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Cambio culturalEn la gestión pública
Estrategia de cambio culturalEfraín Sánchez - Maureen Guerrero Gutiérrez 19/01/2015
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1
ContenidoIntroducción.......................................................................................................................................2
Marcoconceptual..............................................................................................................................4
Diagnóstico.......................................................................................................................................16
Serviciopúblico:...........................................................................................................................17
Identidadysentidodepertenencia.........................................................................................17
Transparencia...........................................................................................................................22
Culturadelalegalidad..............................................................................................................28
Confianzaeninstitucionesyconfianzainterpersonalenservidorespúblicos.........................35
Conclusionesserviciopúblico:.....................................................................................................37
Ciudadanía....................................................................................................................................39
Confianzaciudadanaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal.......................................39
Percepcióndecorrupción........................................................................................................42
ÍndicedeTransparenciaNacional2008–2009........................................................................49
ÍndicedepercepcióndecorrupcióndeTransparenciaPorColombia2011.............................55
Satisfacciónconlagestiónpública...........................................................................................56
Importanciaasignadaalosasuntospúblicos...........................................................................60
Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos.....................................................................61
Rendicióndecuentas...............................................................................................................63
Conclusionesciudadanía..............................................................................................................64
Estadodelarte.................................................................................................................................67
Estrategiadecambiocultural...........................................................................................................78
2
Introducción
En este documento se presenta un avance del proyecto de formulación de una estrategia de
cambio cultural orientada a mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su
gestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamismaenColombia.
Enprimertérminosepresentaunesbozodelmarcoconceptualqueorientaelproyecto,partiendo
delosconceptosdeculturaycapitalcultural,comofundamentodeunaestrategiadecambioen
losdosaspectos.Enseguidaseofreceunavisiónpuramentepragmáticayadaptadaalosfinesdel
proyecto,delasestructurasdelaculturayelcapitalcultural,acompañadadebrevesdefiniciones
de los contenidos de la cultura y el capital cultural con los cuales se trabaja en el marco
conceptual.Enlapartecentraldedichomarcoseconcentralaatenciónenelorigenyladinámica
delaculturayelcapitalcultural,cuyoentendimiento,almenosensuformabásica,escrucialpara
definirunaestrategiade cambio cultural. En seguida seenfocan los temasde cambio cultural y
cambiodecomportamientobajoelprincipiodeque,comoconstruccionessociales,loscontenidos
culturalesestánsujetosacambio.Sibienseasumen loscomportamientoscomoaspectocentral
del cambio cultural, también se integra a la construcción conceptual la idea de que los
comportamientos no existen en el vacío sino que están orientados por los que caracterizamos
como contenidos de la cultura y el capital cultural, a saber: hábitos, costumbres, creencias,
suposiciones, tradiciones, actitudes (individuales o compartidas socialmente), normas sociales y
conocimientos.Asímismo,esesencialincluirenlaestrategiadecambiolosprocesosenloscuales
seoriginanlaculturayelcapitalcultural.Finalmente,sedaunamiradaprospectivaalaestrategia
decambioquesepropone,señalándoseque,comohipótesisinicialparaunaestrategiadecambio
cultural orientadaamejorar la formadepensarde los servidorespúblicos sobre su gestión, así
comoelreconocimientociudadanode lamismaenColombia,afirmamosqueestosaspectosdel
capitalculturalestánrelacionadosconotrosreferentesnomenosimportantes,asaber:
1. Integridadytransparenciacomocomponentesdelagestiónpública
2. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos
3. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía
4. Confianzaciudadanaenlasinstituciones
5. Conocimientoeimportanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía
6. Participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente en las instancias de
controlciudadanosobrelagestiónpública.
Sobreestosfundamentos,enlasegundapartesepresentaundiagnósticomásomenosdetallado
de los anteriores referentes, basadoenunadiversidadde encuestas aplicadas enColombiapor
entidades públicas y privadas. El diagnóstico está organizado en dos partes. En la primera se
examinan los mencionados referentes en cuanto respecta a los servidores públicos,
particularizandoenlosaspectosdeidentidadysentidodepertenencia,transparencia,culturade
lalegalidad,yconfianzaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal.Enlasegundaseenfocael
diagnóstico en la ciudadanía en general, contemplándose los aspectos de confianza en las
instituciones y confianza interpersonal, percepción de corrupción y los temas correlativos de
transparencia y satisfacción con la gestión pública, concluyéndose con un examen de los datos
3
referentes a la importancia asignada a los asuntos públicos, la participación ciudadana en los
asuntospúblicosylarendicióndecuentas.
Enlaúltimaparte,estadodelarte,sereúnenartículos,documentosyestudiosacercadelcambio
culturalenfocadoenlagestiónpúblicaylaéticaylamodernizacióndelaadministraciónpública.
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Marcoconceptual
Elpropósitodeestemarcoconceptualespresentarloslineamientosteóricosyconceptualesque
sirvendeguíaaunaestrategiadecambioculturalorientadaamejorarlaformadepensardelos
servidores públicos sobre su gestión, así como el reconocimiento ciudadano de la misma en
Colombia.
El diagnóstico que se presenta en la segunda parte de este informemuestra algunos aspectos
tanto de las opiniones y percepciones de los servidores públicos sobre su gestión como de las
opiniones, percepciones y actitudes ciudadanas sobre esta, así como de los factores que,
hipotéticamente inciden sobre los dos grupos de opiniones y actitudes y los comportamientos
asociadosconellas.
Inicialmente es pertinente dar una mirada al concepto de cultura dentro de una perspectiva
acotadaalospropósitosylametodologíadelapropuesta.Setratadeconstruirunadefiniciónde
laculturaquesirvademarcodereferenciaparaunapropuestadecambioculturalimpulsadapor
intervencionesgubernamentales.Taldefinicióndebeaportarloselementosconceptualesparalos
siguientesaspectos:a)origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural;b)factoresqueinciden
en la formación de hábitos y costumbres, actitudes, percepciones, creencias, conocimientos y
comportamientos; c)priorizaciónde los factoresculturalesydecapital cultural,así comode los
momentoscrucialesenladinámicadelaformacióndetalesfactores,conelfindeestablecerlos
elementosbásicosdeunaestrategiadeintervenciónparaelcambiocultural.
Culturaycapitalcultural
Conviene, desde luego, advertir que en estas páginas no entraremos en discusión sobre un
términotanampliamenteutilizadoenlasdisciplinassocialesyhumanas,asícomoenloscontextos
depolíticapública,contandiversossentidosysignificados.Nosinteresa,comoseanuncióantes,
construir una definición que proporcione un marco de referencia a una estrategia de cambio
cultural.
Engeneral,existencuatrotendenciasenladefinicióndeltérmino“cultura”:
1. Referidaalosproductosintelectuales,musicales,artísticosyliterariosdeunasociedad
2. Referidaalrefinamientoenelgusto,a losconocimientoselevados(especialmenteenlas
artes)yalosbuenosmodales.
3. Referida al modo o la forma de vida total de una sociedad, incluidos sus valores, sus
prácticas, sussímbolos, sus institucionesyel conjuntode las relacioneshumanas (visión
antropológica).
4. Referidaalasactitudes,losvaloresylasprácticasenámbitosespecíficos.Así,sehablade
“cultura económica”, “cultura política”, “cultura democrática”, “cultura organizacional”.
Unavariantedeestatendenciaeslareferenciaaactitudes,valoresyprácticaspropiosde
5
un subgrupo dentro de la sociedad, o asociados con instituciones o modos de ser
específicos,comoporejemplo:“culturamafiosa”,“culturadeldinerofácil”,etc.
Dentrodelasanteriorestipologíascabelagamamásampliadedefiniciones.
En Colombia existe una definición “oficial” del término, esbozada en el Artículo 1° de la Ley
GeneraldeCulturade1997:“Culturaeselconjuntoderasgosdistintivos,espirituales,materiales,
intelectualesyemocionalesquecaracterizanalosgruposhumanosyquecomprende,másalláde
las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y
creencias”1.Habría,paralaLey,una“culturacolombiana”,presentadaenlossiguientestérminos:
“Lacultura,ensusdiversasmanifestaciones,esfundamentodelanacionalidadyactividadpropia
de la sociedad colombiana en su conjunto, comoproceso generado individual y colectivamente
porloscolombianos.Dichasmanifestacionesconstituyenparteintegraldelaidentidadylacultura
colombianas”.
ElteóricosocialnoruegoJonElsterponeénfasisenelcaráctercompartidoe interrelacionadode
losdistintoselementosde lacultura,ysurelacióncon loscomportamientos:“Hepropuestouna
concepción de la cultura en términos de varios componentes interrelacionados: equilibrios de
coordinación, normas sociales compartidas, creencias compartidas y conceptos compartidos. El
primero de los componentes se define directamente en términos de conducta y los restantes
tambiénpuedeninducirformasespecíficasdeconductaydebenaestehechobuenapartedesu
importancia”2.
Con un enfoquemás pragmático, en el prólogo a un libro colectivo tituladoCultureMatters, elpolitólogo norteamericano Samuel P. Huntington reduce la definición a los componentes más
fundamentales de la cultura por sus efectos en el desarrollo social. “Definimos cultura, en
términos puramente subjetivos, como los valores, actitudes, creencias, orientaciones y
suposiciones subyacentes prevalentes entre las personas de una sociedad”3. Huntington está
particularmente interesado en la forma en que la cultura, “en este sentido subjetivo afecta la
medidaenqueylasformasenlascualeslassociedadeslogranodejandelograrelprogresoenel
desarrolloeconómicoyenlademocratizaciónpolítica”.
Siguiendoesteenfoquepragmáticoyhastaciertopuntosubjetivo,fundamentamosnuestrapropia
definicióndeculturaenlassiguientesbases:
1. Laculturaesunaconstrucciónsocial
2. La cultura es colectiva. Para que algo pueda considerarse como un rasgo de la cultura,
debesercompartidosocialmente.
3. Laculturaexisteen lamedidaenquesemanifiestaoseexpresa,yaseaenobjetos(por
ejemplo obras de arte), en instituciones (por ejemplo la democracia), en principios de
1LeyGeneraldeCultura,1997,Artículo1°.
2Elster,Jon,Sobrelaspasiones,Barcelona,EdicionesPaidósIbérica,2001,p.97.
3Huntington,SamuelP.,“CulturesCount”,enLawrenceH.Harrison,SamuelP.Huntington,editores,CultureMatters,NewYork,BasikBooks,2000,p.XV.
6
acción (actitudes, que en algunos contextos corresponden a “valores”), o en
comportamientosindividuales.
Sobre estos cimientos, entendemos la cultura como el conjunto de costumbres, creencias,suposiciones, tradiciones, actitudes, normas sociales y conocimientos socialmente construidos ycompartidos,queorientanel comportamientoyotorgansentidoalmundoentre laspersonasdeunasociedadoungruposocial.
EstadefiniciónescoherenteconlaaportadaporDavidKnott,StephenMuersyStephenAldridge,
de laUnidadEstratégicadel gabinetebritánico, creadapor el PrimerMinistro TonyBlair. Enun
documento titulado Achieving Culture Change (Hacia el logro del cambio cultural), al cual nos
referiremosconfrecuencia,losautoresseñalanque“Enloscírculosdepolíticapública[eltérmino
cultura] seusa comúnmentepara referirseal conjuntode influencias sobre la formaenque los
individuos,losgruposylasociedadvenelmundoyreaccionanaél”4.
UnconceptocentralenAchievingCultureChangeeseldeCAPITALCULTURAL, términoacuñado
porPierreBoudieuyJean-ClaudePasseron.Enunaprimeraaproximación,Knott,MuersyAldridge
lo definen como “un amplio conjunto de influencias sobre la forma en que los individuos, los
grupos y la sociedad ven el mundo y reaccionan a él”5. Como puede observarse, en el texto
mencionado los conceptos de cultura y capital cultural son idénticos e intercambiables. Sin
embargo, para el propio Bourdieu la cultura es una forma específica de capital cultural. Para
Bourdieu,“elcapitalculturalpuedeexistirentresformas:enunestadoincorporado,esdecir,bajolaformadedisposicionesdelargaduracióndelamenteyelcuerpo;enunestadoobjetivado,bajolaformadebienesculturales(pinturas,libros,diccionarios,instrumentos,máquinas,etc.),queson
la huella o realización de teorías o críticas de esas teorías, problemáticas, etc.; y en un estado
institucionalizado, forma de objetivación que debe destacarse porque… confiere propiedades
enteramenteoriginales al capital cultural quepresumegarantizar”6. Ymás adelante agrega: “La
mayoríadelaspropiedadesdelcapitalculturalpuedendeducirsedelhechodeque,ensuestado
fundamental, está vinculado al cuerpo y presupone corporeidad. La acumulación del capital
cultural en su estado incorporado, es decir, bajo la forma de lo que se llama cultura, cultivo,
Bildung,presuponeunprocesodeformacióndecuerpo,deincorporación,elcual,enlamedidaen
queimplicaunalabordeinculcaciónyasimilación,cuestatiempo,tiempoquedebeserinvertido
personalmenteporel inversionista”7.Lacultura,enconsecuencia,ysiguiendolaterminologíade
Bourdieu, es la acumulaciónde capital cultural incorporado, capital cultural objetivadoy capital
culturalinstitucionalizado.
La importanciadeesteconceptoparaunaestrategiadecambiocultural radicaenqueelcapital
culturalpuedeconsiderarsecomolaformaqueadoptalaculturaenunindividuo.Bourdieudefine
4Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”.A
discussionpaperbytheStrategyUnit,London,January2008,p.23.5Ibíd.,p.17.
6Bourdieu,Pierre,“TheFormsofCapital”,enJ.Richardson,editor,HandbookofTheoryandResearchfortheSociologyofEducation,NewYork,Geenwood,pp.241-258.7Ibíd.
7
elcapitalcultural incorporadocomo“riquezaexternaconvertidaenparteintegraldelapersona,
enhábito”8.Caracterizaremosalcapitalculturalincorporado,entonces,paranuestrospropósitos,
como el conjunto amplio de hábitos, creencias, suposiciones, actitudes, percepciones yconocimientos adquiridos por una persona en el curso de su vida, y que orientan loscomportamientosyotorgansentidoalmundoparaesapersona.
Elcambioculturalsupone,yalavezgenera,cambiosenelcapitalculturaldelaspersonas.
Estructurasdelaculturayelcapitalcultural
Antes de analizar lo que entendemos por estructuras de la cultura y el capital cultural
(específicamenteelcapitalcultural incorporado,entérminosdeBourdieu),presentamosalgunas
definicionesbásicasrelacionadasconlosdosconceptos.
DEFINICIONESDECONCEPTOSRELACIONADOSCONLACULTURAYELCAPITALCULTURAL
Hábito y costumbre: Entendemos por hábito un comportamiento repetitivo realizado por una
persona(ej.:elhábitodeiramisalosdomingos).Unacostumbre,dentrodenuestraterminología,
esunhábitosocialmentecompartido.Elhábito,entonces,esdecarácterindividual,mientrasque
la costumbre tiene un carácter social. El primero está relacionado con el capital cultural y el
segundoconlaculturaentérminosgenerales.
Creencia: Afirmación de la verdad o la existencia de algo, sin que exista necesariamente una
fundamentaciónempírica.Unindividuopuedetenersuspropiascreencias(capitalcultural),pero
paraqueseconviertanenrasgosculturalesdebensercompartidassocialmente.
Suposición: Conjetura basada en evidencias o indicios previos. Como en el caso de la creencia,
puedeserindividual(capitalcultural)osocialmentecompartida(cultura).
Tradición: Cada una (o el conjunto) de las costumbres, creencias, conocimientos,
comportamientosynormassocialesquesetransmitendegeneraciónengeneración.Latradición
es un componente específico de la cultura, es decir, es un acuerdo social y por lo tanto es
compartido por los miembros de una sociedad o un grupo social. Un individuo puede adoptar
determinadoscomportamientos,hábitosocreencias(capitalcultural)derivadosdelatradición.
Actitud:Disposicióndeunapersonaaactuardedeterminadamanera,oevaluaciónparticularque
hacedelascosas,sobrelabasedesuconocimiento,susprincipiosysuexperiencia.Porlogeneral
seexpresaenrespuestaspositivasonegativas.Enprincipio,lasactitudespertenecenalámbitodel
capital cultural, pero cuando se comparten socialmente pertenecen al ámbito de la cultura. En
estecasosuelehablarsedevalores.
8Ibíd.
8
Percepción:Interpretaciónquehaceunapersonadelosestímulosrecibidosporlossentidos.Los
procesosfisiológicosyneurológicosporloscualessetransmitealcerebrolainformaciónquellega
del mundo exterior son esencialmente iguales para todos, pero una vez en el cerebro cada
personainterpretadichainformaciónasumanerayseformasupropiaimagenoideadelascosas.
Las percepciones, en sentido estricto, son parte del capital cultural de una persona. Cuando se
compartensocialmente,seconviertenencreenciasysuposiciones.Porejemplo,la“percepciónde
seguridad” es en realidad la creencia o la suposición del estado de la seguridad en un lugar
determinado,basadasenunconjuntooenlasumatoriadelaspercepcionesindividuales.
Norma social: Comportamiento (traducido en hábito o costumbre) socialmente compartido y
socialmentesancionadoy/oaprobado9.
Conocimiento: En el contexto de esta propuesta de estrategia para el cambio cultural, se
entenderáporconocimientoel conjuntode la informaciónqueposeeunapersonaen laactitud
natural de la vida cotidiana. Podría caracterizarse, siguiendo a Berger y Luckmann, como la
informaciónreferidaa“la realidadqueexperimentoen laconcienciaenvigilia,dominadaporel
motivopragmático(valedecir,elgrupodesignificadosquecorrespondendirectamenteaacciones
presentesofuturas)yquecompartoconotrosdemaneraestablecida”10.
Comportamiento:Referidoa laspersonas,essuactuaciónfrenteasuentorno,sobre labasedesusmotivaciones,actitudes,percepciones,principiosyconocimientos,mediadosporlacultura.
Laculturasepresentaanteelindividuocomountodoestructurado.Seaonoconscientedeello,el
individuoencuentra laculturaorganizadaenámbitosdentrode loscualescobransignificado las
actitudes, las percepciones, los hábitos, las costumbres, las creencias y suposiciones, los
conocimientos y los comportamientos. En términos puramente pragmáticos, seleccionamos un
modelodecuatroámbitosprincipalesenloscualesseorganizalacultura:
1. Ámbitoeconómico: correspondea todoaquelloquetienequeverconelmanejode los
recursosylariqueza.
2. Ámbitosocial:serefiereatodaslasformasdeinteracciónentrelaspersonas.
3. Ámbitopolítico:comprendetodoaquellorelacionadoconelpoderylaadministraciónde
lasociedad.
4. Ámbito simbólico: correspondea la culturaen sentidoamplio, y comprendeno solo las
artessinotambiénlareligión,laética,lafilosofíaylavisióndelmundo.
9SesiguenaquílosplanteamientosdeJonElsterenTheCementofSociety,Cambridge,CambrigeUniversity
Press,1989,pp.97-ss.SegúnElster,“paraqueunanormaseasocialdebe(a)sercompartidaporotras
personasy(b)estarenpartesostenidaporsuaprobaciónodesaprobación”.Cfr.,p.99.10Berger,Thomas;Luckmann,Peter,Laconstrucciónsocialdelarealidad,BuenosAires,AmorrortuEditores,
1968,p.57.
9
Cada uno de esto ámbitos integra cierto número de dimensiones y referentes, algunos de los
cuales pueden figurar enmás de un ámbito. En el siguiente cuadro se presenta un ensayo de
definicióndedichasdimensionesyreferentes:
Ámbitosdelacultura
ÁMBITOS DIMENSIONES REFERENTESTÍPICOS(ACTITUDES,COMPORTAMIENTOS)
Ámbitoeconómico
Trabajo
Productividad
Progreso
Riqueza
Éticaeneltrabajo
Aprecioporeltrabajobienhecho
Organización
Perseverancia
Sentidopráctico
Sentidoderesponsabilidad
Cooperaciónparaellogrodefinescomunes
Valoracióndelopúblico
Capacidadcrítica
Autodisciplina
Planificación
Competencia
Utilitarismo
Trabajoduro
Recompensasdeltrabajo
Discriminacióndeltrabajo
Aprecioporelmérito
Puntualidad
Cortesía
Limpieza
Orden
Logro
Honestidad
Frugalidad
Innovación
Experimentación
Cienciaytecnología
Conceptoderiqueza
Propiedadprivada
Relaciónentremediosyfines
Lucro
Ahorro
Lopúblicoyloprivado
Ámbitosocial Imperiodelaley
Convivencia
Concertacióndeacuerdos
Normassociales
Normaslegales
Justificacionesdeladesobedienciadelaley
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Confianza
Tolerancia
Solidaridad
Justicia
Individuo,familia,
comunidad,sociedad
Cumplimientodelasnormasbásicasdeconvivencia
Concertaciónycumplimientodeacuerdos
Confianzaenelindividuo
Valoracióndelopúblico
Confianzainterpersonal
Reconocimientoyapreciodelasdiferencias
raciales,culturales,religiosasypolíticas
Derechosfundamentales
Solidaridad
Justiciasocial
Paternalismo
Disentimiento
Ámbitopolítico
Sistemapolítico
Participaciónpolítica
Organizaciónpolítica
Democracia
Lopúblicoyloprivado
Valoracióndelopúblico
Sentidodeautoridadyliderazgo
Laleyylajusticia
Instanciasymecanismosdeparticipación
Partidospolíticos
Organizacionessociales
Confianzaenlasinstituciones
Ámbitosimbólico
Visióndelmundo
Identidadcultural
Expresióncreativa
Identidad
Racionalidad
Estabilidadycambio
Moralidad
Altruismo
Religiónyreligiosidad
Conceptoyorientacióndeltiempo
Sentidodepertenencia
Respetoyvaloracióndelpatrimoniocomún
Educaciónyconocimiento
Arte
11
Origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural
Como construcciones sociales, la cultura y el capital cultural tienen orígenes y experimentan
procesosdedistintaíndoleensuevolución.Entenderladinámicadelaculturayelcapitalcultural
escrucialparadefinirunaestrategiadecambiocultural.
Origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural
Socialización
primaria
Determinacióndelasexperiencias
actuales
Subjetivación
Socialización
secundaria
Sedimentacióndelasexperiencias
actualesenestructurasde
significatividadytipicidad
Objetivacióndelcapitalcultural
subjetivo
Estratificacióndel
capitalculturaly
lacultura
Socializacióndelcapitalcultural
subjetivoobjetivado
Significatividadsocialdelcapital
culturalsubjetivoobjetivado
Socialización
primaria
Transferenciasocialdelacultura
Socialización
secundaria
Sedimentación Acumulaciónsocialdelacultura
Tradición Institucionalizacióndelacultura
Legitimacióndelacultura
Distribuciónsocialdelaculturayel
capitalcultural
Fuente:Elaboradoporelautor
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El primer momento en la dinámica de la cultura corresponde a la formación inicial del capital
cultural individual,ypresuponelapreexistenciade lacultura.Esteprocesoserealizaenelcurso
de la socialización, inicialmente primaria (familia, pares y coetáneos) y luego secundaria, al
inducirse al individuoa camposespecíficosde la cultura y el conocimiento (educación superior,
formasdecapacitaciónyentrenamiento).
El proceso que se produce en este momento es la subjetivación, en el sentido usual de lapsicologíay lasociología,referidoalaprendizajey la interiorizaciónde loscontenidosculturales,
particularmente lasdistintasformasdeconocimiento.Noesunprocesosolamentederecepción
decontenidos,puestoquesimultáneamente,yconlaacumulacióndesupropiocapitalcultural,el
individuo está provisto para determinar el alcance, las formas y el sentido de sus procesos de
subjetivación.Lasubjetivacióndeloscontenidosculturalespermitealindividuodarsentidoasus
experienciasactualesyevaluarlas.Talesexperienciassesedimentanenelindividuoenestructuras
designificatividady tipicidad.Loseventosy los fenómenossepresentananteel individuocomo
dotados de significado y pertenecientes a lo típico (lo usual en su experiencia) o lo atípico (lo
extraordinario).
El siguiente momento es el de la objetivación del capital cultural subjetivo objetivado. Es elmomento en que el individuo se expresa, ya sea mediante signos y símbolos (el lenguaje en
general), mediante comportamientos o mediante la producción de objetos expresivos, por
ejemploobrasmanuales(incluidaslasobrasdearte),escritos,etc.Esteeselmomentoenqueel
capital cultural del individuo comienza a convertirse en cultura. Para esto es necesario que se
lleven a cabo los procesos de socialización del capital cultural subjetivoobjetivado, en accionesque van desde la simple expresiónmediante el lenguaje a la creación de discursos complejos,
obras de arte, etc. El valor relativo de las objetivaciones individuales depende del grado de
significatividad social de su capital cultural objetivado. Por ejemplo, un hábito del individuo
(comportamiento repetitivo) puede llegar a compartirse socialmente, convirtiéndose en
costumbre de la sociedad, al adquirir cierto grado de significatividad social. Dicho grado de
significatividadsocialeslabasedelaestratificacióndelcapitalculturalylacultura,puesnotodos
loscontenidosdeestostienenelmismogradodesignificatividad.
Ningunaformadecapitalculturalsubjetivoseconvierteenculturasinosesocializa.Alconvertirse
en cultura el contenido en cuestión experimenta un proceso de transferencia social, que ya no
corresponde al individuo sino a las estructuras sociales diseñadas para ese efecto, en la
socialización primaria y la socialización secundaria. Dichas estructuras sociales incluyen la
educación en todos sus niveles y los medios de comunicación. Se produce un fenómeno de
normalizacióndeloscontenidosculturales,alconvertirseestosennormaenelmásampliosentido
delapalabra.
Los contenidos culturales así formados tienden a acumularse, en procesos que incluyen la
sedimentación y la construcción de tradiciones. En estos procesos los contenidos culturales se
conviertenen institucionesenel sentidosociológico,esdecir, secompartensocialmenteenuna
etapamásavanzadade lasocialización,quesepresentacuandootros individuosseapropiande
dichoscontenidosmedianteelprocesodesubjetivación.
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En algunos casos los contenidos culturales requieren legitimación, es decir, demostración de
autenticidad,veracidad,utilidad,etc.
Así, los contenidos del capital cultural subjetivo, convertidos en cultura en procesos de
socialización,transferencia,acumulación,institucionalizaciónylegitimación,reinicianelciclodela
dinámicadelaculturayelcapitalcultural.
Cambioculturalycambiodecomportamiento
Todosloscontenidosdelcapitalculturalylaculturaestánsujetosalosprocesosqueseacabande
describir.Loshábitos,lascostumbres,lascreencias,lassuposiciones,lastradiciones,lasactitudes
(individualesocompartidassocialmente), lasnormassociales,y losconocimientospasanpor los
procesos de subjetivación, objetivación, socialización, transferencia, acumulación,
institucionalizacióny legitimación.Comoconstruccionessociales, loscontenidosculturalesestán
sujetosacambio.
Eltemadelcomportamientoesunodelosmásestudiadosenlasdisciplinassocialesyhumanas.
Un informedeAndrewDartonparaelCentroparaelDesarrolloSosteniblede laUniversidadde
Westminster (Inglaterra) analiza 60 teorías y modelos socio psicológicos referidos tanto al
comportamiento en sí como al cambio. Según el autor, “los modelos de comportamiento nos
ayudan a entender comportamientos específicos, al identificar los factores subyacentes que
influyen sobre ellos. Por contraste, las teorías del cambio muestran cómoi cambian los
comportamientos con el tiempo, o cómo pueden cambiarse. Mientras que la teoría del
comportamientoesdiagnóstica,diseñadaparaexplicar losfactoresdeterminantesquesubyacen
en el comportamiento, la teoría del cambio es más pragmática, desarrollada en apoyo de
intervenciones para el cambio de comportamientos actuales o estimular la adopciónde nuevos
comportamientos. Si bien los dos cuerpos de teoría tienen propósitos distintos, son muy
complementarios;entenderlosambosesesencialparaeldesarrollodeintervencioneseficaces”11.
Knott,MuersyAldridgepresentanunasencilladefinicióndelconceptodecambiocultural.Para
ellos,este“serefieretantoa(i)lasintervencionesparainfluenciaractitudes,valoresy
aspiracionessubyacentesyelmodocomoestossemanifiestanenelcomportamiento,y(ii)el
procesodinámicoporelcuallaspautasdecomportamientoseconviertenenestablecidascomo
partedeactitudesyvaloressubyacentes”12.
Enestapropuestadeunaestrategiaparaelcambioculturalentenderemosporesteesencialmente
elprocesodinámicodescritoenlaspáginasanteriores,estimuladoporintervenciones
gubernamentales.
11Darnton,Andrew,ReferenceReport:Anoverviewofbehaviourchangemodelsandtheiruses,Centrefor
SustainableDevelopment,UniversityofWestminster,Juliode2008.Cfr.p.1.12Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”,op.cit.,
p.17.
14
Asumimos los comportamientos como aspecto central del cambio cultural. Dentro de nuestro
esquema del origen y la dinámica de la cultura y el capital cultural los comportamientos
corresponden específicamente a la objetivación del capital cultural subjetivo. Sin embargo, el
cambio de comportamientos no es enmodo alguno el único objeto del cambio cultural. Según
nuestrasdefinicionesdeculturaycapitalcultural,loscomportamientosnoexistenenelvacíosino
que están orientados por los que caracterizamos como contenidos de la cultura y el capital
cultural,asaber:hábitos,costumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,actitudes(individuales
o compartidas socialmente), normas sociales y conocimientos. Estos contenidos, nuevamente,
orientanelcomportamientoyotorgansentidoalmundoparalosindividuos.
El cambio cultural, por consiguiente, no se reduce al cambio de comportamiento o de las
actitudes,valoresyaspiracionessubyacentesyaseaenelindividuo,enungrupooenlasociedad
en su conjunto. Tan importante para las intervenciones de cambio cultural es incidir en los
contenidos de la cultura y el capital cultural (hábitos, costumbres, creencias, suposiciones,
tradiciones, actitudes, normas sociales y conocimientos) como en los procesos en los cuales se
originan y que les imprimen dinámica (subjetivación, objetivación, socialización, transferencia,
acumulación,institucionalizaciónylegitimación).
Ensíntesis,todaestrategiadecambioculturaldebedirigirseamodificarlossiguientesaspectos:
1. Costumbres(hábitosenelcasodelcapitalcultural)
2. Creencias
3. Suposiciones
4. Tradiciones
5. Actitudes
6. Normassociales
7. Conocimientos
8. Comportamientos
Entendemosqueenloscomportamientos(factor8)incidenlossietefactoresrestantes,puesson
losquelosorientanylesotorgansentido.Peroloscomportamientosensí,comoobjetivacióndel
capital cultural subjetivo, pueden incidir a su vez en los demás factores. Así por ejemplo, un
comportamiento repetitivo (hábito o costumbre) puede generar creencias, actitudes y más
importanteaún,normassociales,quesegúnJonElsterson“elcementodelasociedad”13.
Porotraparte,elcambioculturalnoessosteniblesi solamentesecambiancomportamientos,o
actitudes, o costumbres, o creencias. Cualquier intervención debe incidir también sobre los
procesos, en sus circunstancias específicas, pues estos, en gran medida, determinan los
contenidosde laculturayelcapitalcultural.Porconsiguiente,unaestrategiadecambiocultural
tambiéndebedirigirseatransformarlossiguientesprocesos:
1. Subjetivacióndelacultura
2. Objetivacióndelcapitalculturalsubjetivo
13Elster,Jon,TheCementofSociety,op.cit.
15
3. Socializacióndelcapitalculturalsubjetivoobjetivado
4. Transferenciasocialdelacultura
5. Acumulaciónsocialdelacultura
6. Institucionalizacióndelacultura
7. Legitimacióndelacultura
8. Distribuciónsocialdelaculturayelcapitalcultural
Para referirnos solamente a uno de estos procesos, de gran trascendencia en el origen y la
dinámicadelaculturayelcapitalcultural,lasubjetivacióntieneconsecuenciascrucialessobreelcapital cultural y la cultura. En verdad, la subjetivación, mediante la socialización primaria y la
socialización secundaria, constituye el proceso básico de formación de capital cultural en un
individuo. La idea misma de capital cultural se le ocurrió a Bourdieu en el curso de sus
investigacionessobrelaeducación:“Lanocióndecapitalculturalinicialmentesemepresentó,en
elcursodemisinvestigaciones,comohipótesisteóricaquehacíaposibleexplicarellogroescolar
desigualdeniñosprocedentese lasdistintasclases sociales,al relacionareléxitoacadémico,es
decir, la utilidad específica que los niños de las diferentes clases y fracciones de clase pueden
obtener en elmercado académico, con la distribución del capital cultural entre las clases y las
fraccionesdeclase”14.Enelprocesodesubjetivacióndelacultura(formacióndelcapitalcultural
individual)incidennosolamentelosactores(familiares,maestros,paresycoetáneos,etc.)sinolas
circunstancias económicas, sociales, culturales, incluso políticas, en las que se tiene lugar el
proceso.
CambioculturaldeactitudesypercepcionesdeservidorespúblicosyciudadaníaengeneralenColombia
Consecuencia de todo lo anterior es el reconocimiento de que cualquier estrategia de cambio
cultural (cambio cultural estimulado por intervenciones) se enfrenta a un conjunto en extremo
complejo de problemas, con resultados inciertos, y debe estar guiada por la prudencia y la
modestia. Como señalan Knott, Muers y Aldridge, “el cambio cultural no consiste en buscar
resultadosdecortoplazo,sinomásbieneninvertirparaasegurarelgrancambio,garantizadoen
ellargoplazo”15.
Como hipótesis inicial para una estrategia de cambio cultural orientada amejorar la forma de
pensarde los servidorespúblicos sobre sugestión, así comoel reconocimiento ciudadanode la
misma en Colombia, afirmamos que estos aspectos del capital cultural están relacionados con
otrosreferentesnomenosimportantes,asaber:
7. Integridadytransparenciacomocomponentesdelagestiónpública
8. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos
9. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía
10. Confianzaciudadanaenlasinstituciones14Bourdieu,Pierre,“TheFormsofCapital”,op.cit.
15Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”,op.cit.,
p.5.
16
11. Conocimientoeimportanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía
12. Participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente en las instancias de
controlciudadanosobrelagestiónpública.
Enelsiguientediagnósticosepresentanalgunasde lasactitudes,percepciones,normassociales,
creencias, suposiciones y comportamientos asociados con los anteriores referentes del capital
cultural,yquehastaciertopuntolosdeterminan.
DiagnósticoLaestrategiadecambioculturaltienecomoobjetivomejorarlaformadepensardelosservidores
públicos sobre su gestión, así como el reconocimiento ciudadano de la misma, en la que se
identifiquenlosmecanismosyrelacionesinterinstitucionalesparasuimplementación.
Separtedelplanteamientodequelaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestión
estárelacionadacontresaspectosdistintos:
a. Porunaparte,conlaintegridadylatransparenciacomocomponentesdelagestión,ydela
auto percepción de los componentes de integridad y transparencia entre los servidores
públicos.
b. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos.
c. Por otra parte, la forma de pensar de los servidores públicos sobre su gestión está
fuertementeinfluenciadapordosaspectosdesuimagenpública(reconocimientociudadano
desugestión):
• Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía
• Confianzaciudadanaenlasinstituciones
A su vez, el reconocimiento ciudadano de la gestión de los servidores públicos (imagen de los
servidores públicos) no está determinado solamente por la percepción de corrupción y la
confianzaenlasinstituciones.Unalistapreliminardedichosfactoresseríalasiguiente:
a. Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía
b. Percepcióndecorrupciónciudadanaporpartedelaciudadanía
c. Conocimientodelosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía
d. Confianzaciudadanaenlasinstituciones
e. Importanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía
f. Participación ciudadanaen los asuntospúblicos, especialmente en las instancias de control
ciudadanosobrelagestiónpública.
Ensíntesis,laformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónestádeterminadatanto
por sus propios comportamientos y actitudes en el servicio (integridad y transparencia) y su
percepciónsobreloscomportamientosyactitudespropiosydesuscolegas,comoporla imagen
pública que proyectan. Sobre la imagen pública de los servidores públicos gravitan no solo los
17
comportamientos y las actitudes de los servidores públicos, que en parte (y solo en parte)
determinan la percepción de corrupción y la confianza en las instituciones, sino los
comportamientos y las actitudes de la ciudadanía frente a los asuntos públicos, lo cual incluye
tantolapropiacorrupciónciudadanaysuautopercepcióndecorrupción,comosuconocimiento
sobrelosasuntospúblicos,laimportanciaqueleasignanalosasuntospúblicosylaparticipación
ciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenelcontrolsocialsobrelagestiónpública.
Serviciopúblico:
Elpresentediagnósticodaráinicioconalgunosdatosquemuestranlapercepcióndelosservidores
públicosconrespectoa lasaccionesencontrade lacorrupción implementadasen lasentidades
públicas,asícomosusentidodepertenenciaalainstituciónyelconocimientoyparticipaciónen
losprocesosderendicióndecuentasdelasentidadesdelEstado.
Las gráficas que a continuación se presentan, hacen parte de la encuesta sobre ambiente y
desempeño institucional nacional del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –
DANE2013ydelestudiosobreculturadelalegalidadrealizadoporlaProcuraduríaGeneraldela
NaciónyelCentrodeEstudiosparaelDesarrollo–CENDEXdelaPontificiaUniversidadJaverina.
Ambasencuestasfueronrealizadasaservidorespúblicos.EnelcasodelaEDI(DANE)participaron
167 entidades estatales del nivel central, universidades públicas y corporaciones autónomas
regionales,lamuestratuvountotalde20.827servidorespúblicos.
LaencuestadelalegalidaddelaProcuraduríayelCendex,cubrióuntotalde14entidadesdelas
cuales3sondelordennacional,5deordendepartamentaly6deordenmunicipal.Lamuestrafue
deuntotalde1.705servidoresconrepresentatividadporniveldecargoyentidad.
Identidadysentidodepertenencia
DeacuerdoconlaEDI,losmasaltosporcentajesdeservidorespúblicossedividenendosgrandes
grupos: uno del 37,6% que se ha desempeñado en la entidad entre 6 meses y 6 años,
relativamenterecientesdentrode la instituciónyunsegundogrupodel34,4%querepresentaa
losservidoresconmayortiempoyexperienciaenlaentidad.Deestapoblación,deacuerdoconla
mismaencuesta,el52,5%sonmujeresyel47,3%sonhombres.
18
Gráfican.1.Funcionariosportiempodeservicioenlaentidad
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Paralosservidorespúblicos,laestabilidadlaboral(93,8%)ylaposibilidaddeacumularexperiencia
(92,9%)sonlasrazonesqueobtienenmayorporcentajedentrodelosmotivosparapermaneceren
laentidad.Lastresrazonesconmenoresporcentajes,seagrupanenunabajapercepciónde los
servidores de lograr una mayor asignación salarial, incentivos (monetarios) y posibilidades de
asecenso dentro de las entidades públicas; esto indica que hay una percepción de estabilidad
laboral,peroconbajasposibilidadesdeascenso,cuestiónquepuederepercutirenlosservidores
enunasensacióndemonotoníayenundesánimoal llevaracabosusfunciones.Valdría lapena
aquí resaltar la necesidad de generar mayores posibilidades de capacitación y de reconocer el
trabajodelosservidoresconstantemente.Estopuedegenerarsentidodepertenenciayorgullode
sulabor.
37,6%
15,1%12,9%
34,4%
De6mesesa6
años
de7a11años de12a16años másde16años
Porcentajedefuncionariosportiempodeservicioenlaentidad.
19
Gráfican.2.Razonesparapermanecerenlaentidad
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
En este sentido, de acuerdo con la encuesta de desempeño y servicio del DANE, los servidores
públicossientenquesulaboresimportanteparalainstituciónyparaprestarleunmejorservicioal
ciudadano.Sinembargo,laposibilidaddequesuslaboralesseaninnovadorastieneunporcentaje
másbajo,aligualquelapercepcióndequelascapacidadesdelosservidorespuedenaprovecharse
eincentivarsemejor.Siguiendoconelanteriorargumento,esimportantenosoloqueelservidor
tengaunsentidodepertenenciasinoquesuslaboresseanreconocidascomounbien,nosolopara
elEstadosinoparaelpaís.Elservidordebeserreconocidocomomultiplicadordebuenasprácticas
degobiernoejemplarycomorepresentantedelGobiernoNacionalensuterritorio.
54,4%
56,1%
65,9%
73,4%
78,6%
85,4%
92,9%
93,8%
Perspectivadeascenso
Incentivosyreconocimientoslaborales
asignaciónsalarial
Posibilidadesdecapacitación
Prestigiosocial
Horariosdetrabajo
Posibilidadesdeacumularexperiencia
Estabilidadlaboral
Porcentajedepersonasqueestándeacuerdoconlassiguientesrazonesparapermanecerenlaentidadenlosúltimosdocemeses
20
Gráfican.3.gradodeacuerdoconlossiguientesenunciados
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
DeacuerdoconelestudiosobreculturadelalegalidadrealizadoporlaProcuraduríayelCendex
en el 2012, la percepción de los servidores públicos de que su entidad es un buen lugar para
trabajar tiene los porcentajesmás bajos. De acuerdo con la gráfica n. 4, en la Gobernación de
Bolívar,en laAlcaldíadePuertoWilchesyenelMinsteriodeEducaciónse tienen losmásbajos
porcentajes de sentido de pertenencia hacia la entidad. Asímismo, el orgullo de trabajar en la
instituciónenelcasodepuertoWilchestieneunporcentajeconsiderablementebajoconrespecto
alasdemásentidadesencuestadas.Comoyasehamencionado,esprecisoenfocarseenaumentar
elsentidodepertenencia,enelorgulloyenelcompromisoconlaentidaddelosservidores.
84,2% 84,6%
93,3%
95,9%97,9%
Lastareas
desempeñadas
estimularonmi
capacidadde
innovación
Miscapacidades
laboralessehan
aprovechado
Lalaborque
desempeñé
contribuyóami
crecimiento
personal
Eltrabajoque
desempeñé
contribuyóa
prestarleunmejor
servicioala
ciudadanía
Mitrabajo
constribuyóallogro
delosobjetivos
estratégicosdela
entidad
Porcentajedefuncionariosqueestándeacuerdoconcadaenunciadoenlosúltimosdocemeses
21
Gráfican.4.Pertinenciaycompromisoconlaentidad
Niveldeacuerdorespectoalapertenenciaycompromisoconlaentidad
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Elestudiosobreculturadelalegalidadseñalaunbajoporcentajedepercepcióndelosservidores
acercadeincentivosporresultados,delreconocimientopúblicodeloslogrosdelosfuncionariosy
delreconocimientopúblicodelogroscolectivos.Estocomosehabíamiencionado,puedeconllevar
unbajorendimientoenlagestiónnpúblicayenlasactitudesdelosservidoresconrespectoalas
funcionesquedebendesempeñar. Losporcentajesdereconocimiento individual,son aun más
bajos que los de reconocimiento colectivo, si bien el trabajo en equipo es importante y es
relevante mostrar sus logros, el reconocimiento individual es primordial para una buena
convivencia y para estimular a los sujetos en sus labores cotidianas. El reconocimiento de los
logros individualesenelMinisteriodeSalud, laGobernacióndeCaquetáy laAlcaldíadePuerto
Wilches,nosobrepasanel25%.
22
Gráfican.5.incentivosyreconocimientosenlaentidad
Existenciadeincentivosyreconocimientosenlaentidad
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Transparencia
Delatransparenciaenlosprocesosylarendicióndecuentasalinteriordelasentidades,depende
en gran parte que los servidores públicos cumplan las normas, confien en su entidad y sientan
orgulloysentidodepertenenciaporella.Estassonactitudesqueseveránreflejadasalexteriorde
lasentidadesypermitiránquelosciudadanoscambiensupercepciónconrespectoalacorrupción
queempañalaimagendelagestiónpúblicaydelosfuncionarios.
Si bien es importante cambiar la percepción que hay del servidor público, es primordial que el
cambio cultural comience dentro de las entidades y que sean los funcionarios quiénes exigan y
además cumplan con el cumplimiento de la ley en los procesos de contratación, de control
interno, y en general de prevenir la incidencia de las políticas irregulares en las entidades
estatales.
De acuerdo con la encuesta sobre ambiente y desempeño institucional del DANE, de las
estrategiasquehaimplementadolaentidadalaquepertenecen,laracionalizacióndetrámitesy
el fortalecimientodel control interno son lasque tienenunmayorporcentajedepercepciónde
efectividadal interiorde laentidad.Losprocesosen lapromocióndeveeduríasciudadanas,y la
detecciónderiesgosatravésdelíndicedetransparenciaporelcontrarionosondeconocimiento
23
delosservidores.Enestesentido,nosoloesimportanteparalaadministraciónpúblicafortalecer
susprocedimientosinternos,sinopromoverelcontrolsocialatravésdelarendicióndecuentasa
la ciudadanía y hacer uso de los índices de transparencia que provee la procuraduría y
TransparenciaporColombia;asimismo, realizarreindicióndecuentasdentrode la institucióny
hacerusodelosmediosdecomunicaciónadecuadosparasudivulgación.
Gráfican.6.Estrategiasparaprevenirlaincidenciadepolíticasirregularesensuentidad.
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Deacuerdoconloanterior,laencuestaEDIseñalaqueel70,8%delosservidorespúblicosnohan
participadoenningunespacioderendicióndecuentasdentrodelaentidad.
29%
28%
25%
25%
23%
15%
31%
27%
27%
26%
35%
23%
12%
11%
9%
12%
15%
12%
6%
5%
5%
8%
6%
7%
23%
29%
34%
29%
22%
43%
Fortalecimientodecontrolinterno
Procesoderendicióndecuentasalciudadano
Detecciónderiesgosenlagestiónatravésdelíndicede
Transparencia
Seleccióndefuncionariospúblicosporsistemade
méritos
Racionalizacióndetrámites
Promocióndeveeduríasciudadanas
Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"durantelosultimosdocemeses,¿quétanefectivahasidocadaunadelassiguientesestrategiasparaprevenir
laincidenciadepolíticasirregularesensuentidad?
Muyefectiva algoefectiva pocoefectiva nadaefectiva notieneconocimiento
24
Gráfican.7.Conocimientooparticipaciónenalgunaacciónderendicióndecuentas
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
La rendición de cuentas como un proceso de transparencia de la entidad, debe estar no solo
dirigido a los servidores públicos, sino a la ciudadanía en general haciendo uso de las diversas
herramientastecnológicasquepermitansudivulgaciónyconocimiento.Alapreguntasiconocióo
participó en acciones referentes a la rendición de cuentas en la entidad, la capacitación a
ciudadanosy la interacciónen líneatiene losporcentajesmásaltosdedesconocimientoydeno
participación.
El proceso de rendición de cuentas de la entidad es una de las acciones de interacción con el
ciudadanoydeallínacesuimportanciaeincidenciaenunaestrategiadebuengobierno.
29,2%
70,8%
si No
Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta"¿Durantelosultimos12meses,ustedconocióoparticipóenalgunaacciónderendición
decuentasensuentidad?
25
Gráfican.8.Conocimientooparticipaciónenalgunaacciónderendicióndecuentas
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Ahorabien, en los contenidosde las rendicionesde cuentas, la información sobreel personal y
contratistas de la entidad, los dificultades y problemas presentados, las quejas y peticiones
frecuentes de los ciudadanos y las acciones que garanticen la participación ciudadana son los
temas que los servidores consideran no se tratan. Es preciso como parte de un modelo de
gobierno ejemplar, que el DAFP promueva los lineamientos para una rendición de cuentas
innovadora,participativayqueacerquealEstadoalaciudadanía.
78,8%
65,1%
56,8%
52,2%
32,5%
21,2%
34,9%
43,2%
47,8%
67,5%
Publicacionesoinformesdegestión
Audienciaspúblicas
Reuniones,foros,mesastemáticascon
ciudadanos
Interacciónenlínea:redessociales,chats,
forosvirtuales,etc.
Capacitacionesaciudadanosparalarendición
decuentas
¿Ustedconocióoparticipóenalgunadelassiguientesaccionesderendicióndecuentasensuentidad?
Si
No
26
Gráfican.9.Temastratadosenlasrendicionesdecuentas
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Conrespectoa ladisposiciónde los servidorespúblicosdedenunciarcasosdecorrupciónensu
entidad,el17,9%noloharíapormiedoaserobjetosderepresaliaslaborales,el13,2%noloharía
por la ausencia de mecanismos de denuncia que garanticen la protección del denunciante, el
12,2% no lo haría por el temor a represalias contra su integridad o vida y un 11,8% tiene la
percepcióndequeestoscasosdecorrupciónnoson investigadosnicastigadosal interiorde las
entidades.
Los procesos de transparencia de una entidad pública, deben procurar generarmecanismos de
denuncia que eviten que los servidores publicos se sientan limitados de ejercer su deber. Así
mismoel32%queafirmaqueningunadelasanterioresrazonesseríaunmotivoparanodenunciar
casosdecorrupciónesunporcentajebajodentrodelasentidadespúblicas.
Además de la generación de políticas de transparencia, es preciso promover una cultura de la
legalidaden laque los recursospúblicosseantratadoscomorecursossagradosporpartede los
funcionariosyorientensuaccionarhaciaelciudadodelosmismos.
94,2%
88,4%
84,6%
78,4%
77,5%
73,9%
65,5%
5,8%
11,5%
15,4%
21,6%
22,5%
26,0%
34,5%
Metasyresultadosdelplandeacción
institucional
Inversionesypresupuestoasociadosal
plandeaccióninstitucional
Programacióndeaccionesymetas
paralasiguientevigencia
Accionesparagarantizarla
participaciónciudadana
Quejasypeticionesfrecuentesdelos
ciudadanos
Dificultadesyproblemaspresentados
Informaciónsobreelpersonalde
plantaycontratistasdelaentidad.
Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta:¿conocesienestosescenariosderendicióndecuentas,laentidadsuministróinformaciónsobrelossiguientestemas?
Si
No
27
Gráfican.10.Principalrazónporlaquenodenunciaríauncasodecorrupción
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Encasode ladenunciadecasosdecorrupciónal interiorde laentidad,el46%delosservidores
publicosencuestadosacudiríaasujefeinmediatoenprimerainstancia.
Gráfican.11.Encasodedenunciaruncasodecorrupciónaquéinstanciaacudiría.
31,8%
17,9%
13,2%
12,2%
11,8%
9,4%
2,9%
0,6%
0,2%
Ningunadelasanteriores
Temeserobjetoderepresaliaslaborales
Nohaymecanismosdedenuciaquegaranticen…
Temeservíctimaderepresalíascontrasu…
Loscasosdenunciadosnoseinvestiganni…
Noconoceelprocedimientoparahacerla…
Lostrámitesdeladenucniasoncomplicados
Nohayestímulosocompensacionesquelo…
Noesmiproblema,meesindiferente
Porcentajedepersonasquerespondenalapregunta,"¿siensuentidadsepresentarauncasodecorrupciónyusteddecidieraNOdenunciarlo,¿Cuálseríala
principalrazónporlaqueNOlodenuciaría?
46%
16,3%
11,5%
9,9%
5,6%
5,6%
4,2%
1,0%
Eljefeinmedianto
Laautoridadmáximadelaentidad
LaprocuraduríaGeneraldelaNación
Eljefedecontrolinternoy/odisciplinario
Ningunadelasanteriores
LaFiscalíaGeneraldelaNación
LaContraloríaGeneraldelaRepública
Eljefederecursoshumanos
Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"situvieraquedenunciarunactodecorrupciónqueocurrieraen
suentidad,¿aquéinstanciaacudiríaprimero?
28
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Finalmente,lapercepciónquelosservidorestienenconrespectoalavinculacióndefuncionarios
de libre nombramiento y remoción es negativa. Esto puede deberse entre otras razones, al
desconocimiento y a una percepción de corrupción y amiguismo al interior de las entidades
públicas.
Como parte de una política de transparencia, es necesario que en la rendición de cuentas se
suministre toda la información necesaria y que en los medios de comunicación internos, la
información sea publicada. Así mismo, es necesario fortalecer los sistemas de información del
Estadoydivulgarlos
Gráfican.12Lavinculacióndefuncionariosdelibrenombramientoyremoción
Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI
Culturadelalegalidad
De acuerdo con el estudio sobre cultura de la legalidad realizado por Cendex y la Procuraduría
General de la Nación, la concepción que los servidores públicos tienen del buen ciudadano es
aquel que obedece las leyes (69,5%), que ejerce su derecho al voto (64,3%) y en una menor
proporción,unciudadanoquepagaimpuestos(50,9%).
Accionescomoejercercontrolsocial(33%),participarenorganizacionessociales(23%)yparticipar
en organizaciones políticas (11,1%) están puestos en un segundo plano. Esto puede deberse al
bajoniveldeculturapolíticaquetieneelpaísyaldesinterésenlosasuntospúblicosdepartedela
ciudadaníaengeneral.Sinembargo,siendoestaunaencuestaenfocadaa funcionariospúblicos,
seesperaríaquelaimagendeunbuenciudadanoseaaquelquerecojatodosestosfactores.
9,7%
17,0%
23,9%26,4%
Sebasóen
intercambiode
favores
Sebasóenvínculos
regionalistas
Sebasóen
influenciaspolíticas
Sebasóenvinculos
personales,
familiaresode
amistad
Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"Durantelosúltimosdocemeses,enlaentidad,lavinculaciónde
funcionariosdelibrenombramientoyremoción"
29
Deotrolado,peseaqueeldeberdeejercerelvototieneunporcentajealtodentrodelaimagen
quesetienedeunciudadanoejemplar,esimportantetrabajarporgenerarenlaciudadaníayen
los servidores un interés por el control social, dado que finalmente es este el mecanismo que
permite a los ciudadanos hacer seguimientos tanto a las entidades públicas, como a los
representanteselegidosmedianteelvotopopular.
Lapercepcióndequeelderechoydebercomociudadanoterminaaldepositarelvoto,esunade
lasprácticasmásdañinasparalaculturapolíticadenuestrasociedadypermitelareproducciónde
prácticasclienteralesenlasentidadesnacionalesydistritales.
Gráfican.13.Concepcióndelbuenciudadano
Factoresasociadosalaconcepcióndelbuenciudadano,totalentidades
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Engeneral los servidorespúblicos tienenunabuenapercepciónde lautilidadde las leyesenel
país.Sinembargolaapreciacióndequelas leyesbeneficianaricosyapolíticosycorruptosestá
muyacentuadaenlavisiónquesetienedelapolíticacolombiana.
Una de las apuestas de la transformación cultural, es cambiar el imaginario de que todos los
ciudadanosylosfuncionariospúblicossoncorruptos,yademásdequelasleyessolosehacenpara
subeneficio.
30
Gráfican.14.Utilidaddelasleyes
Paraquéhanservidolasleyesenlaciudad/departamento/país.
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Deacuerdoconlapercepcióndelosservidorespúblicosencuestados,lamayoríaconsideraquelas
normasquerigenalasociedadresultandelasdecisionesquetomanlosrepresentanteselegidos
porvotopopular,unporcentajequeoscilaentreel20%yel40%deacuerdoconcadaentidad,
consideraque lasnormas son impuestas, yunporcentajebajo, del 8 al 27%aproximadamente,
consideraquelasnormasresultandeunprocesodeparticipaciónciudadana.
El imaginarioquese tienedel resultadode lasnormascomo imposiciónvamuy ligadoa labaja
participaciónciudadanaengrupospolíticos,enorganizacionessocialesyen lapocacooperación
quehaydelaciudadaníaenprogramasdecontrolsocialyveeduríasciudadanas.Deacuerdocon
estos resultados, el ideal de país demócratico no corresponde con el ciudadano apático y no
interesado por los temas públicos que existe en la realidad. Es necesario orientar esfuerzos en
suscitar un interés por lo público de parte de la ciudadanía y generar un sentido de
corresponsabilidad.
31
Gráfican.15.Cómosedefinenlasleyes
Cómosedefinenenlarealidadlasnormasqueregulanlavidadequienesvivenenlaciudad/departamento/país.
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Conrelacióna lapreguntadequiéndebe imponer los límitesa laconductade los individuos,es
interesante ver que los servidores públicos encuestados dan importancia a la autonomía de las
personas y su autorregulación. Este hallazgo resulta importante para realizar acciones con
servidores orientadas hacia el cumplimiento de normas apelando a su convicción propia de
cumplimientodelalegalidad.
32
Gráfican.16.Quiénesimponenloslímitesalaconducta
¿Quiénesdebenimponerloslímitesalaconducta?
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Enloreferentealrespetoporlaley,losservidorespúblicosseconsideranrespetuososdeella(9.0
–9.3enpromedio).Alindagarporquétantolagenterespetalaley,elpromediobajafluctúando
entreun5.5 y6.4 lo cual indicaque los servidorespúblicos tienenuna imagenpropia legalista,
peroalpensarenelciudadanoencomún,losvencomosujetosnocumplidoresdelaley.
Conrespectoalapreguntaacercadequétantolosfuncionariopúblicosrespetanlaley,sepercibe
en ellos un poco más de confianza que con relación al ciudadano en general, en este caso el
promedio subeal7.4. Lasentidadescorrespondientesa laCostaAtlántica, tienenunamuybaja
percepcióndecumplimientodeleyporpartedelaciudadanía.
Conrespectoaestetema,esimportantequelasaccionesencambioculturalvayanencaminadasa
mejorarlavisiónqueelfuncionariotienedelotroyaseaunciudadanoounfuncionariopúblicoy
asímismo,quelaciudadaníamejorelaimagenquetienedelosservidorespúblicos.
33
Gráfican.17.Quiénesimponenloslímitesalaconducta
Gradoderespetoporlaley
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
A la pregunta sobre qué actores de la sociedad infringen más las normas, los servidores
respondieronenun27%lospolíticos,yenunsegundolugarlosciudadanosconun25%.Comoya
sehamencionado,estossonresultadospreocupantesenlamedidaenquelosservidorespúblicos
deben interactuar a diario con ciudadanos y para los individuos el funcionario público es el
representante del Estado en elmunicipio. La desconfianza que se percibe con estos resultados
entre ambaspoblaciones impidequehayaunabuena relación ypor tantoque se perjudique la
labordelagestiónpúblicaefectiva.
34
Gráfican.18.Actoresqueinfringenmáslasnormas
Actoresqueinfringenmáslasnormas
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
La Encuesta de Cultura de la Legalidad indagó por el nivel de desacuerdo con algunos refranes
utilizados para justificar comportamientos indebidos en la gestión pública. La afirmación “todos
hemosdadomordidaalgunavez”tieneunniveldeaceptacióndeaproximadamenteun23%enla
GobernacióndeBolívar,enPuertoWilchesdeaproximadamente30%yenCasanarede35%.
“Unfuncionariopuedesacarprovechodelpuesto,siempreycuandohagacosasbuenas”tieneun
porcentajemuyaltodeaceptaciónenlaalcaldíadePuertoWilches,laalcaldíadeBarranquillayla
alcaldíadeFlorencia.Elgradodeacuerdoconestetipoderefranesexponelaaprobacióndeparte
delaciudadaníadecomportamientosindebidosenlagestiónpúblicayprofundizaelimaginariode
unaculturadelfavorydelsoborno,enlacuallosfuncionariossolollevanacabosusfuncionessi
hayalgúntipodegananciadepormedio.Unaculturadelalegalidaddebepropenderporquela
ciudadaníanoapruebeestetipodeacciones,yporquelosservidorespúblicosdesarrollensulabor
sinbuscarencontraprestaciónningúntipodeprebenda.
35
Gráfican.19.Niveldedesacuerdoconlassiguientesafirmaciones
Niveldedesacuerdoconcadaunadelassiguientesafirmaciones:
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Confianzaeninstitucionesyconfianzainterpersonalenservidorespúblicos
DeacuerdoconlaencuestadeCulturadelaLegalidad,enlaentidadenlaquemásdesconfíanlos
servidores públicos es en el Congreso de la República (29%), seguida por la Policía (45%), los
mediosdecomunicación(46%)ylasOngs(49%).
De acuerdo con esta medición, las intituciones en las que más confían los servidores son la
procuraduría (68%), las institucionesreligiosas (68%)y la fiscalía (61%).Estosresultadosdifieren
delapercepcióndelaciudadanía(encuestadeCulturaCiudadana)enlacual las institucionesen
lasquemásconfían losciudadanosson: losmaestros, la iglesiayelejercitoyen lasquemenos
confíanson:elCongreso,losfuncionariospúblicosylospolíticos.Enamboscasos,laconfianzaen
el Congreso es muy baja y en la Iglesia es alta. Los servidores públicos confían más que los
ciudadanosenlasinstitucionesdelórdennacional.
36
Gráfican.20.Confianzainstitucional
Niveldeconfianzainstitucional.
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Conrelaciónalaconfianzainterpersonal,losservidorespúblicosconfíanplenamenteenfamiliares
yenunporcentajemásbajoenamigos. Los compañerosde trabajo sonmás confiablesque los
vecinosypuntualmenteenlaGobernacióndelCasanare,AlcaldíadeYopalyAlaldíadeFlorencia,
laconfianzaenlaspersonasquenoseconoceesmínima.ElministeriodeEducacióneslaentidad
conmayorniveldeconfianzainterpersonalentodosloscasos.
Gráfican.21.Confianzainterpersonal
Frenteacadaunadelassiguientespersonas,¿cuáleselniveldeconfinazaqueustedtiene?
37
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Conclusionesserviciopúblico:
1. Laestabilidad laborales laprincipal razónde losservidorespúblicosparapermaneceren la
entidad, laperspectivadeascensoes larazónconmenorporcentajeparapermaneceren la
misma.
2. Losservidoresconsideranquesutrabajocontribuyeal logrodelosobjetivosestratégicosde
laentidad.
3. Con respecto a los incentivos, el estudio sobre cultura de la legalidad señala un bajo
porcentaje de percepción de los servidores acerca de incentivos por resultados, del
reconocimiento público de los logros de los funcionarios y del reconocimiento público de
logroscolectivos.
4. De acuerdo con las estrategias para prevenir la incidencia de politicas irregulares en la
entidad, los servidores públicos consideran poco efectiva la promoción de veedurías
ciudadanasyladetecciónderiesgosatravésdelíndicedetransparencia.
5. Conrespectoalasaccionesparaeldesarrollodelarendicióndecuentasenlasentidades,los
servidores públicos no tienen conocimiento de la realización de capacitación a ciudadanos
(67,5%)nide la interacciónen líneacon losmismos (47,8%). Lasherramientasmásusuales
utilizadas dentro de las entidades para el desarrollo de las rendiciones de cuentas son los
informedegestión(78,8%)ylasaudienciaspúblicas(65,1%)
6. Enlasrendicionesdecuentas,el34,5%delosfuncionariospúblicosconsideranquehacefalta
proveerinformaciónsobreelpersonaldeplantaycontratistadelaentidad.Asímismo,el26%
consideraquehacefaltahablarsobre lasdificultadesyproblemaspresentadosdentrode la
entidad.
7. Conrespectoaladisposicióndelosservidorespúblicosdedenunciarcasosdecorrupciónen
suentidad,el17,9%noloharíapormiedoaserobjetosderepresaliaslaborales,el13,2%no
lo haría por la ausencia de mecanismos de denuncia que garanticen la protección del
denunciante,el12,2%noloharíaporeltemorarepresaliascontrasuintegridadovidayun
11,8%tienelapercepcióndequeestoscasosdecorrupciónnosoninvestigadosnicastigados
al interior de las entidades. Sin embargo un 32%de los funcionarios considera que no hay
razonesparanodenunciarcasosdecorrupción.
8. Enelmomentodedenunciarcasosdecorrupción,el46%delosfuncionariosacudiríaasujefe
inmediato.
9. Losservidorespúblicosconsideranquelavinculacióndefuncionariosdelibrenombramiento
yremociónsebasanen:26,4%vínculospersonales,familiaresodeamistad.23,9%sebasóen
influenciaspolíticas.17%sebasóenvinculosregionalistasy9,7%sebasóenelintercambiode
favores.
38
10. Laconcepciónque losservidorespúblicos tienendelbuenciudadanoesaquelqueobedecelas leyes (69,5%), que ejerce su derecho al voto (64,3%) y en una menor proporción, un
ciudadanoquepagaimpuestos(50,9%).Accionescomoejercercontrolsocial(33%),participar
enorganizacionessociales(23%)yparticiparenorganizacionespolíticas(11,1%)estánenun
segundoplano.
11. Engenerallosservidorespúblicostienenunabuenapercepcióndelautilidaddelasleyesenelpaís.Sinembargolaapreciacióndequelasleyesbeneficianaricosyapolíticosycorruptos
estámuyacentuadaenelimaginarioquesetienedelapolíticacolombiana.
12. Deacuerdo con lapercepciónde los servidorespúblicosencuestados, lamayoría considera
que las normas que rigen a la sociedad resultan de las decisiones que toman los
representanteselegidosporvotopopular,unporcentajequeoscilaentreel20%yel40%de
acuerdoconcadaentidad,consideraquelasnormassonimpuestas,yunporcentajebajo,del
8al27%aproximadamenteconsideraquelasnormasresultandeunprocesodeparticipación
ciudadana.
13. Paralosservidores, lafamilia:28%ylamismapersona:18%sonquienesdebenimponerlos
límitesalaconductadelindividuo.
14. Enloreferentealrespetoporlaley,losservidorespúblicosseconsideranrespetuososdeella(9.0–9.3enpromedio).Al indagarporquétanto lagenterespeta la ley,elpromediobaja
fluctúando entre un 5.5 y 6.4 lo cual indica que los servidores públicos tienen una imagen
propia legalista, pero al pensar en el ciudadano en común, los ven como sujetos no
cumplidoresdelaley.
15. A la pregunta sobre qué actores de la sociedad infringen más las normas, los servidores
respondieron:enun27%lospolíticos,yenunsegundolugarlosciudadanosconun25%.
16. En la entidad en la que más desconfían los servidores públicos es en el Congreso de la
República (29%), seguidapor laPolicía (45%), losmediosdecomunicación (46%)y lasOngs
(49%).Lasintitucionesenlasquemásconfíanlosservidoressonenlaprocuraduría(68%),las
institucionesreligiosas(68%)ylafiscalía(61%).
39
Ciudadanía
Elpresentediagnósticorecogedatosdisponiblesencuantoaconfianzainterpersonalyconfianza
enlasinstituciones,percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosydelaciudadania,índices
de transparencia a nivel nacional e internacional, importancia asignada a los asuntos públicos y
participaciónenlosasuntospúblicos,rendicióndecuentasysatisfacciónconlagestiónpúblicaen
alcaldíasyconcejosdediferentesciudadades.
Paralarealizacióndeestediagnóstico,setienenencuentadatosdelassiguientesencuestas:
• EncuestadeCulturaCiudadana2008–2013deCorpovisionarios
• EncuestadeCulturaPolítica2013delDANE
• EncuestadePercepciónCiudadanadelaReddeCiudadesCómoVamos2012–2013
• Índice de Transparencia en las entidades públicas 2007 - 2009 de Transparencia por
Colombia
• ÍndicedeTransparenciaInternacional2011.
• Estudio sobre la Cultura Política de la Democracia en Colombia: 2013 de LAPOP,
UniversidaddelosAndesyVanderbiltUniversity.
• LasvicisitudesdelCapitalSocialenColombia1997–2011delaFundaciónRestrepoBarco.
Sibienningunadelasencuestaslograunacoberturanacionalsobreestosaspectos,losresultados
delasdiferentesmedicionesnospermitendarelsiguientepanorama:
Confianzaciudadanaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal
Comoseobservaenelgráficon.22,enunalistaseleccionadadeinstituciones(queincluyentanto
estructurasdepoderydegobiernocomoactoresdedichasestructuras),losfuncionariospúblicos
tienen el nivelmás bajo de confianza después de los políticos, y solo superan pormuy poco al
Congreso.Losnivelesmásaltosdeconfianzalostienenlosmaestros,laIglesiayelEjército.
Comoseseñalóanteriormente,hayunadiferenciaentre las insititucionesen lasqueconfían los
servidores públicos y los ciudadanos. Para los funcionarios, las instituciones en las que más
confíanson: la Procuraduría, las instituciones religiosas y la fiscalía. La institución que goza de
menor confianzaenambos casoseselCongresode laRepública y asímismo, la instituciónque
gozademayorconfianzaenambasmediciones,eslaiglesia.
40
Gráfican.22.Confianzaciudadanaenlasinstituciones
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
DeacuerdoconlaencuestadeculturapolíticadelDANE,el28,1%delosciudadanosnoconfíaen
la presidencia de la República y el 30,3% no confían ni mucho ni poco, este resulta ser un
porcentaje un poco más alto que el presentado por la encuesta de cultura ciudadana cuyo
porcentajededesconfianzaesdel76,8%. Engeneral, ladesconfianzaen lasentidadespúblicas,
políticos,yfuncionariosdelEstadooscilaentreel76%yel90%,vergráfica24.
58,8%
57,2%
50,7%
36,7%
36,0%34,5%
30,9%30,2%
27,9% 27,6%24,8%
24,1%
18,9% 18,9%17,8% 17,6% 17,0%
13,2% 12,4%
7,9%
ConfianzaciudadanaenlasinstitucionesPromedioponderado
2008- 2014
41
Gráfican.23.Confianzaciudadanaenlasinstituciones
Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013
GráficaN.24.Pocaoningunaconfianzaenlasinstituciones
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
Conrelaciónconlaconfianzainterpersonaldelaciudadanía,engenerallaconfianzaesaltahacia
parientes, baja un poco su porcentaje con relación con amigos y vecinos y los compañeros de
estudio o de trabajo obtienen un porcentaje más bajo. En comparación con la medición de
18,2%
30,6%
47,8%
20,8%
29,4%
47,4%
20,9%
33,4%
40,3%
28,1%
30,3%
38,8%
Noconfía
Nimuchonipoco
Confíamucho
Distribuciónporcentualdepersonasde18añosymássegúnsuniveldeconfianzaeninstitucionesy/oactoressociales
PresidenciadelaRepública
Defensoríadelpueblo
FuerzasMilitares
RegistraduríaNacionaldelEstado
Civil
77,1% 77,7%76,8%
85,3%86,3%
80,9%
89,7%
Alcaldía Gobernación Gobierno
Nacional
Congreso Funcionarios
públicos
Organos
judiciales
Políticos
Pocaonigunaconfianzaen:
Promediogeneraltodaslasciudadesmedidas
42
confianzainterpersonalenfuncionariospúblicos,nohaymayordiferencia.Ambasmuestrastienen
porcentajessimilaresdeconfianza.
Gráfican.25confianzainterpersonalciudadanía
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
Percepcióndecorrupción
Comoseapreciaenelgráficon.26,enelpromedioponderadodeciudadesen las cuales seha
aplicadolaEncuestadeCulturaCiudadana,el86%delaciudadaníacreequemásdelamitadde
losfuncionariospúblicossoncorruptos.SedestacanloscasosdeCartagena,dondeelporcentaje
asciendea92%,yQuibdó,dondesereducea83%.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
Confianzainterpersonal
Vecinos
Amigos
Parientes
Compañeros
deestudioo
detrabajo
43
Gráfican.26.Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
Enelgráficon.27semuestra laautopercepcióndecorrupciónciudadana,según losdatosde la
EncuestadeCulturaCiudadana.Enelpromedioponderadodelasciudadesencuestadas,el55%de
la ciudadanía considera que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos. El porcentaje
asciendea70%enTumaco,ydesciendea48%enTunja.Engeneral,lapercepcióndecorrupción
entre funcionarios y ciudadanos es muy alta en las ciudades medidas. Esto se puede deber al
imaginarioquehayenelpaísdecorrupcióngeneralizadayademásalacostumbredepensarmal
delotro.
Gráfican.27.Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
89,6%
87,4%
85,5%
83,3%
84,9%
88,7% 88,5%
86,1%86,9%
89,1%
91,9%90,7%
89,6%90,2%
86,2%85,5%
¿Ustedcreequemásdelamitaddelosfuncionariospúblicossoncorruptos?Respuestaafirmativa
63,2%
54,3%59,4% 59,0% 57,7%
50,3%53,7%
63,4%57,5%
68,7% 67,1% 64,1% 63,8%70,0%
48,0%55,0%
¿Ustedcreequemásdelamitaddelosciudadanossoncorruptos?Respuestaafirmativa
44
Enestesentido,deacuerdoconelinformeBarcas2011laconfianzainterpersonalylapercepción
decorrupciónestánintimamenteligadas,amayoresnivelesdeconfianzasereducenloscostosde
transacciónfacilitandolaaccióncolectiva;sinembargo,losresultadosseñalanquetansoloel11%
delamuestranacionaldeestamediciónconsideraquesepuedeconfiarenlagente.Laconfianza
encomparaciónconlasmedicionesde1997y2005nohatenidouncrecimientoenelpaís,porel
contrariohacaído.
Deotrolado,entremayoreselniveldecorrupciónmenoreselniveldeconfianzainterpersonal.
LamedicióndeBarcas2011preguntóa losencuestados¿Qué tangeneralizadoscreeustedque
sonlasmordidas,lossobornosylacorrupciónenelpaís?Losresultadosmanifiestanqueenuna
escalade0 a10, siendo0 lapercepcióndeque “casi ningún funcionarioestá involucradoy10,
“casitodoslosfuncionariospúblicosestáninvolucrados”elpromediodepercepcióndecorrupción
esde7,4enel2011.
Enlasiguientetablasepuedenapreciarlosresultadosdeconfianzainterpersonalypercepciónde
corrupciónenColombiayenlasregiones.Lapercepcióndecorrupciónencadaregiónessimilar,
salvo Cali en donde sube a 8,05, en Bogotá es de 7,92. En cuanto a la confianza, el promedio
nacionalesde11,peroenregionescomoCórdoba-Sucre,Atlántico–BolívaryCauca–Huila,la
confianzahaciendea16y17.
Tablan.1CorrupciónyconfianzaColombia-regiones
45
Fuente:LasvicisitudesdelCapitalSocialenColombia1997–2011.FundaciónRestrepoBarco.
Continuandoconelanálisissobrecorrupción, laencuestaLAPOP(LatinAmericanPublicOpinion
Project)delaño2013,señalaqueelporcentajedepersonasquereportaronhabersidovíctimas
de almenos alguna de las formas de corrupción indagadas (sobornos exigidos por funcionarios
públicos,poragentesdelEstadoaniveldelgobiernolocal,policía,militares,escuelaspúblicasetc.)
fuedel13,2%parael año2013,disminuyendoen trespuntosporcentuales con respectoal año
2012.Enlaszonasdeconflicto,elporcentajedeciudadanosquefueronvíctimasesmásbajoque
elporcentajenacional.
El panel derecho muestra que los habitantes de zonas de conflicto están menos expuestos a
situaciones en las que se les pida un soborno. Esto puede deberse desafortunadamente (entre
otrasrazones)porlaausenciadelEstadoenestosterritorios.
Gráfican.28.Victimizaciónporcorrupción
Victimizaciónporcorrupción
Fuente:EstudioCulturapolíticadelademocraciaenColombia2013.Observatoriodela
democracia,UniverdidaddelosAndes,LAPOP,VanderbiltUniversity,CentroNacionalde
Consultoría,USAID.
Teniendoencuentaelmismoestudio,alapregunta:¿lacorrupcióndelosfuncionariospúblicosen
el país está: muy generalizada, algo generalizada, poco generalizada y nada generalizada, los
resultados revelan que en su opinión, la corrupción de los funcionarios públicos en el país está
“muy generalizada”. El panel izquierdo del gráfico indica que, desde el 2009, la percepción de
46
corrupcióndelosciudadanoshacrecidosignificativamentehastasituarseenel57.7%en2013.En
los años anteriores, la percepciónde corrupciónosciló entre el 36%y el 47%. El panel derecho
señalaque lamuestranacional no sediferencia significativamentedel ciudadanoquehabita en
zonasdeconflictoconrespectoasupercecpióndecuáncorruptoscreenquesonlosfuncionarios
públicos.
Gráfican.29.Percepcióndecorrupción
Percepcióndecorrupción
Fuente:EstudioCulturapolíticadelademocraciaenColombia2013.Observatoriodela
democracia,UniverdidaddelosAndes,LAPOP,VanderbiltUniversity,CentroNacionalde
Consultoría,USAID.
Elanálisisde laLAPOPtambiénseñalaque laspersonasdemayorniveleducativoymayoredad
están más inclinadas a pensar que existe una corrupción fuerte en la administración pública
colombianaadiferenciadelaspersonasconmenoreducaciónomásjóvenes.
DeacuerdoconlaencuestaciudadanadelaReddeCiudadesCómoVamos,existeunapercepción
en las ciudades medidas de que el nivel de corrupción ha venido en aumento. Cartagena y
Barranquillasonlasciudadesconelmásaltoporcentajeenestesentido(vergráfica30).
47
Gráfican.30.Percepcióndecorrupción
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
La red de ciudades cómo vamos también indaga a la ciudadanía sobre cuáles considera son las
entidadesen lasquesepuedeconfiarpara lucharencontrade lacorrupción, losresultadosson
desafortunados,lamayoríadelasciudadesconsideraqueenningunadelasentidadesindagadas
esposibleconfiarparatalfin.EnPereirayMedellínhayunabajoporcentajedeconfianzaenlas
entidadesdelaramajudicial,asímismomanizalesymedellínconsideranenun9%queesposible
confiar para este objetivo en la alcaldía y en las entidades del municipio; pero en términos
generales,hayunapercepciónmuybajadedesconfianzaenquelaposibilidaddelucharcontrala
corrupcióndedesarrolleapartirdealgunadelasmencionadasinstituciones.
23%
28%
20%
39%
18%
19%
32%
23%
12%
23%
12%
22%
26%
20%
Valledupar(2012)
Bucaramanga(2013)
Cali(2013)
Cartagena(2013)
Manizales(2013)
Medellín(2013)
Barranquilla(2013)
Quétantocreequehacambiadoelniveldecorrupciónensuciudad
Hadisminuído
Haaumentado
48
Gráfican.31.Confianzaenlasinstitucionesparalaluchacontralacorrupción
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
Finalmente,deacuerdoconlaencuestadeculturapolíticadelDane,laciudadaníaconsideraquea
lainstanciaalaquesedebeacudirparadenunciarcasosdecorrupciónenelsectorpúblicoesala
FiscalíaGeneraldelaNación,enunasegundaopción,seencuentranlosórganosdecontrol.
Gráfican.32.Instanciaalaqueacudiríaparadenunciarcasosdecorrupción
Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
lasentidadesdelarama
judicial
ElGobiernoNacional
Lasveeduríasciudadanas
Cualquierciudadanoatravés
deaccionespopulares
Losentesdecontroldel
gobiernonacional:…
LaAlcaldíaylasentidadesdel
municipio
Losentesdecontroldel
municipio:Personería,…
ElConcejo
ElCongresodelaRepública
Nadie/Ninguna
Encuáldeestasinstitucionesoentidadesconfíamásparalucharcontralacorrupción?
Ibagué(2013)
Bucaramanga2013
Cali(2013)
Manizales(2013)
Medellín(2013)
Pereira(2013)
Barranquilla(2013)
37,3%
22,6%16,5% 14,6%
FiscalíaGeneraldela
Nación
ÓrganosdeControl
(Procuraduría,
Contraloría)
InspeccióndePolicía Mediosde
comunicación(radio,
Tv,prensaescrita)
Instanciaalaqueacudiríaparadenunciarcasosdecorrupcióndelsectorpúblico
49
ÍndicedeTransparenciaNacional2008–2009
El índice de Transparencia en entidades públicas que mide la organización Transparencia por
Colombia,esconstruidoconbaseeninformaciónentregadaporlasinstitucionesevaluadasypor
losÓrganosdeControldelEstado.Sefundamentaprincipalmenteentresdirectrices:
• Elprincipiodemáximapublicidaddelosasuntospúblicos.
• LasConvencionesdeLuchacontralaCorrupción.
• LaConstituciónNacionalylosdesarrolloslegislativosqueregulanlagestiónpública.
Con base en esto, el Índice de Transparencia Nacional realiza una evaluación de las entidades
basándose en los siguientes factores: visibilidad, sanción e institucionalidad, y gobierno
organizacional.
ElITNtieneunaestructuraponderadaqueasignavaloresdiferenciadosalasvariablesdeacuerdo
condoselementospuntuales:elprimero,hacereferenciaalaimportanciaqueeltemaevaluado
tiene dentro del fenómenode la corrupción y el segundo, a la disponibilidad de la información
tantodentrodelasentidadesevaluadas,comoenlosórganosderegulaciónycontrol.
Lasumatoriamáximaposibledelospuntajesobtenidosentodaslasvariablesesde100puntos.A
mayor puntaje, mayor es el índice de transparencia y menor el riesgo de corrupción. El ITN
estableceunosnivelesderiesgo,deacuerdoconelpuntajedecadaentidad:16
Tablan.02Nivelesderiesgodecorrupción
RiesgoModerado 74.5-89.4
RiesgoMedio 59.5-74.4
RiesgoAlto 44.5-59.4
RiesgoMuyalto 0-44.4
Fuente:TrnasparenciaporColombia2008–2009.
Deacuerdoconlainformacióndelíndicedetransparenciadelosaños2007–2008y2008–2009,
losnivelesderiesgodelasinstitucionespúblicashanbajadoligeramente,sobretodoenloque
conciernealasentidadesqueparaelperíodo2007–2008tuvieronunnivelderiesgomuyalto.
Latablaacontinuaciónpermiteverlasentidadesqueparael2007,resultaronconlosmásbajos
porcentajesenlamedicióndeTransparenciaporColombia:
16TransparenciaporColombia
http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=88&Itemid=49
7
50
Tablan.03Entidadesconriesgoaltoymuyaltodecorrupción2007-2008
Fuente:TransparenciaporColombia2007–2008.
Deacuerdoconestainformación,lacantidaddeentidadesconnivelesderiesgomuyaltobajaron
parael2008,ysubeelporcentajedeentidadesconriesgomoderadoyriesgobajo.
Gráfican.33.Nivelesderiesgoinstitucionespúblicascomparado
Fuente:TransparenciaporColombia2007–2009.
6%
11%
36%
44%
3%1%
9%
26%
56%
8%
Riesgomuy
alto
Riesgoalto Riesgomedio Riesgo
moderado
Riesgobajo
Nivelesderiesgoinstitucionespúblicascomparado
2007- 2008
2008- 2009
51
Peseaestareducción,sepresentanenel2008untotalde48entidadesdelEstadoconunnivelde
riesgomedio,altoymuyalto.LaSuperIntendenciaFinancieraeslaentidadconmayoríndicede
Transparenciaenelpaís,seguidadelBancodelaRepública,elMinisteriodeEducaciónNacional,
La Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero – UIAF y La Auditoria
GeneraldelaRepública.
Deotrolado,lasentidadesconelmásbajoíndicedeTransparenciason:ElSenadodelaRepública
en un primer lugar que cae con relación al año 2007 un poco más de 20 puntos, Codechoco,
Corpomojana que sube cerca de 25 puntos pero aún así permanece entra las más bajas, la
ResgistraduríaquetambiénsubesuporcentajeyColcienciasqueacomparacióndel2007bajaen
suíndicedetransparencia.
ElDAFPenlamedicióndel2007,obtuvounpuntajede76,9yseubicóenelpueston.53enel
ranking.Parael2008,elpuntajesubióa84,6yenelrankingascendióalpueston.33conunriesgo
moderado de corrupción. A continuación la tabla completa correspondiente al ranking 2008 –
2009.
Tablan.04RankingentidadespúblicasTransparenciaporColombia
52
53
54
55
Fuente:TransparenciaporColombia2008–2009.
ÍndicedepercepcióndecorrupcióndeTransparenciaPorColombia2011.
Tablan.05índicedepercepcióndecorrupcióninternacional
Fuente:TransparencyInternational.©2011
De acuerdo con el índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional, El país
mantienelacalificaciónde36sobre100(siendo0mayorpercepcióndecorrupcióny100menor
percepcióndecorrupción),loqueloubicaenelpuesto94entre177paísesevaluados.
“Entrelos32paísesdelasAméricas,Colombiaseencuentrapordebajodelpuntajepromediode
la región (45) y está en el puesto 18 de la tabla, muy por debajo de países con calificaciones
aceptables como Canadá (81), Barbados (75) y Uruguay (73), que este año escala posiciones y
superaaChile(71)enelrankingregional”.EnelIPC,TransparencyInternationalevalúalosniveles
56
depercepcióndecorrupciónenelsectorpúblico,basadaenlosresultadosdediferentesestudios
yencuestasrealizadasaejecutivos,expertosyanalistasderiesgo”17
Podemos concluir en este apartado que hay un reto muy grande en el país por mejorar la
percepcióndecorrupciónydedesconfianzarampantequeinvadealasociedad.Enlamedidaen
quenohayaunamejoraenlapercepciónquesetienedelaadminitraciónpública,nohabrápor
partedelaciudadaníaunmayorinterésporlopúbliconiunamayorresposabilidadenlosdeberes
quelescorrespondencomociudadanos,nosreferimosenestepuntoalhechodequelossujetos
exijanrendicióndecuentasasusrepresentantesyesténviculadosaprocesosdecontrolsocial,de
forma tal que se pueda ejercer desde la sociedad civil un mayor seguimiento a los recursos
públicos.
En este mismo sentido se convierte en un circulo vicioso el hecho de que las ciudadanía siga
eligiendoarepresentantescon investigacionessobrecorrupciónodeotrotipo.En lamedidaen
quenoseejerzadepartede losciudadanosunpodersocialquesecontrapongaa lacorrupción
delpaíselpanoramanomejorará,yenlamedidaenquelasinstitucionespúblicasnotomenlos
correctivosparamejorarsugestiónyparacambiarlapercepciónqueal interiordelasentidades
sereproducedeprácticascorruptas,losresultadosseguiránsiendopreocupantes.
Esdevitalimportanciatrabajarenaccionesdeculturadelalegalidadyculturapolíticaalaparde
unpedagogíaparalaPaz.
Satisfacciónconlagestiónpública
Paralograrunpanoramamáscompleto,es importanteconocer lasatisfaccióndelosciudadanos
conrespectoalagestiónpúblicaensusciudades.Lareddeciudadescómovamos,indagapor la
formaenquelasalcaldías inviertensusrecursos,asícomolapercepcióndetransparenciaenlas
actividades que desarrolla el gobierno distrital o municipal y la imagen que se tiene tanto del
AlcaldecomodelosdiferentesConcejos.
Conrelaciónalasatisfacciónenlaformaencómolaalcaldíamanejalosrecursospúblicos,hayun
nivel de insatisfacción alto en ciudades como Ibagué, Valledupar y Bogotá. EnMedellín por el
contrario,lasatisfacciónesconsiderablementealtaconrespectoalasdemásciudades.
17http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=441:indice-
de-percepcion-de-corrupcion-2013&catid=94&Itemid=490
57
Gráfican.34.SatisfacciónconlaformacomolaAlcaldíainviertelosrecursos
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
La transparencia en las entidades del gobierno es importante para fomentar el buen gobierno,
pese a esto, de acuerdo con la red de ciudades cómo vamos hay una percepción de poca
transparenciaenlasalcaldíasdeIbagué,PereirayCali.Medellíneslaalcaldíaquegozademejor
percepcióndetransparenciaconrespectoalasdemás.
Gráfican.35.Satisfacciónconlatransparenciadelaadministraciónensusactividades
47% 46%49%
40%
29%
41%
23%
11%
41%
26%
18% 17%21%
18%
35%
18%
40%
59%
23%
36%
QuétansatisfechoestáconlaformacomolaAlcaldíainviertelosrecursos?
Insatisfechos
Satisfechos
56%
35%37%
41%
22%
16%
55%
30%
11%
21%
12%
21%
26%
34%
12%
22%
QuétantocreeustedquelaAdministracióndelaciudadhasidotransparenteensusactividades?
Poco
Mucho
58
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
Asímismo,laimagendelosalcaldesdelasciudadesmedidasporlaReddeCiudadesCómoVamos
permite ver la aceptación que tiene en los ciudadanos sus políticas e implementación de las
mismas.Lasciudadesconimagenmayoritariamentedesfavorabledelalcaldeson:Ibagué,Bogotá,
Bucaramanga, Cali, Pereira yBarranquilla. Los alcaldesque gozandeunabuena imagen son los
gobernantesdeMedellín,Manizales,CartagenayValledupar.Lacalificaciónacercadesugestión
esmayoritariamentebuenaenelcasodelosalcaldesdeCartagenayMedellín,ymalaenelcaso
deIbagué,BucaramangayPereira.
Gráfican.36.Percepcióngestióndelalcalde
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
EnelcasodelConcejodistritalylosConcejosmunicipales,losnivelesdedesconocimientodeestas
entidadespúblicassonmuypreocupantes,enlamayoríadeciudadesunpocomásdel40%no
sabequeexisteunconcejoenlaciudadenlaquereside.PereirayBogotátienenunosporcentajes
unpocomáselevadosdeconocimiento.
15%
38%
28%
17%
26%
51%45%
51%
18%
34%
58%
27%
44%
52%
39%
21% 21%17%
58%
38%
¿Cómocalificalagestióndelalcalde?
Buena
Mala
59
Gráfican.37.ConocimientodelConcejodelaciudad.
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
Conrespectoasugestión,delasciudadesmedidasporlaReddeCiudadesCómoVamos,elúnico
ConcejoquetieneunapercepciónmayoritariamentealtadebuenagestióneseldeMedellín,en
losdemás,losporcentajesnopasanel25%.
Gráfican.38.CómocalificalagestióndelConcejodesuciudad.
Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.
57%
51%
72%
60%56% 54% 54%
61%
81%
53%
43%49%
28%
40%44% 46% 46%
39%
19%
47%
¿UstedhaescuchadoqueexisteunConcejoenlaciudad?
Sihaescuchado
Nohaescuchado
18%
28%
12% 13%
22%25% 25%
57%
22% 23%
49%
39%
45%
39%41%
51%
26%
12%
40% 40%
CómocalificalagestióndelConcejo?
Buena
Mala
60
Elasuntodedesconocimiento,malaimagenypercepcióndemalagestióndeAlcaldesyConcejales
reitera la desconfianza e imagen de corrupción de la gestión pública, si bien la buena o mala
imagen de los mandatarios se fundamenta también en el manejo político y de medios de
comunicación,esimportantequelosgobiernoslocalestrabajenpormejorarsusprocesosinternos
ysusmecanismosdetransparenciaenlasactividadesymanejodelosrecursos.
Deotrolado,hayunarelacióníntimaentreeldesconocimientodecorporacionespúblicascomoel
Concejoylafaltadeinterésdelosciudadanosenlosasuntospúblicos.Estasituaciónproduceque
no sehaga control social a las funcionesde los representantes elegidospor votopopular y por
endequeenlamayoríadecasosseproduzcanprácticasdecorrupciónyclientelares.
Enlamedidaenquelaciudadaníanoseintereseporlosasuntospúblicosyporhacerseguimiento
alasentidades,elproblemaseguiráagravándose.Asímismo,silasentidadesgubernamentalesno
seinteresanpordaraconoceralaciudadaníasusobjetivos,funcionesyresultadosestaremosen
uncontinuocírculoviciosodedesconocimientoydesconfianzadeambaspartes.
Importanciaasignadaalosasuntospúblicos
Comoseobservaenelgráficon.39,enelpromedioponderadodelasciudadescolombianasenlas
quesehaaplicado laEncuestadeCulturaCiudadanasoloel49%de laciudadaníaconsidera los
asuntos públicos como importantes omuy importantes. Supera sustancialmente al promedio la
ciudaddeNeiva(70%),yesmuyinferioralpromediolaciudaddeSincelejo(19%).Bogotásesitúa
aproximadamenteenelpromedio(48%).
Gráfico39:Importanciaasignadaalosasuntospúblicos
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
19,4%
47,7%
58,6%62,9%
45,8% 46,1%
38,9%
54,7%51,6%
70,2%
62,7%
54,0%48,2% 47,5% 48,6% 49,1%
ImportanciadelosasuntospúblicosMuyimportantesoimportantes
61
Peseaqueensumayoría,laciudadaníanodaimportanciaalosasuntospúblicos,deacuerdocon
laencuestadeCulturaPolíticadelDANE,el74%afirmaconocerlosespaciosdeparticipación
ciudadana.
Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos
Gráfican.40.Importanciaasignadaalosasuntospúblicos
Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013
Como se aprecia en el gráfico 41, los porcentajes de participación en asuntos públicos son
relativamente bajos, los menores niveles de participación se dan en los espacios de gestión o
control de políticas públicas en asuntos públicos (ej.: veedurías ciudadanas, presupuesto
participativo, consejos locales, consultas ciudadanas), es decir, en los espacios de control social
sobrelagestiónpública.Esto,segúnotrasencuestas,sedebe,enprimerlugar,aldesconocimiento
delosespaciosdeparticipación,seguidoporlafaltadeinterésdelaciudadanía(faltadetiempoo
deinterés),asociadoconlaescasaimportanciaasignadaalosasuntospúblicos,yaladesconfianza
ciudadanaenlasinstituciones.
No
26%
Sí
74%
Distribuciónporcentualpersonasde18añosymássegúnsu
consideraciónsiconocenohanescuchadohablardeespaciosde
participaciónciudadana
62
Gráfican.41.Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
LaencuestadeCulturaPolítica indagósobreelgradodedesacuerdoyacuerdoconreferenciaa
algunas afirmaciones asociadas a la participación en Colombia. El 59,2% afirma estar en
desacuerdo con “la comunidad conoce suficientemente los mecanismos y espacios de
participación”tansoloun10,6%estádeacuerdoconella,loqueindicaquehayunapercepciónen
la ciudadanaía de desconocimiento, argumento que iría en contravía con los resultados de la
gráfican.40
Así mismo, el 41% está en desacuerdo con que “los mecanismos y espacios de participación
beneficianpor igual a todos los ciudadanos” y el 21,7%estádeacuerdo conque “participarno
aportanadaalasolucióndelosproblemasdelacomunidad”.Finalmente,losciudadanostienenla
percepción (55,9%) de que “los ciudadanos participan siempre y cuando tengan un beneficio
particular”.
Estos resultados reiteran laurgenciadeenfocar la labordel cambio cultural apensarmejordel
otro,agenerarconfianzaen las institucionesyen losespaciosdeparticipaciónyapromoversu
conocimientoyapropiación.
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
Duranteelultimoañohaparticipadoenalgunadelassiguientesactividades:
Actividadesparamejoraroconstruir
obrascomunalesymantener
espaciospúblicos
Participaciónengruposopartidos
políticos
Participaciónenespaciosdegestión
ocontroldepolíticaspúblicasen
asuntospúblicos(ej:veedurías
ciudadanas,presupuesto
participativo,consejos locales,
consultasciudadanas).
Participaciónenorganizaciones
voluntarias
63
Gráfican.42.Afirmacionesasociadasalaparticipaciónciudadana
Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013.
Rendicióndecuentas
Conrespectoalarendicióndecuentas,el69,3%delosciudadanosquerespondieronalaencuesta
deCulturaPolíticaDelDANE,manifestaronqueasociabaneltérminoderendicióndecuentascon
“el proceso mediante el cual los gobernantes y las entidades entregan información sobre su
gestión y resultados”, si bien la mayoría de ciudadanos asocian el término con el significado
correcto, el 13,3% considera que son eventos donde los gobernantes y las entidades hacen
propagandadesutrabajoyofrecenservicios,dinerosy…”
Deacuerdoconloanterior,esprecisoenfocaraccionesenladivulgacióndequéesunarendición
decuentasyeldeberquetienen losciudadanosdeexigirlaasusrepresentantesyengeneral,a
todaslasentidadesdelsectorpúblico.
14,7%
27,3%
41,7%
41,0%
59,2%
24,3%
32,6%
30,5%
30,0%
24,2%
55,9%
28,8%
21,7%
20,6%
10,6%
5,1%
11,3%
6,1%
8,4%
6,0%
Losciudadanosparticipansiemprey
cuandotenganunbeneficioparticular
Atravésdelosmecanismosyespacios
departicipación,lasminoríasétnicasy
socialeshanlogradoreivindicarsus
derechos
Participarnoaportanadaalasoluciónde
losproblemasdelacomunidad
Losmecanismosylosespaciosde
participaciónbeneficianporigualatodos
losciudadanos
Lacomunidadconocesuficientemente los
mecanismosyespaciosdeparticipación
Distribuciónporcentualdelaspersonasde18añosymássegúnsuconsideraciónsiestándeacuerdooendesacuerdoconalgunasafirmacionesasociadasala
participaciónenColombia
Nosabe/noinforma
Deacuerdo
Nideacuerdoniendesacuerdo
Endesacuerdo
64
Gráfican.43.Afirmacionesasociadasalaparticipaciónciudadana
Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013
Conclusionesciudadanía
Deestepanoramageneralpuedenextraerselassiguientesconclusiones:
1. Según la Encuesta de Cultura Ciudadana de Corpovisionarios, los servidores públicos
(funcionarios públicos en la Encuesta) tienen el más bajo nivel de confianza ciudadana
después de los políticos, en el promedio ponderado de las ciudades en las cuales se ha
aplicadolaEncuesta.EstoesnotablepuesestánpordebajodelCongreso,lossindicatosylos
órganosjudiciales.Soloel12%delaciudadaníadedichasciudadesmanifiestatenermuchao
muchísimaconfianzaenlosfuncionariospúblicos.
2. Los niveles de confianza interpersonal de la ciudadanía son mucho mayores que los de
confianzaenlasinstituciones,destacándoselaconfianzaenlosparientes,quebordeael80%
entodaslasciudadesencuestadas.
3. Encuantoalapercepcióndecorrupción,el86%delosciudadanosenelpromedioponderado
delasciudadesalascualesseaplicólaEncuestadeCulturaCiudadanaconsideranquemásde
la mitad de los funcionarios públicos son corruptos. Se destacan los casos de Cartagena,
VillavicencioyTumaco,dondemásdel90%delaciudadaníatieneestapercepción.
4. Porotrolado,el55%delaciudadaníaenelpromedioponderadodelasciudadesalascuales
seaplicólaEncuestadeCulturaCiudadanaconsideraquemásdelamitaddelosciudadanos
soncorruptos.Estacifraseelevaal70%enTumaco.
2,2%
13,3% 15,2%
69,3%
Otraexpresión Soneventosdondelos
gobernantesylasentidades
hacenpropagandadesu
trabajoyofrecenservicios,
dinerosy…
Nosabe/noinforma Eselprocesomedianteel
cuallosgobernantesylas
entidadesentregan
informaciónsobresugestión
yresultados
Expresiónquelaspersonasasocianconeltérminorendicióndecuentas
65
5. Sin embargo, según el Estudio Cultura política de la democracia en Colombia 2013 del
Observatorio de la democracia, Univerdidad de los Andes, LAPOP, Vanderbilt University,
CentroNacionaldeConsultoría,USAID,en2013soloel13,2%delosencuestadosenColombia
afirmóhabersidovíctimadehechosdecorrupción(8%enzonasdeconflicto).Estoilustrauna
incoherenciaentrelaspercepcionesdelaciudadaníaylarealidad,almenosenlaexperiencia
cotidianadeloscolombianos.Esigualmentenotableelhechodequelaideadequeenvarias
ciudades,incluidasMedellín,ManizalesyCali,predominalapercepcióndequelacorrupción
hadisminuido.
6. La ciudadanía tiene poca confianza en las instituciones en cuanto a la lucha contra la
corrupción. En particular, los entes de control, tanto nacionales comomunicipales, reciben
menosdel5%delaconfianzaciudadana.
7. EnlamayoríadelasciudadesestudiadasporlaReddeCiudadesCómoVamosenlaEncuesta
depercepciónciudadana2012-2013predominala insatisfacciónconlagestióndelaalcaldía
encuantoalainversióndelosrecursos.SobresaleaesterespectoelcasodeMedellín,donde
el59%delaciudadaníasehallasatisfecha,encomparaciónconsoloun11%deinsatisfechos.
Esigualmentepredominanteenlasciudadeslaideadequelaadministracióndelaciudadha
sidopocotransparenteensusactividades.
8. EnColombialaimportanciaasignadaalosasuntospúblicos(sumadelosciudadanosquelos
considerancomoimportantesomuyimportantes)seencuentraenunrangomedio(49%).Sin
embargo,resaltanciudadesenlascualesdichaimportanciaesconsiderablementebajacomo
Sincelejo(19%)yBucaramanga(39%).Neiva(70%)eslaciudadenlaquemayorimportancia
se otorga a lo público según los datos de la Encuesta de Cultura Ciudadana de
Corpovisionarios.
9. Existe un marcado contraste entre los elevados niveles de percepción de corrupción y los
bajosnivelesdeparticipaciónciudadanaenlosasuntospúblicos.SegúnlamismaEncuestade
Cultura Ciudadana, conexcepción de la pertenencia a organizaciones voluntarias, la
participaciónentodaslasdemásinstanciassemantienepordebajodel15%delaciudadanía.
Sobresale, por su gravedad, la falta de participación en los espacios de control ciudadano
sobrelagesdtiónpública.
En general, puede señalarse que existe una alta percepción ciudadana de corrupción de los
servidorespúblicosqueminalaconfianzaciudadanaenestosyasuvezincideenlosbajosniveles
departicipación,enlaescasaimportanciaasignadaalosasuntospúblicosyenlaautopercepción
de lospropiosservidorespúblicossobresugestión.Podríaplantearse lahipótesisdeque laalta
percepciónciudadanadecorrupcióndelosservidorespúblicostienerelacióndirectanosoloconla
percepción de corrupción de la propia ciudadanía, sino también (en un fenómeno de
retroalimentación de actitudes, percepciones y comportamientos), con la baja importancia
asignadaa losasuntospúblicosy losbajosnivelesdeparticipaciónciudadana,especialmenteen
losespaciosdecontrolsocialsobrelagestiónpública.
66
Estos factores, sumados a los casos comprobados de corrupción y los escándalos que con
frecuencia destacan losmedios de comunicación, generan conflictos de identidad y sentido de
pertenenciaentrelosservidorespúblicos,locualincidenegativamenteenlaformadepensarde
estossobresugestión.
67
Estadodelarte
Elpresenteestadodelartereúneartículos,documentosyestudiosacercadelcambiocultural
enfocadoalagestiónpúblicaylaéticaylamodernizacióndelaadministraciónpública.
1. Elretodelanuevagestiónpúblicaatravésdeuncambioenfocadoenlaspersonas.–AlejandroParrésGarcia,CuerpoSuperiordeAdministradores.ComunidadAutónomadeCanarias.18
Pese a que la opinión de los ciudadanos sobre los resultados operativos de los servicios que
prestanlasAdministracionesPúblicasmuestranunapercepciónfavorabledelavanceobtenidoen
lasúltimasdécadas, lapercepción socialde la funciónpública,de losempleadospúblicos, sigue
siendobastantedesfavorable.
Estehechoobedeceprobablementeadiversosfactores,pero,fundamentalmente,secreequeal
hechodequelaAdministraciónnohasabidodarunarespuesta“emocional”alaevolucióndelas
exigenciasyexpectativasdelosciudadanosconrespectoalosserviciospúblicos.
Por ello, el reto de laNuevaGestión Pública es sobre todo, el reto quepersiguemaximizar, de
forma equilibrada, las tres “e”: economía, eficacia y eficiencia, así́ como el incremento de la
calidadenlagestiónpública.
Parallevarloadelanteserá́precisoquehayacaladoverdaderamenteenelaparatoadministrativo
lanecesidaddecambiarlaculturaburocráticatradicionalhacialaculturadelaresponsabilidadpor
los resultados, que los ciudadanos aprecien la implementación de técnicas gerenciales
contrastadas y, que el nivel de transparencia de la gestión desarrollada haga desaparecer
cualquieratisbodedudasobrelacredibilidaddelosavancesobtenidos.Elautorpropone:
A. La necesidad de revalorizar el papel de la planificación estratégica y la dirección por
objetivos
B. LarevalorizacióndelcontroldegestiónenlaAdministraciónPública
C. Lafunciónderecursoshumanoscomofuncióndirectivadecarácterestratégico.Lagestión
delcapitalintelectualparaincrementarelvalordelasorganizacionespúblicas
D. Planificaciónderecursoshumanosalineadaconlaplanificaciónestratégica
E. Lanecesidaddeunanuevapolíticaretributivaparalosempleadospúblicos
F. Laimplementacióndelagestiónporcompetenciasenlafunciónpública
Amododeconclusión:unprocesodecambiobasadoenlaspersonasAnalizadaslosefectosperniciososdelaculturaburocráticatradicionalylosnuevosparadigmasa
adoptar,seconcluyealbergandolaesperanzadequeestecambioseproduzcafocalizándoloenlas
personas,enlosempleadospúblicosquesonlosque,endefinitiva,lodebenhacerposible.
Paraponerenmarchaelprocesodemodernizaciónocambio,suspromotores, laspersonasque
18Recuperadode:http://www.lapiedad.org.ar/base/Archivos/pg57-63.pdf
68
ejercenelliderazgoorganizacional,debenhabersidoconscientesdelanecesidaddecambiar,de
quelaculturaimperanteenlaorganizaciónnoeslaidealalobstaculizarlaconsecucióndelosfines
previstosyenconsecuencia,comprometerseconelcambio.Laarticulacióncombinadadelos
paradigmas y enfoques expuestos generarán la ilusión necesaria para sostener la inercia del
cambio que conducirá, con toda seguridad, a realzar la legitimación de la existencia del sector
públicoyalapercepcióndeunagestiónpúblicaútilyaltamenteprofesionalizada.
2. Latransicióndelparadigmaburocráticoaunaculturadegestiónpública*PublicadoenlaRevistadelCLADReformayDemocracia.No.7(Ene.1997).Caracas.MichelCrozier.19
El éxito de una cultura de gestión pública se está convirtiendo en el problema central del
desarrollodelospaísesavanzados.Sedebeconstruirunaculturadegestiónpúblicacuyaprimera
característicabásicahadeserlacapacidaddetodaslaspersonas,entodoslosnivelesoperativos,
para cooperar. Una segunda característica tendrá que ir asociada a la anterior, la capacidad de
comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de todas las barreras de la
especialización.
Elsistemaburocráticotambiénseconstruyósobreelparadigmadelaespecialización.Segúneste
sistema, para resolver problemas es necesario desglosarlos en problemas más pequeños que
puedansertratadosenformatécnicapor lasunidadesespecializadas.Noobstante,estemodelo
decoordinaciónfragmentadarepresentaráunacargasobreelaparatoburocrático.
Portanto,latransiciónesunprocesoprolongadoydoloroso,yaqueloquedebecambiarnosólo
son las técnicas, que pudieran definirse con claridad, sino todo un sistema humano y cultural,
especialmentetodounconjuntodecomplejasrelacionesdepoder.Esmásfácilobtenerlogrosen
lagestiónprivadaporqueallísetieneunapercepciónmuchomásclarade losresultadosyde la
relaciónentrelasaccionesysusconsecuenciasencuantoalosresultados.
Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave
paraqueel cambioseaexitosoestáenuna revoluciónquedebeobrarseenel comportamiento
gerencial;parapoderresponderalacomplejidad,lagerenciadebecambiarsumododerazonar.
En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización, debe responder a la
complejidaddesarrollandolasencillezenlasestructurasyenlosprocesos.
Elautorproponeunaestrategiaparaelcambio:
a. Elconocimientoesprioritario
b. Lapreparacióndelasdecisiones
c. Laevaluacióndelosresultados
d. Entrenamientodefuncionariospúblicosparalanuevacultura
19Recuperadode:http://www.jusneuquen.gov.ar/images2/SGHPE/05-
%20Transicion_paradigma_burocratico.pdf
69
Latransiciónaunaculturadegestiónpúblicarequeriráquelaspersonasconsiderentodaclasede
experiencias similares para inducir su compromiso y analizar su propio comportamiento. Se
necesitanciertamentedegeneracionessucesivasdeestetipodeinnovadoresbienentrenadosen
el análisis, el diagnóstico y la orientacióndel cambio a la vezqueenel usodel sentido común,
acompañadodeunaextraordinariafilosofíaparalaacción.
3. Éticaenlaadministraciónpública.Excmo.Sr.D.JesúsGonzálezPérez.20
LapreocupaciónporlaÉticapúblicaeshoygeneral.Entodaslasfacetasdelavidapúblicasehace
necesarialaregeneración,peroadquiereespecialrelieveenlaadministrativadadoqueestaesla
que en su ininterrumpida y general actividad cerca del ciudadano, puede ejercer una mayor
influencia.
LasAdministracionespúblicasnopodrán realizaradecuadamente los finesqueelOrdenamiento
lesasignadeespaldasalosvaloreséticos.SídelaéticaenlaAdministracióndependelabondad
de la acción administrativa, cualquiera que sea su forma demanifestarse y materia sobre que
recaiga,obviamenteenmayormedidaserá́exigiblecuandoelfinperseguidoseaquelamoralidad
impereenlasrelacionessociales.Malpodrá́dirigiryejercerunaacciónencaminadaaladefensa
delamoralidadquiencarecedemoral.Malpodrá́exigirunaconductadigna,quienesejemplode
locontrarioyhastaalardeadeello.
Lamoral,moralidadobuenaconductaofreceensusrelacionesconlaAdministraciónpúblicados
aspectos:
• La ética comoexigencia de todos y cadaunode los servidores públicos, cualquiera que
fueselaactividadadministrativaquerealicen.
• ylaéticacomofindelaacciónadministrativa.
ElautoralabordareltemadelaÉticaenlaAdministraciónpúblicaentrescapítulos:
l.Formulacióndecódigosdeconducta.
2.Sistemadecontrolesinternosyexternos.
3.Reacciónantelasinfraccionesque,peseatodaslasprevenciones,secometan.
4. Gestiónpúblicaycambiocultural.LilianaCaballero.RevistaPolíticaColombiana.Octubre–Diciembrede2009.P.99–111.21
El cambio que la Constitución Política de 1991 le introdujo a la denominación de las personas
vinculadas al Sector Público no es gratuito. Colombia pasó de contar con funcionarios que
simplementecumplenlasfuncionesasignadas,alconceptode“servidorpúblico”,queinvolucrala
vocacióndeservicio,atravésdelacualsecumpliráunodelosfinesesencialesdelEstado:servira
lacomunidad.
20Recuperadode:http://www.racmyp.es/docs/anales/a73/a73-7.pdf
21Recuperadode:http://politicacolombiana.net/pdfs/2edicion/articulo06.pdf
70
Aestanuevavisiónsesumaque laAdministraciónPúblicano“atiendeclientesousuarios”,sino
queestáalserviciodelosciudadanos,yestosóloselograenlamedidaquesefomentelacultura
derespetoycolaboraciónentreciudadanosyservidores.Esel“ponerseenellugardelotro”como
mandamientoyelejerciciocorresponsabledelosderechosciudadanos.
Enestesentidolagestiónpública,comoelconjuntodeaccionesmediantelascualeslasentidades
estatalesbuscanellogrodefines,objetivosymetasenelmarcodelaspolíticasgubernamentales,
debesereficientey,sobretodoeficazparadarrespuestaa lasnecesidadesgenerales,enforma
regularycontinua.
LagestiónpúblicaesademáselmedioconelcualelEstadorealizalosfinesesencialesdeservira
lacomunidad,promoverlaprosperidadgeneral,laequidad,laigualdad,ygarantizarlaefectividad
delosprincipios,derechosydeberesindividuales.(Artículo2odelaConstituciónPolítica).
¿Cómoreformarlagestiónpública?Combinacióndeestrategias:
• Diseñarydesarrollarsistemasdeinformaciónquefacilitenyagilicenla
Gestiónyelcontrolsocial.
• Adoptarmetas e indicadores que permitan un seguimiento cuidadoso de los planes de
desarrollo,elcumplimientodeobjetivosylasatisfacciónypercepcióndelosciudadanos.
• Desarrollar programas que permitan el reconocimiento a los servidores públicos por su
compromiso,sentidodepertenenciaygestiónexitosa.
• Acompañarlagestiónpúblicadelcontrolciudadanoydelavalidaciónexterna:definición
delíneasdebase,promocióndelaorganizaciónsocial.
• Desarrollarprocesosdeautorregulaciónenelgastoyusoderecursospúblicos:fortalecer
elcontrol internode las instituciones,mejorar lagestióncontractual,definirpolíticasde
austeridadyrendicióndecuentas.
• Desarrollar programas de servicio al ciudadano para que la gestión sea más amable y
efectiva reduciendo y mejorando los trámites y las condiciones para la prestación del
servicio.
• Fortalecerlosprocesosdedescentralizaciónmejorandolosmecanismosdemocráticosyla
capacidadtécnicayadministrativadelasentidadesterritoriales.
Losaspectosanterioresyasehanidentificadoynosonrealmentenovedosos.Elverdaderocambio
estáenconvertirlagestiónpúblicaenadmirableyeninstrumentoconstructordeconfianza.
Estoselograrásisegenerauncambioculturalquesereflejeenelrespetodelosciudadanoshacia
las reglas y las instituciones, el compromiso de servidores públicos y ciudadanos, con una
administración eficiente y eficaz, en la consistencia, transparencia, claridad y celeridad en la
interacciónentreelEstadoyelciudadano.Ysobretodo:sielciudadanoescorresponsableyesel
71
ejedelagestiónpública.
5. PolíticaNacionaldeModernizacióndelaGestiónPúblicaal2021.Desarrolloysostenibilidaddelproceso:Gestióndelcambio(cultural).GobiernodelPerú.22
Los esfuerzospormejorar la gestiónpública enel Perú sonnumerosos y de todo tipo, perono
necesariamente responden a una orientación estratégica y se desarrollan de manera aislada y
desarticulada.Portanto,nohabríancambiadosustantivamenteeldesempeñoglobaldelEstado.
La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como ente
rector del Sistema Administrativo deModernización de la Gestión Pública, está impulsando un
procesodeModernizacióndelaGestiónPúblicaafindepromoverenelPerúunaAdministración
Públicaeficiente,enfocadaenresultadosyquerindacuentasalosciudadanos.
Desarrolloysostenibilidaddelproceso:Gestióndelcambio(cultural)Implementar la gestión por resultados implicará en el Estado peruano una nueva cultura de
gestiónpública,reemplazandolaahoradominantequeconcentrasuatenciónenlaformalidadde
susprocesosdegestión internayenel controlde los insumosyprocedimientosutilizadospara
ello,porunagestiónpúblicaqueprioricelaentregadebienesyserviciospúblicosalosciudadanos
ylosresultadosenlacalidaddevidayoportunidadesdedesarrolloparaéstosquesederivande
esosbienesyserviciospúblicos.
Para teneréxitoenelprocesodetransformaciónque lesvaaexigirconstituirseenunaentidad
moderna,lasinstitucionesdeberánseguirlosprincipiosdelenfoquedegestióndelcambio.Éstees
unprocesoplanificadoquepermitealcanzaryconsolidar,atravésdedistintasetapas,lavisiónde
loquesequierequelaentidadllegueaserasituaciónfuturoapartirdesusituaciónactual.
El cambiodebeserunproceso lideradopordirectivos,conuna filosofíaparticipativa;elplande
cambio debe ser diseñado por equipos de funcionarios, con las técnicas propias del trabajo en
equipo y los grupos de calidad. Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para
transformarseson:
• Analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente, y crear un sentido de
importanciaourgenciadelcambio.
• Formar un potente grupo de agentes del cambio: crear un equipo de trabajo para liderar el
cambio, compuesto por personas influyentes en la organización, cuyo poder puede ser
dadoporelcargoqueocupan,suliderazgoosuexperiencia.Esfundamentalquecuente
conpersonasdediferentesáreasydiferentesnivelesdelainstitución.
• Crearunavisiónparaelcambio:proponerunavisióngeneralcompartidaporelgrupolíderdel
cambioy luegoapropiadaporel conjuntode laorganización.Todosdebencomprender,
22Recuperadode:http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
72
interiorizarycompartirlavisión.Esimportantedeterminarlosvaloresfundamentalespara
el cambio; elaborar un breve resumen que capture “lo que se ve” como futuro de la
gestiónpúblicaorientadaa resultadosygenerarunaestrategiaparaejecutaresavisión.
Comunicar la visión: tanto la visión como la estrategia de cambio se deben comunicar
frecuentemente y con fuerza, e incluirlas dentro de todo lo que se haga y no solo en
reunionespuntuales.
• Eliminar los obstáculos: durante el proceso es necesario evaluar constantemente las barreras
queexisten. Siempreespertinente identificaraquienes tienenunamayor resistenciaal
cambioyayudarlesaverloquenecesitan.
• Asegurasedetenerlogrosacortoplazo:sedebencontemplarmetasacortoplazoquepermitan
presentarvictoriasquemotivenygenerenconfianzaenqueelprocesodecambioseha
iniciadoycontinuará.Incluiretapasdeéxitoasegurado,quenoimpliquenungrangastoy
dondeseaposiblereconocerelesfuerzodelaspersonasquehanayudadoaalcanzar los
objetivos.
• Construirsobreelcambio:tenerenmenteelobjetivoa largoplazo;despuésdecada logrose
debeanalizar losaciertosy lospuntospormejorar.Deallí sedebencrearnuevasmetas
paraaprovecharelimpulsoobtenidoinvolucrandoamáslíderesdelcambio.
• Anclarelcambioen laculturaorganizacional:sedebegarantizarque losesfuerzosseveanen
todos los aspectos de la gestión, hablar acerca de los avances cada vez que se dé la
oportunidad y resaltar el éxito en los procesos de cambio, tanto interna como
externamente.
6. EstrategiadeGestiónPúblicaAdmirable–AlcaldíadeCaucasiaAntioquia.
Laestrategiatuvocomoobjeto�elevarlaconfianzayelrespetodeloshabitantesdelmunicipiode
Caucasia hacia las instituciones y organismos municipales, así como el compromiso de los
servidorespúblicosydetodaslaspersonas,atravésdeunagestiónpúblicaefectivaenelmanejo
delosrecursosgarantizandolatransparenciaenlosprocesos.
Accionespropuestas:
• Servidor Público Ejemplar. �Elaboración e Implementación de procesos de evaluación
(Cumplimientode indicadores)y reconocimientode los logrosde losservidorespúblicos
enelcumplimientodesudeber.
• Autorregulación:Definición e Implementación de procesos de auto regulación del gasto
públicoyoptimizacióndelosrecursos.�
• Gestión Transparente: Elaboración e Implementación de metodologías y mecanismos
mediante los cuales se pueda informar la gestión de la administración municipal a los
habitantesdelmunicipio.�
• Manualdeprocesosyprocedimientos.
• Modernizacióndelarchivomunicipal.
• PlanesdeAcción.
• PublicaciónySeguimientodeContratos
73
• ElaboracióndepáginawebySeguridadPúblicaparaTodos.
• EscuelayMunicipioSaludable.
• Manualdeindicadores.
• Incentivosalogrosdeportivos,culturales,artísticos,científicosetc.
• FortalecimientodelaParticipaciónCiudadana.
• FortalecimientodelaVeeduríaCiudadana.
7. Unamiradaalosnuevosenfoquesdelagestiónpública.-SergioChicaVélez2011.RevistaAdministración&Desarrollo39(53):57-74.
ElestablecimientodeunnuevoparadigmadelaGestiónPública,implica,desdelaperspectivade
losautorestratadosenel tema,superar losmodelosprocedimentalespaquidérmicosquehacen
énfasisenlaeficienciadelosmediosmásqueensusfinesyresultados,aloscualesselesasignala
responsabilidaddelosproblemasylacrisisdelaAdministraciónPública.
Esta racionalidad administrativa que ha recurrido en diferentes ámbitos gubernamentales y
académicos por más de treinta años y seguimos enunciando como “nueva”, se ha construido
desdeunenfoqueprivadolucrativoqueemergedelaeconomíaendondeseexaltaloprivado,el
individualismo y la rentabilidad, ha sufrido múltiples mutaciones en su proceso de tránsito y
redefinicióndelopúblico.
Del trabajo de Barzelay y Hood (1997) se resalta que la Nueva Gestión Pública como filosofía
administrativa, fundamenta suargumentaciónen la relevanciade los cambios culturalesparael
logrode resultados, respecto a los diferentesproblemasprácticosde laAdministración. Lo cual
implica laredefiniciónde losrolesde losactoresde laAdministraciónPúblicaentérminosdesu
capacidad y grado demovilidad, flexibilidad y de aporte organizacionalmás que de su relación
organizacionaldeestabilidadymembrecía.
EnestedocumentosetratódedescribircómolaNuevaGestiónPúblicaseinscribeenunarealidad
globalquesepuededenominardetransición,dondebajoestetipoderacionalidadadministrativa
orientadaaléxito,sehaconstruidounreferentede“unfuturodeseado”para lagestiónpública
que se circunscribe en los procesos de reforma administrativa del Estado, ante los nuevos
fenómenosinherentesalastransformacionesdelconceptodelopúblico.
Del estudio de la Nueva Gestión Pública, asimilando la propuesta de Barzelay y Hood, el autor
consideraqueseríadeinterésenelmarcodefuturosestudiossobrepolíticaspúblicasyenprode
entenderlastransformacionesdelGobierno,profundizarenlarelaciónentrelasnuevaspolíticas
degestiónpública,afinesalaNGPyelenfoquedelagobernanzaconelfindecomprendermejor
lastransformacionesdelaacciónpública”.23
23Recuperadode:
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/102033/102033_en_AVA/Contenidos/Unidad_1/Dfcias_entre_ad
mon_publica_y_privada/Una_mirada_a_los_nuevos_enfoques_de_la_gestion.pdf
74
8. ModelodegestiónéticaparaEntidadesdelEstado.USAID-ProgramaeficienciayrendicióndecuentasenColombia.ISBN958-33-9228-6Bogotá,abrilde2006.-TeodoroPérezPérez
ElModelo deGestión Ética para Entidades del Estado tiene sus orígenes en la Cartilla “Gestión
éticaparaentidadespúblicas”ysurespectivo“Manualdeimplementación”,publicadasporUSAID
en2003,conelapoyodelCentroColombianodeResponsabilidadEmpresarial.
Estemanualconstituyeunnuevomodeloqueasumelaéticapúblicacomodisposicióninternade
los servidores públicos para dar cumplimiento a losmandatos constitucionales y legales, y que
postula una metodología concreta para incorporar de manera efectiva los principios y valores
éticosalaculturaorganizacionaldelasentidades,másalládelanecesariaformulaciónyadopción
formaldecódigosdecomportamiento.
Lagestiónéticacomocambiocultural
La incorporacióndeprácticaséticasa lagestiónde lasentidadespúblicas significa trabajarpara
cambiar actitudes, significados e imaginarios sobre lo público y sobre el ejercicio de la función
pública, así como para disponer y motivar al conjunto de la entidad –es decir a todos sus
servidorespúblicos-haciaelmantenimientodetodaslasactuacionesdentrodelmarcodelaleyy
delaética,yparaquesedeslegitimeyrechacecualquieractuaciónporfueradeestosmarcos.
Sinembargo,estatareanopuedereducirseasimplesaccionesdecapacitaciónmediantecursosy
conferencias, pues las problemáticas tradiciones que el país porta frente a la concepción de lo
públicoydeloquesignificalafunciónpública,exigequeparalaconfiguracióndegestioneséticas
en las entidades públicas, se aborden procesos de cambio de la cultura organizacional de las
mismas,loqueimplicamultiplicidaddeaccionesenvariosfrentesorganizacionales.
Elprocesodecambioculturalenlaentidad
Cualquierprocesodecambiopasaportresmomentos-descongelar,cambiaryvolveracongelar-
duranteloscualeslosagentesdecambiodebengestionarpermanentementelosdiversosfactores
de resistencia al cambio que como reacción natural se suceden dentro de la organización. De
acuerdoconello,seproponequeelprocesodecambioparalaGestiónÉticaseestructureenlos
siguientestérminos:
75
1) Cuestionamientodelascreenciasyvaloresquepredominanactualmenteenlaentidad,desdeelpuntodevistadelaética.Ningúncambioesposiblesilagentesesienteagusto
ysatisfechacon lasituaciónquevive.Por lo tantoes indispensablecuestionarelestado
actualdecosas, locualcomprende:a)Diagnosticarelestadode lasactitudesyprácticas
éticasquesedandentrodelaentidad.b)Identificarlasprincipalescreenciasyvaloresque
guían actualmente las actuaciones de los servidores públicos de la entidad, y c)
Cuestionarseo interrogarse sobre la congruencia entre tales valores y creencias con los
finesydeberesconstitucionalesylegalesdelaadministraciónpública.
2) Visualizacióncolectiva,entérminoséticos,delaentidaddeseadaenelfuturomediato.Se trata de precisar cuáles serían las características, desde el punto de vista de nuevas
creenciasyvalores,quedeberíatenerlaentidadensuconjuntoparaquesusactuaciones
esténalineadasconlosfinessocialesdelEstadoyconladefensadelopúblico.
3) Diseñoparticipativoyaplicacióndeunaestrategiaparala implantacióndelprocesodegestiónética.EslaelaboracióndeunPlandeAcciónparalagestiónéticaqueviabilicelaentidaddeseada,ysucorrespondienteejecución.Aquísehaceindispensablelaexistencia
deunliderazgotransformadorquedesdelasprimerasaccioneslegitimeydécredibilidad
alprocesodecambioconelfindeneutralizary/odebilitarlosfactoresderesistencia.
4) Ajusteyestabilizaciónde logros.Elprocesodebeserpermanentementemonitoreadoy
evaluado con el fin de: a) Retroalimentarlo mediante la aplicación de los ajustes y
correctivosqueseannecesariosparagarantizarsudireccionalidad;b)Consolidarloslogros
y avancesque se vayanobteniendoa travésdeaccionesde refuerzo; y c)Aprenderdel
mismoproceso para fortalecer las experticias y habilidades operativas que potencian la
transformación, y sistematizar los aprendizajes para convertirlos en información que
pueda ser utilizada como conocimiento social por otrosmiembros de la entidad, o por
otrasentidades.
9. CómoreinventarlaadministraciónpúblicadesdelaspersonasSeptiembre26,2010—vgallardo.24
El creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para gestionar“lo
público” y satisfacer las necesidades sociales hace que la necesidad de reinvención de la
administraciónpúblicaseamásurgentequenuncaparatodos.Pero,estoesespecialmentecierto
para las principales víctimas de un sistema organizativo desfasado que tiene aprisionados a 2,5
millonesdeempleadospúblicoscadavezmásdesmotivados,conmásabsentistaspresenciales,en
sumayoríaexcelentesprofesionales.
24Recuperadode:http://supervivenciadirectiva.com/2010/09/26/funcionarios-tres-motores-para-tiempos-
de-cambio-valido-para-no-funcionarios/
76
LostresmotoresdelCambio:
1.Gestionareldesempeñoypotenciareltalentoinnovador.Eltalentodenuestrosfuncionarioses la inteligencia de nuestra administración, peromuchos trabajadores públicos no tienen una
visióndequéseesperadesutrabajoydecómoconseguirlo.Nadiesepreocupademasiadopor
desarrollar esta inteligencia, estos aspectos básicos. Deberíamos asegurar carreras horizontales
que premiarán a los que tuvieran mayor talento y aportarán mayor valor, establecer nuevos
sistemasretributivosfijosyvariablesrealmentemotivadoresquefacilitenelcambioconstante.Y
poder gestionar el bajo desempeño de forma real como debería suceder en cualquier otra
organización pública o no pública. La apuesta por el talento es la nueva apuesta común que
debería caracterizar a las miles de organizaciones que componen eso que llamamos
AdministraciónPública.
2. Desarrollar el liderazgo de mandos y directivos. No hablamos de tener mejores gestores,
hablamos de líderes transformadores, de intraempredendores en el sentido de Joseph
Schumpeter:personaconlacapacidaddecambiarsuentorno.Losactualesmandosydirectivosno
hansidoformadosparaello,nifueronseleccionadosparaello,porloquemuchosnotendránlas
competencias necesarias. El talento directivo es el talento más valioso y sin este talento será
imposible gestionar el desempeño de los demás. Se debe ser enormemente exigente con el
directivoyelmandopúblicocómosees concualquierotrodirectivo,debesermás reconocido,
mejorpagadoyformadoymásfácildereemplazar.
3. Crear culturasmás innovadoras: Estono tienenadaque estar enfrentado con la rigurosidadpresupuestariaolaexigenciaenunosdeterminadosestándares,niconlatransparencia,niconel
compromisoaunosvaloresdeserviciopúblico,todolocontrario.
10. Losnuevosparadigmas:ElGerencialismopúblicoyLaGobernanza25
AlprocesodemodernizacióndelaAdministraciónPúblicasólotendráéxitosiseenfocacomoun
procesodecambiocultural,unprocesoqueatiendaprincipalmentealaspersonas,másquealos
instrumentosjurídicosotecnológicosqueledensoporte.Ladireccióndelasorganizaciones,tanto
delsectorpúblicocomodelprivado,escadavezmásdireccióndepersonas–comoveremosmás
adelante-; los responsables del ámbito público tienen que desarrollar un efectivo liderazgo de
personas,sercapacesdemovilizarasuscolaboradoreshacia losresultadosesperados.Paraello,
debenactuarsobrelaculturaexistenteenarasamodificarla.
La“cultura”delaorganizaciónesdefinidaporlosexpertoscomoelconjuntodepremisasbásicas
que operan en el subconsciente de los individuos de una organización y que rigen su formade
actuar,pensar,percibiryafrontarlosproblemas.Cuandosetomaconcienciadequeesaspremisas
básicasquedirigenelcomportamientodelosindividuosdelaorganizaciónnosonadecuadaspara
25Recuperadode:http://nuevagerenciapublica.blogspot.com/p/los-nuevos-paradigmas-el-
gerencialismo.html
77
afrontaradecuadamentelosretosqueplanteaelentornoactual,escuandosurgelanecesidadde
ponerenmarchaunprocesodecambio.
Setrataríadeabandonarunmodelomental,unparadigmageneradoparaoperarenunmomento
dado,paraacogerotroqueseconsideraidóneoparafuncionar,anteloscambiosproducidosenel
entorno.
Estenuevogerencialismopúblicoportanto, intentaqueseproduzcaunatransformación:“De la
culturaburocráticaalaculturadelaresponsabilidad”.
CulturaBurocrática Culturadelaresponsabilidad
-Focalizadaalaobservanciadelprincipiode
legalidad
-Antidiscrecionalidad
-“circulo vicioso burocrático”:
(subordinacióndelosgestoresaloscriterios
de órganos rectores del control del
presupuesto→ despersonalización de los
gestores por la gestión desarrollada→malos
resultados→incrementodeloscontroles).
-Cultura del gasto: gestionar bien se
confundeconaltogradodeejecución.
-Énfasis en el continuismo y la estabilidad
organizativa. Rigidez para adaptarse a los
cambios.Opacidad.
-Legalidad: sí, pero también énfasis en los
principiosdeeconomía,eficacia,eficienciay
demásprincipiosdebuengobierno.
-Autogestión,discrecionalidadyflexibilidad
aloscentrosgestores.
-Evaluación y Rendición de cuentas.
Responsabilidad por la gestión desarrollada.
Evaluación+Aprendizaje+Retroalimentación.
-Concienciadecoste
-Capacidaddeadaptaciónalcambio
-Orientación al ciudadano y demás grupos
deinterés.
El desarrollo de este nuevo gerencialismo público implica, desde nuestro punto de
vista,desarrollar,deformaprincipal,cuatropilaresbásicos:
a)Unnuevoperfildirectivoparaelsectorpúblico.
b)Eldesarrollodeunagestiónpúblicapresididaporlosprincipiosdeungerencialismopúblico,en
el que la filosofía dela Direcciónpor Objetivos y la rendición de cuentas por los resultados
obtenidostenganeladecuadoprotagonismo.
c) Bascular desde un presupuesto tradicional, utilizado como instrumento de control, a un
Presupuesto“pordesempeño”,queenfaticesuutilidadcomoinstrumentoestratégico.
d)Evolucionardesdeuncontrolinternodecarácterprevio,centradoenlalegalidad,auncontrol
orientado a resultados, que atienda al principio de legalidad, pero también, como igualmente
importantes,alosdemásprincipiosdebuengobierno.
78
Estrategiadecambiocultural
Paramejorarlaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónyelreconocimientociudadanodelamisma
En esta parte del documento se presenta la definición básica, en seis fases, de la
estrategia de cambio cultural orientada amejorar la formade pensar de los servidores
públicossobresugestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamisma,enquese
identifiquenlosmecanismosyrelacionesinterinstitucionalesparasuimplementación.
Lasfasesdelaestrategiaestánenpartebasadasenelesquemadiseñadoporelanalistae
investigador británico Andrew Darnton, del Centro de Desarrollo Sostenible de la
Universidad de Westminster, para la Unidad de Investigaciones Sociales del gobierno
británico. Enundocumento titulado “PracticalGuide:Anoverviewofbehaviour change
models and their uses”26, Darnton presenta una serie de “Nueve principios para el
desarrollodeintervencionesbasadasenmodelos”27.Dichosprincipiossonlossiguientes:
1. Identificacióndelasaudienciasyelcomportamientoobjetivo
2. Identificacióndelosmodelosdecomportamientopertinentes
3. Seleccióndelosfactoresdeinfluenciaclaves
4. Identificacióndetécnicaseficacesdeintervención
5. Compromisodelaaudienciaobjetivoparalaintervención
6. Desarrollodeunaintervenciónprototípica
7. Pilotodelaintervenciónymonitorizacióncontinua
8. Evaluacióndelosimpactosyprocesos
9. Retroalimentacióndelosaprendizajesdelaevaluación
Ennuestromodelopreferimosutilizarlanociónde“fases”enlugarde“principios”,conel
findehacermásexplícitalaideadeunarutaparaelcambioculturalestimuladomediante
intervencionesgubernamentales.Lasmencionadasfasessiguenunaprogresiónlógicaque
abarcadosmomentosprincipales:a)Definicióndelaestrategia;b)Puestaenprácticade
laestrategia.
26Darnton,Andrew,PracticalGuide:Anoverviewofbehaviourchangemodelsandtheiruses,Centrefor
SustainableDevelopment,UniversityofWestminster,GovernmentSocialResearchUnit,2008.27Ibídem,pp.23-ss.
79
a)Definicióndelaestrategia
Aesteprimermomentocorrespondenlassiguientesfases:
Fase1.Identificacióndelaspoblacionesobjetivo
Fase2.Identificacióndelosrasgosdelaculturayelcapitalculturalporcambiar
Fase3.Definicióninicialdelaestrategiadecambiocultural
Fase4.Fundamentacióndelapropuestaenunmarcolegal.
b)Puestaenprácticadelaestrategia
Aestesegundomomentocorrespondenlassiguientesfases:
Fase5.Esbozodelostiposdeintervención
Fase6.Arreglosinstitucionalesparalaimplementacióndelaestrategia
Unaestrategiayunproyectodecambiocultural
Es esencial en este punto distinguir entre lo que entendemos por una “estrategia de
cambio cultural” y lo que entendemos por un “proyecto de cambio cultural”. En su
definición usual, el término estrategia se define como un conjunto de acciones o
actividadesparalaobtencióndeundeterminadofin.Enestedocumento,talesaccioneso
actividadessonlasochofasesqueseexaminanendetalleenlassiguientespáginas,ycuyo
fineselcambiocultural.Porproyectodecambioculturalentendemoslaaplicacióndela
estrategiaalcambioestimuladodeunaspectoespecíficoypredeterminadodelaculturao
elcapitalcultural.Esdecir,unproyectodecambioculturalesunaestrategiafocalizada.
Ladiferenciaciónentre“estrategia”y“proyecto”dacuentadelacomplejidaddelobjeto
sobre el cual se quiere intervenir, a saber, la cultura. El cambio de la cultura, como
totalidad,ysegúnsedefinióenelmarcoconceptual,noes,desdeluegoelobjetoqueaquí
noscompete.Nuestraestrategiaserefiereaunosámbitos,aunaspoblacionesyaunos
aspectoslimitadosdelaculturaenColombia,asaber,laformadepensardelosservidores
públicos sobre sugestiónyel reconocimiento ciudadanode lamisma.Aestosámbitos,
poblacionesyaspectosserefiereestaestrategia.
Sin embargo, para que la estrategia funcione, es decir, para que logre los objetivos
propuestos,esnecesarioespecificaraúnmás losámbitos, laspoblacionesy losaspectos
quesebuscacambiar.Esnecesario,ensuma,ponerenmarchaunaestrategiafocalizada
(o“proyecto”)decambiocultural.
80
El hecho más palmario al trabajar con la cultura es la enorme diversidad de las
poblacionesydelosaspectosquelaconstituyen.Porunaparte, lacategoría“servidores
públicos” hace referencia a un conjunto de personas que tienen una diversidad de
relaciones con laborales con el Estado (empleados públicos de carrera, empleados
públicos de libre nombramiento y remoción, empleados de período fijo, empleados
temporales), con una diversidad de características sociodemográficas (edad, sexo, nivel
educativo, nivel socioeconómico), y que viven y trabajan en una diversidad de
localizacionesterritoriales(porejemplo,capitalesdedepartamento,cabezasdeprovincia,
otros municipios, ciudades con más de 100.000 habitantes, ciudades con menos de
100.000habitantes,etc.).Porotraparte,comoseverámásadelante,la“formadepensar
delosservidorespúblicossobresugestión”comprendeunconjuntodefactoresculturales
y de capital cultural (costumbres, creencias, suposiciones, tradiciones, actitudes,
percepciones, normas sociales, conocimientos, comportamientos), que se refieren a un
conjuntodeaspectosdelaculturayelcapitalcultural(culturadelalegalidad,eficienciay
eficacia en la gestión, capacidad de concertar, cumplir y reparar acuerdos, confianza,
identidadysentidodepertenencia).
Unproyectodecambioculturalcomprendedosfasesadicionalesalasquesemencionan
enestedocumento:
Fase7.Desarrollodeuna intervenciónespecífica.Enesta fasesedeterminanenprimer
lugar,ciertosaspectosespecíficosdelaculturayelcapitalculturalcuyocambiosebusca.
Asíporejemplo,unproyectodecambioculturalparaservidorespúblicospuedereferirse
específicamente al aspecto “identidad y sentido de pertenencia”, en cuyo caso las
acciones se focalizarán en lo que hemos denominado “principios asociados con los
servidorespúblicos”paraesteaspectoespecífico:Fortalezadel lazodepertenenciaasu
entidad/a la función pública; Orgullo de pertenecer a su entidad/a la función pública;
Conocimientoy valoracióndelpatrimonio común;Valoraciónde lopúblico. En segundo
lugar, se definen los subgrupos en los cuales se desea intervenir, de acuerdo con las
categoríasqueseesbozanmásadelante:categoríalaboral,localizaciónterritorial,tiempo
deservicio,rangosdeedad.Paraefectosdelasintervencionesespecíficas,seránecesario
contarconuncuerpodeconocimientosuficientementeamplioyprofundosobreelcual
basarloscriteriosdelafocalización.
Fase8.Pilotaje,evaluaciónyretroalimentación.Unavezfocalizadaslasintervenciones,se
seleccionaungrupodeterminadoparalarealizacióndeunapruebapiloto(enesencia,se
tratadeunnivelmásrefinadodefocalizaciónpoblacional),seponeenejecuciónlaprueba
pilotoyseevalúaenconcordanciaconlainformaciónpreviasobrelacualestábasadala
focalizaciónpoblacional.Enunprocesocíclico,laevaluacióndeberetroalimentartantola
estrategiafocalizadacomolaestrategiageneral(nofocalizada).
81
Enestedocumentodesarrollaremoslasfasescorrespondientesalaestrategiageneral(no
focalizada),esdecir,lasfases1a6.
FASE1.IDENTIFICACIÓNDELASPOBLACIONESOBJETIVO
La estrategia de cambio cultural propuesta se dirige a dos poblaciones distintas:
servidorespúblicosyciudadaníaengeneral,sibienserefiereaaspectosespecíficosdela
cultura y el capital cultural en cada una de estas dos poblaciones. En el caso de los
servidores públicos se trata de su forma de pensar sobre su gestión, y en el de la
ciudadaníaengeneraldesureconocimientodelagestióndelosservidorespúblicos.
a. Servidorespúblicos
Para la definición del concepto de servidor público adoptamos, en primer término, lo
consagrado en el Artículo 123 de la Constitución Política de Colombia: “Son servidores
públicos losmiembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. El mismo
artículoagregaotroelementoimportanteenladefinición:“Losservidorespúblicosestán
alserviciodelEstadoydelacomunidad”.
LaLey909de2004precisaaúnmásladefiniciónconstitucionalalvincularelconceptode
servidor público con el de función pública: “Quienes prestan servicios personales
remunerados,convinculaciónlegalyreglamentaria,enlosorganismosyentidadesdela
administraciónpública, conforman la funciónpública…Deacuerdocon loprevistoen la
Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos
públicos:
a)Empleospúblicosdecarrera;
b)Empleospúblicosdelibrenombramientoyremoción;
c)Empleosdeperíodofijo;
d)Empleostemporales”28.
La estrategia está dirigida al conjunto de los servidores públicos, y en principio no
establecesegmentacionesenestapoblación,basadasyaseaenlasanteriorescategoríaso
enotras,entrelasqueseincluyenelaspectoterritorial,laedadoeltiempodeservicio.Se
partedelaideadequeexisteuna“formadepensar”delosservidorespúblicossobresu
gestión,peronohaydudadequedicha“formadepensar”puedevariarsisetratadeun
28Ley909de2004,Porlacualseexpidennormasqueregulanelempleopúblico,lacarreraadministrativa,
gerenciapúblicaysedictanotrasdisposiciones,Artículo1°.
82
servidorpúblicodecarreraotemporal,establecidoenPuertoWilchesoenBogotá,mayor
de50añosojovende20,conseismesesoconmásde16añosdeservicio.Dehecho,el
capitalculturalpuedesermuydiferenteencadacasoenparticular.
Elsiguientegráfico, incluidoeneldiagnóstico inicialqueformapartedeestaestrategia,
ilustralasdiferenciasenmención:
Niveldeacuerdorespectoalapertenenciaycompromisoconlaentidad
Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.
Ladiversidaddelapoblaciónobjetivoesunhechodadoeinsoslayablequedebeafrontar
toda estrategia de cambio cultural. No solo se trata de diversidad en las variables
sociodemográficas o de categoría laboral, como en este caso, sino en los niveles de
percepción,lasactitudes,loscomportamientosytodoslosdemáselementosdelacultura
yelcapitalcultural.Enelgráficoanterior,pareceobvioquelossubgrupospoblacionales
conactitudesypercepcionespositivasentornoalsentidodepertenencia(porejemplo,
dondelosporcentajessonsuperioresal95%)norequierenintervencionesparapromover
el cambio cultural en estos aspectos. Una estrategia de cambio cultural no focalizada
aspiraría, en este caso, a lograr la sostenibilidad del sentido de pertenencia y el
compromisoenlossubgruposenqueestossonaltos,yamejorarlosenaquelloslugaresy
83
entidades donde son más bajos, buscando elevar los promedios generales (columna
“Todaslasentidades”enestegráfico).
Estoúltimosolopuedelograrsemedianteintervencionesfocalizadasenlossubgruposcon
menoresnivelesdesentidopertenenciaycompromiso.Asíporejemplo,elpromediomás
bajo corresponde a la opinión de que “mi institución es el mejor lugar para trabajar”
(91%), principalmente debido a los porcentajes obtenidos en laGobernación deBolívar
(81%) y el Ministerio de Educación (84%). Claramente, debe haber intervenciones
focalizadas en esas instituciones, particularmente el Ministerio de Educación, que
presentatambiénlosporcentajesmásbajosconrespectoaotrasopiniones.
Unalimitaciónaesterespectoes,desdeluego,lafaltadeencuestasqueinformensobre
los rasgos culturales de la mayoría de los subgrupos. Sencillamente, no contamos con
suficiente conocimiento como para descomponer a la población objetivo (servidores
públicos) en un conjunto coherente de subgrupos en los cuales focalizar las
intervenciones. Esto solo lo podemos hacer de manera parcial mientras no aumenten
sustancialmentenuestrasbasesdeinformación.
Demanera tentativa, y sujetos a cambios a partir de las pruebas piloto, sugerimos los
siguientessubgruposdeservidorespúblicosparalasintervencionesfocalizadas:
Subgruposdeservidorespúblicosparalasintervencionesfocalizadas
Categoríalaboral Localizaciónterritorial Tiempodeservicio RangosdeedadEmpleadosdecarrera Capitalesde
departamento
Menosde1año Menoresde25
años
Todoslosdemás
empleadosdeplanta
Otrasciudadesconmás
de100.000habitantes
De1a10años Entre25y40años
Empleadostemporales
nopertenecientesala
planta
Otrasciudadescon
menosde100.000
habitantes
Másde10 Mayoresde40
años
Siempreesposible,valelapenaanotar,hacercombinacionesentrelascuatrocategorías
seleccionadas, dependiendo siempre de los estudios previos a las pruebas piloto. Un
grupodeprueba,porejemplo,puedeestarcompuestopor“todoslosdemásempleados
deplantaenotrasciudadesconmásde100.000habitantes,con1a10añosdeservicioy
entre25y40añosdeedad.
Otroaspectoimportanteenlaidentificacióndelosservidorespúblicossobreloscualesse
realizaránlasintervencioneseseldelosactoresquepuedenejerceralgunainfluenciaen
laformacióndelcapitalculturaldelosservidorespúblicosenlosdiferentesprocesosdela
dinámicadelaculturayelcapitalcultural.Asíporejemplo,enelprocesodesubjetivación
84
delaculturaesnecesariotenerencuentaprincipalmentealosactoresqueintervienenen
la socialización primaria y la socialización secundaria, principalmente la familia y los
maestros.Enlosprocesosdeobjetivaciónysocializacióndelcapitalculturalsubjetivoyen
los de transferencia, acumulación social, institucionalización, legitimación y distribución
socialde lacultura, losactoresmás influyentespodríanserprincipalmente los jefes, los
formadoresdeopiniónyloslíderesdeorganizacionessociales.
En seguida presentamos una tabla en la cual se identifican tentativamente los
mencionadosactores.
Actoresconinfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelosservidorespúblicos
Subjetivacióndelacultura
(socializaciónprimariaysecundaria)
Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural
Transferenciasocialdelacultura
Acumulación,institucionalizaciónylegitimacióndela
cultura
Familia Familia Familia Formadoresde
opinión
Maestros Amigos Maestros Líderesde
organizaciones
sociales,económicaso
políticas
Miembrosdegrupos
deinterés
Miembrosdegrupos
deinterés
Miembrosdegrupos
deinterés
Maestros
Maestros Familia
Jefesodirectores Jefesodirectores
A primera vista se hace patente la presencia de la familia y losmaestros en todos los
procesosde ladinámicade la culturayel capital cultural. Son,pues,actores clavepara
una estrategia de cambio cultural. Sin embargo, son también muy importantes otros
actoresprincipalesenlaacumulación,lainstitucionalizaciónylalegitimacióndelacultura,
en particular los formadores de opinión y los líderes de organizaciones sociales,
económicasopolíticas.
b. Ciudadanía
Laciudadanía,desdeelpuntodevistapoblacional,esunconceptoindefinido.Entérminos
políticosserefierealosmayoresde18añosconderechospolíticosysocialesenunpaís,y
entérminosdemográficossuelealudiralatotalidaddehabitantesdeunanaciónolugar.
Aquí adoptamos el enfoque demográfico, ajustado a las variables sociodemográficas
usualmente utilizadas en las encuestas, con el fin de sectorizar a la población para las
85
intervenciones focalizadas. Específicamente, emplearemos las categorías de la Encuesta
deCulturaCiudadanaaplicadaporCorpovisionariosenColombia,por seresta la fuente
másregularmenteutilizadaparaobtenernuestrosdatossobreculturaycapitalculturalen
Colombia. El estrato socioeconómico corresponde al establecido en las facturas de
serviciospúblicos.Agregamoslacolumnacorrespondientealalocalizaciónterritorial.
Ciudadanía:variablessociodemográficas(EncuestadeCulturaCiudadana–Corpovisionarios)
Sexo Edad(años) Niveleducativo Estratosocioeconómico
Localizaciónterritorial
Hombres 14a19 Ninguno Bajo Capitalesde
departamento
Mujeres 20a34 Primaria Medio Otrasciudadescon
másde100.000
habitantes
35a49 Secundaria Alto Otrasciudadescon
menosde100.000
habitantes
50a64 Técnico/tecnólogo
Másde64 Universitario
Posgrado
Estascategoríasconstituyenlabaseprimariaparalasectorizacióndelaciudadaníacomo
población objetivo en nuestra propuesta de estrategia de cambio cultural. También en
estecaso,comoeneldelosservidorespúblicos,losrasgosculturalesydecapitalcultural
puedenvariarentreunoyotrosegmentode lapoblación.Asímismo, las intervenciones
focalizadas pueden combinar las cinco categorías seleccionadas, dependiendo de los
estudiospreviosa laspruebaspiloto.Asíporejemplo,ungrupodepruebapuedeestar
constituidoporhombres ymujeresde20a34años, conunnivel educativomínimode
educación secundaria completa, de cualquiera de los tres estratos socioeconómicos,
residentesenlascapitalesdedepartamento.
También en el caso de la ciudadanía es importante considerar los actores que pueden
ejerceralgunainfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelaspersonas,deacuerdo
connuestroesquemadelorigenyladinámicadelaculturayelcapitalcultural.
Actoresconinfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelaspersonas(ciudadanía)Subjetivacióndela
cultura(socializaciónprimariay
Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural
Transferenciasocialdelacultura
Acumulación,institucionalizaciónylegitimacióndela
cultura
86
secundaria)Familia Familia Familia Formadoresde
opinión/mediosde
comunicación
Maestros Amigos Maestros Líderesde
organizaciones
sociales,económicaso
políticas
Miembrosdegrupos
deinterés
Miembrosdegrupos
deinterés
Miembrosdegrupos
deinterés
Maestros
Maestros Mediosde
comunicación
Familia
FASE2. IDENTIFICACIÓNDELOSRASGOSDELACULTURAYELCAPITALCULTURALPORCAMBIAR
Enelmarcoconceptual se señalaron los factoresde la culturayel capital cultural a los
cualesdebedirigirsetodaestrategiadecambiocultural.Estosson:
9. Costumbres(hábitosenelcasodelcapitalcultural)
10. Creencias11. Suposiciones12. Tradiciones13. Actitudes14. Percepciones15. Normassociales
16. Conocimientos
17. Comportamientos
Laestrategiadecambioculturalquesenospropusodesarrollarbuscamejorarlaformade
pensardelosservidorespúblicossobresugestión,asícomoelreconocimientociudadano
delamisma.Por“formadepensar”podría,enunaprimeraaproximación,entenderseun
conjuntodeideasopensamientossobrealgo.Eltérmino“reconocimiento”,referidoala
ciudadanía,puedeentenderse,siguiendoalDiccionariodelaLenguaEspañoladelaReal
Academia, como “acción y efecto de reconocer o reconocerse”. En nuestro caso,
evidentementeloquesequieredaraentenderesunadelasúltimasacepcionesdelverbo
reconocer:“Dichodeunapersona:Tenerseasímismaporloqueesenrealidadencuanto
asumérito,talento,fuerzas,recursos,etc.”.Esdecir,el“reconocimientociudadano”sería
tambiénunaformadepensar,enestecasopositivasobrelosservidorespúblicos.Enlos
términosdenuestrasdefinicionesdeculturaycapitalcultural,elénfasis,pues,recaeríaen
losfactoresquepodríamos llamar“psicológicos”de lacultura,asaber, lascreencias, las
87
suposiciones, lasactitudes, laspercepciones, lasnormassocialesy losconocimientos.En
una primera aproximación, pues, no se trataría de una estrategia para el cambio de
comportamientosni,porlotanto,dehábitos,costumbresotradiciones.
Sin embargo, tanto desde el punto de vista teórico como en la práctica, los
comportamientos son componentes esenciales de los procesos de formación y de la
dinámica de la cultura y el capital cultural. Como señalan Knott,Muers y Aldridge, “el
capitalcultural”(serefierenespecíficamentealasactitudes,losvalores,lasaspiracionesy
el sentido de autoeficacia) “se desarrolla por nuestra interacción con el ambiente
inmediatoen tornoanosotros (nuestrospadres,paresymodelosdeconducta,vecinos,
escuelaysitiodetrabajo)y lasampliasinfluenciasdelasociedadengeneralqueactúan
sobrenosotros (como laeconomía, la tecnología, losmediosyeldesarrollodenuestras
ideasymotivaciones)”29.
En los términos de nuestro modelo, “nuestra interacción con el ambiente inmediato”
corresponde, inicialmente, al proceso de objetivación del capital cultural subjetivo, es
decir,elmomentoenqueel individuoseexpresa,yaseamediantesignosysímbolos(el
lenguaje en general),mediante comportamientos omediante la producción de objetos
expresivos,porejemploobrasmanuales(incluidaslasobrasdearte),escritos,etc.Estees
elmomentoenqueel capital culturaldel individuocomienzaaconvertirseenculturay
consiste,fundamentalmente,encomportamientos.
Porlotanto,ciertoscomportamientossonparteintegraldenuestraestrategiadecambio
cultural orientada a mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su
gestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamisma.
En cuanto a los aspectos de la cultura y el capital cultural cuyo cambio se propone
estimularmedianteestaestrategia,enelmarcoconceptualseseñalaronparalaestrategia
ensuconjuntolossiguientes:
13. Integridadytransparenciacomocomponentesdelagestiónpública
14. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos15. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía16. Confianzaciudadanaenlasinstituciones17. Conocimiento e importancia asignada a los asuntos públicos por parte de la
ciudadanía
18. Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenlasinstanciasde
controlciudadanosobrelagestiónpública.
29Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”.A
discussionpaperbytheStrategyUnit,London,January2008,p.6.
88
Noscorrespondeahoraidentificarconmayorprecisiónlosaspectosporcambiarencada
una de las dos poblaciones objetivo, servidores públicos y ciudadanía, en concordancia
conelobjetodelaestrategiapropuesta.
a. Aspectosporcambiarentrelosservidorespúblicos
En términosmás específicos, por “forma de pensar de los servidores públicos sobre su
gestión” podrían entenderse varias cosas: por un lado, el “deber ser” de la gestión, es
decir,loqueseesperaqueestasea;porotro,el“ser”delagestión,loqueenrealidades,
segúnlapercepcióndelosservidorespúblicos.Enalgúnpuntoentreeldeberseryelser
estaríaladisposicióndecadaservidorpúblicoaactuardedeterminadasmaneras,esdecir,
susactitudes,basadasensusconocimientos,susprincipiosysuexperiencia.El“deberser”
estaría relacionadoconprincipioséticoso legales,yel “ser”con lanormasocial, con lo
usualmenteaceptado.
Las creencias, las suposiciones, las actitudes, laspercepciones, lasnormas sociales y los
conocimientos de los servidores públicos en torno a su gestión, es decir, su “forma de
pensar”,estánasociadosconunamultiplicidaddeprincipiosquesedetallanenlacolumna
derecha de la siguiente tabla. Son esencialmente principios de acción que definen la
gestióndelservidorpúblico.
El Artículo 209 de la Constitución Política de Colombia señala que “La función
administrativaestáalserviciodelos interesesgeneralesysedesarrollaconfundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad”. Además de estos principios constitucionales, existen otros usualmente
asociadosconelservidorpúblicoquehemosdistribuidoencincograndesaspectosconel
fin de facilitar la focalización de las intervenciones de la estrategia. Dichos aspectos,
especificadosenlacolumnacentraldelatabla,sonlossiguientes:
• Culturadelalegalidad
• Eficienciayeficaciaenlagestión
• Acuerdos
• Confianza
• Identidadysentidodepertenencia
Talesaspectos,ylosprincipiosenloscualessedesglosan,constituyenel“deberser”dela
gestióndel servidorpúblico. El “ser”está conformadopor loshábitos, las creencias, las
suposiciones,lasactitudes,laspercepciones,lasnormassociales,losconocimientosylos
comportamientos(losfactores,señaladosenlacolumnaizquierda)relacionadosconestos
principiosyaspectos.
89
En el “ser” de la gestión del servidor público se encuentran todos los factores
mencionados, tantopositivos comonegativos. Estos últimos incluyen todos los factores
disfuncionalesocontrariosal interésgeneraloa losprincipiosdetalladosen lacolumna
derecha. Entre ellos se encuentran la corrupción, el atajo tramposo, las justificaciones
para infringir la ley, la ineficiencia, la ineficacia, la desconfianza, la incapacidad de
concertar, cumplir y reparar acuerdos, la falta de valoración de lo público, la falta de
sentidodepertenencia.
Cuando se habla de “mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su
gestión”, se alude a la cualidad de los factores culturales y de capital cultural. A la
conversión de estos en positivos, cuando son negativos, o a su consolidación y
normalización cuando son positivos; es decir, a la conversión de un comportamiento
individual positivo en hábito y este en norma social y, siguiendo nuestro modelo
conceptual,a lasedimentación, institucionalizacióny legitimaciónde losdemás factores
culturalesydecapitalculturalcuandotienensignopositivo.
Factores,aspectosyprincipiosporcambiarentrelosservidorespúblicosparamejorarsuformadepensarsobresugestión
Factores Aspectos Principiosasociadosconlosservidorespúblicos
• Costumbres
• Creencias
• Suposiciones
• Tradiciones
• Actitudes
• Percepciones
• Normassociales
• Conocimientos
• Comportamientos
• Culturadelalegalidad • Transparencia• Integridad• Igualdad,mérito,moralidad
(principiosconstitucionales
delafunción
administrativa)
• Obedienciadelaley• Eficienciayeficaciaenla
gestión
• Eficacia,economía,
imparcialidad,celeridad,
publicidad(principios
constitucionalesdela
funciónadministrativa)
• Acuerdos • Capacidad,actitudesycomportamientos
relacionadosconla
concertación,el
cumplimientoyla
reparacióndeacuerdos
90
• Confianza • Confianzaenlasinstituciones
• Confianzainterpersonal• Confianzaensímismo
• Identidadysentidode
pertenencia
• Fortalezadellazodepertenenciaasuentidad/a
lafunciónpública
• Orgullodepertenecerasuentidad/alafunción
pública.
• Conocimientoyvaloración
delpatrimoniocomún
• Valoracióndelopúblico Otrosprincipiosasociadoscon
losservidorespúblicos• Aprecioporeltrabajobien
hecho
• Perseverancia• Sentidopráctico• Sentidoderesponsabilidad• Cooperaciónparaellogro
definescomunes
• Capacidadcrítica• Autodisciplina• Aprecioporelmérito
• Puntualidad• Cortesía• Limpieza
• Orden• Logro• Actitudpositivahaciala
innovación
• Cuidadodelmedio
ambiente
• Experimentación
• Relaciónentremediosy
fines
• Sentidodelahorro• Reconocimientoyaprecio
porladiversidad
• Solidaridad
91
b. Aspectosporcambiarenlaciudadanía
El “reconocimiento ciudadano” de la gestión del servidor público se entiende en esta
propuestadeestrategiadecambiocultural,siguiendoelesbozodedefinicióndeltérmino
“reconocimiento” presentado antes, como la aceptación ciudadana de “lo que es en
realidad” la gestión de los servidores públicos “en cuanto a sumérito, talento, fuerzas,
recursos,etc.”.
En términos de nuestro modelo, la estrategia busca lograr que las percepciones, las
creencias, las suposiciones, las actitudes, las normas sociales, los conocimientos y los
comportamientos ciudadanos (convertidos en hábitos o en costumbres cuando se
compartensocialmente),sebasenen“loqueesenrealidad”lagestióndelosservidores
públicos, es decir, “el ser” de esta, admitiéndose lo positivo que tiene en su verdadera
dimensión.
Separtedelaideadequeexisteunafuertedisonanciaentrelapercepciónciudadanayla
realidaden tornoa la gestiónde los servidorespúblicos. Lapercepción, lasactitudes,e
incluso los comportamientos ciudadanos negativos hacia la gestión de los servidores
públicos tienenenColombiaantecedentesprofundamentearraigadosen lacultura,que
semanifiestan inclusoen la literatura30.Hoydichapercepciónnegativa seconstata,por
ejemplo, en lapercepción ciudadanade corrupciónde los servidorespúblicos. Según la
EncuestadeCulturaCiudadanadeCorpovisionarios,alapregunta“¿Ustedcreequemás
de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos?” el 87% de los bogotanos
respondióafirmativamente(92%deloscartagenerosrespondierondelamismamanera).
30Véase,porejemplo,elrelatodecostumbresdelescritordecimonónicoJoséMaríaSamper“Eltriunvirato
parroquial”,enelcualtrazauncuadropatéticodelospoderesdealdeaasociándolosalosservidores
públicos:elcurapárrocorepresentaalPoderLegislativo,elgamonaldelPoderEjecutivoyeltinterilloal
PoderJudicial.Otraobrademuchasqueserefiereentérminosnegativosalagestióndelosservidores
públicoseselcuanto“Elcoronelnotienequiénleescriba”,deGabrielGarcíaMárquez,enelcualun
veteranodelaGuerradelosMilDíasacudecadaviernesalaoficinadecorreosdeunpueblodelacosta
Caribecolombiana,conlaesperanzaderecibirnoticiasdelgobiernosobresupensióndeveterano,noticias
quenuncallegan.
92
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
La actitud negativa de los colombianos hacia la gestión de los servidores públicos se
compruebatambiénenlosnivelesdeconfianzaenlasinstituciones.SegúnlaEncuestade
Cultura Ciudadana de Corpovisionarios, entre todas las instituciones los funcionarios
públicostienenelmenorniveldeconfianzaciudadanadespuésdelospolíticos.
Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.
89,6%
87,4%
85,5%
83,3%
84,9%
88,7% 88,5%
86,1%86,9%
89,1%
91,9%90,7%
89,6% 90,2%
86,2%85,5%
¿Ustedcreequemásdelamitaddelosfuncionariospúblicossoncorruptos?Respuestaafirmativa
58,8%
57,2%
50,7%
36,7%
36,0%34,5%
30,9%30,2%
27,9% 27,6%24,8%
24,1%
18,9% 18,9%17,8% 17,6% 17,0%
13,2% 12,4%
7,9%
ConfianzaciudadanaenlasinstitucionesPromedioponderado
2008- 2014
93
Así mismo, como muestra el siguiente cuadro, la inmensa mayoría de las noticias de
prensa sobre los servidores públicos publicadas EN 2014 en tres de losmedios escritos
más influyentes de Colombia (revista Semana y diarios El Tiempo y El Espectador) serefierenacasosdecorrupción,denunciasencontradefuncionariosporactosencontra
de la libertad de expresión, vinculación de servidores públicos con bandas criminales y
participaciónenpolíticadefuncionariospúblicos
Revisióndenoticiasdeprensasobreservidorespúblicos01deEneroa04dediciembrede2014
SEMANA ElTiempo ElEspectador
Noticiassobrecorrupción
relacionadasconservidores
públicos17 22 15
Denunciasdelibertadde
expresiónencontrade
funcionariospúblicos2 0 0
Vinculacióndeservidores
públicosconbandas
criminales2 3 0
Reglamentaciónen
participaciónpolíticade
partedefuncionarios
públicos2 1 1
Temasrelacionadoscon
sindicatosdefuncionarios
(parojudicial)
3 3 5
Servidorespúblicos
asesinados 1 1 0
94
Cargosafuncionariospor
chuzadas. 1 0 0
Fuente:MaureenGuerrero,2014
Es indudable que la desmesurada percepción ciudadana de corrupción entre los
servidores públicos tiene algún fundamento en la realidad. Sin embargo, la disonancia
entre la percepción y la realidad se constata en el hecho de que, según un dato no
confirmadodelaProcuraduríaGeneraldelaNación,deloscercade1.200.000servidores
públicos que trabajan en Colombiamenos del 5% se encuentran inmersos en procesos
judicialesporcorrupción.
Laformulacióndeestaestrategiadecambioculturalsebasaenelplanteamientodeque,
si bien las percepciones, la actitudes y los comportamientos ciudadanos en torno a la
gestióndelosservidorespúblicostienealgúnarraigoenloselementosnegativosdel“ser”
de dicha gestión, también se fundamentan en tradiciones, creencias, suposiciones,
normas sociales y conocimientos que privilegian dichos elementos negativos sobre los
positivos,incluidoselmérito,eltalento,lasfuerzas,losrecursos,etc.Estosfactoresdela
cultura y el capital cultural de los colombianos se refuerzan por varias características
culturalesde lapropiaciudadanía:eldesconocimientoy lapoca importanciaasignadaa
los asuntos públicos, la baja participación ciudadana en los asuntos públicos,
especialmente en las instancias de control ciudadano sobre la gestión pública, las
deficiencias en la cultura de la legalidad entre la propia ciudadanía, y los niveles
relativamentebajosde confianza interpersonal. Estoúltimo seplantea solamente como
hipótesis,enesperadeconfirmaciónporinvestigacionesaesterespecto.
Porconsiguiente,losaspectossobreloscualesseproponebasarlasintervencionesentre
laciudadaníasonlossiguientes:
• Corrupcióndeservidorespúblicos
• Confianzaciudadana
• Conocimiento e importancia asignada a los asuntos públicos por parte de la
ciudadanía
• Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenlasinstanciasde
controlciudadanosobrelagestiónpública
• Culturadelalegalidad
Factores,aspectosyprincipiosporcambiarentrelosciudadanosparamejorarsureconocimientodelagestióndelosservidorespúblicos
Factores Aspectos Subfactores
95
• Costumbres
• Creencias
• Suposiciones
• Tradiciones
• Actitudes
• Percepciones
• Normassociales
• Conocimientos
• Comportamientos
• Corrupcióndeservidores
públicos
• Percepcióndecorrupcióndeservidorespúblicos
• Actitudesciudadanashacialacorrupción(aprobación,
rechazo,indiferencia)
• Disposiciónadenunciarhechosdecorrupción
• Victimizaciónpor
corrupción
• Actitudesfrentealaluchacontralacorrupción
• Percepcióndeagentesdeluchacontralacorrupción
• Percepcióndeeficaciadelaluchacontralacorrupción
• Percepcióndetransparenciadelas
entidadespúblicas
• Confianzaciudadana • Confianzaenlasinstituciones
• Confianzainterpersonal
• Conocimientoe
importanciaasignadaalos
asuntospúblicosporparte
delaciudadanía
• Conocimientociudadanode
losasuntospúblicos
• Importanciadelosasuntos
públicosenlavidadelas
personas
• Satisfacciónciudadanaconlagestiónpública
• Calificacióndelagestióndeservidorespúblicos
• Participaciónciudadanaen
losasuntospúblicos,
especialmenteenlas
instanciasdecontrol
ciudadanosobrelagestión
pública
• Conocimientociudadanode
lasinstanciasylos
mecanismosde
participación
• Disposiciónciudadanaaparticiparenlosasuntos
públicos
• Actitudesciudadanashacialaparticipación
• Razonesciudadanasparaparticipar/noparticipar
• Percepciónciudadanadela
96
eficaciadelaparticipación
• Participaciónefectivadelaciudadaníaenactividades
públicas
• Conocimientociudadanode
lasinstanciasymecanismos
decontrolsocialsobrela
gestiónpública
• Disposiciónciudadanaaparticipareninstanciasde
controlsocialsobrela
gestiónpública
• Actitudesciudadanashacialaparticipaciónen
instanciasdecontrolsocial
sobrelagestiónpública
• Razonesciudadanasparaparticipar/noparticiparen
instanciasdecontrolsocial
sobrelagestiónpública
• Percepciónciudadanadelaeficaciadelaparticipación
eninstanciasdecontrol
socialsobrelagestión
pública
• Participaciónefectivadelaciudadaníaeninstanciasen
instanciasdecontrolsocial
sobrelagestiónpública.
• Culturadelalegalidad • Actitudesciudadanashacialaley
• Disposiciónaautorregularseporlaley/la
moral/lacultura
• Percepcióndelaregulaciónporpartedelasautoridades
• Justificacionesparainfringirlaley
• Percepcióndecorrupciónciudadana
FASE3.DEFINICIÓNINICIALDELAESTRATEGIADECAMBIOCULTURAL
97
La estrategia de cambio cultural que se propone parte de la base paradójica de que la
culturayelcapitalcultural,porsímismos,estánenconstanteevolución,perolaculturay
el capital cultural contienen fuerzas poderosas que restringen el cambio, buscando la
estabilidad y la permanencia. Ejemplodeestoúltimoes la norma social, queenseña al
individuo“cómosonlascosas”,“cómodebeactuarse”,quéestáaprobadosocialmentey
quéno.
La culturayel capital culturalevolucionansiguiendounprocesodefinido, conactoresy
circunstancias, que hemos esbozado en al marco conceptual (origen y dinámica de la
culturayelcapitalcultural).Esteprocesoconstituyenuestromodelodecambiocultural.
a. Descripcióngeneraldelaestrategia
La ideade fondode laestrategiaesqueesta,y las intervencionesque formanpartede
ella,debenbuscarelcambioculturalmediante:
• Influencia sobre las poblaciones objetivo, focalizando las percepciones, las
creencias,lassuposiciones,lasactitudes,lasnormassociales,losconocimientosy
los comportamientos cuyo cambio se desea impulsar. Las poblaciones objetivo
están definidas en la Fase 1. Los aspectos de la cultura y el capital cultural en
cuestiónestándefinidosenlaFase2.
• Influenciasobrelosprocesosdeformacióndelaculturayelcapitalcultural.Delas
etapasdedichosprocesos,laestrategiasefocalizaencuatro:
o Subjetivacióndelacultura(socializaciónprimariaysecundaria):Referidaal aprendizaje y la interiorización de los contenidos culturales,
particularmente las distintas formas de conocimiento. No es un proceso
solamentederecepcióndecontenidos,puestoquesimultáneamente,ycon
laacumulacióndesupropiocapitalcultural,elindividuoestáprovistopara
determinar el alcance, las formas y el sentido de sus procesos de
subjetivación.
o Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural:Eselmomentoenqueel
individuo se expresa, ya sea mediante signos y símbolos (el lenguaje en
general),mediantecomportamientosomediantelaproduccióndeobjetos
expresivos, por ejemplo obras manuales (incluidas las obras de arte),
escritos, etc. Este es elmomento en que el capital cultural del individuo
comienzaaconvertirseencultura.Paraestoesnecesarioquese llevena
cabolosprocesosdesocializacióndelcapitalculturalsubjetivoobjetivado,en accionesque vandesde la simple expresiónmediante el lenguaje a la
creacióndediscursoscomplejos,obrasdearte,etc.
98
o Transferencia social de la cultura: Es elmomento en que la cultura y el
capital cultural pasan de una generación a otra, o de un grupo a otro,
típicamentemediante losprocesosdesocializaciónprimariaysecundaria.
A diferencia del primermomento en que intervienen estos dos procesos
(subjetivacióndelacultura),latransferenciaestábasadaenlaobjetivación
ysocializacióndelcapitalcultural.
o Acumulación, institucionalización y legitimación de la cultura: Es elmomento en que las percepciones, las creencias, las suposiciones, las
actitudes,lasnormassociales,losconocimientosyloscomportamientosse
conviertenennormasocial(institucionalización).Mediantelalegitimación,
los mencionados factores de la cultura y el capital cultural llegan a ser
“objetivamente disponibles y subjetivamente plausibles”, como señalan
BergeryLuckmann31.
b. Objetivosdelaestrategia
Los objetivos de la estrategia, ya esbozados arriba, se presentan enseguida demanera
másexhaustiva:
1. Lograrquelosfactoresculturalesnegativosqueconstituyenlaformadepensarde
losservidorespúblicossobresugestión(el“deberser”yel“ser”desugestión)se
conviertan en factores culturales positivos mediante la intervención sobre los
procesos de formación de la cultura y el capital cultural, con la ayuda de los
actores con influencia en la formación del capital cultural de los servidores
públicos.
2. Lograrque los factores culturalesnegativosque inciden sobreel reconocimiento
ciudadano de la gestión de los servidores públicos se conviertan en factores
culturalespositivosparabuscarlaaceptaciónciudadanade“loqueesenrealidad”
la gestión de los servidores públicos “en cuanto a su mérito, talento, fuerzas,
recursos, etc.”, mediante la intervención sobre los procesos de formación de la
cultura y el capital cultural, con la ayuda de los actores con influencia sobre el
capitalculturaldelaspersonas.
Losdosobjetivosenconjuntopuedensintetizarseenelsiguientediagrama:
FactoresculturalesPercepciones,creencias,
suposiciones,actitudes,
Procesos• Subjetivacióndela
cultura
ResultadosPercepciones,
creencias,
3131Berger,Thomas;Luckmann,Peter,Laconstrucciónsocialdelarealidad,BuenosAires,Amorrortu
Editores,1968,pp.120-121.
99
normassociales,
conocimientos,
comportamientos
NEGATIVOS
• Objetivacióny
socializacióndel
capitalcultural
• Transferenciasocial
delacultura
• Acumulación,
institucionalizacióny
legitimacióndela
cultura
suposiciones,actitudes,
normassociales,
conocimientos,
comportamientos
POSITIVOS
c. Metasprovisionalesdelaestrategia
La definición de lasmetas de toda estrategia de cambio cultural es, por supuesto, una
decisiónpolítica,quecorrespondea las instanciasdecisoriasdelgobierno.Sinembargo,
sobre la base del diagnóstico que forma parte del planteamiento de esta estrategia,
podríansugerirseprovisoriamentelassiguientes:
• Conrespectoalosservidorespúblicos:
o Aumentarenunpuntoel gradodepercepcióndelpromediomuestralde
losservidorespúblicosqueconsideranquelosservidorespúblicosrespetan
la ley (líneadebase:7.1 sobre10 - Estudio sobre culturade la legalidad,
Procuraduría-Cendex2012).
o Aumentar en 20 puntos el porcentaje de funcionarios que conocen o
participanenalgunaacciónderendicióndecuentasensuentidad(líneade
base:29,2%-Dane–Encuestasobreambienteydesempeño institucional
nacional–EDI2012).
o Aumentaren10puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueestánen
desacuerdoconlaafirmacióndeque“unfuncionariopuedesacarprovecho
del puesto, siempre y cuando haga cosas buenas” (línea de base: 78% -
Estudiosobreculturadelalegalidad,Procuraduría-Cendex2012)
o Aumentaren10puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueestánen
desacuerdo con la afirmación de que “Todos hemos dado ‘mordida’ al
menos alguna vez (línea de base: 82% - Estudio sobre cultura de la
legalidad,Procuraduría-Cendex2012).
o Aumentaren15puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueconfíanen
suscompañerosdetrabajo(líneadebase:60%-Estudiosobreculturadela
legalidad,Procuraduría-Cendex2012).
o Sostenerelporcentajedeservidorespúblicosquesesientenorgullososde
serpartedesuinstitución(líneadebase:96%-Estudiosobreculturadela
legalidad,Procuraduría-Cendex2012).
100
• Conrespectoalaciudadanía:
o Reduciren20puntoselporcentajedeciudadanosquecreenquemásdela
mitad de los funcionarios públicos son corruptos (línea de base: 85,5% -
Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008-2014).
o Aumentaren20puntoselporcentajedeciudadanosque tienenmuchao
muchísima confianza en los funcionarios públicos (línea de base: 12,4% -
Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008-2014).
FASE4.FUNDAMENTACIÓNDELAPROPUESTAENUNMARCOLEGAL
Como sustento jurídico de la estrategia de cambio cultural planteada, a continuación
citamoselPlanNacionaldeDesarrollo(específicamenteelcapítulosobreBuenGobierno),
eldocumentodeEstudiosdelaOCDEsobreGobernanzaPúblicaylaConstituciónPolítica
de Colombia haciendo referencia puntualmente a la difusión de valores culturales por
partedelaNación.
1. PlandeDesarrollo
El Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018: todos por un nuevo país, tiene entre sus
muchosobjetivos,lacreacióndeunestadotransparente,modernoyeficientebasadoen
lasmejoresprácticasdebuengobierno.
Para ello, y con el firme objetivo de que el país ingrese a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se requiere de la adecuación de
procedimientoseinstrumentosparaquelaoperacióndelEstadoysueconomíafuncionen
bajoestándaresinternacionalesyasímismo,esnecesaria“latransformacióndelacultura
y visión de las instituciones, organizaciones y personas que los conforman”.32 Este
objetivohaceinevitablequeelEstadoseadapteanuevasformasdeverydellevaracabo
sus actividades y asímismo, a un “cambio en la visión, los valores y los hábitos de las
organizaciones y de las personas” que se logra por medio de la implementación de
procesosdecomunicación,sensibilizaciónycapacitaciónconlaparticipacióndetodoslos
sectores33promoviendounatransformacióninstitucionalycultural.
Entornoalostemasdeluchacontralacorrupciónytransparencia,elPlandeDesarrollo
mencionaqueColombiahacepartedelGrupodeTrabajodelaOCDEsobreelSobornoen
las Transacciones Comerciales Internacionales; así mismo, Colombia hace parte de la
AlianzaparaelGobiernoAbierto (AGA),queesuna iniciativa (de lacualhacenparte60
32PlanNacionaldeDesarrolloPágina72
33PlanNacionaldeDesarrolloPágina73
101
países) que busca el desarrollo de los principios de buen gobierno, transparencia,
efectividadyeficiencia,yunaactivaparticipaciónporpartedelaciudadanía.
Conelobjetivodehacerseguimientoa laPolíticaPública IntegralAnticorrupción(PPIA),
fue creado el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción. De acuerdo con este,
“existencercade5milcasosregistradosdedelitoscontralaadministraciónpública(entre
2008y2013),conun67%porpeculadoyun21%porprevaricato.Enmateriadisciplinaria,
más de 18 mil servidores públicos tenían sanciones, con un 44% calificado como falta
grave(ObservatoriodeTransparenciayAnticorrupción,2014)”.34
El Plan Nacional de Desarrollo, define “el Buen Gobierno” como un adecuado balance
entre las capacidades de los actores sociales y arreglos instituciones de calidad, para
lograrquelosresultadosdelaspolíticaspúblicassereflejenenunamejorcalidaddevida
paralosciudadanosyunasociedadmásdemocrática”35enestesentido,sebuscaqueel
Estadorespondaconpertinenciaycalidadalasdemandasciudadanas,estoes,unEstado
que oriente su accionar al ciudadano pero así mismo, se busca que los ciudadanos
contribuyan“con laconstrucciónyrespetode lopúblicodesde loque lecorresponde,a
partir de decisiones informadas y el ejercicio de control sobre la gestión estatal”36
enfocadoenaccionesdeparticipaciónciudadana;ElejedeBuenGobiernodeestemodo,
severáreflejadoenmejoresdecisionescolectivasyenunamayorcapacidaddelgobierno
pararealizarunacorrectayefectivarendicióndecuentas.
Es de resaltar que de acuerdo con el Plan 2010 – 2014, para este cuatrienio se da
continuidad a aspectos del eje de BuenGobierno anterior como “una gestión eficiente
orientadaalasatisfacciónciudadana,dándolecabidaaaspectoscomolatransparenciay
laluchacontralacorrupción,lavocaciónporelserviciopúblicoyelservicioalciudadano,
entreotros.37.
La idea de un buen gobierno solo cobra sentido por medio de un Estado eficiente y
efectivo, esto es, solo en la medida en que los recursos públicos sean sagrados y se
utiliceneinviertandemaneraadecuada.Portalrazón,losobjetivosdeesteejedelPlan
deDesarrolloson:
1. Gestión transparente: entendido como una relación de doble vía, en la que el
Estado ejerce su rol de manera abierta ante la mirada de una sociedad que
comprendeydimensionaadecuadamenteeserol,yenesamedidapidecuentas,
exige resultados, y contribuye, desde donde le corresponde, al logro de los
objetivosplanteados.Conesteobjetivoseesperaqueenel2018,seconsolideun
Estadoconreglasclarasyconunaculturadelalegalidadafianzada,enlaquelos
34PlanNacionaldeDesarrolloPágina397
35PlanNacionaldeDesarrolloPágina417.
36ibídem
37Ibídem
102
ciudadanos pidan cuentas, sean corresponsables con la construcción del país y
respetenlopúblico.
2. Gestión Pública Efectiva y orientada al Servicio al Ciudadano; esto se entiende
como la capacidad del Estado de proveer los bienes y servicios que requiere la
ciudadanía con criterios de oportunidad, pertinencia y calidad, optimizando sus
recursosypropendiendoporelmáximobeneficiodelapoblación.38Esteobjetivo
tienecomometaparael2018,elmejoramientodelagestióndelaadministración
pública desarrollando instrumentos técnicos y normativos, pero también,
generandouncambioculturalquepermitamejorarlagestióndelservidorpúblico
ysuvocacióndeservicio.
3. GobernanzaMultinivel
4. Producción y difusión de Estadísticas Oficiales, oportunas, de calidad y
estratégicas.
5. PresupuestoInformadoporDesempeñoyResultados
6. Defensa de los intereses nacionales mediante la consolidación de la Política
ExteriorylaCooperaciónInternacional.39
7. El desarrollo de estos seis objetivos constituye la estrategia de Buen Gobierno
planteadaporelPlandeDesarrollo.Ahorabien,estosobjetivostienencomoejes
transversales“laconfianzaenelEstado,elenaltecimientodelservidorpúblicoysu
laborylaadecuadagestióndelconocimientoylainformaciónpública”.40
Puntualmenteeneláreadepromocióndela integridadyculturade la legalidad,elPlan
NacionaldeDesarrollopropone:41
ü Mejorarlaintegridadyculturadelalegalidadmediantesumonitoreoatravésde
unaencuestaanualdesarrolladaporlaSecretaríadeTransparenciayaplicadapor
el DANE. Así mismo, se llevarán a cabo experimentos sociales y se aplicarán
metodologías novedosas que por su valor académico y pedagógico, puedan ser
usadasencampañasdestinadasajóvenesyfuncionariospúblicos.
ü Aprobar y lanzar el Plan de Medios para la Promoción de la Cultura contra la
Corrupciónparaelperiodo2015-2018,anivelnacionalyterritorial.
38PlanNacionaldeDesarrolloPágina418.
39PlanNacionaldeDesarrolloPágina419
40PlanNacionaldeDesarrolloPágina420
41PlanNacionaldeDesarrolloPágina423
103
ü DiseñarayponerenmarchaunPlandePromocióndeCulturadelaLegalidad,en
equipo con la Función Pública y todas las Oficinas de Control Interno de las
entidadesdelaRamaEjecutiva.
ü Poner en marcha el Pacto Colombia contra la Corrupción, firmado por grandes
empresasygremios.
Finalmente esta estrategia busca ampliar los espacios de participación e interlocución
entreelEstadoy lasociedad,promoviendoque lasentidadesdelordennacional rindan
cuentas (metodología liderada por la Función Pública) y promoviendo la formación de
veedoresciudadanosymultiplicadoresparafortalecersuparticipaciónenlosprocesosde
controlsocialalagestiónpública.42
2. EstudiosdelaOCDEsobreGobernanzaPública
La OCDE, en el resumen ejecutivo del estudio sobre gobernanza pública en Colombia,
señalaqueelGobiernoNacionalseenfrentaaasuntosestructuralesqueinfluyensobresu
capacidad de coordinación e implementación del Plan Nacional de Desarrollo. Con el
objetivodelograrunaagilidadestratégicaenlabúsquedadeunaadministraciónpública
eficienteyefectiva,laOCDEproponeunmejoramientodelaestrategiadecomunicación
efectiva del conjunto del gobierno, para desarrollar mayores niveles de rendición de
cuentasytransparencia,lograndoasíunamayorconfianzaenelgobierno:
“una estrategia de comunicación efectiva del conjunto del gobierno podría servir para
realzarlaconfianzaciudadanaenelgobierno,ygarantizartambiénquetodoslosactores
del gobiernoanivel tantonacional como subnacional conozcan losplanesde gobierno,
pudiendoparticiparendiálogosconelgobiernosobrelosmismos.43
Así mismo, otras formas de gobernanza pública incluyen el fortalecimiento de valores
básicos en la Administración pública como forma de contrarrestar la politización de la
administración,lacorrupción,ilegalidad,entreotroselementos.Enestesentido,además
de una vigilancia continua, es necesaria la articulación de valores y de ética al servicio
público.
LaOCDEproponelossiguientesprincipios:
1. Los estándares éticos para el servicio público deben ser claros (los servidores
públicos y los funcionarios políticos deben saber dónde están las fronteras del
comportamiento).Loscódigosdeéticacumplenconestepropósito.
42ibídem
43OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.14.
104
2. Los estándares éticos deben estar reflejados en el marco jurídico (las leyes y
regulacionesdanelmarcoparalaorientación,investigación,medidasdisciplinarias
yenjuiciamiento).
3. Debehaberorientaciónéticadisponible(lasocializaciónfacilitalaconcienciaética,
pero sedebeofrecerorientaciónpermanenteymecanismosde consulta interna
para ayudar a los servidores públicos, y a los políticos, a aplicar los estándares
éticos.
4. Losservidorespúblicosdebenconocersusderechosyobligaciones.
5. Elcompromisopolíticodebereforzarlaconductaéticadelosservidorespúblicos.
6. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente a abierto al escrutinio
(estotambiénapuntaalpapeldelalegislaturaydelaprensa).
7. Debehaberorientaciónclaraparalainteracciónentreelsectorpúblicoyprivado.
8. Losgerentesdebendemostrarypromoverlaconductaética(aportandoincentivos
apropiados, condiciones de trabajo adecuadas y evaluaciones de desempeño
efectivas).
9. Las políticas, procedimientos y prácticas administrativas deben promover la
conductaética.
10. Lascondicionesdel serviciopúblicoy lagestiónde los recursoshumanos,deben
promover laconductaética(estoserelacionaconlosprocesosdereclutamiento,
losascensosylaremuneraciónadecuada).
11. Debenexistirmecanismosadecuadosderendicióndecuentasenoperacióndentro
del serviciopúblico (rendición internadecuentas,asícomorendiciónexternade
cuentasalpúblico).
12. Debenexistirprocedimientosysancionesapropiadosparalidiarconlasconductas
indebidas.44
Enestesentido,LaOCDEproponequeelDAFPoelCNSCseaeldepartamentoencargado
de lacreacióndeunaestructuradevaloresdelserviciopúblicoqueesténbasadosen la
efectividad,laeficiencia,latransparenciaylarendicióndecuentas;estoentornoalosdos
proyectosprincipalesquevieneimpulsandolaFunciónPública:larendicióndecuentasde
laadministraciónpúblicayelplannacionaldeformaciónparaelcontrolsocialalagestión
pública.45
En este sentido la experiencia en este campo del gobierno canadiense, podría
eventualmenteservircomoinspiraciónparaColombia.Elcódigodevaloresydeéticadel
serviciopúblicofederaldeCanadáplantea:
“Estosvaloressonunabrújulaparaguiaralosservidorespúblicosentodoloquehacen.
No pueden ser considerados aisladamente unos de otros ya que a menudo están
44OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.377–378.
45OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.379
105
interrelacionados. Este código y los respectivos códigos de conducta de la organización
sirven de importante orientación para los servidores públicos. Se espera que las
organizacionesdenpasosparaintegrarestosvaloresensusdecisiones,acciones,políticas,
procesosysistemas.Deigualmanera,losservidorespúblicospuedenesperarsertratados
porsuorganizacióndeacuerdoconestosvalores:46
• Respetoporlademocracia
• Respetoporlagente
• Integridad
• Dirección
• Excelencia
FASE5.ESBOZODELOSTIPOSDEINTERVENCIÓN
Laquintafasedelaestrategiadecambioculturalqueseproponeconsisteenladefinición
delostiposdeintervenciónparaellogrodelosobjetivosylasmetas.Representaelpaso
delateoríaydelaacumulacióndeconocimientossobrelosproblemasencuestión,a la
prácticadelcambioculturalestimulado.
Un buen punto de partida para el planteamiento de las intervenciones es el esquema
diseñado por del Departamento delMedio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales del
ReinoUnido(DepartmentforEnvironment,Food&RuralAffairs,DEFRA)paraestimularel
cambiodecomportamientosmediante la construccióndepolíticas.Dichoesquemaestá
contenidoeneldocumento“Changingbehaviourthroughpolicymaking”(c.2008)47,yse
sintetizaenelsiguientegráfico:
46ibídem
47Disponibleenhttp://archive.defra.gov.uk/sustainable/government/documents/change-behaviour-
model.pdf
106
Elesquema,denominadosimplemente“4Es”porlasinicialesdesuscuatrocomponentes
(Enable,Encourage,Engage,Exemplify-Capacitar,Estimular,Comprometer,Ejemplificar),
proponelossiguientestiposdeintervenciónparaelcambiodecomportamientos:
1.CAPACITAR:Eliminarbarreras;Proporcionar información;Proporcionar instalacionesy
servicios; Proporcionar alternativas viables; Educar/capacitar/proporcionar habilidades;
Proporcionarcapacidad.
2. ESTIMULAR: Mediante los impuestos; Pago de gastos-subvenciones; Planes de
recompensa;Reconocimiento/presiónsocial–clasificaciones;Castigos,multasyacciones
decumplimiento
3. COMPROMETER: Acción comunitaria; Co-producción (corresponsabilidad); Foros de
deliberación; Contactos personales/entusiastas; Campañas por los medios o con
formadoresdeopinión;Usoderedes.
4.EJEMPLIFICAR:Liderarmedianteelejemplo;Lograrcoherenciaenlaspolíticas.
Nuestropropiomodelodecambioculturaltomaelsentidogeneralyalgunoselementos
deesteesquemay losdesarrollaenconcordanciaconnuestromodeloconceptualycon
107
nuestradescripcióngeneraldelaestrategia.Elmodelosedescribeensuslíneasgenerales
enelsiguientediagrama:
108
ESTRATEGIADECAMBIOCULTURAL
Paramejorarlaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónyelreconocimientociudadanodelamisma
CAPACITAR
Ø Educar
Ø Proporcionarhabilidades
Ø Informar
Ø Proporcionaralternativas
viables
Ø Proporcionarcapacidad
Ø Proporcionar
instalacionesyservicios
Ø Eliminarbarreras
CAMBIOCULTURAL
PoblacionesobjetivoServidorespúblicos
Ciudadanía
FactoresdelaculturayelcapitalculturalCostumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,
actitudes,percepciones,normassociales,
conocimientos,comportamientos
ESTIMULAR Aspectosdelaculturayelcapitalculturalporcambiar
EJEMPLIFICAR
Reconocimiento
Recompensa
Sanción
Presiónsocial
ServidorespúblicosØ Culturadela
legalidad
Ø Eficienciayeficacia
Ø Acuerdos
Ø Confianza
Ø Identidadysentido
depertenencia
CiudadaníaØ Percepciónde
corrupciónde
servidorespúblicos
Ø Confianza
Ø Conocimientoe
importanciade
asuntospúblicos
Ø Participación
Ø Culturadela
legalidad
Ø Definirmodelos
de
comportamiento
Ø Liderarmediante
elejemplo
Ø Lograrcoherenciaenlaspolíticas
ProcesosSubjetivación
Objetivación
Transferencia
Acumulación
Actoresconinfluenciaycircunstancias Servidorespúblicos Ciudadanía
COMPROMETER
Accionescomunesatodoslostiposdeintervención
Ø Forosdedeliberación
Ø Campañasporlosmedios
Ø Intervenciónde
formadoresdeopinión
Ø Usoderedes
109
(apoblacionesobjetivoyactoresconinfluencia
enlosprocesos) Construiryconsolidar
corresponsabilidad
Integrarinteresados
Accióncolectiva
La estrategia estábasadaen los cuatro tiposde intervención sugeridospor el esquema
“4Es”: Capacitar, Comprometer, Estimular, Ejemplificar. Su centro es el cambio cultural,
mediante la orientación de las intervenciones hacia cinco elementos principales:
poblacionesobjetivo,factoresdelaculturayelcapitalcultural,aspectosdelaculturayel
capital cultural por cambiar, procesos, y actores con influencia y circunstancias de las
poblacionesobjetivo.
Capacitar
Comopuntodepartida,setrata,medianteestetipodeintervención,dehacerposibleo
facilitarelcambiocultural.Paraestoesindispensabledespejaralmenostresincógnitas:
1) Situación actual de los aspectos que se busca cambiar. Esto se logra mediante
estudios previos adecuados, especialmente encuestas, investigaciones y grupos
focales. Dichos estudios determinarán las deficiencias o los méritos en estos
aspectos, con referencia a los factores de la cultura y el capital cultural
(costumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,actitudes,percepciones,normas
sociales,conocimientos,comportamientos).
2) Situaciónidealobuscadadelosaspectosdelaculturayelcapitalcultural.Sobrelabasede losestudiosprevios sedeterminarán losgradosy losmodosdel cambio
cultural.Siendolosobjetivosmejorarlaformadepensardelosservidorespúblicos
sobre su gestión y el reconocimiento ciudadano sobre la misma, es preciso
establecermetasviables,esbozadasenpáginasanteriores.
3) Elementosnecesariosparaelcambioculturalyquepermitenpasardelasituación
actual a la situación ideal o buscada. Estos elementos pueden ser: educación,
información,desarrollodeciertashabilidades,alternativasviables,instalacionesy
serviciosadecuados,eliminacióndebarrerasparaelcambio.
En este punto es esencial tomar en consideración los procesosmediante los cuales se
llegó a la situación actual y los procesos que harán posible el cambio (subjetivación,
objetivación,transferencia,acumulacióndelosfactoresdelaculturayelcapitalcultural).
Asímismo,debentenerseencuentalascircunstanciasdelservidorpúblicooelciudadano
110
(circunstancias sociales, económicas, políticas, culturales) y los actores que han tenido
influenciaenlosprocesos.
Comprometer
Setrata,medianteestetipodeintervención,delograrlaparticipaciónactivaylatomade
responsabilidaddelaspoblacionesobjetivoylosactoresconinfluenciaenlosprocesosde
formaciónde la cultura y el capital cultural, en la transformaciónde la situación actual
hacialasituaciónidealobuscada.Separtedeestetipodeintervenciónlaconstruccióny
consolidación de corresponsabilidad, la integración de los interesados al proceso (las
propiaspoblacionesobjetivo,elgobierno,lasociedadcivil,losmediosdecomunicación),y
finalmente la acción colectiva para el cambio. También en este tipo de intervención es
esencialtenerencuentalosprocesosenlaformacióndelaculturayelcapitalcultural,y
lascircunstanciasdelaspoblacionesobjetivo.
Estimular
Conestetipodeintervenciónsebusca,enesencia,reforzarodesestimularlosfactoresde
la cultura y el capital cultural que ponen de manifiesto, expresan o dan forma a los
aspectos que se busca cambiar. Esto puede lograrse mediante reconocimiento,
recompensa, sanción o presión social (regulación mutua). También en este tipo de
intervenciónesesencial tenerencuenta losprocesosen la formaciónde la culturayel
capitalcultural,ylascircunstanciasdelaspoblacionesobjetivo.
Ejemplificar
Este tipo de intervención sintetiza los tres tipos anteriores, y busca capacitar,
comprometer a los actores y estimular el cambio cultural mediante la definición de
modelos de comportamiento, el liderazgo mediante el ejemplo y, muy importante, la
definiciónypuestaenprácticadepolíticascoherentesconelcambioculturaldepartedel
gobierno.
Todasestasestrategiassefortalecenyamplíansueficaciamedianteaccionesqueincluyen
foros de deliberación, campañas por los medios de comunicación (tradicionales y
alternativos),laintervencióndeformadoresdeopinión(principalmenteporlosmedios)y
elusodelasposibilidadesqueofrecenlasTIC,enparticularlasredessociales.
FASE6.ARREGLOSINSTITUCIONALESPARALAIMPLEMENTACIÓNDELAESTRATEGIA
111
Pordefinición,laestrategiaaquíplanteadasebasaenintervencionesdepolíticapública.
Enotraspalabras,setratadecambiosculturalesestimuladosporelgobierno.Loscuatro
tipos de intervención esbozados comprenden acciones en las cuales el liderazgo y la
responsabilidad fundamental recaen en entidades gubernamentales, con el apoyo de
organizacionesdelasociedadcivil.
Losarreglos institucionalesnecesariosparaponerenpráctica laestrategia,enparticular
loscuatrotiposdeintervención,seríanlossiguientes:
1. Liderazgoycoordinacióninterninstitucional.Laestrategiadecambioculturalpropuestaylasintervencionesqueformanparte
deellaexigen ladesignacióndeunaentidadque respondapor laorientación,el
planeamiento, la ejecución, la coordinación, el seguimiento y la evaluaciónde la
estrategia. Esa entidad es el DepartamentoAdministrativo de la Función Pública
(DAFP).
Corresponde al DAFP establecer las metas del cambio cultural y definir poner
ejecuciónlosproyectosdecambiocultural(estrategiasfocalizadas).
ElDAFPcrearáunainstanciadecoordinacióninterinstitucionalquepermitaaunar
recursos, asignar responsabilidades y evitar la dispersión de recursos y la
duplicidad de acciones. Así mismo, designará una Secretaría Técnica de la
estrategia.
2. Gestióndelconocimiento.Tanto la estrategia en su conjunto como los cuatro tipos de intervención
esbozados exigen información detallada sobre las poblaciones objetivo, los
factores de la cultura y el capital cultural, los aspectos de la cultura y el capital
culturalporcambiar(tantolasituaciónactualcomolasituaciónideal),losprocesos
deformacióndelaculturayelcapitalcultural, losactoresconinfluenciasobrela
formacióndelaculturayelcapitalculturalylascircunstanciasenqueseproducen
losmencionadosprocesos.
En Colombia existe una multiplicidad de instituciones comprometidas en la
obtenciónyacumulacióndedichoconocimiento.Soninstitucionestantopúblicas
comoprivadasquehanllevadoacaboinvestigacionesyhanaplicadoencuestasde
112
opinión sobre los temas que aquí se hanmencionado. Pueden señalarse, entre
otras,lassiguientes:
§ Universidades,tantopúblicascomoprivadas
§ DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadísticaDANE
§ DepartamentoAdministrativoNacionaldePlaneación
§ ProcuraduríaGeneraldelaNación
§ ContraloríaGeneraldelaRepública
§ TransparenciaInternacionalyTransparenciaporColombia
§ BogotáCómoVamos
§ Corpovisionarios
§ CámaradeComerciodeBogotá
§ FundaciónRestrepoBarco
§ LatinAmericanPublicOpinionProject(LAPOP)
§ Firmasdeinvestigaciónyconsultoría
Un conjunto de retos para la puesta en práctica de la estrategia consiste en
obtener acceso, centralizar y utilizar demanera eficaz y eficiente la información
disponible.Asímismo,serequierelacreacióndenuevoconocimientoenaquellos
aspectos sobre los cuales existe deficiencia en la información. Esto supone la
aplicación de encuestas, la organización de grupos focales, y la ejecución de
investigacionesyestudios.
Sesobreentiendeque lagestióndelconocimientoesunproceso,y ladeficiencia
en la información no puede ser obstáculo para la puesta en práctica de la
estrategia.Sinembargo,esprecisotenerencuentaque,asícomolaevaluacióny
la monitorización de los proyectos de cambio cultural, la creación de nuevo
conocimientoretroalimentayperfeccionalaestrategia.
3. Ejecucióndelaestrategiay/olosproyectosfocalizados.Si bien la coordinación interinstitucional, la orientación, el planeamiento, la
ejecución, el seguimiento y la evaluación de la estrategia están en cabeza del
DAFP,laejecucióndeaquellaodelosproyectosfocalizadosdebecomprometera
una multiplicidad de entidades estatales tanto del nivel nacional como de los
niveles territoriales. Estos últimos son principalmente las alcaldías y las
gobernaciones.
En el nivel nacional, las entidades que, demaneramás inmediata podrían estar
comprometidasenlaejecucióndelaestrategiaylosproyectosfocalizadosson,en
principio,lassiguientes:
113
§ ComisiónNacionaldelServicioCivil
§ EscuelaSuperiordeAdministraciónPública
§ MinisteriodeEducaciónNacional
§ MinisteriodelInterior
§ MinisteriodeTrabajo
§ MinisteriodeTecnologíasdelaInformaciónyComunicaciones
§ MinisteriodeCultura
§ ProcuraduríaGeneraldelaNación
§ DefensoríadelPueblo
§ ContraloríaGeneraldelaRepública
§ AutoridadNacionaldeTelevisión
§ Canales de televisión y emisoras estatales (Señal Colombia, Señal Radio
Colombia)
§ Universidadespúblicas
§ Colegiospúblicos
Así mismo, la ejecución de la estrategia y los proyectos focalizados supone la
intervención, basada en el compromiso con el cambio cultural, de instituciones
privadas,mediantealianzasconelEstado.Unatipologíadedichasinstitucioneses
lasiguiente:
§ Mediosprivadosdecomunicación
§ Universidadesprivadas
§ Colegiosprivados
§ Formadoresdeopinión
§ Organizacionesnogubernamentales