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AMPARO EN REVISIÓN 634/2011 DERIVADO DE LA SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 80/2011. QUEJOSA: **********.
VISTO BUENO SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día treinta
de noviembre de dos mil once.
V I S T O S para resolver los autos del amparo en revisión
634/2011, interpuesto por **********; y,
R E S U L T A N D O : PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el
veinticuatro de diciembre de dos mil diez, ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de
Zacatecas, ***********, por su propio derecho, demandó el amparo y
protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades y por los
actos que a continuación se precisan:
Autoridades Responsables:
1.- Legislatura del Estado de Zacatecas.
2.- Gobernador del Estado de Zacatecas
3.- Secretario General de Gobierno del Estado de Zacatecas.
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4.- Administrador del Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado
de Zacatecas.
5.- Contralor Interno del Estado de Zacatecas.
Actos Reclamados: De cada una de las autoridades señaladas en el apartado
precedente, en el respectivo ámbito de sus facultades, reclamó:
• La aprobación, expedición, promulgación, refrendo y
publicación en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el
ocho de septiembre de dos mil uno, del Decreto número 339, en
particular el artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas.
• La falta de refrendo del Contralor Interno del Estado de
Zacatecas del Decreto número 339, así como su publicación en
el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas no obstante que no
existió el refrendo.
• El apercibimiento decretado en aplicación al artículo 33,
numeral 1, inciso I de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,
dictado el acuerdo de fecha diez de diciembre de dos mil diez en
el expediente del procedimiento sancionador ************, así
como sus consecuencias jurídicas.
• El oficio CIGE/DIR/283/2010 de fecha diez de diciembre de
dos mil diez, dictado por el Contralor Interno en el que se reiteró
el apercibimiento reclamado.
• La cédula de notificación de fecha diez (sic) de diciembre
de dos mil diez y el acta de notificación de fecha catorce de
diciembre de dos mil diez en la que se reiteró el apercibimiento
reclamado.
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Garantías individuales violadas. La parte quejosa invocó como
garantías violadas las contenidas en los artículos 14, 16 y 20, apartado
B, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y formuló los conceptos de violación que estimó
pertinentes1.
SEGUNDO. Admisión, trámite y resolución del amparo. En
proveído de veintisiete de diciembre de dos mil diez, el Secretario en
funciones de Juez, del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de
Zacatecas, a quien por razón de turno correspondió conocer de la
demanda de garantías, la admitió a trámite y ordenó su registro bajo el
número 870/20102.
Mediante documento presentado el veinticinco de enero de dos
mil once, el delegado de la autoridad responsable Gobernador del
Estado de Zacatecas solicitó la acumulación del juicio de garantías del
que deriva el presente recurso de revisión, a los diversos juicios de
amparo 8/2011, 9/2011, 10/2011 y 16/2011 promovidos por los
quejosos **********, **********, ********** y **********, todos del índice del
Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Zacatecas.
El nueve de febrero de dos mil once se llevó a cabo la audiencia
de acumulación en la que se declaró improcedente la solicitud de la
autoridad responsable, por lo cual se reanudó el procedimiento.
Seguidos los trámites de ley se celebró la audiencia
constitucional, la cual tuvo verificativo el veinticuatro de febrero de dos
mil once, en la que dictó sentencia terminada de engrosar el veintiocho
siguiente, a través de la cual sobreseyó en el juicio de amparo, en 1 Cuaderno del juicio de amparo 870/2010. Fojas 8 a 9. 2 Ibídem. Foja 91.
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términos de los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el numeral
114, fracciones II y IV, todas de la Ley de Amparo.3
TERCERO. Interposición de los recursos de revisión
principal y adhesivo. Inconforme con la resolución anterior, **********,
autorizado de la parte quejosa, interpuso recurso de revisión4, mediante
escrito presentado el quince de marzo de dos mil once, ante la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado
de Zacatecas.
De dicho recurso tocó conocer al Tribunal Colegiado del
Vigésimo Tercer Circuito; siendo el caso que, por acuerdo de veintitrés
de marzo de dos mil once, su Presidente lo admitió a trámite,
registrándolo como el número de toca 117/20115.
Posteriormente, mediante acuerdo del veintinueve de marzo de
dos mil once, el Órgano Colegiado, admitió el recurso de revisión
adhesiva interpuesto por el Contralor Interno del Estado de Zacatecas,
en su carácter de autoridad responsable.
CUARTO. Trámite y resolución de la solicitud de ejercicio de
la facultad de atracción. Con fecha seis de abril de dos mil once, se
recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
este Máximo Tribunal del País, el escrito formulado por la parte
quejosa en el cual solicitó a esta Suprema Corte ejercitara su facultad
de atracción.
En sesión privada de trece de abril de dos mil once, la Ministra
Olga Sánchez Cordero de García Villegas, hizo suya la solicitud
3 Ibídem. Fojas 934 a 935. 4 Ibídem. Foja 940 a 993. 5 Cuaderno del recurso de revisión 117/2011. Fojas 55.
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formulada por la parte quejosa, la cual quedó registrada en esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el
número 80/2011.
Finalmente, el uno de junio de dos mil once, esta Primera Sala
determinó por mayoría de cuatro votos resolver en el sentido de
ejercer la facultad de atracción para conocer del recurso de revisión
117/2011 y remitir los autos a la Presidencia de la misma para el
trámite correspondiente.
QUINTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Con vista en la resolución anterior, y
una vez enviado el expediente a la Primera Sala, por diverso proveído
de veinticuatro de agosto de dos mil once dictado por su Presidente,
se dispuso avocarse al conocimiento del asunto, quedando registrado
con el número de amparo en revisión 634/2011; asimismo, se designó
como ponente al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para la
elaboración del proyecto de resolución6.
De igual manera, en el proveído de mérito se hizo constar la
recepción, en esta Primera Sala, de la copia certificada de la
resolución de revocación de actos de seis de junio de dos mil once,
signada por el Contralor Interno del Gobierno del Estado de
Zacatecas, dictada en el procedimiento administrativo ******** del que
emanó el acto de aplicación reclamado.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer del
presente recurso de revisión, en atención a que en el caso se ejerció
6 Ibídem. Fojas 231 y 232.
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la facultad de atracción para conocer de él, en términos de lo
dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción III,
de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 21, fracción II, inciso
b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del
Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos del
punto tercero, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en
virtud de que su resolución no implica la fijación de un criterio de
importancia o trascendencia para el orden jurídico nacional ni reviste
un interés excepcional.
SEGUNDO. Oportunidad de los recursos de revisión principal y adhesivo. El recurso de revisión fue interpuesto
oportunamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la
Ley de Amparo7, en atención a lo siguiente:
a) La sentencia recurrida se notificó de manera personal al
autorizado de la quejosa el uno de marzo de dos mil once.
b) La notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, esto es
el dos de marzo siguiente.
c) El plazo de diez días para impugnar la resolución recurrida,
previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del
tres al dieciséis de marzo de este año.
d) De dicho plazo hay que descontar los días cinco, seis, doce y
trece de marzo de dos mil once, por haber sido inhábiles, de
7“Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá por conducto del Juez de Distrito, de la autoridad que conozca del juicio, o del Tribunal Colegiado de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la interposición del recurso será de diez días, contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida. La interposición del recurso, en forma directa, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación o ante el Tribunal Colegiado de Circuito, según corresponda, no interrumpirá el transcurso del término a que se refiere el párrafo anterior.”
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conformidad con lo establecido en los artículos 23 de la Ley
de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
e) El escrito de agravios se interpuso ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito del
Vigésimo Tercer Circuito, el quince de marzo de dos mil once;
consecuentemente, debe declararse oportuna su
presentación.
Ahora, en relación con el recurso de revisión adhesivo,
también fue interpuesto en tiempo, de conformidad con lo dispuesto en
el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo8, en atención a lo
siguiente:
a) La admisión del recurso se notificó personalmente a la
autoridad responsable Contralor Interno del Gobierno del
Estado de Zacatecas, el veinticuatro de marzo de dos mil
once.
b) La notificación surtió sus efectos en ese mismo día.
c) El plazo de cinco días para interponer la revisión adhesiva,
previsto en el artículo 83 de la Ley de Amparo, transcurrió del
veinticinco al treinta y uno de marzo de este año.
d) El escrito se presentó ante el Vigésimo Tercer Tribunal
Colegiado de Circuito, el veintinueve de marzo de la presente
anualidad; consecuentemente, debe declararse oportuna su
presentación.
8“Artículo 83. (…) En todos los casos a que se refiere este artículo, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses, puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, dentro del término de cinco días, contados a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; en este caso, la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste.”
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TERCERO. Problemática jurídica a resolver. Debe tomarse en
cuenta que en el presente caso el Juez de Distrito del conocimiento
sobreseyó en el juicio, respecto de los actos reclamados en la
demanda promovida por la quejosa **********.
Así, al haber ejercido esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la facultad de atracción para conocer del recurso
de revisión interpuesto por la quejosa y, como consecuencia, del
recurso de revisión adhesiva presentado por el Contralor Interno del
Estado de Zacatecas; es que corresponde a esta Sala estudiar los
agravios esgrimidos por ambas partes al respecto, a fin de dilucidar si
las causales de sobreseimiento decretadas por el Juez de Distrito
fueron decretadas conforme a derecho; y, en su caso, proceder al
estudio de los planteamientos de ambas partes, en relación con los
vicios de inconstitucionalidad atribuidos al Decreto número 339
publicado en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el ocho de
septiembre de dos mil uno, en específico del artículo 33, numeral 1,
inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios de Zacatecas.
CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. Las cuestiones necesarias para resolver esta instancia son las que a
continuación se sintetizan: I. Antecedentes. 1. El ocho de septiembre de dos mil uno, se publicó en el
Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, el Decreto número
339 por el que se expidió la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.
2. Ahora bien, el Contralor Interno del Gobierno del Estado de
Zacatecas, al recibir el oficio CIGE/DAVGP/042/2010 de
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nueve de diciembre de dos mil diez, suscrito por la Directora
de Auditoría y Vigilancia del Gasto Público, adscrita a la
Contraloría Interna de Gobierno del Estado de Zacatecas,
formó el expediente de procedimiento administrativo ********* y
emitió el auto de diez de diciembre de dos mil diez, que
constituye el acto de aplicación de la normatividad
impugnada; siendo éste del siguiente tenor: “VISTO el memorando número CIGE/DAVGP/042/2010, de
fecha nueve de diciembre de dos mil diez, suscrito por la
Licenciada ***************, en su carácter de Directora de
Auditoría y Vigilancia del Gasto Público, adscrita a esta
Contraloría Interna de Gobierno del Estado, por medio del cual
remiten Dictamen de la Auditoria a Renglón Específico número
ARE-007/2010, a los Contratos Celebrados por el Gobierno del
Estado con Instituciones Bancarias correspondientes al
periodo del *********************, así como al rubro de Deudores
Diversos correspondientes a los ejercicios ************* y al
periodo del ************* y a las ampliaciones presupuestales del
ejercicio de los recursos públicos autorizados para las
Dependencias y Entidades, correspondientes al periodo del
****************, del cual se desprenden presuntas irregulares
atribuibles a los ciudadanos: **********, **********, ********** y
**********, por incurrir en responsabilidad administrativa; y toda
vez que el mismo se recibe con el objeto de iniciar el
procedimiento correspondiente, y en su caso, imponer
sanciones procedentes; por lo que con fundamento en los
artículos 84 y 147, 148, primer párrafo, 154 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas; 33, fracción
XIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del
Estado; 1, 5, 6, 8, fracción IV, 9 numeral 1, fracción I, 27
numeral segundo, 33 numeral 1, fracción I y demás relativo de
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios de Zacatecas, 1, 6, fracción XVIII, 7
fracción IV del Reglamento Interior que rige a esta Contraloría
Interna de Gobierno del Estado, por lo que INÍCIESE EL
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO en contra de los
servidores públicos señalados, Licenciada ********** quien al
momento de los hechos se desempeña como ***************, y a
quien se le atribuyen las observaciones números 1, 2 y 3;
Licenciado **********, quien al momento de los hechos se
desempeñaba como ******************, atribuyéndole las
observaciones números 2 y 3; Licenciado **********, quien
ostentó al momento de los hechos el cargo de *******************,
atribuyéndosele las observaciones números 1, 2 y 3; regístrese
en el Libro de Gobierno bajo el número de orden que le
corresponda, a quienes se les oirá en defensa y al efecto
empláceseles remitiéndoles las copias debidamente selladas y
cotejadas del resultado de la auditoria citada líneas arriba y
que conforman el Resultado de la Auditoria de mérito y en
cuanto a los anexos del mismo únicamente se ponen a la vista
para que de considerarlo pertinente se imponga de ellos
dentro del horario de oficina, lo anterior por exceder su
volumen de más de 25 páginas, conforme a lo previsto por el
artículo 228 del Código de Procedimientos Civiles de
aplicación supletoria al presente caso. Para que dentro del
término de quince días hábiles, contados a partir del día
siguiente a la fecha emplazamiento y de notificación del
presente, rindan por escrito sus respectivos informes
circunstanciados de las observaciones relacionadas en el
citado Resultado de la Auditoria señalando lo que a sus
intereses convenga al respecto, bajo el apercibimiento que de
no rendir dichos informes dentro de término concedido, se le
tendrán por consentidos los hechos afirmados en las
imputaciones. Asimismo, requiérase a los presuntos
responsables para que informen a este Órgano Estatal Interno
de Control, el cargo que desempeñaban, categoría,
antigüedad, número de empleado, percepción económica,
CURP y demás datos que los identifican o identificaron como
trabajadores de Gobierno del Estado de Zacatecas; aportando
los documentos que soporten lo anteriormente solicitado, y de
la misma manera, se les pide que señalen domicilio en la Zona
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Conurbada Guadalupe-Zacatecas, para oír y recibir
notificaciones, de lo contrario aun las de carácter personal se
les realizaran por medio de cédula que se fijara en los estrados
de está Contraloría Interna. - - - En cuanto a las pruebas
contenidas en los anexos del citado dictamen, se tiene
surtiendo efectos su ofrecimiento y en cuanto a su admisión,
ello se acordará en su momento procesal oportuno atento en
lo previsto por el artículo 33 en su fracción IV de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas. - - - Practiques (sic) tantas y cuantas
diligencias sean necesarias para el esclarecimiento de los
hechos. - - - Notifíquese y Cúmplase.”
3. Para dar cumplimiento a lo anterior, se emitió el oficio
CIGE/DJR/283/2010 de esa misma fecha, en el cual se
ordenó el emplazamiento a la recurrente al procedimiento y se
le reiteró que contaba con un plazo de quince días para rendir
su informe circunstanciado, apercibiéndola que de no hacerlo
así, se tendrían por consentidos los hechos o afirmaciones de
la imputación.
4. Posteriormente, se emitió citatorio de trece de diciembre de
dos mil diez y cédula y acta de notificación de catorce
siguiente, por los cuales se notificó a la recurrente el oficio
CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de la anualidad
pasada.
5. El veinticuatro de diciembre de dos mil diez, la quejosa
recurrente presentó la demanda de amparo que dio origen al
presente recurso de revisión.
6. El seis de junio de dos mil once (una vez en trámite el recurso
de revisión), el Contralor Interno del Gobierno del Estado de
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Zacatecas dictó la resolución de revocación de actos en el
procedimiento administrativo *****************.
II. Conceptos de violación.
Primer concepto de violación.
• Conforme al artículo 20, apartado B, fracción II, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho a la
autoincriminación supone la libertad del sujeto sobre el que recae la
imputación para declarar o no, sin que su pasividad oral o escrita
pueda ser utilizada en perjuicio propio.
• El Pleno de la Suprema Corte ha establecido que en el derecho
administrativo sancionador es válido acudir a las técnicas
garantistas del derecho penal; asimismo, ha referido que la sanción
administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, por
lo que el derecho penal y el administrativo sancionador resultan ser
dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del
Estado.
• Para fincar responsabilidad administrativa e imponer penas, el
artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,
refiere que se oirá en defensa al servidor público denunciado, a
quién se le emplazara remitiéndole copia del escrito de queja o
denuncia, resultado de revisión o de auditoría, pidiéndole que en un
plazo de quince días hábiles rinda informe circunstanciado por
escrito, expresando lo que a su interés convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo, se le tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en la imputación.
• Lo anterior contraviene la garantía de no autoincriminación coactiva
y presunción de inocencia, que por su naturaleza deben ser
observadas en este tipo de procedimientos, ante la carga que tiene
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el Estado de probar plenamente la ilicitud de su pretensión punitiva
conforme al cúmulo de facultades de las que ha sido dotado para
ello.
Segundo concepto de violación.
• El Decreto promulgatorio de la Ley Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,
publicado en el Periódico Oficial del Estado, correspondiente al
ocho de septiembre de dos mil uno, es violatorio de las garantías de
legalidad y seguridad jurídica, al no contar con el refrendo exigido
por los artículos 85 de la Constitución Política y 7° de la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas,
con lo cual no se dieron por satisfechos los requisitos exigidos para
la formación valida del acto legislativo aplicado en el acto de inicio
del procedimiento administrativo sancionador.
III. Resolución del Juez de Distrito.
En relación con el apercibimiento contenido en el acuerdo de diez
de diciembre de dos mil diez, dictado en el procedimiento
administrativo **************, en el sentido de que de no rendir, en el
plazo de quince días hábiles, informe circunstanciado, por escrito,
expresando lo que a su interés convenga, se tendrían por
consentidos los hechos o afirmaciones en la imputación, consideró
que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, dado que constituye un
acto de trámite dentro de un procedimiento seguido en forma de
juicio, que no es la última resolución definitiva, ni tampoco fue
promovido por persona extraña al mismo.
Por cuanto hace al oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre
de dos mil diez, la cédula de notificación de la misma fecha (sic) y
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acta de notificación de catorce de diciembre de ese año, estableció
que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción IV, ambos de la Ley de Amparo, en razón que
constituían determinaciones de trámite, tendentes a informar el
inicio del procedimiento administrativo, lo cual se asemejaba a un
emplazamiento, por lo que no configuraban actos de imposible
reparación, por no afectar, de manera directa e inmediata, los
derechos sustantivos tutelados por la Constitución General de la
República, a través de las garantías individuales, sino que tenían
como consecuencia una afectación a derechos procesales; sus
efectos serían enterar a la quejosa del inicio del procedimiento
administrativo de responsabilidad en su contra, así como de los
derechos y el término otorgados para que rinda su informe
circunstanciado.
Por vía de consecuencia, dada la improcedencia del juicio de
amparo por cuanto hace a los actos de aplicación, el
sobreseimiento se hizo extensivo a la norma impugnada.
QUINTO. Agravios. Los razonamientos contenidos en los
agravios hechos valer por la recurrente, son los que se mencionan
a continuación:
a) La resolución inobservó lo dispuesto por los artículos 107,
fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 37 de la Ley de Amparo, en los que se establecen
que las violaciones a las garantías individuales consagradas en
el artículo 20 constitucional, se reclamarán ante los Jueces de
Distrito. En el juicio de garantías se reclamó una violación
directa a la garantía consagrada en el artículo 20, Apartado B,
fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, bajo el argumento de que el apercibimiento
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decretado viola el derecho a la no autoincriminación coactiva o
forzada, que debe observarse en el proceso sancionador de
responsabilidad administrativa, pues compele al sujeto imputado
a declarar advertido de que recibirá una consecuencia
desfavorable en caso de no hacerlo, lo cual es precisamente el
bien jurídico protegido por la garantía individual.
b) Tratándose de violaciones a las garantías individuales previstas
en el artículo 20 constitucional, no es necesario agotar el
principio de definitividad, por estar prevista esa hipótesis en los
artículos 107, fracción XII de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 37 de la Ley de Amparo.
c) El Juez de Distrito decretó el sobreseimiento del juicio por una
causal de improcedencia que involucra el estudio de fondo del
asunto, la cual atendiendo la jurisprudencia 135/2001 de rubro:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE
VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE
FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE” debió ser
desestimada; esto, en virtud que para verificar el elemento
“perjuicio” exigido para ocurrir en demanda de amparo, debe
determinarse si el derecho fundamental –protegido por la
garantía individual a la no autoincriminación coactiva
consagrada en el artículo 20, apartado B, fracción II, de la
Constitución Federal-, se observa dentro del procedimiento
sancionador de responsabilidades administrativas y si la quejosa
es titular del mismo. De determinarse lo anterior, se podrá
examinar el momento en que ese derecho se ve menoscabado,
y si el acto de apercibimiento, a la luz del bien jurídico que el
mismo tutela y busca proteger, origina el perjuicio exigido.
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d) El Juez de Distrito determinó que el acto en el que se contiene
el apercibimiento reclamado fue emitido en un procedimiento
seguido en forma de juicio, por lo que se surte la hipótesis
prevista en el artículo 114, fracción II, párrafo segundo, de la
Ley de Amparo (sólo podrá promoverse amparo, contra la
resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma
resolución o durante el procedimiento); sin embargo, pasó por
alto que se reclamó la inconstitucionalidad del precepto legal
con base en el cual se formuló el apercibimiento, por lo que se
dejó de analizar y resolver si el acto en el que se contiene el
mismo, aún sin ser la resolución definitiva, constituye el primero
en que se aplicó la ley reclamada en perjuicio de la quejosa.
e) El apercibimiento formulado por el Contralor Interno con
fundamento en el artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas, causa por sí mismo la afectación
exigida para ocurrir en demanda de amparo, ya que contraviene
la garantía de no autoincriminación coactiva o forzada
consagrada en el artículo 20, apartado B, fracción II
constitucional, aplicable al procedimiento administrativo
sancionador por tratarse del ejercicio de la potestad punitiva del
Estado, dado que el apercibimiento implica que de no rendir
declaración, se recibirá una consecuencia desfavorable que
afecta la libertad del imputado a decidir si declarará o no, lo cual
es el efecto que impide la garantía.
f) El Juez de Distrito incurrió en una clara contradicción, pues en la
sentencia reconoció que en un juicio de amparo indirecto
promovido con motivo de constitucionalidad de leyes, es
necesario establecer previamente si se está o no en presencia
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de una ejecución irreparable, atendiendo solamente a la
naturaleza del acto y su trascendencia, sino también a los
conceptos de violación formulados, para poder determinar si la
parte quejosa se duele de la afectación de derechos
sustantivos”; sin embargo, a pesar de este reconocimiento en
torno a la técnica del juicio de amparo indirecto, el Juez de
Distrito omitió establecer si en el caso se está en presencia de
un acto de tal naturaleza.
g) El Juez incurrió en una omisión en virtud de que analizó de
manera independiente los actos reclamados en los incisos
4.5.3.1, 4.5.3.2 y 4.5.3.3 del escrito de demanda (en el oficio
CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de dos mil diez, la
cédula de notificación y acta de notificación de catorce de
diciembre de ese año), para concluir que no son violatorios de
un derecho sustantivo protegido por alguna garantía individual,
con lo cual ignoró que esos actos fueron reclamados
únicamente por derivar del acto en el que se contiene el
apercibimiento reclamado y que es aquél en el que se origina
perjuicio exigido para ocurrir en demanda de amparo, lo cual fue
especificado en la propia demanda. Al proceder de esa manera,
el juzgador dejó de resolver si el acto en el que se origina el
perjuicio contraviene el derecho fundamental por la garantía
individual cuya violación se reclama.
Por su parte, la autoridad responsable, mediante revisión
adhesiva, hizo valer los siguientes argumentos:
a) El Juez de Distrito en el fallo de sobreseimiento omite analizar
una causa de improcedencia diversa, relativa a que los actos
reclamados no conllevan perjuicio actual y concreto a la parte
recurrente, por ser futuros e inciertos. Se estima lo anterior, dado
que el apercibimiento reclamado (acto de aplicación de la norma
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impugnada) no implica un perjuicio real, actual y concreto a la
esfera jurídica de la parte quejosa, por tratarse de un acto futuro
de realización incierta, que depende de la conducta de la parte
quejosa o del ejercicio de la atribución de la autoridad.
b) En esos términos, no se surte la hipótesis de procedencia del
juicio de amparo prevista en el artículo 114, fracción I de la Ley
de Amparo, porque el acto del apercibimiento no causa perjuicio
actual y concreto en la esfera jurídica de la parte quejosa. En
consecuencia, es procedente la confirmación del sobreseimiento
por la causal de improcedencia que se hace valer, que es
distinta a la considerada por el Juez de Distrito (114, fracción II
de la Ley de Amparo).
SEXTO. Estudio de los agravios. En primer término se califican
de inoperantes los agravios hechos valer por la recurrente, con
respecto al sobreseimiento en el juicio de amparo de los actos
consistentes en el oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de
dos mil diez, la cédula de notificación y el acta de notificación, ambas,
de catorce de diciembre siguiente.
Al respecto, el Juez de Distrito estimó actualizada la causa de
improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con
el diverso 114, fracción IV, ambos de la Ley de Amparo, pues advirtió
que no eran actos de imposible reparación, pues no vulneraban, de
manera directa e inmediata, derechos sustantivos tutelados por la
Constitución General de la República, a través de las garantías
individuales, sino que tenían afectación a derechos procesales; sus
consecuencias serían enterar a la quejosa del inicio del procedimiento
administrativo de responsabilidad en su contra, el apercibimiento y el
término otorgado para que rindiera su informe circunstanciado.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
19
En contra de esta determinación, la recurrente refirió que dichos
actos se combatían por derivar del apercibimiento reclamado, y que
originaba el perjuicio exigido para ocurrir en demanda de amparo, por
lo que era procedente su impugnación, dada su vinculación.
En ese tenor, si bien en sus agravios hace referencia a una
vinculación con el apercibimiento decretado, y que por ello consistían
en actos de imposible reparación; tal aspecto, por sí, es insuficiente
para advertir que los actos procesales reclamados cuentan con
ejecución irreparable -consideración del Juez de Distrito-, pues ese
carácter lo hace depender de un acto diverso, no así en relación a su
naturaleza de actos de notificación.
En ese sentido, es aplicable la siguiente jurisprudencia que se
cita con rubro y texto:
“AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES
CUANDO SE DIRIGEN A COMBATIR
CONSIDERACIONES LEGALES QUE NO SE
FORMULARON EN LA SENTENCIA RECURRIDA.
Cuando lo que se ataca, mediante los agravios
expresados, constituyen aspectos que no fueron
abordados en la sentencia recurrida para sobreseer en el
juicio, otorgar o negar la protección constitucional, deben
desestimarse tales agravios por inoperantes puesto que no
se desvirtúa la legalidad del fallo a revisión; a menos de
que sea el quejoso quien recurre la sentencia y se esté en
alguna de las hipótesis del artículo 76 bis de la Ley de
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
20
Amparo, en cuyo caso deberá suplirse la deficiencia de la
queja.”9
Es pertinente señalar, que lo anterior no presupone que las
consideraciones del Juez de Distrito sean correctas, al exigir el
requisito de irreparabilidad tratándose de actos derivados de un
procedimiento seguido en forma de juicio que no provenga de
tribunales judiciales, administrativos o del trabajo; sin embargo, al
tratarse de un asunto en materia administrativa, y sin que se advierta
la existencia de alguna violación manifiesta a la ley que hubiera dejado
sin defensa a la promovente, no procede suplir la deficiencia de la
queja de sus agravios, con apoyo en la jurisprudencia 1a./J. 17/2000,
del rubro y tenor siguientes:
“SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA
ADMINISTRATIVA. PROCEDENCIA. Para que proceda la
suplencia de los conceptos de violación deficientes en la
demanda de amparo o de los agravios en la revisión, en
materias como la administrativa, en términos de lo
dispuesto en la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de
Amparo, se requiere que el juzgador advierta que el acto
reclamado, independientemente de aquellos aspectos que
se le impugnan por vicios de legalidad o de
inconstitucionalidad, implique además, una violación
manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o al
particular recurrente. Se entiende por "violación manifiesta
de la ley que deje sin defensa", aquella actuación en el
auto reclamado de las autoridades responsables
9 Octava Época. Registro: 207013. Instancia: Tercera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Tomo VII. Abril de 1991. Materia(s): Común. Tesis: 3a./J. 16/91. Página: 24. Genealogía: Informe 1989, Segunda Parte, Tercera Sala, tesis 40, página 107. Gaceta número 40, Abril de 1991, página 13. Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, tesis 32, página 21.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
21
(ordenadoras o ejecutoras) que haga visiblemente notoria e
indiscutible la vulneración a las garantías individuales del
quejoso, ya sea en forma directa, o bien, indirectamente,
mediante la transgresión a las normas procedimentales y
sustantivas y que rigen el acto reclamado, e incluso la
defensa del quejoso ante la emisión del acto de las
autoridades responsables. No deben admitirse para que
proceda esta suplencia aquellas actuaciones de las
autoridades en el acto o las derivadas del mismo que
requieran necesariamente de la demostración del
promovente del amparo, para acreditar la ilegalidad o
inconstitucionalidad del acto, o bien, de allegarse de
cuestiones ajenas a la litis planteada, porque de ser así, ya
no se estaría ante la presencia de una violación manifiesta
de la ley que deje sin defensa al quejoso o agraviado.”10
Por tanto, se deja intocado el sobreseimiento decretado por el
Juez Federal, respecto a los actos consistentes en el oficio
CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de dos mil diez, la cédula de
notificación y el acta de notificación de catorce de diciembre de ese
año, al no haberse controvertido las consideraciones que lo rigen.
En otro orden de ideas, se analizan los argumentos
encaminados a combatir el sobreseimiento decretado por el Juez de
Distrito en relación con el apercibimiento contenido en el acuerdo de
diez de diciembre de dos mil diez, dictado en el procedimiento
administrativo *************, al considerar que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en
10
No. Registro IUS: 191,048. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XII. Octubre de 2000. Tesis: 1a./J. 17/2000. Página: 189
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
22
relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, la cual es del tenor literal siguiente:
“Artículo 114.- El amparo se pedirá ante el juez de Distrito:
(…)
II.- Contra actos que no provengan de tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo.
En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un
procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá
promoverse contra la resolución definitiva por violaciones
cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si
por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el
quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le
conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona
extraña a la controversia;”
Como regla general de procedencia del juicio de amparo que se
pida ante un Juez de Distrito, prevista en el artículo 114, fracción II, de
la Ley de Amparo, sólo será impugnable la resolución definitiva que se
dicte en un procedimiento seguido en forma de juicio que no provenga
de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo; junto a esa última
resolución podrán reclamarse las violaciones cometidas en las fases,
etapas o actos del procedimiento en cuestión, excepto que se trate de
un tercero extraño al procedimiento.
En el caso, por supuesto, el acuerdo de fecha diez de diciembre
de dos mil diez, dictado en el expediente del procedimiento
sancionador ************** que contiene el apercibimiento decretado en
aplicación al artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
de Zacatecas, constituye un acto del procedimiento que por sí mismo
no es reclamable en amparo indirecto, sino que, las violaciones que
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
23
pudieren existir con su emisión deberán impugnarse al momento de la
resolución definitiva, entendiéndose por ésta, aquella que ponga fin al
asunto.
No obstante lo considerado por el Juez de Distrito, existe criterio
definido por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en donde se estableció que cuando la resolución dictada
dentro del procedimiento seguido en forma de juicio, aún sin ser la
definitiva, constituye el primer acto de aplicación de una ley en
perjuicio del promovente y se reclama también ésta, surge una
excepción a lo previsto por la fracción II, del artículo 114 de la Ley de
Amparo, en virtud de la indivisibilidad que opera en el juicio de
garantías, que impide el examen de la ley, desvinculándola del acto de
aplicación que actualiza el perjuicio, supuesto en el cual, el juicio de
amparo procede, desde luego, contra ambos actos, siempre y cuando
esté demostrada la aplicación de la ley; esto significa que, tratándose
del juicio de amparo contra una ley con motivo de un acto o resolución
dictada dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio, que no
proviene de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, la
excepción se deriva de lo dispuesto en el artículo 114, fracción I, de la
Ley de Amparo, que tiene como presupuesto esencial que se trate del
primer acto de aplicación de la ley que cause perjuicios al quejoso:
“Artículo 114.- El amparo se pedirá ante el juez de Distrito:
I.- Contra leyes federales o locales, tratados internacionales,
reglamentos expedidos por el Presidente de la República de
acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional,
reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores
de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de
observancia general, que por su sola entrada en vigor o con
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
24
motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al
quejoso;“
La jurisprudencia a la que se hace referencia, es del tenor literal
siguiente:
“AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE UNA
RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. LA
EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD
ESTABLECIDO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO
114 DE LA LEY DE LA MATERIA, TIENE COMO
PRESUPUESTO QUE SE TRATE DEL PRIMER ACTO DE
APLICACIÓN DE LA LEY. De la interpretación armónica
de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XV y 114,
fracción II, de la Ley de Amparo, se advierte que dichos
preceptos tienen como objetivo primordial determinar la
procedencia del amparo indirecto, sólo contra una
resolución definitiva, entendiéndose ésta como aquella
que sea la última, la que ponga fin al asunto; y que para
estar en tales supuestos, deben agotarse los recursos
ordinarios o medios de defensa, o bien, todas las
etapas procesales, en tratándose de actos emitidos en
un procedimiento seguido en forma de juicio. Sin
embargo, cuando la resolución dictada dentro del
procedimiento, aun sin ser la definitiva, constituye el
primer acto de aplicación de una ley en perjuicio del
promovente y se reclama también ésta, surge una
excepción al principio de definitividad, en virtud de la
indivisibilidad que opera en el juicio de garantías, que
impide el examen de la ley, desvinculándola del acto de
aplicación que actualiza el perjuicio. En este supuesto,
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
25
el juicio de amparo procede, desde luego, contra ambos
actos, siempre y cuando esté demostrada la aplicación
de la ley, de manera tal que no basta la afirmación del
quejoso en ese sentido para que el juicio resulte
procedente contra todos los actos reclamados.”11
De modo que, tal como se hace valer en los agravios, no es
dable exigir el requisito relativo a que el acto -procesal- de aplicación
de la ley reclamada, deba reclamarse junto con la resolución que
resuelva el procedimiento administrativo sancionatorio, pues se está
ante una excepción a dicho precepto, al impugnarse conjuntamente
con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios de Zacatecas.
Por las consideraciones expuestas, esta Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación no estima aplicables al caso
concreto, las tesis que cita el Juez de Distrito sustentadas por la
Segunda Sala, máxime que se refieren a un aspecto distinto,
consistente en dilucidar qué debe entenderse en la fracción II del
artículo 114 de la Ley de Amparo por “procedimiento en forma de
juicio”.
Ahora bien, la autoridad responsable vierte diversos argumentos
en su revisión adhesiva en los cuales, si bien hace referencia a la
improcedencia del juicio de garantías por cuanto hace al
apercibimiento dictado en el acuerdo de fecha diez de diciembre de
dos mil diez en el expediente del procedimiento sancionador
************, no tienen por objeto mejorar las consideraciones que
sustentan la sentencia recurrida con respecto a la causa de 11 No. Registro IUS. 190,707. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XII, Diciembre de 2000. Materia(s): Constitucional, Común. Tesis: 1a./J. 35/2000. Página: 133.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
26
improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con
la fracción II, del diverso 114, ambos de la Ley de Amparo; en esos
términos, se estiman ineficaces sus argumentos para ser analizados
en el presente considerando, sin perjuicio que con posterioridad se
aborden al verificar si se actualiza una causa de improcedencia
diversa a la desestimada.
En virtud de la conclusión alcanzada, no se actualiza la causa de
improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo,
respecto al acto consistente en el apercibimiento contenido en el
acuerdo de diez de diciembre de dos mil diez, dictado en el
procedimiento administrativo ************; asimismo, por los motivos
anteriores, no es posible hacer extensivo el sobreseimiento a la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
de Zacatecas, en su parte impugnada.
Por lo tanto, procede revocar el sobreseimiento y con
fundamento en el artículo 91, fracción III, de la Ley de Amparo,
procede analizar los otros motivos de sobreseimiento cuyo estudio
omitió el juzgador.
SÉPTIMO. Causas de improcedencia. Las autoridades
responsables Contralor Interno del Estado de Zacatecas, Secretario
General de Gobierno y Gobernador del Estado de Zacatecas, así
como el Agente del Ministerio Público de la Federación señalaron que
se actualizaban las causas de improcedencia previstas en el artículo
73, fracciones V, IV, XVI, XVIII, está última en relación con los diversos
114, fracción I, y IV, todas de la Ley de Amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
27
Refieren las autoridades, en relación al auto dictado el diez de
diciembre de dos mil diez en el expediente del procedimiento
sancionador *********, por el cual se otorgó un plazo de quince días
hábiles a la recurrente para que rindiera informe circunstanciado, por
escrito, expresando lo que a su interés conviniera en relación al
procedimiento administrativo que se inició en su contra derivado del
dictamen de Auditoria a Renglón Específico número *********, y se le
apercibió que de no hacerlo, se tendrían por consentidos los hechos o
afirmaciones en la imputación, así como sus consecuencias jurídicas
(primer acto de aplicación del artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas), se actualiza la causa de improcedencia
prevista en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, en virtud
de que han cesado sus efectos.
La disposición normativa es del tenor siguiente:
“Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:
(…)
XVI.- Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado;
(…)”.
El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
estimado, que el juicio de amparo sólo será improcedente cuando,
además de que el acto quede insubsistente, las cosas vuelvan al
estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se
hubiera otorgado el amparo, de tal manera que el acto ya no agravie al
quejoso y disfrute del beneficio que le fue afectado por el acto de
autoridad.
Es decir, necesariamente la revocación del acto que se reclama
o la cesación de sus efectos deben ser incondicionales e inmediatos,
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
28
de tal suerte que restablezcan, de modo total, la situación anterior a la
promoción del juicio, produciéndose el resultado que a la sentencia
protectora asigna el artículo 80 de la Ley de Amparo.
Se cita al respecto, la siguiente tesis del Tribunal Pleno que en
sesión privada de treinta de octubre de mil novecientos noventa y siete
se determinó idónea para integrar jurisprudencia:
“ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS.
PARA ESTIMAR QUE SE SURTE ESTA CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA, DEBEN VOLVER LAS COSAS AL
ESTADO QUE TENÍAN ANTES DE SU EXISTENCIA,
COMO SI SE HUBIERA OTORGADO LA PROTECCIÓN
CONSTITUCIONAL. La interpretación que de la fracción
XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo ha hecho este
tribunal en diversas épocas, en distintas tesis aisladas,
obliga a considerar que el juicio de amparo es
improcedente cuando han cesado los efectos de los actos
reclamados sólo cuando el acto ha quedado insubsistente
y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de la
violación constitucional, como si se hubiera otorgado el
amparo, de tal manera que el acto ya no agravia al
quejoso y disfruta del beneficio que le fue afectado por el
acto de autoridad.”12
La cesación de efectos invocada, deriva de la copia certificada
presentada ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el
catorce de junio de dos mil once, de la resolución de revocación de
actos de seis de junio del mismo año, signada por el Contralor Interno
12
Novena Época. Registro: 197367. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, Noviembre de 1997. Materia(s): Común. Tesis: P. CL/97. Página: 71
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
29
del Gobierno del Estado de Zacatecas en el procedimiento
administrativo ***********, en la que, en lo conducente, se indicó lo
siguiente:
“PRIMERO.- Esta autoridad administrativa es competente
para dictar el presente Acuerdo, conforme lo establece el
artículo 7 Fracciones IV y VII del Reglamento Interior de la
Contraloría Interna del Estado de Zacatecas, Zacatecas.
SEGUNDO.- En el caso concreto tenemos que se trata de
la aplicación de una ley de carácter heteroaplicativo, que por sí
sola no causa perjuicio en abstracto a los gobernados, como lo
es el artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas, concretamente, en la porción
normativa de dicho precepto que establece “pidiéndose que en
un plazo de quince días hábiles rinda un informe
circunstanciado por escrito, expresado lo que a su interés
convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo se le
tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en
la imputación.” Empero, de aplicarse en concreto, pudiera
resentir el gobernado perjuicio en sus derechos fundamentales,
como se reclama en la demanda de amparo que nos ocupa, en
la que se queja **********, de la violación de los principios de la
no autoincriminación y de presunción de inocencia, motivo por
el cual esta autoridad señalada como responsable en el referido
juicio de amparo, actualmente en revisión ante la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por haberse
ejercido la facultad de atracción, determina que es conveniente
para el debido desarrollo de este procedimiento administrativo,
revocar en forma lisa y llana, en su totalidad y sin condición
alguna la aplicación de la porción normativa del artículo 33
Numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, en la
porción normativa que establece: “pidiéndole que en un plazo
de quince días hábiles rinda un informe circunstanciado por
escrito, expresando lo que a su interés convenga, bajo
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
30
apercibimiento de que de no hacerlo se le tendrán por
consentidos los hechos u omisiones afirmados en la
imputación”, revocando totalmente el apercibimiento contenido
en el Acuerdo del 10 de Diciembre del 2010 y sus
consecuencias, en los mismos términos reclamados en la
demanda de amparo, toda vez que al revocar el apercibimiento
en su totalidad, se deja de aplicar la porción normativa legal en
cuestión, quedando restituida la quejosa ********** en los
derechos de la no autoincriminación y de presunción de
inocencia, en la inteligencia de que el apercibimiento decretado
no constituye una resolución favorable a la quejosa, menos aún
genera derechos a terceros, por lo que, esta autoridad
administrativa puede determinar válidamente por sí misma la
revocación total, completa e incondicional del propio acto del
apercibimiento decretado y dejar sin efectos la aplicación de la
porción normativa legal de referencia, para el efecto de respetar
el derecho de defensa de la quejosa y quedar restituida en sus
derechos fundamentales, de modo tal que las cosas vuelvan al
estado que tenían antes de la violación, como se hubiera
otorgado el amparo, esto es, como si el acto del apercibimiento
no hubiere invadido la esfera jurídica de la quejosa, ordenando
la cesación inmediata de dicho apercibimiento y sus
consecuencias, sin dejar huella alguna del mismo y sin buscar
hacer nugatorio el derecho de la quejosa de reclamar la ley
cuando se aplique en la resolución definitiva que se dicte en
este procedimiento administrativo, otorgando el derecho de
defensa adecuada y de oportunidad probatoria de descargo.
(…)”
Como se observa, el Contralor Interno del Gobierno del Estado
de Zacatecas, dentro del procedimiento administrativo **********,
revocó la aplicación de la porción normativa del artículo 33, numeral 1,
inciso I de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios de Zacatecas, en relación con “el apercibimiento
contenido en el Acuerdo del 10 de Diciembre del 2010 y sus
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
31
consecuencias, en los mismos términos reclamados en la demanda de
amparo, toda vez que al revocar el apercibimiento en su totalidad, se
deja de aplicar la porción normativa legal en cuestión, quedando
restituida la quejosa ********** en los derechos de la no
autoincriminación y de presunción de inocencia…”
Dados los términos en que fue emitida la revocación, y sin
prejuzgar si el Contralor Interno del Gobierno del Estado de Zacatecas
contaba con facultades para realizar este tipo de determinaciones,
debe decirse que no se actualiza la causa de improcedencia, puesto
que tratándose de amparo contra leyes, para que cesen los efectos del
acto de aplicación, la revocación debe ser en todas y cada una de sus
partes conforme a lo establecido por el Pleno de esta Suprema Corte,
en la siguiente jurisprudencia:
“LEYES, REVOCACIÓN DEL ACTO DE APLICACIÓN EN
AMPARO CONTRA. Cuando la autoridad ejecutora que
realizó el acto de aplicación, lo revoca en todas y cada una
de sus partes, es evidente que cesan los efectos del acto
reclamado y se surte la causal de improcedencia prevista
en la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo. Por
otra parte, aun cuando subsisten los preceptos legales
impugnados de inconstitucionalidad, porque la revocación
del acto de aplicación no puede legalmente dejarlos sin
efecto, esa subsistencia no ocasiona perjuicio a la parte
quejosa, por no existir acto de aplicación, y en tal virtud se
surte la hipótesis normativa prevista en la fracción VI del
artículo 73 de la Ley de Amparo. Consecuentemente, al
operar las causas de improcedencia citadas, el juicio de
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
32
amparo debe sobreseerse con fundamento en la fracción III
del artículo 74 de la Ley de Amparo.”13
Por tanto, la revocación del apercibimiento decretado no hace
desaparecer la aplicación de la norma que se combate, pues subiste el
emplazamiento al procedimiento sancionador de responsabilidades
administrativas de servidores públicos **************** y el
requerimiento para que en el término de quince días hábiles se rinda
por escrito informe circunstanciado sobre la materia de la imputación,
los cuales se fundamentaron, precisamente, en el artículo 33, numeral
1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado y Municipios de Zacatecas:
“Artículo 33.
Procedimiento.
1. La Contraloría impondrá sanciones administrativas a
que se refiere el artículo 44, cuando se actualice una o más de
las causales contempladas en el artículo 5° de esta ley. Para ello
se estará al siguiente procedimiento:
I. Oirá en defensa al servidor público denunciado. Al
efecto, lo emplazará remitiéndole copia del escrito de queja o
denuncia, resultado de revisión o de auditoría, pidiéndole que
en un plazo de quince días hábiles rinda un informe
circunstanciado por escrito, expresando lo que a su interés
convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo, se le
tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en
la imputación; (…)”
Como se ve, en la demanda de amparo no solamente se hizo
valer la inconstitucionalidad de la porción normativa que establecía el
apercibimiento de tener por consentidos los hechos u omisiones
afirmados en la imputación, sino la aplicación per se, del artículo 33, 13 Registro No. 232728. Localización: Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. 103-108. Primera Parte. Página: 203. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
33
numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas:
“La aprobación, expedición, promulgación, refrendo y
publicación en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el
ocho de septiembre de dos mil uno, del Decreto número 339, en
particular el artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas.”
Aunado a lo anterior, también reclamó la inconstitucionalidad de
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas, por su falta de refrendo; vicio que no se
atribuye específicamente al apercibimiento revocado, sino al proceso
legislativo de creación de la disposición normativa.
Por lo tanto, no es posible tener por acreditada la causa de
improcedencia invocada, pues aun cuando las autoridades
responsables señalen que el acto combatido (apercibimiento) quedó
sin efectos lo que implica el sobreseimiento por la norma, no debe
confundirse el acto destacado (apercibimiento) con la aplicación de
una ley, pues en este último caso, la inconstitucionalidad se atribuye al
texto normativo, y su aplicación es únicamente el enlace de esa
prescripción normativa, a la esfera jurídica de un sujeto de derecho.
De esa manera, con independencia de la revocación del
apercibimiento, al subsistir en el auto de diez de diciembre de dos mil
diez, el enlace normativo por virtud del emplazamiento y del
requerimiento del informe, con fundamento en el artículo 33, numeral
1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado y Municipios de Zacatecas, así como, el reclamo de vicios
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
34
en el proceso de creación de la citada disposición, es evidente que no
se actualiza la causa de improcedencia invocada.
Por otra parte, se mencionó por las autoridades responsables
que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo
73, fracción V, de la Ley de Amparo, ya que consideran que el hecho
de iniciar un procedimiento tomando como base la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos de Zacatecas, ninguna
garantía se violenta en perjuicio de la recurrente, pues no altera su
ámbito jurídico, por el contrario, se le otorga la posibilidad de aportar
los medios de convicción que considere pertinentes a fin de solventar
las observaciones resultado de las auditorias practicadas con motivo
del proceso entrega-recepción ******, de ahí que mientras no se
resuelva en definitiva el trámite del procedimiento, los derechos
subjetivos de la promovente se mantienen intocados, pues se insiste
su esfera jurídica no es violentada por la norma, por lo menos en este
momento procesal.
De igual forma, señalan las autoridades, así como la autoridad
recurrente en la revisión adhesiva, que se acredita la causa de
improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con
el artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, pues el acto de
apercibimiento contenido en el auto de diez de diciembre de dos mil
diez, dentro del expediente del procedimiento sancionador
************** en contra de la quejosa, no causa perjuicio actual y
concreto a su esfera jurídica, por ser un acto futuro de realización
incierta, al depender de la conducta de la quejosa y del ejercicio de la
atribución por parte de las autoridades responsables; por lo tanto, no
se acredita como el primer acto de aplicación de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
35
de Zacatecas, máxime que a la fecha ha quedado sin efectos por su
revocación.
Dichas causas de improcedencia se analizarán de manera
conjunta, dado que se formulan desde el punto de vista de que el acto
de apercibimento reclamado no causa una afectación al interés
jurídico a la recurrente para su impugnación en el juicio de amparo, y
en esa medida, no se trata del primer acto de aplicación de la Ley que
se tilda de inconstitucional.
Los artículos que establecen esas causas de improcedencia, son
los siguientes: Artículo 73.- El juicio de amparo es improcedente:
(…)
V.- Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del
quejoso;
(…)
XVIII.- En los demás casos en que la improcedencia resulte de
alguna disposición de la ley.
“Artículo 114.- El amparo se pedirá ante el juez de Distrito:
(…)
I.- Contra leyes federales o locales, tratados internacionales,
reglamentos expedidos por el Presidente de la República de
acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional,
reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores
de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de
observancia general, que por su sola entrada en vigor o con
motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al
quejoso; (…)“
En principio, debe señalarse que este Alto Tribunal ha
determinado, de conformidad con lo previsto en el artículo 107,
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
36
fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 4o.
y 73, fracción V, de la Ley de Amparo, que la procedencia del juicio de
amparo requiere como presupuesto indispensable, que el promovente
sea titular del derecho que se dice vulnerado con el acto de autoridad
que se impugna y que éste lesione de manera directa su esfera
jurídica. Así deriva de la siguiente jurisprudencia, cuyos datos de
identificación y contenido se señala a continuación:
"INTERÉS JURÍDICO PARA LA PROCEDENCIA DEL
AMPARO. De acuerdo con el sistema consignado en la ley
reglamentaria del juicio de garantías, el ejercicio de la
acción constitucional está reservado únicamente a quienes
resienten un perjuicio con motivo de un acto de autoridad o
por la ley. Ahora bien, la noción de perjuicio para los
efectos del amparo supone la existencia de un derecho
legítimamente tutelado que, cuando es transgredido por la
actuación de autoridad o por la ley, faculta a su titular para
acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente
demandando que esa transgresión cese. Tal derecho
protegido por el ordenamiento legal objetivo es lo que
constituye el interés jurídico que la ley de la materia toma
en cuenta para la procedencia del juicio de amparo. Sin
embargo, es oportuno destacar que no todos los intereses
que puedan concurrir en una persona merecen el
calificativo de jurídicos, pues para que tal acontezca es
menester que el derecho objetivo se haga cargo de ellos a
través de una o varias de sus normas."14
14Pleno. Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época. Volumen 52, Primera Parte,
página 46.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
37
De igual manera se ha establecido, que será procedente el juicio
de amparo ante el Juez de Distrito en contra de una ley, ya sea por su
sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación,
cuando ésta cause perjuicio al quejoso.
Precisado lo anterior, cabe decir que el requerimiento para
presentar informe circunstanciado, así como el emplazamiento al
procedimiento administrativo sancionatorio, puede válidamente dar
origen a combatir la ley en que se funden, por ser el primer acto de
aplicación del ordenamiento legal que irroga perjuicio a la quejosa,
pues, cuando menos, ya se constituyó en un acto de molestia dentro
de su esfera jurídica.
Lo anterior es así, pues la autoridad respectiva decide
emplazar al servidor público y se le requiere un informe
circunstanciado por escrito dentro de un plazo perentorio, invocando
en forma precisa la norma que lo establece, lo que ocasiona al sujeto
obligado un acto de molestia porque queda vinculado al
procedimiento, así como realizar una conducta derivada del
requerimiento, consistente en la obligación de presentar un informe.
Sólo a mayor abundamiento, atendiendo a lo señalado por las
autoridades responsables, incluso el acto de apercibimiento
demuestra el acto de aplicación de la Ley, pues si bien no materializa
la imposición de la sanción procesal y para ello se requiere que exista
el desacato o la negativa del obligado a obedecer el mandato cuyo
cumplimiento se exige y que la autoridad haga efectivo el
requerimiento, esa conminación a ejecutar un determinado
mandamiento es la que demuestra el perjuicio.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
38
Por lo anterior, se concluye que la aplicación de la norma
irrumpe en la esfera jurídica del sujeto obligado ocasionándole un acto
de molestia; por lo cual no se actualizan las causas de improcedencia
invocadas.
Por otra parte, señalan las autoridades que se actualiza la causa
de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación
con el diverso 116, fracción V de la Ley de Amparo, toda vez que no
se hacen valer conceptos de violación tendentes a demostrar en qué
consiste la vulneración de que se duele la quejosa respecto a la
omisión de referendo atribuida al Contralor Interno del Estado de
Zacatecas del Decreto promulgatorio de la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas; lo
anterior, ya que la sola mención de los artículos que se señalan
violados y la transcripción de éstos en la demanda, de ninguna
manera se considera como conceptos de violación; no expresa
razonamientos específicos e independientes de la cuestión de fondo
de la ley reclamada, pues se limita a realizar manifestaciones
genéricas sobre la aprobación y expedición del Decreto número 339
publicado en el Periódico Oficial, y sobre la falta de refrendo, pero se
abstiene de demostrar que los actos contravienen garantías
constitucionales.
El anterior señalamiento debe desestimarse, ya que como se
advierte del segundo concepto de violación, se hicieron valer
argumentos que hacen referencia a la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.
Ahora bien, para determinar la idoneidad o no de esos
señalamientos, es necesario realizar una argumentación relacionada
con el fondo del asunto que implicaría, en su caso, decretar su
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
39
inoperancia, por lo que no es posible acreditar la improcedencia que
proponen las autoridades responsables, como lo informa la siguiente
jurisprudencia del Tribunal Pleno:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE
HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL
ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ
DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del
juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo
que se desprende que si se hace valer una en la que se
involucre una argumentación íntimamente relacionada con
el fondo del negocio, debe desestimarse.”15
En otro orden de ideas, no se analiza la causa de improcedencia
invocada por el Agente del Ministerio Público de la Federación
(artículo 73, fracción XVIII, y 76 de la Ley de Amparo, en relación con
el diverso 107, fracción II de la Constitución General de la República)
por considerar que se impugnó una omisión legislativa de crear o
establecer una norma en la Ley del Impuesto al Activo, a efecto de
poder deducir de la base del tributo el valor de los pasivos; lo anterior,
dado que en el juicio de garantías no se reclamó la Ley del Impuesto
al Activo, sino la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado y Municipios de Zacatecas.
Con respecto a las causas de improcedencia previstas por el
artículo 73, fracciones IV y XVI de la Ley de Amparo, que hace valer el
Agente del Ministerio Público de la Federación, en el sentido de que
los actos reclamados quedaron consumados de un modo irreparable, y
que los mismos cesaron en sus efectos, sus razonamientos
únicamente hacen referencia a que dicha situación sucedió en virtud 15 Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV. Enero de 2002. Página: 5. Tesis: P./J. 135/2001. Jurisprudencia. Materia(s): Común
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de que la recurrente quedó debidamente notificada en fecha catorce
de diciembre de dos mil diez, del acuerdo de diez de diciembre del
mismo año por el Contralor Interno del Estado de Zacatecas dentro del
expediente del procedimiento administrativo sancionador.
No existiendo diversas causas de improcedencia invocadas por
las partes, ni tampoco advertidas de oficio; se continúa con el estudio
de los conceptos de violación.
OCTAVO. Estudio. Por razón de orden se analizan, en primer
lugar, los argumentos encaminados a poner de manifiesto un vicio en
el procedimiento de creación de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.
Conforme a la técnica que rige el estudio de constitucionalidad
que debe realizar el juzgador de garantías cuando se controvierte una
norma con motivo de su primer acto de aplicación, además de
reconocer que ésta trasciende a la esfera jurídica del gobernado en
virtud de servir de fundamento expreso o tácito al respectivo acto
concreto de autoridad, permite tutelar el derecho a la administración
de justicia pronta y expedita, garantizado en el artículo 17
constitucional, pues al obligar a realizar el análisis de
constitucionalidad de la norma impugnada, previamente al de su acto
concreto de aplicación, una vez determinado que éste sí afecta su
interés jurídico, da lugar a que, de resultar inconstitucional la hipótesis
jurídica controvertida, mientras ésta perviva, no podrá aplicarse en
perjuicio del gobernado que obtenga la protección constitucional, y de
lo contrario, de condicionarse su estudio a que su aplicación fuere
correcta, aun cuando la norma aplicada transgrediera la Carta Magna,
la autoridad podría continuar aplicándola en perjuicio del gobernado y
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
41
solamente hasta que esto fuera correcto éste obtendría la protección
respectiva, a la cual tiene derecho desde su primer acto de aplicación.
Lo anteriormente expuesto encuentra sustento en el siguiente
criterio aislado emitido por esta Segunda Sala cuyo rubro, texto y
datos de identificación a continuación se transcriben:
“LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE
CONTROVIERTEN CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO
DE APLICACIÓN, EL ESTUDIO DE
CONSTITUCIONALIDAD DE AQUÉLLAS DEBE
REALIZARSE ANTES QUE EL DE ÉSTE, EN ARAS DE
TUTELAR LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA
ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 17
CONSTITUCIONAL. Conforme a la jurisprudencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando se
controvierte una disposición de observancia general con
motivo de su primer acto de aplicación, una vez
determinada la procedencia del juicio respecto de ambos
actos de autoridad, debe abordarse el estudio de
constitucionalidad de la disposición general impugnada y,
posteriormente, en su caso, es factible analizar los vicios
propios atribuidos al acto de aplicación; sistema cuya
justificación se ubica tanto en la dependencia lógico-
jurídica de éste respecto de aquélla, como en que a través
de él se permite tutelar la garantía de acceso a la justicia
establecida en el artículo 17 de la Carta Magna, pues de
condicionarse el análisis de constitucionalidad de una
norma a que su aplicación sea correcta, aun cuando esa
disposición fuera transgresora del marco constitucional, la
autoridad aplicadora podría continuar concretando sus
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
42
efectos en perjuicio de un gobernado y, solamente hasta
que ello se realizara de manera fundada y motivada, éste
obtendría la protección respectiva, a lo cual tuvo derecho
desde el primer acto de aplicación que trascendió a su
esfera jurídica”.16
Ahora, para estar en aptitud de dirimir el punto jurídico materia
de la revisión, se estima pertinente tomar en consideración el
contenido de los siguientes preceptos:
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Zacatecas. “Artículo 82. Son facultades y obligaciones del Gobernador del Estado: (…) II. Promulgar, publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y demás resoluciones de la Legislatura, y ordenar y reglamentar en lo administrativo lo necesario para su ejecución;”
“Artículo 85. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador promulgue, expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser refrendados por el secretario general de gobierno y por el titular del ramo a que el asunto corresponda. Cuando sean de la competencia de dos o más dependencias deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.” Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas “Artículo 7°.- Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador del estado promulgue, expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser refrendadas por el secretario general de gobierno y por el titular del ramo a que el asunto corresponda, asimismo deberán ser publicadas en el periódico oficial, órgano del gobierno del estado. Cuando sean de la competencia de dos o más dependencias, deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.”
16
Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: X, Julio de 1999, Tesis: 2a. XCII/99, Página: 366
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
43
Del artículo 82 fracción II de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Zacatecas, se advierte que el Gobernador del
Estado tiene, entre otras facultades, promulgar las leyes y decretos
que expida la Legislatura Estatal; función que, de conformidad con el
artículo 85 de esa Constitución y artículo 7° de la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado de Zacatecas, deben ser
refrendados, para su validez y observancia, por el Secretario General
de Gobierno y por el Titular del Ramo a que el asunto corresponda.
La palabra refrendo proviene del latín referéndum, y consiste en
la firma puesta en los decretos al pie de la del jefe del Estado por los
ministros, con lo cual completan la validez. Refrendar significa:
Autorizar un despacho u otro documento por medio de la firma de
persona hábil para ello17.
Los decretos mediante los cuales el Titular del Poder Ejecutivo
del Estado de Zacatecas dispone la promulgación de leyes o decretos
expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituyen
actos de los comprendidos en el artículo 85 en cita, pues es
incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que
también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del
Gobernador, es aplicable el requisito de validez previsto en el referido
precepto, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o
refrendados por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del
ramo relativo al que el asunto o materia del decreto corresponda.
A diferencia del ámbito Federal, en que el refrendo se exige para
reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la
República; en el caso de Zacatecas, se extiende a las leyes o decretos
17 Diccionario de la lengua española, Real Academia. http:/www.rae.es.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
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expedidos por la Legislatura Estatal, como se advierte del artículo 92
de la Carta Magna.18
Esta distinción es fundamental para identificar la materia del
presente asunto, puesto que la Constitución Federal no exige que las
leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión sean
refrendados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda,
sino únicamente los decretos mediante los cuales, el Presidente de la
Republica ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el
Congreso de la Unión.
En ese supuesto, esta Suprema Corte ha concluido que la
referencia al Secretario de Estado a que el asunto corresponda que
hace el artículo 92 de la Constitución Federal, debe entenderse al
Secretario de Gobernación, pues es él quien resulta afectado por la
orden de publicación, sin que deba exigirse, la firma del secretario o
secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o
decreto que se promulgue o publique, pues esa interpretación rebasa
la disposición constitucional, que instituye el refrendo sólo para los
actos del presidente de la República ahí detallados.
Se apoya lo anterior, en la siguiente jurisprudencia del Tribunal
Pleno:
“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS.
CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE
GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR
EL CONGRESO DE LA UNIÓN. En materia de refrendo
de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la
Suprema Corte ha establecido las tesis
18 “Artículo 92.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
45
jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en
las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y
siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial
de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil
novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los
siguientes: "REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL
EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO
RESPECTIVOS" y "REFRENDO DE UNA LEY,
CONSTITUCIONALIDAD DEL". Ahora bien, el análisis
sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la
Constitución General de la República, conduce a
interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en
mérito de las consideraciones que en seguida se
exponen. El primero de los preceptos mencionados
establece: "Las facultades y obligaciones del
Presidente son las siguientes": "I.-Promulgar y ejecutar
las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia". A su vez, el artículo 92 dispone: "Todos
los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del
Presidente deberán estar firmados por el Secretario de
Estado o Jefe del Departamento Administrativo a que el
asunto corresponda, y sin este requisito no serán
obedecidos". De conformidad con el primero de los
numerales reseñados, el presidente de la República
tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes
que expida el Congreso de la Unión, función ésta que
lleva a cabo a través de la realización de uno de los
actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber,
la emisión de un decreto mediante el cual ese alto
funcionario ordena la publicación de la ley o decreto
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
46
que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa,
entonces, que los decretos mediante los cuales el
Titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la
publicación de las leyes o decretos de referencia
constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92
en cita, pues al utilizar este precepto la locución "todos
los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del
presidente...", es incuestionable que su texto literal no
deja lugar a dudas acerca de que también a dichos
decretos promulgatorios, en cuanto actos del
presidente, es aplicable el requisito de validez previsto
por el citado artículo 92, a saber, que para ser
obedecidos deben estar firmados o refrendados por el
Secretario de Estado a que el asunto o materia del
decreto corresponda. Los razonamientos anteriores
resultan todavía más claros mediante el análisis de lo
que constituye la materia o contenido del decreto
promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de
dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la
primera se limita a establecer por parte del presidente
de la República, que el Congreso de la Unión le ha
dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o
reproduce y la segunda a ordenar su publicación para
que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda
ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la
materia del decreto promulgatorio está constituida en
rigor por la orden del presidente de la República para
que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su
debida observancia, mas no por la materia de la ley o
decreto oportunamente aprobados por el Congreso de
la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
47
única y exclusivamente requiere para su validez
constitucional de la firma del Secretario de
Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado
por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto
que emana de la voluntad del Titular del Ejecutivo
Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que
deba exigirse, además, la firma del secretario o
secretarios de Estado a quienes corresponda la materia
de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues
sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene
del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano
legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la
disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho
precepto instituye el refrendo sólo para los actos del
presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí
expuesto llega a concluir que es inexacto que el artículo
92 constitucional exija, como se sustenta en las
jurisprudencias transcritas, que el decreto
promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de
los Secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados
por la misma ley, pues tal interpretación no tiene
fundamento en el precepto constitucional en cita ni en
otro alguno de la Ley Suprema.”19
Siguiendo esa línea expositiva, a diferencia del ámbito federal, el
refrendo que exige el artículo 85 de la Constitución del Estado de
Zacatecas, con respecto a leyes y decretos expedidos por la
Legislatura Estatal promulgados por el Gobernador, se dirige al titular
del Ramo de la materia sustantiva de la ley o decreto aprobado por
19 Octava Época. Registro: 206091. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo I. Primera Parte-1. Enero a Junio de 1988. Materia(s): Constitucional. Tesis: P. 3. Página: 160.
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
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el Congreso Estatal, además del Secretario General de Gobierno,
ya que expresamente se extiende a ese tipo de disposiciones
como requisito de validez y observancia, y no sólo a los decretos
de publicación. En ese sentido, al hacer referencia al titular del
ramo a que el asunto corresponda, debe atenderse a aquél
funcionario de la Administración Pública que realiza las
atribuciones legales en un nivel jerárquico superior, con respecto
a la materia sustantiva de la ley o decreto legislativo.
A efecto de robustecer esta afirmación, basta tener en
cuenta el artículo 64 de la Constitución Estatal, en que se hace
referencia, como un aspecto distinto, a los decretos que emite el
Gobernador, estableciendo que en esos casos, la firma exigida
para su validez, será la de éste y el Secretario General de
Gobierno:
“Artículo 64.- Todas los acuerdos, reglamentos, decretos,
convenios y disposiciones generales que expida el Gobernador, deberán estar firmados éste y por el Secretario General de Gobierno, sin cuyo requisito no serán válidos.”
De manera adicional, se corrobora tal afirmación, con el
hecho de que el propio artículo 85 de la Constitución del Estado
de Zacatecas, en su parte final, prevé que en caso de que las
leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter
general sean competencia de dos o más dependencias deberán
ser refrendados por todos los titulares, pues de no haber
considerado el Constituyente Estatal tal aspecto, no hubiera
previsto la posibilidad de que existieran casos en los que fuera
necesario el refrendo de varios titulares del Ramo de un asunto,
distintos del Secretario General de Gobierno (en su competencia
se encuentran las facultades de publicación de los decretos del
Gobernador del Estado).
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
49
Sin que lo anterior implique que la generalidad de las leyes
promulgadas por el Gobernador del Estado de Zacatecas deban
de ser refrendadas por un funcionario de la Administración
Pública adicionalmente al Secretario General de Gobierno, ya que
tal requisito sólo es aplicable para aquellas legislaciones que su
ámbito de regulación se extraigan funciones del Poder Ejecutivo,
pues en los demás casos, no existirá un Titular del Ramo, como a
manera ejemplificativa sucede con el Código Penal para el Estado
de Zacatecas, o similares, dado que no regulan atribuciones de la
Administración Pública Estatal, sino que versan sobre
atribuciones a un Poder distinto y autónomo al Ejecutivo.
Ahora bien, el Decreto Promulgatorio de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
de Zacatecas, expedido por la Legislatura Local, y publicado en el
Periódico Oficial de la citada entidad federativa el ocho de septiembre
de dos mil uno, en lo que interesa, establece lo siguiente:
“EXPOSICION AL DECRETO Zacatecas, Zac., a 30 de Agosto de 2001. LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE ZACATECAS LICENCIADO RICARDO MONREAL ÁVILA, Gobernador del Estado de Zacatecas, a sus habitantes hago saber: Que los CC. DIPUTADOS SECRETARIOS de la H. Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado, se han servido dirigirme el siguiente: DECRETO # 339 LA HONORABLE QUINCUAGESIMA SEXTA LEGISLATURA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE ZACATECAS, EN NOMBRE DEL PUEBLO DECRETA RESULTANDO PRIMERO.- En sesión extraordinaria del Pleno del día 29 de los corrientes mes y año, las Diputadas AURORA CERVANTES RODRIGUEZ, ALMA ARACELI AVILA CORTES, MA.
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EDITH ORTEGA GONZALEZ, MARIBEL VILLALPANDO HARO y JUANA MARIA HUERTA ARTEAGA, en ejercicio de las facultades que les confieren los artículos 60, fracción I de la Constitución Política de la Entidad, 132, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 17, fracción I del Reglamento General, presentaron al Pleno de esta Asamblea Popular, Iniciativa de Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas. RESULTANDO SEGUNDO.- Por acuerdo del Presidente de la Mesa Directiva y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 58, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 56 y 59 fracción I del Reglamento General, la Iniciativa de referencia fue turnada a la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales, para su estudio y dictamen. EXPOSICION DE MOTIVOS Transitar a los gobiernos plurales, como resultado de la normalidad democrática, significa también la oportunidad de generar una nueva cultura de rendición de cuentas y en su caso, de fincamiento de responsabilidades. La hasta ahora vigente Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que data de 1985, ha dejado de cumplir los objetivos de su creación. Cuando en 1998 se hicieron reformas integrales a la Constitución Política del Estado, se operaron asimismo adecuaciones al tema de responsabilidades de los servidores públicos, lo que significó, rediseñar el Título Séptimo de nuestra Ley Primaria local, para actualizar el marco genérico de responsabilidades del servidor público, así como las reglas específicas sobre juicio político, declaración de procedencia y responsabilidad administrativa. Por otra parte, hace unos cuantos días, esta Legislatura expidió el Decreto número 321 que contiene el Reglamento General del Poder Legislativo, y en cuyo Título Octavo se contempla todo el trámite de los diversos procedimientos jurisdiccionales que por las vías de juicio político, declaración de procedencia o responsabilidad administrativa, nuestra Constitución le asigna a la Legislatura. En lo que concierne al ámbito de competencia de otras autoridades, como lo son, la Auditoría Superior, la Contraloría Interna del Gobierno del Estado, el Poder Judicial y los Ayuntamientos, se hacía necesario actualizar sus respectivos ámbitos de competencia y aspectos procedimentales. La nueva ley consta de 57 artículos, integrados en cinco títulos, a saber: Disposiciones Generales; Atribuciones de la Legislatura; Atribuciones de Otras Autoridades; Sanciones
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
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Administrativas y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos. (…) Por lo anteriormente expuesto y fundado, y con apoyo además en lo dispuesto por los artículos 65, fracción I de la Constitución Política del Estado, 14, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, 86, párrafo 1, 87, 90 y relativos del Reglamento General del Poder Legislativo del Estado, en nombre del Pueblo es de Decretarse y se DECRETA: LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE ZACATECAS (…) TRANSITORIOS PRIMERO.- La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado. SEGUNDO.- Se abroga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, publicada en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado el 23 de enero de 1985. COMUNIQUESE AL EJECUTIVO DEL ESTADO PARA SU PROMULGACION Y PUBLICACION. DADO en la Sala de Sesiones de la Honorable Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado a los treinta días del mes de Agosto de dos mil uno.- Diputado Presidente.- LIC. TEODORO CAMPOS MIRELES.- Diputados Secretarios.- LIC. CATARINO MARTÍNEZ DIAZ y LIC. JOSÉ MANUEL RÍOS NÚÑEZ.- Rúbricas. Y para que llegue a conocimiento de todos y se le dé el debido cumplimiento, mando se imprima, publique y circule. Dado en el Despacho del Poder Ejecutivo, a los siete días del mes de Septiembre del año dos mil uno. “SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN” EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE ZACATECAS LIC. RICARDO MONREAL ÁVILA EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO LIC. ARTURO NAHLE GARCÍA”
AMPARO EN REVISIÓN 634/2011
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De la reproducción que precede se advierte que el Decreto
Promulgatorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, sólo fue refrendado
por el Secretario General de Gobierno, no obstante que el artículo 85
de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas,
expresamente obliga al refrendo de todas las leyes y decretos
legislativos, como requisito de validez, por el funcionario del ramo que
corresponda, además del Secretario de Gobierno.
Hablando de responsabilidades de servidores públicos, el
funcionario del ramo correspondiente es el Contralor Interno del
Estado de Zacatecas, el cual junto a diversas Secretarías y entidades,
forman la administración pública centralizada, sobre la cual se
distribuyen los asuntos del Ejecutivo del Estado de Zacatecas:
“Artículo 84. El Gobernador del Estado se
auxiliará de las dependencias y entidades que prevea la Ley Orgánica de la Administración Pública, para el despacho de los asuntos de su competencia. La ley distribuirá los asuntos del Ejecutivo del Estado, que estarán a cargo de la administración centralizada, al (sic) través de las Secretarías y unidades correspondientes, y de las entidades paraestatales, conforme a las bases de su creación.” Para demostrar lo anterior, debemos remitirnos a la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas, en la
cual se establece la distribución de la Administración Centralizada del
Ejecutivo del Estado de Zacatecas, y señala que cada dependencia,
dentro de las que se encuentra la Contraloría Interna, tendrá una
competencia específica y delimitada: “Artículo 10.- Las dependencias del Poder Ejecutivo que integran la administración pública centralizada, son las siguientes: I. Secretaría General de Gobierno;
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II. Secretaría de Finanzas; III. Secretaría de Educación y Cultura; IV. Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional; V. Secretaría de Obras Públicas; VI. Secretaría de Desarrollo Agropecuario; VII. Secretaría de Desarrollo Económico; VIII. Secretaría de Turismo; IX. Secretaría de Seguridad Pública; X. Oficialía Mayor; XI. Procuraduría General de Justicia del Estado; XII. Contraloría Interna; y XIII. Coordinación General Jurídica.” “Artículo 14.- Cada dependencia del Poder Ejecutivo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de ley, reglamentos, decretos, acuerdos y convenios que el Gobernador del Estado deba considerar.” “Artículo 15.- Al frente de cada dependencia habrá un titular nombrado y removido libremente por el Gobernador del Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se auxiliará de las unidades administrativas y los servidores públicos que establezca el reglamento interior respectivo y demás disposiciones legales vigentes. (…)” “Artículo 16.- Corresponde a los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo, podrán delegar en las unidades administrativas y servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposición de la ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas directamente por dichos titulares. Los acuerdos de delegación de facultades que puedan afectar derechos de terceros, deberán publicarse en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.”
De ello se obtiene que la Contraloría Interna del Estado de
Zacatecas se ubica en un ámbito de paridad e independencia, en
relación a sus atribuciones, con las demás entidades que se definen
en el artículo 10° de la Ley de la Administración Pública Centralizada;
teniendo específicamente las siguientes, conforme al artículo 33 de la
misma disposición legal:
“Artículo 33.- La Contraloría Interna estará a cargo de un Contralor dependiente del titular del Poder Ejecutivo del Estado y tendrá a su cargo el despacho de los siguientes asuntos:
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I. Organizar y coordinar el Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental; II. Elaborar e implementar programas de modernización y simplificación administrativa, en coordinación con las demás dependencias de la administración pública estatal, para actualizar y mejorar los sistemas, métodos y procedimientos de trabajo que se utilizan en la ejecución de los programas de gobierno; III. Emitir los lineamientos para la elaboración de los Manuales de Organización, de Procedimientos y de Servicios al Público de las dependencias de la administración pública estatal y apoyarlas en la integración de los mismos, así como en la formulación de los proyectos de sus reglamentos interiores; IV. Inspeccionar el ejercicio del gasto de la administración pública centralizada y paraestatal y su congruencia con el Presupuesto de Egresos y los planes y programas formulados al efecto; V. Establecer y vigilar el cumplimiento de las normas de control, fiscalización y auditoria que deban observar las dependencias y entidades de la administración pública estatal; VI. Inspeccionar y vigilar que las dependencias y entidades de la administración pública estatal cumplan con las normas y disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, egresos, financiamiento, inversión, adquisiciones, obra pública, servicios, deuda, sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones al personal, arrendamiento, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales, fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Ejecutivo del Estado; VII. Establecer, en coordinación con la Auditoría Superior del Estado, las bases generales para la practica de revisiones y auditorias en las dependencias y entidades de la administración pública estatal, y llevar a cabo las que se requieran en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; VIII. Informar periódicamente al Gobernador del Estado sobre el resultado de la evaluación a las dependencias y entidades de la administración pública estatal que hayan sido objeto de revisión, así como a otras autoridades que lo requieran de acuerdo a sus funciones y a los convenios que al efecto se celebren;
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IX. Dictar las medidas y acciones que deban desarrollar las dependencias y entidades de la administración pública estatal, para corregir las irregularidades detectadas; X. Designar y remover auditores externos, delegados y comisarios ante las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como normar y controlar su actividad; XI. Asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las entidades de la administración pública paraestatal; XII. Colaborar con la Auditoría Superior del Estado para el establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos órganos mejorar el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades; XIII. Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores públicos de la administración pública estatal y verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables; XIV. Recibir, analizar y resolver las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de acuerdos, convenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como las que resulten de la apertura y fallo de los concursos que celebre el Gobierno del Estado, salvo los casos en que otras leyes establezcan procedimientos de impugnación diferentes; XV. Atender e investigar las quejas y denuncias que presente la ciudadanía derivadas de actos u omisiones de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de las leyes aplicables y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, prestando para tal efecto la colaboración que le sea requerida; XVI. Fiscalizar y evaluar, en coordinación con la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo de la Federación, la obra pública federal programada para el Estado, así como el uso de fondos federales transferidos al Estado en programas de inversión; XVII. Apoyar a los ayuntamientos, a petición de éstos y en coordinación con la Auditoría Superior del Estado, en la implementación de sistemas y órganos de control y evaluación municipal y orientarlos sobre el manejo de los recursos que les transfieran los gobiernos federal y estatal; XVIII. Inspeccionar y vigilar la aplicación de los subsidios y fondos que el Estado otorgue a los Municipios, dependencias y entidades de la administración pública estatal;
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XIX. Asistir, apoyar y vigilar, en coordinación con la Oficialía Mayor, las diligencias de entrega-recepción de las unidades administrativas que conforman las dependencias y entidades de la administración pública estatal que se realicen con motivo del cambio de titulares, verificando la exactitud de los inventarios que al efecto se levanten; XX. Participar en la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento para determinar los lineamientos a que deben sujetarse las dependencias y entidades de la administración pública estatal, respecto de las disponibilidades financieras con que cuenten durante el ejercicio presupuestal; XXI. Alentar y fortalecer el programa de contraloría social, cuyo propósito es promover la participación ciudadana en la vigilancia de las acciones de Gobierno; XXII. Integrar y actualizar los padrones de contratistas y proveedores de la administración pública estatal, así como vigilar en la esfera de su competencia, el cumplimiento de las obligaciones contraídas, solicitando la información relacionada con las operaciones que realicen y fincando las deductivas y responsabilidades que en su caso procedan; XXIII. Recibir de la Auditoría Superior del Estado, los informes sobre las irregularidades en los procedimientos y sistemas de contabilidad que observe al revisar la Cuenta Pública, para dictar, en coordinación con la Secretaría de Finanzas, las medidas que correspondan; XXIV. Formular, en coordinación con la Oficialía Mayor, programas de capacitación y actualización a los servidores públicos relacionados con las funciones de control y evaluación; XXV. Intervenir en los actos de apertura de concursos y emisión de fallos de la obra pública, adquisiciones y subastas de bienes muebles; y XXVI. Las demás que le señalen las leyes y reglamentos vigentes en el Estado. Las anteriores atribuciones de inspección y vigilancia, incluyen las obligaciones multianuales derivadas de los contratos de prestación de servicios de largo plazo.”
Como se ve, las principales atribuciones son las de inspeccionar
el ejercicio del gasto de la administración pública centralizada y
paraestatal; establecer y vigilar el cumplimiento de las normas de
control, fiscalización y auditoria que deban observar las dependencias
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y entidades de la administración pública estatal; recibir y registrar las
declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores
públicos de la administración pública estatal y verificar su contenido
mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con
las disposiciones aplicables; atender e investigar las quejas y
denuncias que presente la ciudadanía derivadas de actos u omisiones
de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los
términos de las leyes aplicables y, en su caso, presentar las denuncias
correspondientes ante el Ministerio Público, prestando para tal efecto
la colaboración que le sea requerida.
En esos términos, se puede concluir que el titular del ramo a
quien corresponde la materia de la Ley de Responsabilidad de los
Servidores Públicos del Estado de Zacatecas, es al Contralor Interno
de ese Estado, pues incluso en el artículo 27 de esta propia
disposición se le asigna la competencia, para que tramite los
procedimientos de responsabilidades administrativas a los servidores
públicos de la administración pública estatal y municipal:
“Artículo 27. Competencia y Sujetos.
1. La Contraloría es la autoridad competente para que en
términos de ésta y otras leyes, y su correspondiente
reglamentación, tramite los procedimientos para fincar
responsabilidades administrativas a los servidores
públicos de la administración pública centralizada y para
estatal, que se señalan en la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado, así como a cualquier
persona que maneje o aplique recursos financieros del
erario público estatal.
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2. Es competente asimismo para tramitar procedimientos
encaminados a fincar responsabilidades administrativas a
los servidores públicos de los gobiernos municipales,
excepto en los casos de Presidentes, Síndicos y
Regidores municipales.”
Congruente con lo anterior, el artículo 6°, fracción VII del
Reglamento Interior de la Contraloría Interna del Gobierno del Estado
de Zacatecas señala como atribución indelegable del Contralor:
Artículo 6.- Son atribuciones indelegables del Contralor las
siguientes:
(…)
VI. Refrendar, para su validez y observancia las leyes,
decretos, iniciativas, reglamentos, acuerdos administrativos,
convenios y demás disposiciones que el Gobernador
promulgue, expida o autorice en los asuntos que sean
competencia de la Contraloría; (…)”
Dado lo expuesto con antelación, se concluye que el Decreto
Promulgatorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, publicado en el
periódico oficial del Estado el ocho de septiembre de dos mil uno,
debió ser refrendado no sólo por el Secretario de Gobierno, sino
también por el Contralor Interno, ambos del Estado de Zacatecas, en
razón que la mencionada disposición corresponde a un asunto de su
ramo.
En lo conducente, la Segunda Sala emitió la tesis de
jurisprudencia, cuyo contenido se comparte, de rubro y texto siguiente:
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“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS
DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE
QUINTANA ROO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE
GOBIERNO Y AL FUNCIONARIO DEL RAMO
RELATIVO. Los decretos mediante los cuales el titular del
Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo ordena
publicar las leyes o decretos expedidos por la Legislatura
de dicha entidad federativa, constituyen actos de los
comprendidos en el artículo 93 de la Constitución Política
local, pues al prever este precepto que toda ley o decreto
será refrendado por el Secretario de Gobierno y por el
funcionario del ramo relativo, es incuestionable que su
texto literal no deja duda acerca de que también a dichos
decretos promulgatorios, en cuanto actos del Gobernador,
les es aplicable el requisito de validez previsto en el
referido precepto, a saber, que para ser obedecidos deben
estar firmados o refrendados por el Secretario de Gobierno
y por el funcionario del ramo relativo a que el asunto o
materia del decreto corresponda. Así, por ejemplo, un
decreto que reforma y adiciona disposiciones de la Ley de
Hacienda de los Municipios del Estado debe refrendarlo
también el Secretario de Hacienda del Estado, conforme al
artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
del Estado de Quintana Roo, y de no hacerse así, no
satisface uno de los requisitos para la formación válida del
citado acto legislativo.”20
El vicio en el procedimiento legislativo que originó la norma
combatida se refiere a un aspecto de constitucionalidad formal, el cual,
da lugar a la concesión del amparo, debido a que el procedimiento que 20 2ª./J.95/2011, emitida en la Novena Época por la Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Julio de 2011, página: 759
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originó la aplicación de la norma, se realizó en el ámbito administrativo
(expediente del procedimiento sancionador ***********) por el Contralor
Interno del Estado de Zacatecas. Lo anterior quiere decir, que
únicamente cuando la falta de refrendo del titular del ramo a que el
asunto corresponda, implique una aplicación o traduzca un perjuicio a
la esfera del gobernado, por virtud de su materialización dentro de la
esfera administrativa por parte del Poder Ejecutivo Estatal, será
procedente la concesión del amparo, sin que ello pueda extenderse a
otras leyes o decretos legislativos.
Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de la Segunda
Sala, cuyo criterio se comparte, con el rubro y texto:
“CONSTITUCIONALIDAD FORMAL. NO PUEDE
PLANTEARSE EN EL JUICIO DE AMPARO CONTRA
LEYES RESPECTO DE ACTOS DEL PROCESO
LEGISLATIVO QUE NO AFECTAN LA ESFERA
JURÍDICA DEL QUEJOSO. La constitucionalidad formal
de un ordenamiento legal implica la exposición de vicios en
el proceso legislativo que lo originó, a diferencia de la
constitucionalidad material que significa la atribución de los
vicios propios de los preceptos legales que afectan desde
su sola vigencia o por virtud de un acto concreto de
aplicación a los particulares. En ese tenor, si el gobernado
impugna conjuntamente diversas disposiciones legales, por
la estrecha relación que guardan entre sí, puede combatir
su constitucionalidad formal en los aspectos generales que
involucran a toda la ley y, por ende, a los artículos
reclamados, así como los aspectos particulares del
proceso legislativo en cuanto a estos últimos, pero no otros
tópicos específicos del mismo proceso que atañen a
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diferentes preceptos no señalados como actos destacados
en la demanda de garantías, pues al no formar parte de la
impugnación sistemática ni haberse individualizado en su
perjuicio, carecería de legitimación para solicitar su
inconstitucionalidad. Lo anterior obedece a que no debe
confundirse la impugnación total de una ley con su
constitucionalidad formal en aspectos generales, que
incluyen a los preceptos que contiene, porque en el primer
supuesto el quejoso sólo puede controvertir las porciones
normativas aplicadas en su perjuicio o en las cuales se
ubica, pero no todo el ordenamiento legal, mientras que en
el segundo, un solo precepto de aquél, o varios, dan lugar
a cuestionar el proceso legislativo en sus generalidades o
particularidades relacionadas con estos preceptos, sin que
pueda impugnar aspectos específicos de ese proceso
vinculados a otros preceptos.21
Consecuentemente, como ya se dijo, dado que el Decreto
Promulgatorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, no satisfizo uno de los
requisitos para la formación válida del acto legislativo, como lo es el
refrendo del Contralor Interno, de conformidad con los artículos 85 de
la Constitución Local y 7° de la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Estado, es innecesario analizar el concepto de violación
restante, y en consecuencia, procede revocar la sentencia recurrida y
en términos de lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de Amparo,
conceder el amparo solicitado por lo que ve a la aplicación del artículo
33, numeral 1, inciso I de la Ley de Responsabilidades de los 21
Novena Época. Registro: 179634. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI. Enero de 2005. Materia(s): Común. Tesis: 2a. CX/2004. Página: 604. Amparo en revisión 1546/2004. **********. 26 de noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Israel Flores Rodríguez.
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Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, dictado el
acuerdo de fecha diez de diciembre de dos mil diez en el expediente
del procedimiento sancionador ***********, en su parte subsistente
(emplazamiento y requerimiento de informe circunstanciado).
Protección que debe hacerse extensiva a los actos de aplicación
que quedaron subsistentes (oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de
diciembre de dos mil diez, la cédula de notificación y acta de
notificación de catorce de diciembre de ese año) por ser consecuencia
de los anteriores, así como a los de aplicación futura, a efecto de que
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de Zacatecas no le sea aplicada nuevamente al particular,
conforme a lo expuesto con antelación.
Sirve de apoyo, la jurisprudencia sustentada por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:
“AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS
DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU
APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de
relatividad de los efectos de la sentencia de amparo
establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y
76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido
de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un
alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a
proteger al quejoso que haya promovido el juicio de
amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse
al grado de considerar que una sentencia que otorgue el
amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto
del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado
en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y
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finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una
sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley
que fue señalada como acto reclamado son los de
protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también
haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene
consecuencias jurídicas en relación con los actos de
aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá
válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que
obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su
aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a
la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad
de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el
contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la
ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos
de aplicación de la misma por los vicios propios de que
adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a
proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada
de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son
los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir
que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión
tiene el carácter de autoridad responsable y la ley
impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la
sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la
constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado;
asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que
expresamente hablan de leyes declaradas
inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22,
fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada
en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor
ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir
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que al no existir en esta hipótesis acto concreto de
aplicación de la ley reclamada, la declaración de
inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la
ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes
precisados que impiden válidamente su aplicación futura
en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de
una sentencia que otorga la protección constitucional al
peticionario de garantías en un juicio de amparo contra
leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de
proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el
acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado
la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también
como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para
que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en
el futuro.”22
Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO.- Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a
**********, en contra de las autoridades y por los actos precisados en el
resultando primero de esta resolución.
TERCERO.- Se declara infundado el recurso de revisión
adhesiva.
22 Novena Época. Registro: 900092. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Apéndice 2000. Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN. Materia(s): Constitucional. Tesis: 92. Página: 122. Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 19, Pleno, tesis P./J. 112/99.
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Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los
autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros:
Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente), José Ramón Cossío Díaz,
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García
Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Firman el Ministro Presidente de la Sala, y el Ministro Ponente,
con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
PONENTE
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Público Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.