Adems, los subsidios
federales en general estn desvinculados del desempeo de las
agencias proveedoras del servicio, reduciendo an ms los incentivos
a tomar decisiones difciles en materia de tarifas, y en general
mejorar la eficiencia y calidad del servicio. La metodologa
desarrollada por la Comisin Nacional del Agua para el
establecimiento de tarifas para provisin de agua potable y
servicios de drenaje, como un instrumento voluntario para promover
un enfoque ms consistente, es un paso en la direccin correcta. Sin
embargo, al no ser obligatorio, no crea los incentivos para ser
adoptado por las autoridades locales, como ha sido evidenciado por
la baja adopcin hasta ahora. Es de destacarse que algunos estados
(incluidos Nuevo Len, Baja California y Sonora) han acumulado una
experiencia importante en el establecimiento de tarifas que puede
ser de utilidad para otros estados. Este tema se aborda con mayor
detalle en el captulo La Gestin del Agua. Recomendaciones clave de
la OCDE Crear un responsable federal nico de la poltica regional,
encargado de disear las polticas, crear incentivos para la accin a
nivel subnacional y coordinar horizontalmente a los actores.
Unificar el financiamiento de las polticas de desarrollo regional y
aumentar la certidumbre por medio de un proceso presupuestario
multianual. Aclarar las responsabilidades del gasto en los
distintos rdenes de gobierno y eliminar las redundancias o
duplicidades de funciones. Establecer un marco de clasificacin
presupuestal y contabilidad comn, acorde con los estndares
internacionales en todos los niveles de gobierno. Fortalecer el
seguimiento y la evaluacin, ampliando las evaluaciones de
resultados, ms all de los programas sociales, a otras polticas
pblicas, estados y municipios. Aumentar los incentivos y los
ingresos tributarios de los estados, limitando las transferencias
federales y dando a los gobiernos estatales mayores facultades
tributarias. Mejorar la transparencia del ejercicio de las
transferencias federales a gobiernos estatales y municipales y
mejorar los mecanismos de nivelacin fiscal. Mantener actualizados
los catastros para aumentar los ingresos del impuesto predial.
Promover y apoyar el financiamiento sostenible de los servicios de
agua a travs de mayor recaudacin local, mejor entendimiento de las
restricciones de disponibilidad de agua y una creciente percepcin
social de incremento de su precio. Promover la atencin de los
congresos estatales para apoyar medidas consistentes con el
establecimiento de tarifas de agua y elevar la capacidad de las
agencias locales de provisin de servicio para que alcancen
sostenibilidad financiera.
- 26. 25 7. El Mercado Laboral Para que haya buenos resultados
econmicos y sociales, y con ello se mitigue la pobreza, es clave
que el mercado laboral funcione adecuadamente. En el caso de Mxico,
hay que destacar que su desempeo laboral en el pasado reciente ha
sido mejor que el de la mayora de los pases de la OCDE. El empleo
total creci 3.8% en trminos anuales a marzo de 2012, el mayor
aumento registrado en pases de la OCDE despus de Turqua. Y aunque
la tasa de desempleo sigue siendo superior a la registrada al
inicio de la crisis (5% en el primer trimestre de 2012), es todava
muy inferior al promedio del 8.2% de la OCDE. De acuerdo con las
ltimas proyecciones de la Organizacin (junio de 2012), se espera
que la tasa de desempleo en Mxico contine por encima de los niveles
previos a la crisis durante algn tiempo, especialmente por el
debilitamiento de la recuperacin econmica en los dems pases de la
OCDE. Sin embargo, se requieren importantes reformas orientadas a
fomentar el empleo formal para que el mercado laboral contribuya a
elevar el nivel de vida de los mexicanos y a consolidar un
crecimiento incluyente (vase grfica 7.1). Grfica 7.1. Tendencias
recientes de la tasa armonizada de desempleo en Mxico y en el rea
de la OCDE Fuente: Base de datos OECD Main Economic Indicators. El
empleo informal sigue siendo un problema Si bien en Mxico el empleo
informal ya era elevado antes de la crisis, despus de sta se
increment an ms y en mayor medida que en recesiones previas.
Inicialmente, esto se debi al descenso del empleo formal, derivado
a su vez de la cada en la demanda de las exportaciones.
Posteriormente, el aumento del empleo informal reflej sobre todo la
incorporacin de trabajadores procedentes del sector formal que
perdieron su empleo, adems de otros desempleados que buscaban
compensar la disminucin del ingreso 3.7 5.75.8 8.7 5.0 8.2 0 1 2 3
4 5 6 7 8 9 10 Mxico OCDE % Anterior a la crisis Mximo durante la
crisis Primer trimestre de 2012
- 27. 26 familiar. Aunque a partir del segundo semestre de 2011
la tasa del empleo formal mejor ligeramente, an est lejos de
recuperar el nivel que tena antes de la crisis. Grfica 7.2.
Tendencia de la participacin en el empleo formal de grupos
seleccionados de la poblacin en edad de trabajar, 2008-2011 Los
datos trimestrales se ajustaron con promedios mviles de tres
trimestres a partir de un valor de 100 en la fecha del punto mximo
(primer trimestre de 2008). El empleo formal comprende a los
trabajadores afiliados a la seguridad social (IMSS o ISSSTE) a
travs de las empresas donde laboran. Fuente: Clculos de la OCDE
basados en la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupacin (ENOE). El
descenso del empleo formal afect especialmente a los trabajadores
jvenes y a los poco calificados, en su mayora hombres, en
comparacin con otros grupos de la poblacin en edad de trabajar
(vase la grfica7.2). A pesar de que el empleo formal se contrajo un
5% en general, para esos trabajadores la cada fue dos y hasta tres
veces ms fuerte. Este fenmeno, comn a muchos pases de la OCDE,
refleja la relativa vulnerabilidad de los trabajadores del sector
formal que cuentan con escasa experiencia laboral, son poco
calificados y que tienen contratos temporales, los cuales cuentan
con poca o ninguna proteccin social, por lo que suponen costos
relativamente bajos de contratacin y despido. Cabe sealar, sin
embargo, que los trabajadores jvenes y los poco calificados han
sido los ms beneficiados con la recuperacin del empleo formal que
se ha producido recientemente. Reducir el empleo informal con
mejores polticas de proteccin social El crecimiento de la
informalidad revela que son insuficientes las medidas de apoyo al
ingreso con que cuentan los trabajadores que se quedan sin empleo.
De hecho, Mxico es el nico pas de la OCDE quecarece de un sistema
de proteccin por desempleo. Pese a que los trabajadores del sector
formal que pierden su puesto de trabajo y tienen una cuenta de
ahorro para el retiro pueden disponer de esos fondos, en la prctica
las condiciones para hacerlo son muy restrictivas. La creacin de un
seguro de desempleo debe tener la mayor prioridad en la poltica del
mercado laboral. Podra disearse con base en un sistema de ahorro
individual Total Hombres Jvenes (15-24) Poco calicados 102 100 98
96 94 92 90 88 86 84 2008 1erT 2T 3erT 4T 2009 1erT 2T 3erT 4T2010
1erT 2T 3erT 4T2011 1erT 2T 3erT 4T
- 28. 27 ycombinarse con una aportacin pblica para aquellos que
pierden el empleo y an no tienen suficientes ahorros, como en el
caso de Chile. El sistema de ahorro para el retiro que existe en
Mxico podra ser un buen punto de partida. Un seguro de desempleo
implica costos fiscales, lo que hace indispensable y urgente la
reforma fiscal. Otras medidas podran desalentar el trabajo en el
sector informal. Por ejemplo, la cobertura de los servicios de
salud se increment considerablemente en la ltima dcada debido al
Seguro Popular, un nuevo sistema que no requiere de aportaciones o
contribuciones por parte del individuo (vase el captulo Los Retos
dela Salud). La edicin 2011 del informe OECD Employment Outlook
seala que implementar programas que no exijan contribuciones y que
se apliquen junto con los que s requieren aportaciones de los
beneficiarios no ha aumentado necesariamente los incentivos para el
trabajo informal (al reducir los beneficios relativos del sistema
de aportaciones vigente). Aun as, integrar mejor los diversos
sistemas de salud en Mxico y hacer que el acceso a y los beneficios
del Seguro Popular dependan del ingreso de cada persona seran
medidas tiles para no crear incentivos de trabajo en el sector
informal. Reformar la ley del trabajo Aparte del fortalecimiento de
las redes de seguridad social para los trabajadores formales, una
reforma a la ley del trabajo podra fomentar el empleo formal y el
crecimiento de la productividad. Aunque las disposiciones vigentes
en Mxico sobre la contratacin y el despido de los trabajadores con
contrato por tiempo indefinido, y sobre el uso de contratos
temporales son muy restrictivas, stas no se cumplen del todo.
Liberalizar estas disposiciones y asegurar su cumplimiento, as como
fortalecer las redes de proteccin social para los trabajadores
formales, seran incentivos para formalizar los empleos y eliminar
la segmentacin del mercado laboral. Ya existe un proyecto de
reforma a la legislacin laboral en el Congreso, el cual, aunque
perfectible, puede servir de base para concretar este importante
propsito en un plazo relativamente corto. Recomendaciones clave de
la OCDE Aumentar los incentivos para el empleo formal, integrando
de manera ms efectiva los diversos sistemas de atencin de la salud
y haciendo que el componente subsidiado del Seguro Popular dependa
del ingreso de las personas. Ampliar la cobertura de la seguridad
social y el acceso a servicios tales como vivienda y guarderas.
Fortalecer las medidas para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales y de seguridad social, como parte de una
estrategia integral para alentar a los trabajadores informales a
registrar sus actividades. Simplificar el rgimen tributario, que no
ofrece incentivos para contratar trabajadores poco calificados. El
gobierno tambin podra considerar la posibilidad de volver
obligatorias las aportaciones a la seguridad social de los
trabajadores independientes, especialmente en el caso de quienes
tienen ingresos superiores a cierto nivel.
- 29. 28 Promover los contratos temporales y de tiempo parcial
para alentar la participacin de las mujeres en el mercado laboral,
asegurndose al mismo tiempo de que cuenten con garantas y
proteccin. Adoptar nuevas formas de capacitacin laboral, como los
contratos de aprendizaje. Fomentar los periodos de prueba, siempre
que stos busquen facilitar la conversin de los contratos temporales
en contratos de ms largo plazo y eviten los abusos. Poner en marcha
una reforma laboral integral y equilibrada, la cual debe
contemplar: reducir el costo de la contratacin y el despido de los
trabajadores (sobre todo los de poca antigedad), facilitar el uso
de contratos temporales sin que por ello deje de cumplirse la
legislacin de proteccin del empleo, aumentar la libertad de los
sindicatos y mejorar la representacin de los trabajadores en los
contratos colectivos, y crear un plan eficaz de proteccin para los
trabajadores en caso de desempleo.
- 30. 29 8. El Sistema Educativo El avance de Mxico en la
ampliacin de la cobertura educativa es muy evidente. Hoy en da,
prcticamente todos los nios de entre 5 y 14 aos van a la escuela, y
se trabaja para aumentar el nmero de quienes terminan la enseanza
media y superior. Sin embargo, los estudiantes mexicanos siguen
teniendo un desempeo bajo. Si bien la prueba PISA de la OCDE
muestra que el desempeo de los estudiantes mexicanos mejor entre
2006 y 2009, an est muy por debajo del de otros pases de la
Organizacin (vase la grfica 8.1). Un problema adicional es que la
cuarta parte de los jvenes de entre 15 y 29 aos no estudian ni
trabajan. De ah que sea fundamental mejorar an ms el sistema
educativo, tanto para sustentar el crecimiento de largo plazo con
un capital humano ms preparado, como para reducir las
desigualdades. La inversin en una mejor educacin, en efecto, puede
ser altamente redituable. La OCDE estima que incluso una mejora
relativamente modesta de 25 puntos en la puntuacin media de la
prueba PISA durante los prximos 20 aos podra incrementar el PIB de
Mxico en 4.8 billones de dlares durante la vida de la generacin
nacida en 2010 (cifra expresada en valor presente neto del aumento
previsto del PIB real). Los pases que tuvieron los mejores
desempeos en la prueba PISA y que han puesto en marcha reformas
exitosas pueden aportar valiosas experiencias a Mxico. El sistema
educativo ms eficiente en la prueba PISA de 2009 fue el de
Shanghai, cuyo PIB per cpita es muy inferior al promedio de la
OCDE; ello demuestra que un promedio bajo de ingreso no es
incompatible con buenos resultados en educacin. Por su parte,
Brasil y Polonia, que tienen un PIB per cpita similar al de Mxico,
mostraron avances considerables en la prueba PISA durante los
ltimos 10 aos. Mxico se ha comprometido a aumentar sus logros, por
lo que en 2007 estableci metas de desempeo para los estudiantes que
se miden a travs de la evaluacin nacional ENLACE y la prueba PISA.
Si bien la estrategia para fortalecer la educacin debe contemplar
los distintos niveles del sistema, tambin debe dar prioridad a las
reformas en las reas que tienen mayores posibilidades de mejorar
los resultados, como la calidad de los docentes y la gestin basada
en estndares e informacin claros. Fortalecer la educacin preescolar
y bsica La educacin preescolar es de gran importancia. Luego de
considerar el entorno socioeconmico, los alumnos mexicanos que
haban asistido a centros de educacin preescolar durante ms de un ao
obtuvieron en promedio 36 puntos ms en la prueba PISA que quienes
no haban asistido nunca. Mxico se ha preocupado por mejorar la
calidad de la educacin y el cuidado de la primera infancia, y
ampliar el acceso a estos servicios. Hay que seguir avanzando en
este terreno.
- 31. 30 Mejorar el liderazgo escolar y la calidad de los
docentes tambin es clave para el progreso de los estudiantes. Mxico
ya ha emprendido acciones a este respecto, pero es necesario
mantenerlas y reforzarlas. Los aspectos fundamentales son la
seleccin de los docentes, el proceso para asignarlos a las
escuelas, el reconocimiento y compensacin econmica que reciben, los
incentivos para mejorar su desempeo y calidad, as como los
programas de capacitacin para los directores de las escuelas. Una
reforma reciente (la RIEB) dio lugar a un nuevo plan de estudios
basado en competencias para el mejor desempeo de los estudiantes en
espaol, matemticas, ciencias e ingls. Tambin estableci estndares de
desempeo y liderazgo de los docentes y las escuelas para que
quienes participan en el proceso educativo sepan qu conocimientos
deben transmitir y en qu consiste una enseanza y un aprendizaje
eficaces. Con el propsito de consolidar estas mejoras, Mxico ha
diseado un sistema de evaluacin universal para la educacin bsica
que busca aumentar la rendicin de cuentas. Dicho sistema contempla,
adems de la evaluacin de los directores y de los docentes, el
desarrollo de una evaluacin nacional basada en resultados. El
fortalecimiento de la prueba ENLACE y su adaptacin a los nuevos
estndares curriculares puede ser el instrumento que se necesita
para planear y medir los avances, siempre que incluya criterios de
equidad y calidad (vase la grfica 8.2). Fortalecer la educacin y
formacin profesional, as como la educacin superior El sistema
mexicano de educacin y formacin profesional (EFP) tiene muchas
fortalezas; por ejemplo, brinda oportunidades de aprendizaje en
regiones apartadas, cuenta con medidas de apoyo para estudiantes
que corren riesgo de desercin y promueve la colaboracin entre las
empresas y las escuelas de formacin profesional en las distintas
localidades. Sin embargo, para seguir reforzndolo, Mxico requiere
en primer Grfica 8.1. Puntuaciones medias de Mxico en la prueba
PISA, tendencias anualizadas ymatrcula de los jvenes de 15 aos
Nota: La lnea base de 392 puntos corresponde al promedio simple
redondeado de las puntuaciones nacionales medias de Mxico en la
prueba PISA de 2003 en lectura (399.72) y matemticas (385.22). Por
ello, aqu se muestra la puntuacin media en lectura y matemticas.
*Cada 40 puntos de diferencia equivalen a un ao de educacin. 422
400 410 425 385 406 419410 416 50 55 60 65 70 75 80 85 90 325 350
375 400 425 450 475 500 525 2000 2003 2006 2009 2012 Lectura
Matemticas Ciencia Porcentaje de matrcula de jvenes de 15 aos
Puntuacin nacional media Porcentajedematrcula Aos de evaluacin de
la prueba PISA Promedios de la OCDE en 2009:* Lectura 493
Matemticas 496 Ciencia 501 PISA 2012 Meta de desempeo Meta de
desempeo
- 32. 31 lugar de un marco de consulta formal entre empleadores,
sindicatos y el sistema de EFP. En segundo lugar, debe adoptar
estndares de calidad y contratos de aprendizaje para ampliar la
capacitacin en los centros de trabajo como parte integral de los
programas de formacin profesional. En tercero, los profesores de
EFP deben recibir capacitacin pedaggica antes o inmediatamente
despus de empezar a ensear. En cuarto lugar, Mxico podra explorar
la posibilidad de crear un esquema nacional de certificacin de
competencias. Y en quinto, debe desarrollar la capacidad de
analizar y usar los datos acerca de las necesidades del mercado
laboral a fin de orientar el diseo de polticas y mejorar la toma de
decisiones. Si bien el pas tambin se ha esforzado por ampliar la
cobertura y la equidad de la educacin superior, an quedan
importantes retos. Slo el 20% de los mexicanos de entre 25 y 34 aos
cursan estudios superiores, en contraste con el promedio de 37% de
la OCDE. De 1995 a 2008, el gasto en educacin superior aument 78%,
pero, dado que la matrcula se increment muy rpidamente, el gasto
por estudiante apenas creci 16%. Una reforma del financiamiento de
la educacin superior debe evaluar si la distribucin actual de los
costos (colegiaturas vs. subsidio) es sostenible, y si refleja
adecuadamente la importancia relativa de los beneficios que la
educacin terciaria aporta a la sociedad; aumentar la transparencia
en la asignacin de financiamiento a las instituciones; y ampliar de
manera considerable las medidas de apoyo para los estudiantes ms
pobres. Grfica 8.2. Caractersticas de los docentes que obstaculizan
la enseanza, a juicio de los directores de escuelas (2007-2008) (%)
Los pases estn clasificados en orden descendente segn el porcentaje
de directores que sealaron la falta de peparacin pedaggica de los
docentes como obstculo para la docencia. Fuente: OCDE (2008),
Creating Effective Teaching and Learning Environments: First
Results from TALIS, OECD Publishing, Pars. 0 10 20 30 40 50 60 70
80 Mxico Italia Turqua Espaa Lituania Australia Brasil Corea
Irlanda Malasia PromedioTALIS Hungra Portugal Malta Austria
Eslovenia Islandia Dinamarca Noruega Blgica(Fl.) Estonia
RepblicaEslovaca Bulgaria Polonia % Falta de preparacin pedaggica
Llegan tarde a la escuela Ausentismo
- 33. 32 Recomendaciones clave de la OCDE Seguir ampliando la
cobertura educativa y el cuidado de la primera infancia, y al mismo
tiempo elevar su calidad mediante la formacin de capacidad del
personal y el mejoramiento pedaggico. Fortalecer la inversin en la
eficacia de los docentes, especialmente por medio de la capacitacin
inicial y la formacin continua, de revisar los procesos para
asignar los docentes a las escuelas y crear conciencia de que su
actividad es una profesin. Esto debe acompaarse de un sistema bien
diseado e implementado de evaluacin de los docentes. Aprovechar
mejor la informacin sobre el desempeo de los estudiantes, y tambin
la informacin disponible sobre los estndares curriculares, de
desempeo docente y de gestin escolar, no slo para evaluar las
escuelas, sino para garantizar que se mejoren las reas que lo
necesitan. Fortalecer el sistema de educacin y formacin profesional
(EFP), estableciendo una colaboracin ms estrecha entre empleadores
y sindicatos, capacitacin integral en el empleo, mejor calidad de
la enseanza y mayor informacin. Tambin se debe explorar la
posibilidad de crear un marco nacional de certificacin de
habilidades. Reformar el financiamiento de la educacin superior,
buscando un equilibrio entre el costo pblico y el beneficio social
(colegiaturas vs. subsidio), fomentando la transparencia de la
asignacin de recursos a las instituciones e impulsando mecanismos
que apoyen a los estudiantes ms pobres y promuevan la
igualdad.
- 34. 33 9. Los Retos de la Salud La esperanza de vida en Mxico
aument cerca de 18 aos entre 1960 y 2009, alcanzando los 75 aos. A
pesar de este incremento, este nivel es el quinto ms bajo de la
OCDE. Para mejorar los servicios de salud pblica, el pas debe
atender las deficiencias de calidad y recursos de los estados ms
pobres y orientar los servicios hacia donde produzcan los mayores
beneficios. Hacer uso de la innovacin para ofrecer una cobertura
asequible El Seguro Popular, establecido en 2004, ha ampliado la
cobertura de atencin mdica bsica a toda lapoblacin mexicana,
alcanzando a los ms de 50 millones de personas que antes carecan de
acceso ala seguridad social. Los avances hacia la cobertura
universal de salud han sido extraordinarios. El Seguro Popular es
innovador en muchos sentidos. En primer lugar, su mecanismo de
financiamiento promueve la transferencia de recursos de los estados
ms ricos a los ms pobres. En segundo, ofrece tratamiento para un
nmero limitado de enfermedades y no pone en riesgo la
sostenibilidad fiscal del sistema. El siguiente reto para Mxico ser
garantizar y mejorar el acceso a la atencin ampliando la gama de
servicios cubiertos por el programa, facilitando su accesibilidad
en todos los estados y mejorando la calidad de la atencin. Atender
las brechas de eficiencia y financiamiento La oferta de servicios
de salud en Mxico sigue siendo fragmentada, con un sector privado
grande y en su mayor parte no regulado, y un sector pblico dividido
en varias instituciones integradas verticalmente que financian y
ofrecen atencin mdica a distintos segmentos de la poblacin. Cabe
sealar, sin embargo, que Mxico ha tomado medidas para integrar las
diferentes instituciones pblicas de salud. Por ejemplo, la
Secretara de Salud estableci una base de datos integral y elabor un
sistema de tarifas comn a todas las instituciones que prestan
servicios de salud, y ciertas compras de medicamentos de patente se
hacen conjuntamente entre varios organismos. La eficiencia en la
prestacin de los servicios de salud podra mejorarse mediante la
reforma de los mecanismos de remuneracin, de tal forma que se
premie el buen desempeo y mediante la creacin de un sistema de
salud de base amplia con un solo paquete de seguro que se aplique a
toda la poblacin. Por otra parte, es necesario obtener
financiamiento adicional. Mientras que el gasto en salud est dentro
de los lmites que cabe esperar considerando el ingreso en Mxico,
casi la mitad del gasto total en salud en 2009 provino del sector
privado, cifra muy superior al promedio de la OCDE, que fue de 28%.
Aunque el gasto pblico podra administrarse con ms eficiencia, se
podra garantizar un mayor financiamiento pblico
- 35. 34 con una reforma fiscal amplia (vase el captulo Reforma
Fiscal para el Desarrollo y la Equidad) y un mejor sistema de
adquisiciones pblicas (vase el captulo La Eficiencia de la Gestin
Pblica; vase la grfica9.1). Mejorar la calidad y la eficiencia de
la atencin La insuficiente calidad de los servicios de salud se
debe en parte al bajo nmero de mdicos y camas de hospital. Pese al
gran aumento de la oferta registrado desde 1990, en 2009 Mxico tena
dos mdicos por cada 1,000 habitantes, en comparacin con la media de
3.1 de la OCDE, mientras que la proporcin de camas de hospital era
de aproximadamente la tercera parte del promedio de la Organizacin.
En los estados con ms carencias, las dificultades son mayores por
el hecho de que el financiamiento pblico per cpita sigue siendo
inversamente proporcional a los indicadores de pobreza como la
mortalidad infantil y por lo tanto congela la desventaja de las
regiones ms pobres. Reducir las diferencias de calidad de los
servicios de salud entre las distintas regiones implicar asignar
los recursos limitados all donde ms se necesitan. Grfica 9.1. Gasto
en salud como porcentaje del PIB (2009 o ao ms prximo) Fuente: OECD
Health Data 2011; OMS, Global Health Expenditure Database. 17.4
12.0 11.8 11.6 11.5 11.4 11.4 11.0 10.9 10.3 10.1 10.0 9.8 9.7 9.6
9.6 9.6 9.5 9.5 9.5 9.3 9.2 9.1 9.0 8.7 8.5 8.5 8.4 8.2 7.9 7.8 7.4
7.4 7.0 6.9 6.4 6.1 5.4 5.1 4.2 2.4 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
EstadosUnidos PasesBajos Francia Alemania Dinamarca Canad Suiza
Austria Blgica NuevaZelanda Portugal Suecia ReinoUnido Islandia
Grecia Noruega OCDE Irlanda Italia Espaa Eslovenia Finlandia
Rep.Eslovaca Brasil Australia Japn Sudfrica Chile Rep.Checa Israel
Luxemburgo Hungra Polonia Estonia Corea Mxico Turqua Fed.Rusa China
India Indonesia % del PIB Pblico Privado
- 36. 35 Superar las nuevas amenazas para la salud pblica:
obesidad y diabetes Mxico ocupa el segundo lugar de la OCDE en
obesidad, despus de Estados Unidos. Los ndices han aumentado del
24% en 1990 al 30% de la poblacin adulta en 2008. Casi uno de cada
tres nios tiene sobrepeso u obesidad. Se calcula que la diabetes,
la enfermedad crnica relacionada ms directamente con la obesidad,
afecta hoy en da al 10.8% de la poblacin mexicana de entre 20 y 79
aos de edad, que constituye la incidencia ms alta de la OCDE. Si
bien la promocin de la salud que se ha realizado recientemente a
travs de iniciativas locales y otras medidas a nivel escolar supone
un gran avance,se debe hacer ms. Los estudiosde la OCDE indican
que, a un costo anual de 12 dlares por persona, sepodra implementar
en Mxico un paquete de medidas eficaces que incluyan: educar en
materia de salud y promover un estilo de vida saludable, regular la
publicidad de alimentos dirigida a los nios, adoptar medidas
fiscales que combinen impuestos y subsidios con base en la calidad
de los alimentos, y difundir consejos sobre estilo de vida a travs
de los mdicos familiares. Recomendaciones clave de la OCDE
Garantizar el financiamiento adecuado del sistema de salud,
adoptando las reformas fiscales necesarias. Reducir los obstculos
que quedan para el acceso a los servicios, mejorando la
disponibilidad y la calidad de stos y ampliando progresivamente el
paquete de atencin mdica cubierto por el Seguro Popular. Fomentar
la eficiencia de los hospitales pblicos, adoptando una separacin ms
clara entre las funciones de adquirente y proveedor, as como
mecanismos de pago entre instituciones basados en resultados.
Alentar la productividad de los profesionales de la salud,
vinculando la remuneracin con la eficiencia y la calidad, y
garantizando que la prctica privada de los mdicos no reduzca la
disponibilidad de los servicios pblicos. Mejorar el buen gobierno
del sistema, fortaleciendo los mecanismos de informacin y los
marcos de rendicin de cuentas de todas las instituciones e
invirtiendo en la capacidad de gestin a todos los niveles del
sistema. Fomentar la calidad y la rentabilidad de la atencin,
fortaleciendo la prevencin de enfermedades y las iniciativas de
promocin de la salud, sobre todo para atender el aumento dela
obesidad y la diabetes.
- 37. 36 10. La Igualdad de Gnero Al igual que en la mayora de
los pases de la OCDE, en Mxico las brechas de gnero en educacin se
han ido cerrando e incluso se han revertido. Sin embargo, a pesar
de los grandes avances en materia educativa, las diferencias de
gnero en cuanto al trabajo remunerado y no remunerado se ubican
entre las mayores de la OCDE. Actualmente, la matriculacin es
universal en el nivel de educacin primaria y no existen diferencias
de gnero. En cuanto a los niveles medio y superior, las mujeres
tienen mayores tasas de inscripcin (90% comparado con el 84% entre
los varones) y de graduacin que los varones (21% y 18%,
respectivamente). Con respecto al desempeo acadmico, las nias
mexicanas tienen un rendimiento similar o incluso mejor que el de
los varones. A los 15 aos de edad, las nias superan a los varones
en lectura. En matemticas y ciencias, los varones superan a las
nias, pero las diferencias son pequeas (vase la grfica 10.1). Las
actitudes estereotipadas sobre temas acadmicos influyen de manera
importante en las diferencias de gnero en el rendimiento acadmico y
en la seleccin de profesiones. Varios pases de la OCDE cuentan 140
120 100 80 60 40 20 0 Mujeres Australia NuevaZelanda Espaa Irlanda
PasesBajos Dinamarca Francia Finlandia Blgica Noruega Islandia
Portugal Brasil Estonia ReinoUnido OCDE Japn Canad Suecia Alemania
Luxemburgo Italia Grecia Hungra Austria EstadosUnidos Eslovenia
Polonia Corea Sudfrica Suiza Israel RepblicaCheca Mxico
RepblicaEslovaca Chile FederacinRusa China Indonesia Turqua India
Hombres Nota: La tasa bruta de matrcula en secundaria se refiere al
nmero (total) de alumnos matriculados en secundaria,
independientemente de la edad, expresado como porcentaje de la
poblacin en edad tericamente de secundaria. La tasa puede ser mayor
a 100% como resultado de la repeticin de grado o la entrada a
edades menores o mayores de la edad tpica en ese nivel de grado.
Fuente: OECD Gender data browser. Grfica 10.1. Tasas de
matriculacin en educacin secundaria por sexo, 2010
- 38. 37 con prcticas para romper con los estereotipos
tradicionales (Alemania), aumentar el inters de las nias en
ciencias y matemticas (Corea) y alentar a las mujeres a estudiar
carreras en las reas de ciencia, ingeniera